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ick Schultz no detesta el césped categóricamente. Entiende que es útil en algunos lugares (seguro, tiene que haber espacios para practicar deportes), pero no es necesario en bulevares ni en amplios jardines en zonas áridas. Schultz es especialista en conservación del agua para el servicio público municipal de Castle Rock, Colorado.

Esta comunidad se encuentra en el límite meridional de la zona metropolitana de Denver, y es una de las de mayor crecimiento en el país. La población se disparó: pasó de tener 20.224 habitantes en 2000 a casi 72.000 hoy. El 70 por ciento del suministro de agua proviene de napas subterráneas no renovables, por lo que, a medida que la ciudad fue creciendo, los funcionarios debieron descifrar cómo estirar dicho suministro. En 2006, el servicio público y el departamento de planificación empezaron a colaborar para abordar este asunto.

La comunidad creó un plan hídrico de ordenamiento territorial que estableció pautas (por ejemplo, en qué lugares ameritaba tener césped) para delinear cómo y dónde se podía conservar agua sin dejar de atender el crecimiento. Schultz dice que debieron salirse de lo tradicional en regulaciones del uso del suelo y patrones de suministro de agua para buscar sostenibilidad a largo plazo, y redirigirse a partes discrepantes del proceso de planificación hacia el crecimiento inteligente: “Si queríamos obtener un resultado mejor, debíamos exceder un poco los límites”.

Desde entonces, Castle Rock ha implementado incentivos económicos, cambios regulatorios e incluso estrategias de ciencias de la conducta para procurar que el suministro de agua se considere de forma activa como parte de todo proceso de planificación y desarrollo. Desde ofrecer incentivos a desarrolladores que instalan sistemas de monitoreo del agua a exigir a los paisajistas que obtengan certificados profesionales en eficiencia hídrica, la ciudad hoy es líder en el sector, y tiene el reconocimiento del estado de Colorado por sus labores y por compartir las buenas prácticas con otras organizaciones.

En comunidades de todo el país, los planificadores y gestores hídricos están saliendo del aislamiento en el que suelen manejarse y hallan nuevas formas de trabajar en conjunto. En parte, esto se debe a que el cambio climático está provocando turbulencias en el sector hídrico en todo el país: sequías prolongadas, inundaciones e incendios perjudiciales, tormentas intensas y aumento del nivel del mar.

La urgencia por desarrollar resiliencia frente a estas amenazas es cada vez más evidente. También aumenta la colaboración, porque, si bien las comunidades se enfrentan a desafíos muy distintos y manejan incontables variaciones en sus estructuras municipales, muchas están redescubriendo una verdad única sobre el suelo y el agua: cuando se planifica para uno de ellos, se debe planificar para ambos.

“Los ingenieros hídricos empiezan a reconocer que no pueden ofrecer servicios sostenibles sin involucrar a la comunidad de desarrolladores, como planificadores, arquitectos y activistas comunitarios”, explica la Guía de políticas hídricas de la Asociación Americana de Planificación (APA 2016). “Los planificadores de vanguardia están pidiendo a los gestores hídricos asesoramiento en sus planes integrales, no solo para cumplir los objetivos medioambientales, sino también para añadir valor y habitabilidad, arraigados en la visión de la comunidad”. 

Cómo llegamos aquí

Imagine la vista desde un avión al sobrevolar zonas rurales o los alrededores de una ciudad importante: los lindes en ángulos rectos de los campos agrícolas y haciendas contrastan con el serpenteo de los cauces de los ríos y las formas irregulares de los lagos y estanques. El suelo y el agua son recursos muy diferentes. Por lo tanto, se han gestionado de forma diferente y por separado.

La brecha entre la planificación del agua y el suelo tiene raíces profundas. Si bien el agua se vincula con todos los aspectos del crecimiento sostenible, desde la salud ecosistémica hasta la viabilidad económica, los planificadores y gestores hídricos trabajan por separado desde hace mucho tiempo. Desde juntas voluntarias de planificación en comunidades rurales hasta departamentos repletos de personal en las grandes ciudades, los planificadores se centran en el uso del suelo y el entorno construido. Los gestores hídricos, por su parte, ya sea que trabajen para un servicio público municipal, una empresa privada o un mayorista regional, se centran en suministrar agua limpia y apta.

“No se me ocurre ni una sola ciudad que contenga [la planificación y la gestión hídrica] en una sola división”, dice Ray Quay, investigador del Instituto Mundial de Sostenibilidad de la Universidad Estatal de Arizona, quien ha trabajado como vicedirector de planificación del suelo y de servicios hídricos en Phoenix, Arizona. Quay dice que las decisiones de desarrollo regionales y de las cuencas relacionadas con el crecimiento no suelen coincidir con el suministro de agua.

“Un ejemplo de una brecha clásica es que, al planificar el crecimiento, los planificadores suponen que el servicio público de agua podrá abastecerla, mientras que dichos servicios públicos no participan en las decisiones sobre el crecimiento comunitario, solo construyen infraestructura para atender el nuevo crecimiento que les llega”, añade Jim Holway, director del Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, creado en 2017 por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo para fomentar la integración de la gestión hídrica y del suelo.

Ivana Kajtezovic, gerenta del programa de planificación de Tampa Bay Water, un servicio público mayorista regional de agua potable de Florida, confirma esta falta de coordinación. “Tampa Bay Water no tiene poder de decisión en el crecimiento de los condados y ciudades que atiende. Nuestra misión se limita a ofrecer agua potable, no importa el crecimiento ni su ritmo. Los condados y las ciudades que atendemos toman las decisiones sobre el uso del suelo”.

Según una encuesta hídrica de 2016 realizada por Water Working Group, de la APA, el 75 por ciento de los planificadores de uso del suelo no se sintió muy involucrado en la planificación y las decisiones hídricas (Stoker et al. 2018). “Sabemos que el suelo y el agua están relacionados, y nunca nadie discute que estén separados”, dice Philip Stoker, profesor adjunto de planificación en la Universidad de Arizona, quien realizó la encuesta de la APA. “La gente los separó, nada más”. 
 
Esta separación, en parte, es el resultado de estructuras regulatorias históricas. “En una gran proporción, el agua se basa en leyes estatales, con alguna que otra intervención federal”, dice Anne Castle, ex subsecretaria de agua y ciencia del Departamento del Interior de los Estados Unidos. La gestión federal implica regulaciones como la Ley de Agua Limpia e involucra a organismos como la Oficina de Recuperación de los Estados Unidos, y los derechos hídricos se asignan a nivel estatal. Al mismo tiempo, si bien a nivel federal y estatal se supervisan algunas tierras públicas, casi todas las regulaciones y la planificación relacionadas con tierras privadas se implementan a nivel local o regional, y reflejan derechos y deseos individuales y comunitarios. Si bien hay iniciativas estatales que “enfatizan más la consideración del agua en el desarrollo del suelo”, según Castle (incluso en Colorado, donde ella trabaja), sigue habiendo brechas profundas en las prioridades y las responsabilidades.

Por supuesto, cada comunidad lidia con problemas únicos, pero la encuesta de Stoker sugiere que los obstáculos para resolverlos son similares: falta de tiempo y de recursos, miedo de perder poder jurisdiccional o delegar el control, y diferencias en educación, experiencia y lenguaje técnico. Superar estas dificultades puede ser difícil. “Por lógica, debería ser fácil, pero cuando las instituciones crecen con un solo punto de enfoque, es difícil cambiar la misión y expandirse a otros lugares”, dice Bill Cesanek, copresidente de la Red de Agua y Planificación de la APA. Cesanek dice que todo funciona mejor cuando los planificadores comparten la responsabilidad de determinar de dónde vendrá el agua para suplir las demandas futuras.

Quay coincide en que los planificadores del agua y el suelo deben trabajar juntos y deben ser realistas acerca de dónde y cómo pueden crecer las comunidades, y si deben hacerlo. “Uno de los factores fundamentales es la voluntad política”, dice. “Deberíamos pensar qué es lo más importante para la comunidad, y deberíamos asignar el agua a eso”.

Según Holway, del Centro Babbitt, esto es cada vez más común. “Con el aumento de la demanda de agua y ante los crecientes problemas para adquirir nuevos suministros, los servicios públicos y los planificadores del suelo deben descifrar cómo trabajar en conjunto para mantener el equilibrio entre el suministro y la demanda”.  

“Demasiada, muy poca, muy contaminada”

Según la Guía de políticas hídricas de la APA, los riesgos asociados al agua suelen ser siempre parecidos: no alcanza el agua debido al crecimiento demográfico y al estrés climático, además de que los suministros ya están asignados o se asigna más cantidad de la disponible; hay demasiada agua debido a las inundaciones y el aumento del nivel del mar; o peligra la calidad del agua debido a las escorrentías agrícola y urbana. Todos estos casos son cada vez más urgentes.

No alcanza el agua. En el sudoeste (y en particular en la cuenca sobreexplotada del río Colorado, que atiende a más de 40 millones de personas de siete estados de los Estados Unidos y dos de México), las sequías persistentes disminuyen la carga nival, merman la disponibilidad en los acuíferos naturales y reducen los embalses. Los investigadores predicen que el caudal del río Colorado disminuirá entre un 20 y un 35 por ciento hacia 2050, y entre un 30 y un 55 por ciento hacia fin de siglo (Udall 2017).

Además, la sequía tiene un efecto de cascada en otros sistemas hídricos. Por ejemplo, en los bosques occidentales secos los incendios son cada vez más frecuentes y descomunales, y contaminan las cuencas en zonas que antes no tenían este problema, como el tramo superior del Colorado. Según la Agencia de Protección Ambiental, durante un incendio y en los años posteriores el agua se puede contaminar con cenizas, sedimentos y otros agentes. Esto obliga a los gestores hídricos a esforzarse para hallar soluciones. “Creo que hay una tendencia mucho mayor y más rápida a la colaboración en la planificación del uso del suelo y la gestión hídrica en lugares con escasez”, dice Stoker.

Demasiada agua. En los últimos 30 años, las inundaciones causaron un promedio de US$ 8.000 millones en daños y 82 muertes al año en los Estados Unidos (Cesanek, Elmer y Graeff 2017). Quay dice que, dado que el cambio climático provoca eventos climáticos más extremos, las inundaciones exceden los parámetros definidos por la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias, que tradicionalmente han sido la guía para las decisiones de planificación. Agrega que es difícil adaptarse porque las pautas y leyes fijas de planificación no están preparadas para estos extremos.

Los lugares bajos, como Hoboken, Nueva Jersey (que sufrió inundaciones en algunas partes por el aumento del nivel del mar y supertormentas como el huracán Sandy), están incorporando la resiliencia en la planificación de los sistemas hídricos. La ciudad está añadiendo herramientas, como dunas artificiales de arena, que funcionan como barreras físicas y pueden desviar marejadas a bombas antiinundaciones recién construidas.

“El sistema de agua pluvial está en el mismo nivel que el río; [el agua de lluvia] no tiene a dónde ir, así que debieron construir un programa de planificación para la resiliencia muy innovador”, dice Cesanek.

Agua contaminada. Durante precipitaciones fuertes, que son cada vez más frecuentes debido al cambio climático, el sistema cloacal combinado de Milwaukee, Wisconsin, se desborda y llega a ríos vecinos y al lago Míchigan. Esto contamina las vías fluviales, compromete el ecosistema y perjudica el suministro de agua. “El agua pluvial se mete en nuestros sistemas combinados y sanitarios. Nada es estanco”, dice Karen Sands, directora de planificación, investigación y sostenibilidad del Distrito Cloacal Metropolitano de Milwaukee (MMSD, por su sigla en inglés). Sands indica que el MMSD tuvo que alinear capas geográficas y jurisdiccionales divergentes para hallar soluciones que protejan la cuenca. Una de estas soluciones fue la construcción del parque Menomonee, de 24 hectáreas, en conjunto con planificadores urbanos. Se espera que este trate la totalidad de la escorrentía de agua pluvial de las zonas industriales y comerciales cercanas. Ahora garantiza el suministro de agua potable y gestiona la demanda futura de forma preventiva.

Chi Ho Sham, presidente de American Water Works Association (AWWA), una organización internacional sin fines de lucro para profesionales del suministro de agua, dice que una de las mayores inquietudes del grupo tiene que ver con la calidad del agua, en particular con protegerla desde su origen, limitar el uso contaminante y crear barreras para detener o evitar la contaminación. “Desde mi punto de vista, nuestro trabajo es lograr una colaboración estrecha con los propietarios”, dice. “Los gestores hídricos no lo pueden hacer por su cuenta”.

Problemas de infraestructura e igualdad

Se estima que en 2050 la población de los Estados Unidos llegará a los 517 millones, y las ciudades de mayor crecimiento serán las meridionales y occidentales (Oficina del Censo de los Estados Unidos 2019). No se puede impedir que las personas se muden a Tempe o Tampa Bay, pero el crecimiento se está dando en regiones donde ya hay mucha presión sobre la calidad y la cantidad del agua. En algunos lugares, el crecimiento acelerado ha restringido a planificadores y gestores hídricos, quienes implementaron medidas de conservación y reutilización de agua para procurar que esta alcance.

Para peor, la infraestructura hídrica de la nación no siguió el ritmo de los cambios demográficos. Las antiguas tuberías de plomo se están desintegrando, y las plantas de depuración están saturadas por la cantidad de agua que deben procesar. En 2017, la Sociedad Estadounidense de Ingenieros Civiles determinó que el agua potable de la nación era de clase D, y estimó un costo de US$ 100.000 millones para hacer las actualizaciones de infraestructura necesarias (ASCE 2017).

También hay una brecha entre los lugares que pueden costear la actualización de infraestructura y los que no. A fin de garantizar el suministro de agua para todos en el futuro, es esencial atender esta desigualdad, según indica Katy Lackey, gerenta de programa sénior de la organización sin fines de lucro US Water Alliance, una coalición nacional de servicios públicos, empresas, organizaciones medioambientales, sindicatos y otras partes, que está trabajando para procurar un futuro hídrico sostenible.

“Creemos que la igualdad hídrica se da cuando todas las comunidades tienen acceso a agua potable limpia, segura y asequible, y a servicios de aguas residuales, las inversiones en infraestructura se maximizan y benefician a todas las comunidades, y estas tienen capacidad de resistencia ante el cambio climático”, indica. Para alcanzar esa meta, se necesitan nuevas formas de trabajar.

Cómo trabajar bien en conjunto

Holway, del Centro Babbitt, dice que el primer paso de la planificación integrada debe ser reunir a la gente en un mismo lugar para comprender las necesidades de la comunidad, las brechas de los procesos actuales y cómo pueden trabajar mejor en conjunto. A partir de eso, es fundamental formalizar metas relacionadas con la planificación y el agua, ya sea que se reflejen en un plan cabal o de ordenamiento territorial para el desarrollo comunitario, en un plan más específico basado en la conservación y la resiliencia, o en cambios de zonificación y regulaciones.

“Nos centramos en identificar, evaluar y promover herramientas que integren mejor el suelo y el agua, con opiniones de un grupo diverso de profesionales e investigadores”, dice Holway, y destaca que Erin Rugland, gerenta de programa del Centro Babbitt, publicó varias obras para profesionales, entre ellas una matriz de herramientas disponibles para integrar el suelo y el agua (Rugland 2021) y dos manuales centrados en buenas prácticas (Rugland 2020, Castle y Rugland 2019).

Quienes se centran en la importancia de integrar el suelo y el agua recomiendan varios pasos que pueden seguir los planificadores y los gestores hídricos para garantizar que las colaboraciones obtengan resultados satisfactorios:

Cultivar relaciones. Stoker descubrió que un primer paso importante sería lograr que la gente deje de trabajar aislada. “En los lugares con mejores resultados al integrar la planificación del agua y el suelo, los servicios públicos y los planificadores estaban en buenos términos. Sabían que, si trabajaban en conjunto, saldrían beneficiados”, dice. Stoker menciona como ejemplo a Aiken, Carolina del Sur: los gestores hídricos ayudaron a armar el plan integral. Añade que este tipo de colaboración es importante en cualquier escala.

En Westminster, Colorado, los gestores hídricos participan en las reuniones previas a la solicitud de todas las iniciativas nuevas. Desde el principio, tienen la posibilidad de asesorar sobre cómo afectarán las decisiones de tuberías y paisajismo al uso y los costos hídricos del proyecto.

Westminster es una de las 33 comunidades occidentales que participaron en el programa Growing Water Smart, un taller de varios días organizado por el Centro Babbitt y el Instituto Sonoran con financiamiento adicional de la Junta de Conservación de Agua de Colorado y Gates Family Foundation. Growing Water Smart reúne grupos pequeños de dirigentes para comunicar, colaborar e identificar un plan de acción a un año.

“La razón de ser de Growing Water Smart es reunir a planificadores de uso del suelo y gestores hídricos de una misma comunidad para que hablen entre sí, a veces por primera vez”, dice Faith Sternlieb, gerenta sénior de proyecto del Centro Babbitt, quien ayuda a moderar el programa. “En cuanto empiezan a compartir recursos, datos e información, se dan cuenta de lo valiosas e importantes que son la colaboración y la cooperación. No es que no quieran trabajar en conjunto, sino que de verdad creían tener todo lo necesario para ejecutar su trabajo. Pero no suelen tener el tiempo y el espacio necesarios para pensar y planificar de forma holística”.  

“En mi experiencia, lo que ha funcionado es forjar relaciones con los planificadores que toman las decisiones”, confirma Kajtezovic, de Tampa Bay Water. “Yo me comunico todo lo que puedo con ellos y les explico la importancia de proteger el agua de origen”.

Promover la creatividad y la flexibilidad. Luego de forjar las relaciones, la creatividad y la flexibilidad son fundamentales. Dado que cada comunidad se enfrenta a distintas dificultades de planificación, “el contexto tiene una importancia tremenda”, dice Quay. Esto no solo es cierto para distintas regiones, sino también dentro de ellas, y a veces de una comunidad a otra. “Lo que sirve en Phoenix no necesariamente servirá en Tempe [que está justo al lado de Phoenix hacia el este], por lo que no es posible adaptar buenas prácticas de gestión así como así; debemos pensar en lo mejor para cada caso”. Él recomienda identificar un conjunto amplio y flexible de herramientas que se puedan usar y adaptar con el tiempo.
 
Tener voluntad de aprender. Debido a su especialización, los planificadores y los gestores hídricos “no hablan el mismo idioma”, dice Sham, quien indica que AWWA ha estado trabajando en capacitación colaborativa sobre protección del agua de origen para miembros y propietarios. A veces parece que es más trabajo por adelantado, y dice que la gente puede ser reacia a aceptar tareas que no le corresponden, pero es esencial desarrollar un idioma y un conocimiento en común para lograr sostenibilidad a largo plazo.

John Berggren ayuda a las comunidades a coordinar la planificación del agua y el suelo desde su puesto de analista de políticas para Western Resource Advocates. Dice que uno de los primeros pasos es capacitar a los dirigentes locales y entusiasmarlos acerca de incluir el agua en sus planes cabales. “Despertamos su interés e inquietud acerca de la conservación, y creamos un apoyo vertical para los departamentos de planificación y los servicios públicos”, dice. Cuando el agua se incluye en el plan integral, los planificadores y los servicios públicos pueden llegar a soluciones creativas y progresivas. 

Abarcar. La integración del uso del suelo y la planificación hídrica funciona mejor cuando se incluye en regulaciones de nivel estatal o en planes integradores a nivel comunitario. Según el Centro Babbitt, 14 estados incorporan formalmente el agua en la planificación de algún modo, y cada vez son más. Por ejemplo, el Plan Hídrico de Colorado de 2015 estableció un objetivo para que en 2025 el 75 por ciento de los habitantes viva en comunidades que hayan incorporado acciones de ahorro de agua en la planificación de uso del suelo. Algunas comunidades ya están trabajando en ese proceso, y hay 80 que deberían empezar a actuar para llegar a esa meta. Además, hace poco el estado aprobó una ley que esboza pautas de conservación hídrica para la planificación, y designa un nuevo puesto en el gobierno que respalda la coordinación de la planificación del agua y el suelo.

Desde el año 2000, cuando Arizona aprobó la Ley de Crecimiento Más Inteligente Plus, el estado exige a las comunidades incluir en su plan cabal un capítulo dedicado al vínculo entre el suministro y la demanda de agua, y las proyecciones de crecimiento. Esto también se está observando en lugares menos secos. El plan integral del condado Manatee, en Florida, vincula la calidad del agua con la necesidad de usar el agua no potable para todo lo que sea posible. Incluye códigos de reutilización de agua y fuentes alternativas para aumentar la disponibilidad y procurar que el agua llegue al destino más adecuado.

Quay dice que, para incorporar el agua a los planes integrales, las comunidades necesitan una idea concreta del tipo y la cantidad de recursos disponibles. Luego, los gestores hídricos y los planificadores pueden trabajar en conjunto para identificar fuentes nuevas y alternativas, como tratamiento de aguas residuales y grises (agua del hogar que se usó para lavar ropa, por ejemplo, y que se puede volver a usar en el retrete); identificar la demanda prevista y definir cómo se va a suplir.

Aprovechar el poder de la acción local. Aunque el estado no exija planificar pensando en el agua ni esto se incorpore al plan cabal de la comunidad, los gestores hídricos y los planificadores igual pueden hallar formas de colaborar. Los planes locales más específicos pueden incluir planes de suministro de agua e infraestructura de aguas residuales; atenuación de peligros y planes de resiliencia, como gestión de terrenos anegables y agua pluvial; gestión de demanda; procesos y salud de las cuencas; y planes de coordinación y colaboración entre organismos. Si estas variables resultan apabullantes, Berggren sugiere que los planificadores soliciten recomendaciones sobre buenas prácticas a otras comunidades. Dice que, si bien todas las comunidades son diferentes, “no hace falta que nadie reinvente la rueda”.

Además, los cambios en políticas locales pueden incluir códigos basados en la forma que definan aspectos del entorno construido relacionados con el agua. Sands dice que, en Milwaukee, algunas buenas prácticas para gestionar inundaciones y contaminación son “actualizar los códigos y normas municipales para promover la infraestructura verde y prácticas más sustentables”. Esa infraestructura verde, que emula los procesos naturales del lugar mediante métodos como jardines de biofiltración y almacenamiento de agua pluvial, puede lograr que las comunidades sean más resistentes al cambio climático y, a la vez, restaurar ecosistemas y proteger el suministro de agua.

También se pueden cambiar las políticas hídricas mediante normas de zonificación, como reducir el tamaño de las parcelas. Los planificadores pueden usar loteos y normas de desarrollo del suelo para promover la captura, la infiltración y la liberación paulatina del agua pluvial en el mismo lugar. Algunas comunidades adoptaron códigos de plomería que exigen aparatos de alta eficiencia, o códigos de edificación que admiten reciclaje de agua o subcontaje para aumentar la eficiencia de las residencias multifamiliares. Fountain, Colorado, tiene costos de conexión orientados a la conservación, lo cual incentiva a los desarrolladores a cumplir con los estándares de eficiencia hídrica más allá del código de edificación. Pueden pagar costos de conexión más bajos si aceptan condiciones como usar plantas nativas o incluir aparatos eficientes de interior en un desarrollo.

Los beneficios de integrar la planificación del suelo y el agua son muy variados, desde resultados mensurables como adaptar planes de desarrollo para garantizar un correcto suministro del agua, hasta efectos más indirectos y a largo plazo, como reducir el conflicto entre usuarios ante la disponibilidad reducida. En Castle Rock, Schultz y sus colegas notaron que las normas de uso del suelo orientadas al agua pueden tener un gran impacto y beneficiar la calidad de vida como un todo. No siempre fue fácil, dice, pero parece que la nueva forma de hacer las cosas está rindiendo sus frutos: “Demostramos que podemos hacerlo mejor si ofrecemos una buena base”. 

Heather Hansman periodista independiente, es columnista para la revista Outside y autora de Downriver: Into the Future of Water in the West (The University of Chicago Press 2019).

Fotografía principal: En Castle Rock, Colorado, los planificadores y los gestores hídricos se han asociado en planes para el crecimiento sostenible. Crédito: Robert Young via iStock Editorial/Getty Images Plus.

Referencias

APA (Asociación Americana de Planificación). 2016. APA Policy Guide on Water. Chicago, IL: Asociación Americana de Planificación. https://www.planning.org/policy/guides/adopted/water/.

ASCE (Sociedad Estadounidense de Ingenieros Civiles). 2017. “Infrastructure Report Card”. Washington, DC: Sociedad Estadounidense de Ingenieros Civiles. https://www.infrastructurereportcard.org/.

Castle, Anne, y Erin Rugland. 2019. “Best Practices for Implementing Water Conservation and Demand Management Through Land Use Planning Efforts: Addendum to 2012 Guidance Document”. Denver, CO: Junta de Conservación de Agua de Colorado. Enero. https://dnrweblink.state.co.us/cwcbsearch/ElectronicFile.aspx?docid=208193&dbid=0.

Cesanek, William, Vicki Elmer, y Jennifer Graeff. 2017. “Planners and Water: PAS Report 588”. Chicago, IL: Asociación Americana de Planificación.

Rugland, Erin. 2020. Incorporating Water into Comprehensive Planning: A Manual for Land Use Planners in the Colorado River Basin. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/other/incorporating-water-comprehensive-planning.

———. 2021. “Integrating Land and Water: Tools, Practices, Processes, and Evaluation Criteria”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/working-papers/integrating-land-water (febrero).

Stoker, Philip Anthony, Gary Pivo, Alexandra Stoicof, Jacob Kavkewitz, Neil Grigg, y Carol Howe. 2018. Joining-Up Urban Water Management with Urban Planning and Design. Alexandria, VA: The Water Research Foundation. https://www.waterrf.org/research/projects/joining-urban-water-management-urban-planning-and-design.

Udall, Bradley, y Overpeck, Jonathan. 2017. “The Twenty-First Century Colorado River Hot Drought and Implications for the Future”. Investigación de recursos hídricos 53 (3): 2404-2418.

Oficina del Censo de los Estados Unidos. 2019. “Fastest-Growing Cities Primarily in the South and West”. Comunicado de prensa. 23 de mayo. https://www.census.gov/newsroom/press-releases/2019/subcounty-population-estimates.html.

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En mis cuatro décadas de fotógrafo aéreo, me ha interesado documentar la agricultura, porque tiene un modo de revelar pistas importantes sobre regiones, clima, topografía, suelo y el paso de las estaciones y el tiempo. Esta labor se centró cada vez más en el vínculo entre el uso del suelo y el cambio climático, a medida que en los transectos urbanos y rurales evolucionó de forma evidente el interés por acortar los kilómetros alimentarios (reducir la distancia entre productor y consumidor, con el fin de reducir las emisiones de carbono y minimizar las interrupciones en la cadena de suministro). Las imágenes de estas páginas representan los primeros pasos de una indagación sobre cómo está cambiando la producción de alimentos en zonas urbanas y sus alrededores en los Estados Unidos.

En los últimos años, es cada vez más evidente cómo se intensificó el cultivo a pequeña escala alrededor de Boston, Massachusetts. Desde el aire, he visto aparecer invernaderos de techo curvo en granjas pequeñas que pretenden suplir la demanda y ampliar la productividad; azoteas residenciales y comerciales grises convertidas en opulentos jardines; terrenos urbanos históricamente improductivos, como baldíos y patios, transformados en espacios cultivados. Cuando se suman, estas operaciones a pequeña escala parecen tener mucho potencial para aumentar la productividad mediante el poder de los incrementos. Los espacios verdes en zonas urbanas y cerca de ellas no solo ofrecen a las personas alimentos más frescos y accesibles. Dado que filtran el agua pluvial, absorben dióxido de carbono y promueven otros beneficios medioambientales, también pueden hacer de las ciudades lugares más saludables y resistentes.

A pesar de estos cambios prometedores, lo que se conoce como el movimiento localívoro ha logrado crear una sensación de pertenencia y de comunidad, y enseñar sobre cuestiones alimentarias, más que mejorar la seguridad o acortar los kilómetros alimentarios en una escala suficiente como para contrarrestar el cambio climático. Si bien en la última década la demanda y el entusiasmo por los alimentos locales aumentaron, se estima que el 90 por ciento de la comida de la zona metropolitana de Boston proviene de fuera de la región, según Food Solutions New England (FSNE), una red regional con base en la Universidad de Nuevo Hampshire, cerca de allí. Pero los gestores de políticas, inversionistas, productores rurales y emprendedores de la zona se están esforzando por cambiarlo, y FSNE está abogando por un “50 hacia 60”: 50 por ciento de los alimentos producidos en la región hacia 2060.

Una tendencia que podría ayudar a alcanzar esta meta, y que también se puede ver desde el aire, es la agricultura de interior. Las granjas de interior suelen encontrarse en vecindarios industriales infravalorados, y usan tecnologías como hidroponía e iluminación LED para poder cultivar durante todo el año. Las empresas que las respaldan demuestran cada vez más que la falta de espacios abiertos no tiene por qué ser una limitación para producir alimentos. En 2020, esta industria atrajo US$ 1.900 millones en capital de riesgo a nivel mundial: el triple de lo que se invirtió en 2019.

En Boston se encuentran algunas de las empresas que más están creciendo. Por ejemplo, Freight Farms democratiza más la cercanía a la producción porque usa contenedores modernizados que se pueden acomodar bajo autopistas elevadas o junto a comedores escolares. En 30 metros cuadrados, estos contenedores producen lo mismo que una hectárea de cultivo. Este tipo de soluciones innovadoras nos dan una idea de cómo puede ser el cultivo alternativo, mientras el cambio climático degrada las tierras agrícolas y reduce el suministro de agua. Sin embargo, el método tiene sus desventajas: puede requerir mucha electricidad y, si bien la producción se suele vender como “local”, en ciertos sentidos replica la centralización y la influencia corporativa que irrita desde hace mucho a los defensores de la agricultura local y regional.

Como fotógrafo aéreo, espero que siempre se integre cierta forma de producción alimentaria de exteriores en nuestros paisajes. Los veamos desde el suelo o desde el aire, las granjas y los campos nos ayudan a comprender los elementos clave del mundo natural que nos sustenta, nos ayudan a conectarnos con el planeta y nos impulsan a proteger estos lugares. Pero desde el cielo se hace cada vez más evidente que se están repensando los sistemas agrícolas, y que necesitaremos muchos enfoques distintos para que los “alimentos locales” evolucionen y lleguen a ser un modelo equitativo de soberanía alimentaria regional.

La región metropolitana de Boston importa el 90 por ciento del alimento desde fuera de la región. Arriba, los furgones y las unidades refrigeradas forman fila en los depósitos de New England Produce Center, en Chelsea, al norte del centro de Boston. Este complejo es uno de los mercados mayoristas de productos agrícolas más grandes del mundo; recibe cargamentos de todos los rincones de los Estados Unidos y de otros países. Luego, los productos de redistribuyen a puntos de venta de toda Nueva Inglaterra y el sudeste de Canadá. Crédito: Alex MacLean.

Los famosos jardines Fenway Victory Gardens, junto al río Muddy, en Back Bay, Boston, están conformados por más de 500 parcelas que son vestigio de tierras que en la Segunda Guerra Mundial se usaron para producir alimentos. Fenway fue uno de los más de 20 millones de jardines de la victoria del país que ayudaron a cultivar cerca del 40 por ciento de la producción nacional en el punto más álgido de la guerra. Esta historia demuestra el potencial de adaptación y la capacidad de producir alimentos locales a gran escala. Crédito: Alex MacLean. 

Las cuatro estaciones del jardín comunitario de la Primera Iglesia Parroquial, en Lincoln, Massachusetts. Los cambios que tienen lugar en el jardín durante el año marcan el paso del tiempo y generan conciencia sobre la transición entre las estaciones. Los feligreses cultivan parcelas individuales y, en conjunto, una parcela de donaciones que ofrece un promedio de 300 kilos de comida al año a refugios para personas sin hogar y comedores comunitarios de la zona de Boston. Crédito: Alex MacLean.

Mill City Grows gestiona cuatro granjas, entre ellas 1,1 hectáreas que alquila a la ciudad de Lowell, y distribuye los productos en mercados móviles, un programa de Agricultura de Respaldo Comunitario y donaciones. Crédito: Alex MacLean.

En 2011 la ciudad de Lawrence ayudó a fundar el jardín Cross and Cedar Street. Lo atienden residentes locales y se ubica en dos baldíos donde antes había viviendas deterioradas. Los lechos elevados protegen a las plantaciones de los riesgos del suelo contaminado. Crédito: Alex MacLean.

El jardín comunitario Nightingale, en Dorchester, Massachusetts, pertenece a la organización estatal de conservación The Trustees y forma parte de una iniciativa de la ciudad para aumentar el acceso a productos agrícolas locales y lograr que los jardines comunitarios sean una parte destacada de los espacios urbanos no construidos. Crédito: Alex MacLean. 

Las terrazas plantadas encima del Esplananade, un complejo de condiminios en Cambridge, Massachusetts, demuestran el potencial de los espacios de techo comerciales para acomodar la agricultura urbana. Crédito: Alex MacLean.

Los gallineros móviles y las jaulas de contención se mueven todos los días en las granjas comunitarias Codman, en Lincoln, Massachusetts; es una de las prácticas sostenibles que logra producir entre 800 y 1.200 huevos a la semana. La granja está a 24 kilómetros al noroeste de Boston, data de 1754 y cuenta con 7 hectáreas. Otras 50 hectáreas de campos y pastizales desperdigados por la ciudad abastecen el heno para el ganado y ofrecen espacios abiertos a las zonas circundantes. Crédito: Alex MacLean.

Más del 95 por ciento de las frutas y verduras que se consumen en la costa este proviene de California y Arizona, y suele tardar más de una semana en llegar. Little Leaf Farms realiza cultivos hidropónicos durante todo el año para reducir la dependencia en la costa oeste, en un invernadero de 4 hectáreas en Daven, Massachusetts, a 65 kilómetros al oeste de Boston. El proceso de cultivo está totalmente automatizado; las plantas se siembran y se cosechan sin contacto humano. Hasta ahora, la empresa obtuvo un financiamiento de US$ 90 millones mediante deudas y capital propio para ampliar sus operaciones por la costa este; empezará por Pensilvania y Carolina del Norte. Crédito: Alex MacLean.

Freight Farms fabrica invernaderos hidropónicos verticales dentro de contenedores de carga de 12 metros. Estos contenedores están equipados con controles climáticos precisos e iluminación optimizada para determinadas plantas y, en 30 metros cuadrados, pueden producir lo mismo que una hectárea de terrenos de cultivo convencionales. Los invernaderos móviles se pueden colocar en cualquier parte, como debajo de autopistas o junto a escuelas. Crédito: Alex MacLean.

Gotham Green (la estructura blanca en el extremo inferior izquierdo de la imagen) se construyó donde solía haber un terreno abandonado contaminado en Providence, Rhode Island. Hoy provee a Nueva Inglaterra de frutas, verduras y especias hidropónicas durante todo el año. El invernadero cuenta con electricidad de fuentes renovables y consume un 95 por ciento menos de agua y utiliza un 97 por ciento menos de suelo que la agricultura convencional. Crédito: Alex MacLean.

Gaining Ground Farm, en Concord, Massachusetts, cultiva alimentos para refugios y comedores de beneficencia de la zona de Boston. Mediante túneles altos, invernaderos de techo curvo y nutrición del suelo duplicó la producción en cuatro años. En 2020 cultivó y donó 57.800 kilos de alimentos, comparados con 28.015 kilos en 2016. En esta fotografía, tomada en 2016, se muestran los primeros invernaderos de techo curvo incorporados. Crédito: Alex MacLean.

En esta fotografía, tomada en 2020, se observa cómo se intensificó la producción en Gaining Ground Farm. Crédito: Alex MacLean.

Este jardín comunitario de Allston-Brighton, Massachusetts, se encuentra en un terreno que pertenece al Departamento Estatal de Conservación y Recreación. El follaje de mediados de octubre presagia el fin de la estación de cultivo y la llegada del invierno. Crédito: Alex MacLean.

Alex MacLean es piloto y fotógrafo con exhibiciones a nivel internacional; su trabajo se ha presentado en Land Lines y el libro Visualizing Density, del Instituto Lincoln. Se especializa en documentar cambios en el suelo provocados por la intervención humana y los procesos naturales.

Fotografía principal: Los jardines comunitarios de Boston fortalecieron el sentido de pertenencia en los vecindarios. El de Worcester Street, en South End, es uno de los 56 jardines comunitarios que pertenecen a The Trustees. Lo administran voluntarios y posee más de 130 parcelas disponibles para residentes, que se distribuyen por orden de llegada. Crédito: Alex MacLean.

Local governments around the world, no matter their size or capacity, have access to an effective land-based financing tool that can help create more climate-resilient, equitable, and sustainable cities and regions. That tool is land value capture, a policy approach that enables communities to recover and reinvest land value increases that result from public investment and other government actions. Land value capture is rooted in the notion that public action should generate public benefit—and while it is technically feasible to implement almost anywhere, it is often underutilized, says Enrique Silva, director of international initiatives at the Lincoln Institute, who deems it an “untapped source” of revenue. 

In late October, Silva hosted a Lincoln Institute dialogue with guests Barbara Scholz of the German Agency for International Cooperation (GIZ) and Rudiger Ahrend of the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD). The Lincoln Institute and the OECD, with contributions from GIZ, are creating a compendium to showcase the successful implementation of land value capture in 61 countries. The compendium, which will be published in 2022, will offer the first global overview of a policy approach that can fund critical infrastructure ranging from public transit to affordable housing.  

With an estimated $4 trillion needed each year to improve and expand global infrastructure, Scholz said, value capture “offers a huge repertoire of instruments” that can be customized based on local needs. It can improve the financial performance of subnational governments, facilitate access to affordable and secure land and housing, protect ecosystems, and foster equitable and climate-friendly urban development. Value capture can be especially helpful in developing countries and regions, said Scholz, noting that it has successfully been used in countries including Bangladesh, Namibia, and Ethiopia. GIZ works to promote and achieve sustainable development around the world, partnering with businesses, governments, and research organizations in more than 120 countries. 

The speakers noted challenges related to value capture, including a lack of shared vocabulary that can hamper conversations among policy leaders in different areas who are working toward the same goals. Developing a shared vocabulary “is one of the big opportunities of the compendium,” Ahrend said. “It will enable dialogues” that aren’t currently possible, he added. Noting that cities will absorb 2.5 billion more people by 2050, Scholz confirmed that GIZ hopes to use the compendium to foster dialogue about urban policies, value capture instruments, and country-specific challenges and opportunities, especially in places that are experiencing rapid growth and are vulnerable to the impacts of climate change. 

“These are tools that can be applied and built in contexts where governance institutions might not be as robust as in other countries,” Silva said. “The new compendium will help us open up opportunities to consider the extent to which land value capture can not only finance urban development, but also finance climate action and climate adaptation work. This conversation is ramping up.” 

The special 75th anniversary Lincoln Institute Dialogue series continues on December 8 with a discussion about sustainability in the U.S. West. Learn more about the Lincoln Institute’s 75th anniversary and related events.  

Katharine Wroth is the editor of Land Lines. 

Photo: Octavio Frias de Oliveira Bridge, São Paulo, Brazil. Credit: iStock/thiagogleite.

As world leaders and some 20,000 delegates gather in Glasgow, Scotland, for the COP26 climate summit, they’ll be working toward the goal of keeping global warming at 1.5 degrees Celsius, through a variety of methods aimed at reducing greenhouse gases. Much of the focus is on renewable energy and decarbonizing the power grid, transportation, and buildings. But Bruce Babbitt, former governor of Arizona and former Interior secretary, says there are two other big sectors that should not be overlooked:  land and water. 
 
“It just isn’t really getting the attention it deserves,” says Babbitt in the most recent episode of the Land Matters podcast, noting that land-clearing and the destruction of forests takes away vast carbon sinks and accounts for 20 percent of emissions worldwide, on a par with what transportation produces globally. 

Global warming is also having such a big impact on water supplies all around the world, he said, more focus needs to be on near-term solutions to avert a catastrophic crisis in both urban development and agriculture. The Colorado River Basin, where the Lake Mead and Lake Powell reservoirs have dropped to historic lows, is a vivid illustration of that challenge. 

“The Colorado River becomes sort of the poster child of this, because the river flow is diminishing as a result of the drought and the decrease in runoff efficiency,” he said. “What rain there is doesn’t reach the reservoirs because it evaporates from the soil [because of] the temperature constantly heating up the landscape.” 

Holders of water rights established long ago are now facing drastic reductions, both in urban areas and in the agricultural sector, the biggest user of Colorado River water. They must now make due with less water—right now and in the future. The current method of irrigating crops simply cannot go on as usual, Babbitt said. “We haven’t really stared that straight in the eye, and begun to plan and to join a big region-wide discussion,” he said. 
  
Babbitt, for whom the Babbitt Center for Land and Water Policy is named, served for many years on the board of the Lincoln Institute. The Phoenix-based center is promoting the better coordination of land use planning and the management of water resources. The Lincoln Institute’s work in land, water, and climate is getting special recognition in this 75th anniversary year; the organization started as the Lincoln Foundation in 1946, in Phoenix. 
 
You can listen to the show and subscribe to Land Matters on Apple Podcasts, Google Podcasts, Spotify, Stitcher, or wherever you listen to podcasts. 

Further reading 
 

The COP26 Climate Talks Are Opening. Here’s What to Expect  

UK to push plan to ‘halt and reverse global deforestation by 2030’ at Cop26 

In Search of Solutions: Water & Tribes Initiative Encourages Collaborative Approach to Colorado River Management 

Lessons from the Colorado River: Climate, Land, and Drought: A 75th Anniversary Lincoln Institute Dialogue

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor of Land Lines. 

Image: Bruce Babbitt Credit: Gage Skidmore via Flickr CC BY-SA 2.0

The following is an excerpt from a chapter in the forthcoming Lincoln Institute book Infrastructure Economics and Policy: International Perspectives, which includes contributions from leading international academics and practitioners addressing the latest approaches to infrastructure policy, implementation, and finance. Edited by José Gómez-Ibáñez of Harvard University and Zhi Liu of the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy, the book is now available for preorder. 

As the world focuses on the COVID-19 pandemic, the disruptive reality of global climate change looms on the horizon. Its implications for public infrastructure could be immense. Forest fires in Australia, Siberia, and California, record cold in Texas, droughts in southern India and South Africa, intense hurricanes and floods in the United States and the Philippines, and the melting of the Arctic ice sheet are all harbingers of what a changing climate has in store. 

As pointed out by Martin Weitzman and Gernot Wagner in their book Climate Shock, “Climate change is unlike . . . any other public policy problem. It’s almost uniquely global, uniquely long-term, uniquely irreversible, and uniquely uncertain—certainly unique in the combination of all four” (2015). 

The impact of climate change on infrastructure services will be integral to the world’s economy. How we power our factories, buildings, and homes; allocate and treat our water; and transport people and goods may look very different 30 years from now. Uncertainty surrounds both the impacts of and responses to climate change, but the direction is clear. The effects will be more disruptive in 2050 than today. More floods, droughts, fires, and heat waves will occur. While countries may struggle to transition their economies, escalating climate impacts may force them to accelerate their efforts.  

The biggest challenges to meeting national and local climate goals through infrastructure investments will not be in the realms of engineering or technology, but rather in the areas of governance and public policy. Key institutional issues include the broad governance issues that prevent governments at all levels from working together effectively; infrastructure siting; stranded economic and social assets; and the need for greater public investment in preventing damages as opposed to investing only in relief and recovery. 

Structural Inefficiency 

Governments consist of multiple agencies, each with a defined portfolio of responsibilities. The water resources department provides water to consumers. Another department might provide sewerage services, while still another addresses water pollution. In many jurisdictions, irrigation is within the purview of the agriculture department, while the public health agency sets quality standards for drinking water. In many countries there are agencies that develop plans for coastal areas, while another agency has a similar responsibility for rivers and lakes. If the country requires desalination technologies to meet the demand for potable water, it must work with the agencies responsible for electricity, since such facilities consume substantial amounts of power. 

When these agencies want to make investments in new infrastructure, they must seek permits from a variety of other agencies. Finally, yet another group provides support services such as budget oversight, procurement, and human resources. This description is simply the governance structure for water infrastructure. The same complex map of complementary responsibilities exists for transport or energy. 

In most cases, these water departments were established at different times to meet different public policy problems. Establishing a new department, as opposed to expanding an existing one, allowed public officials to demonstrate responsiveness to the public concern of the moment. In some countries, the existence of multiple agencies gives elected officials the ability to make more appointments, which is a key currency for elected officials. The result, however, is a balkanized system that does not effectively manage problems that cross departmental responsibilities. Interagency coordination and cooperation will be growing concerns for presidents, prime ministers, governors, and mayors as they address the underlying interconnections inherent in climate policy. 

Horizontal coordination challenges are replicated at the vertical level. What responsibilities should lie with national or central governments, and which should be given to mayors? Highways, transmission lines, pipelines, and possibly water lines are important to realizing national goals and priorities; however, their construction and management often require substantial cooperation between national and subnational governments. Permitting electric generating facilities is essential to meeting national targets for adequate power, yet this responsibility is usually allocated to subregional governments. 

Climate change does not recognize jurisdictional boundaries. Most countries contain states or provinces, each with its own government, its own bureaucracies, and, in many cases, its own priorities. Many of these states or provinces contain metropolitan areas, each consisting of a large city surrounded by smaller cities and towns whose economies are closely linked, but whose governments are independent of each other. 

The challenge of managing climate change becomes very difficult when these jurisdictions do not share common goals and when their ability to cooperate is derailed by financial and political rivalries. The ability to develop new and innovative intergovernmental structures will determine whether subregional governments can ensure the continuing operation of infrastructure services in a climate-constrained world. 

Climate is the ultimate interagency issue, and it will impact a vast majority of the existing governance structures. To meet this challenge, governments will have to organize themselves so that responsibilities for responding to the threat and damages from climate disruptions are better assigned. Which climate-related activities are best handled by local governments, and which should be tackled by higher levels of governance? To what extent should the national government be able to overrule subnational governments when an infrastructure decision or climate investment falls within the jurisdiction of the subnational government but is deemed to be of national importance? 

How can governments design and implement greater interagency coordination, both horizontally among agencies at the same level of government and vertically across those at different levels? To meet this need, some governments have established major decision-making bodies at their highest levels. For example, China has a State Council, and the United States has expanded the roles of the Domestic Policy Council and the National Security Council. However, only issues of highest priority reach these bodies. Climate change will require thousands of decisions made by thousands of officials at all levels. 

Finally, subnational governments have access to only certain revenues, while national governments almost always have access to a larger portfolio of revenue sources. Climate change will dramatically increase the fiscal burden on local, state, and provincial governments. It may do so in scenarios in which local fiscal revenues are decreasing, as investors move their money to regions less vulnerable to climate disruption. 

As discussed earlier, subnational jurisdictions will face substantial infrastructure costs. They will look to national governments for financial assistance, but what will be the political and structural cost demanded in exchange for those funds? For example, if the federal government provides substantial assistance, should it take on greater responsibility for the provision of local services? Will local governments voluntarily allow national governments to micromanage services that heretofore were their exclusive responsibility? Or will national governments provide substantial incremental assistance with no strings attached? Will national governments be willing to experiment with creative pilots that encourage effective coordination at the subregional level? How the institutions of governance are structured and operate will have a major impact on the provision of more resilient infrastructure services. 

Infrastructure Siting 

In the first half of the 20th century, western countries embarked on ambitious infrastructure programs. Intercity highways were constructed. Impressive boulevards and parkways were built as dilapidated neighborhoods were demolished to be replaced by modern downtown areas. Many countries initiated efforts to develop power-generation complexes and transmission grids to move electricity. Airports and seaports were built, and global trade was expanded. While these achievements were impressive, they often happened without much consultation with the people affected by these investments. Environmental considerations were ignored. Too often, the infrastructure seemed to be built because it could be built. Bigger and more modern projects crowded out smaller and more appropriately scaled facilities. Alternative options were not considered. 

The backlash that ensued resulted in the establishment of rigorous siting procedures to ensure that critical externalities and social concerns would no longer be ignored. Stakeholders with a wide spectrum of interests were given multiple opportunities to raise their concerns. Often developers not only had to demonstrate a regional need for a project, but also had to show that it met the specific needs of each jurisdiction affected by the proposed project. A power line moving electricity from point A to point B that crossed region C had to demonstrate a benefit to the populations of all three jurisdictions. 

In many instances, this process became very expensive and time-consuming. Developers (and their lenders) became reluctant to invest the time and money needed to guide a project through the labyrinthine permitting process, obtain support from multiple stakeholders, and survive legal challenges. While siting may be more difficult in democracies, even authoritarian governments such as China have encountered strong public opposition to certain infrastructure projects, forcing them to forgo or amend those investments. 

It would be hard to argue against stakeholder involvement or the merits of greater sensitivity to the environmental and social consequences of large infrastructure projects. No one is suggesting that governments return to the first half of the 20th century, when officials imposed large public works projects on an uninformed, and sometimes skeptical, public. However, the infrastructure requirements to transition to a decarbonized economy will be huge. In 2019, global electricity generation consisted of 9,824.1 terawatt-hours (TWh) of coal, 825.3 TWh of oil, and 6,297.9 TWh of natural gas (BP Statistical Review of World Energy 2020). In a decarbonized world, a significant proportion of this fossil fuel capacity will be replaced by renewables that have approximately half the capacity of an equally sized fossil fuel facility, which means nations will need to build many more generating stations than they have today. Further, renewable systems will require substantially more land and significantly expanded transmission and distribution systems. 

In the United States alone, an analysis by Wu (2020) found that achieving net-zero greenhouse gas emissions by 2050 would require about the land area of New Mexico for new onshore wind capacity and about the land area of Vermont for new solar photovoltaic capacity. The probability that these investments can be successful under today’s siting regimes is, unfortunately, low. The consequences of not making these investments will be to fail to transition public infrastructure to meet national climate goals and to suffer ever greater climate disruption.  

Transitioning water and sewerage infrastructure (to manage ever more droughts and floods) and transportation infrastructure (to meet the realities of climate disruption) may require less investment in the siting process than energy infrastructure. However, over the next 30 years, significant infrastructure siting will be needed across all three of these sectors. Identifying this problem is easier than solving it. Many reform policies and programs have been suggested, but most have failed to improve the siting process. Any meaningful reforms must have several characteristics. 

First, reforms will require a renewed trust in the public sector. The magnitude and scope of infrastructure investments required will not happen without significant government involvement. Second, the number of government agencies involved in permitting and siting will need to be compressed, which means that existing siting laws will have to be amended. A comprehensive one-stop siting shop may be too difficult to achieve, but narrowing down the fifteen to twenty involved agencies to four to five could significantly expedite the process for new infrastructure. 

The biggest and most important step will be to establish siting institutions across different levels of government while incentivizing officials from the national and subregional governments to conduct joint assessments with a prior agreement that both will abide by the joint decision. For example, in the United States, offshore wind projects require permits from the federal, state, and, in some situations, local governments. Under the present system, opponents can strive to sequence the three siting processes until the developer runs out of money and leaves. Identifying processes to encourage the three levels of government to review siting in a collaborative process could significantly reduce the cost and timeline. 

Third, the entire siting process for a project must be concluded in a reasonable time frame. Drawing the process out for years is a luxury that societies could afford in a non-climate-constrained world, but it will not be feasible if countries desire to effectively respond to the looming climate threat. Stakeholders need to be listened to, and environmental concerns need to be assessed; at some point, however, infrastructure decisions must be made, and appeals to the courts limited. One idea is to establish a compressed review process for only a subset of projects that meet certain criteria, such as zero greenhouse gas emissions. The challenge will be reaching agreement on the appropriate criteria. 

Fourth, societies must accept that this process will produce a few bad projects and a few projects in which new facts and problems will emerge after decisions have been made. The present system minimizes the number of such projects. The siting process described above could increase that number, but the trade-off may be necessary for countries to benefit from being better prepared to manage emerging climate disruptions. 

Stranded Assets 

Investments to decarbonize the energy sector and adapt to climate change will result in human dislocations (for example, climate refugees, workers who lose their jobs, and communities that lose their sources of employment) and economic dislocations (for example, unamortized physical assets). These problems may be less urgent in the cases of transportation and water infrastructure, since the existing assets are unlikely to be replaced by an entirely new system. 

Energy, however, will be a different case, as countries replace the existing fossil fuel system with one that relies heavily on renewables, storage, and possibly sequestration. Past efforts to deregulate portions of the vertically integrated electric industry give us a sneak preview of the importance of managing the stranded asset problem. High-cost generating facilities were not competitive in the new deregulated market. The utilities that owned these assets would not accept the proposed deregulation policies unless regulators allowed them the opportunity to recover the cost of their previous investments, approved by past regulatory bodies. 

If countries intend to decarbonize their electricity sectors, the magnitude and cost of the stranded assets will be much larger than those in recent history, as will the pressure on regulators to compensate the owners of fossil-fueled generating assets. This problem will be larger in countries such as China and India, where a significant portion of their coal-fired generation was built in the last 20 years and will not be fully amortized until 2040 to 2055. 

The labor-force dislocation associated with climate mitigation and infrastructure adaptation may prove to be even more challenging to manage. Millions of men and women are employed in the fossil-fuel-intensive electricity sector, and their prospects for finding work in another industry may be limited because of age or geography. Some countries have no social security net for retired workers, who are instead simply retained on their company’s payroll. If the plant is closed, their pensions evaporate. There will be understandable political opposition to retiring these facilities without a funded plan to take care of these employees. Simply retraining them to install solar collectors or build transmission lines will not be politically sufficient or practically feasible at a meaningful scale. One creative approach is an effort championed by the Evergreen climate group, inspired by Washington State Governor Jay Inslee and established in 2020, which advocates a GI Bill of sorts to assist fossil fuel workers and communities through pensions, health care, and other training and financial support. While the governance solution to these stranded communities and workers may not be quite so drastic, equity considerations demand that they be addressed in any national climate-infrastructure policy. 

Invest in Disaster Relief or Prevention? 

Historically, governments have placed significantly more emphasis on responding to disasters than on disaster preparation and resilience. In the United States, the Federal Emergency Management Agency (FEMA) spends billions on disaster relief and recovery while spending negligible amounts on avoiding or minimizing those damages in the first place. Why do governments so rarely prioritize climate disaster prevention? 

Some state and local governments, often in partnership with nonprofit organizations, purchase coastal barriers or create artificial wetlands or mangrove swamps; these investments are often driven by the cobenefits (in the form of habitat protection, biodiversity, or parklands) as opposed to climate adaptation. Governments in some earthquake-prone regions have inserted requirements for more resilient building practices into city zoning regulation, but those cities are frequently the ones that have repeatedly experienced severe earthquake damage, making the public more enthusiastic about investments in greater resilience. Research has shown some cases in which the government bought up land to reduce the costs of damages (both human and economic) from a future earthquake; these cases are the exceptions, not the rule. 

Governments are concerned that tax revenues be spent on activities for which the benefits can be documented and the public can be assured that their tax dollars have not been misused. If FEMA were to spend millions buying private properties in areas vulnerable to significant flooding, but no floods occurred for the next 15 years, the agency would be accused of having wasted taxpayer money. But if FEMA were to spend nothing on resilience and a flood were to occur a few years later, FEMA would be judged on its response to the victims of that flood and its willingness to help that community recover. Few would point out after a disaster that the recovery costs would have been far less if FEMA had bought out the most vulnerable of the buildings prior to the disaster. The incentives are clearly skewed toward investing in recovery rather than in preparation or resilience. 

To put this dilemma in perspective, southern Australia has experienced forest and bushfires that were especially severe because of years of droughts and unusually hot weather. After the 2009 Black Saturday fires, the government of Victoria implemented a housing buyback program. Its offer received considerable publicity at the time, since here was an example of a government trying to get ahead of a future problem. However, it took a year to get the program passed because of bureaucratic delays, and few homeowners were interested in pursuing the government’s offer thereafter (Herscher and Rizzo 2020). In 2019 and 2020, the same areas experienced even more severe bushfires. 

Interestingly, few criticized the government for its inability to implement the buyback program, and there has been no clamor from the public to develop a new program. Some experts suggest measures such as more stringent building codes, expanded voluntary buyback programs, and enhanced early warning systems; thus far, these policies have not been pursued (Henriques-Gomes 2020; Hill and Martinez-Diaz 2020). 

Will this dilemma change? It is unlikely, without a significant push from the public. Admittedly, the financial costs of relief and recovery efforts are skyrocketing as disaster intensity increases. The Wharton Risk Management and Decision Processes team at the University of Pennsylvania found that post-disaster spending in response to 2017 events in the United States was more than $130 billion—a record high (Lingle, Kousky, and Shabman 2018). Perhaps as this number increases, pressure will increase for greater national governmental investment in climate preparation. 

Most future investments in preparation and resilience will be made by property owners who will do their own cost-benefit analyses, realizing that government assistance in the best of circumstances will be inconsistent and difficult to predict. This outcome is not necessarily bad, but it ignores lower-income communities and households, many of which are located in the most vulnerable locations. 

It might be more effective to direct incremental government adaptation funds to these lower-income neighborhoods than to attempt to convince the major public and private relief organizations to fund large-scale infrastructure adaptation and resilience. Perhaps those agencies responsible for housing and urban development should lead the national government’s efforts to promote preparation in concert with their sister institutions at the subnational level. 

Conclusions 

The climate problem is real, and its impacts will be severe. These impacts will be neither homogeneous nor temporally or spatially predictable. In light of these uncertainties, many governments will hesitate to invest in low-carbon infrastructure without economic and financial assistance at scales that exceed normal political comfort.  

What can be done to address these challenges? First, rational pricing for infrastructure services such as electricity and water will become substantially more important in a world dependent on renewable energy, electric vehicles, and water from distant aquifers or capital-intensive desalination facilities. Pricing that reflects the true social cost of these services is essential but by itself will not be enough. In addition, governments at all levels must develop interagency and intergovernmental institutions and processes to address adaptation and mitigation investments. These initiatives should be accompanied by a commitment to transfer funds to where they are needed. Traditional political rigidities must be superseded by a willingness to be creative and to take political risks based more on vision and less on historical stakeholder loyalties. Finally, this new sense of innovation must focus on governance reforms in areas such as siting, stranded assets, interagency coordination, and preventive investments. These reforms will occur only when key stakeholders become more aware of the looming risks of climate change and demand that their elected officials respond to these threats with considerably more urgency than shown to date. 

Henry Lee is the Jassim M. Jaidah Family Director of the Environment and Natural Resources Program within the Belfer Center for Science and International Affairs at the Kennedy School of Government, Harvard University. He also serves as faculty cochair of the Sustainability Science Program and a senior lecturer in Public Policy. He is the coeditor of a forthcoming book on the pathways to decarbonization in China, to be published by Cambridge University Press in late 2021. 

Lead image: Seyhan River, Turkey. Credit: tunart via Getty Images.  

REFERENCES 

BP Statistical Review of World Energy. 2020. 69th ed., “Electricity–2019 in Review.” https://www.bp.com/en/global/corporate/energy-economics/statistical-reviewof-world-energy.html

Henriques-Gomes, Luke. 2020. “Bushfire-destroyed Homes Should Not Be Rebuilt in Riskiest Areas, Experts Say.” The Guardian. January 18. https://www.theguardian.com/australia-news/2020/jan/19/bushfiredestroyed-homes-should-not-be-rebuilt-in-riskiest-areas-experts-say

Herscher, Rebecca, and Meredith Rizzo. 2020. “Sell or Stay? Australia’s Fire Zone Experiment.” NPR. February 25. https://www.npr.org/2020/02/25/807084043/sell-or-stay-australia-s-fire-zone-experiment

Hill, Alice, and Leonardo Martinez-Diaz. 2020. Building a Resilient Tomorrow. Oxford and New York: Oxford University Press.  

Lingle, Brett, Carolyn Kousky, and Leonard Shabman. 2018. “Federal Disaster Rebuilding Spending: A Look at the Numbers.” Wharton Risk Management and Decision Processes Center. https://riskcenter.wharton.upenn.edu/lab-notes/federal-disaster-rebuilding-spending-look-numbers

Weitzman, Martin L., and Gernot Wagner. 2015. Climate Shock: The Economic Consequences of a Hotter Planet. Princeton, NJ: Princeton University Press. 

Wu, Grace. 2020. “Spatial Planning of Low-Carbon Transitions.” Sustainable Development Solutions Network Deep Decarbonization Pathways Project for the United States. National Center for Ecological Analysis and Synthesis: The Nature Conservancy. https://www.unsdsn.org/new-paper-and-webinar-spatial-planning-for-a-low-carbon-future

This essay is adapted from the foreword to the forthcoming Lincoln Institute book Infrastructure Economics and Policy: International Perspectives.  

The Lincoln Institute is preparing to launch a book about infrastructure, which you’ll find excerpted in the October print issue of Land Lines. It is one of the very few books about infrastructure published in the last decade. It could not come at a better time. 

Today, we are on the cusp of historic investments in global infrastructure. The World Bank estimates that we will need more than US$90 trillion in new infrastructure by 2030 to prepare cities for 2 billion new inhabitants, primarily in sprawling metropolises in low-income countries. This total investment exceeds the current annual gross domestic product of all the countries on the planet by around 20 percent. In order to formulate new sustainability strategies and policies for cities in regions where populations are growing rapidly—and in regions where city structures continue to evolve to adjust to innovations in technology and commerce—we need to understand the relationship between urbanization and infrastructure. 

The world also faces new challenges associated with the climate crisis, the sharing economy, and the fallout from COVID-19. If we want to protect ourselves from the impacts of the climate crisis, the World Bank suggests we add another US$1 trillion per year to the global investment noted above. If we are to live in a “new normal” shaped by global pandemics, infrastructure design and usage must be modified. 

For most people in developed countries, infrastructure is largely invisible, noticed only due to its absence or failure. We are chagrined when the power goes out or the Internet goes down. More distressingly, infrastructure failures can be catastrophic, such as when the Ponte Morandi collapsed into the Polcevera River in Genoa, Italy, in 2018; or when leaking, centuries-old gas pipes destroyed two apartment buildings in East Harlem, New York, in 2014; or when the levees failed and floodwater inundated New Orleans after Hurricane Katrina in 2005. 

These awful events made headlines because infrastructure is supposed to be safe and reliable—and for a large portion of the world’s population, it usually is. But most people in developing countries live with inadequate roads, unreliable power supplies, and a lack of safe drinking water and basic sanitation. They have a diminished quality of life and reduced life expectancies as a result, and the growth of their local and national economies is constrained.  

When it works, infrastructure represents humanity at its best. Designing, developing, and financing infrastructure requires formidable technical expertise. But to get the job done, we also need to exercise our best social and political skills and work together to provide durable public goods that solve seemingly intractable social, economic, and environmental challenges. Colossal dams spanning treacherous canyons are a great example: they demand exceptional engineering acumen and provide decades of flood prevention, crop irrigation, drinking water, and electricity. Planning and financing infrastructure requires us to dispose of short-term thinking and make investments with benefits that will span generations. 

Infrastructure also represents humanity at its worst. We are at our worst when we allow opaque decisions about infrastructure to disadvantage or harm those without the economic or political power to influence those decisions—when new thoroughfares are forced through thriving communities of color to reduce drive times for suburban commuters, for example, or when public officials and beltway bandits strike sweetheart deals behind closed doors. Process is as important as, and sometimes more important than, outcomes. Infrastructure planning must include all stakeholders and account for their needs, aspirations, and rights.  

The stakes are high with infrastructure. We commit dizzying sums of money for decades to build and manage projects and systems of unimaginable scale and ambition. The very complexity of all aspects of infrastructure demands paramount integrity: conforming assiduously to engineering specifications, adhering to the rule of law, exercising fiscal discipline, and maintaining absolute transparency and accountability. Decisions to build infrastructure using public funds must be grounded in rigorous cost-benefit analysis. Although such methodologies are well developed in theory, in practice they can be abused with political pressure, intentional bias, or selective myopia. 

Moreover, public decision processes cannot always be trusted to produce optimal resource allocations. If we can understand the complexity of infrastructure within real-world constraints, we will make better spending decisions. Despite the obvious need for infrastructure, developing countries struggle to pay for long-term investments. While these constraints are real, there are many ways to finance infrastructure, even in the most impoverished places. These methods include land value capture mechanisms, which have been used for millennia and which involve recovering the increased value of land associated with infrastructure improvements. For example, betterment levies were used by the Roman Empire to build roads, bridges, tunnels, and viaducts connecting a vast area from Portugal to Constantinople. Land readjustment, in which parcels of land are pooled and improved with new infrastructure that is paid for through the sale of a small share of the land, has been used hundreds of times on multiple continents to build capital cities like Washington, DC, or rebuild towns and cities in countries ravaged by war. 

How effectively infrastructure meets economic and social goals depends critically on the way it is managed and regulated. Both the public and private sectors are active in infrastructure development and service provision. The infrastructure industry has gone through a cycle of domination by the private sector followed by public takeover and public provision, then to privatization, and to the increasingly popular public-private partnerships. Who gets served by infrastructure, and how they are served, is determined by regulatory structures that protect the public interest and require absolute transparency and accountability of vendors and public officials. 

We can learn a lot from international experiences related to the management and regulation of infrastructure. Some countries and regions develop and implement infrastructure plans and strategies to achieve specific social and economic objectives. The European Union used infrastructure grants and loans to help integrate new members both politically and economically through two rounds of expansion. Chinese policy makers advanced high-speed rail development strategies that supported the formation of several major city clusters (or megalopolises) to drive the growth of the national economy. In contrast, Japan’s rail policy relied mainly on the private sector to provide vital social services. The lessons from such experiences are important for countries that aspire to not only formulate effective infrastructure plans but also use infrastructure planning to achieve other important goals. 

It is hard to exaggerate the importance of infrastructure for sustaining human habitation on this planet. Without it, to quote Thomas Hobbes, “there is no place for Industry; because the fruit thereof is uncertain; and consequently no Culture of the Earth; no Navigation, nor use of the commodities that may be imported by Sea; no commodious Building; no Instruments of moving, and removing such things as require much force . . . And the life of man, solitary, poore, nasty, brutish, and short.” 

At the Lincoln Institute, we have spent more than seven decades addressing social, economic, and environmental challenges using innovative land policies. Among those we have studied and recommended to address global challenges, none is more important than infrastructure. Without the lifeline goods and services delivered by effective and efficient infrastructure, human life would be nastier, more brutish, and shorter. If we can learn from the authors of this book, life will be better and longer for a multitude of people around the world. 

George W. McCarthy is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy. 

Image: Interstates 10 and 101 in Los Angeles. Credit: Art Wager via Getty Images. 

Mark Anderson, an ecologist who has conducted groundbreaking work to map climate-resilient lands and waters across the United States, has been named the new Kingsbury Browne Fellow at the Lincoln Institute of Land Policy and the recipient of the Kingsbury Browne Conservation Leadership Award from the Land Trust Alliance.  

In his role as director of The Nature Conservancy’s Center for Resilient Conservation Science, Anderson oversees a team of scientists that has created detailed maps of areas whose topographies, elevations, and geologies are particularly suited for withstanding the impacts of climate change. These maps are used by government agencies, land trusts, and other organizations to prioritize conservation work. Anderson has also produced a deep body of scholarship in the field, including co-authorship of the National Vegetation Classification, an online inventory of plants and plant communities across the United States. 

“Mark is a global leader in applying the science of Geographic Information Systems to the art of land conservation,” said Jim Levitt, director of the International Land Conservation Network at the Lincoln Institute. “His insight has been invaluable in lighting the path forward.” 

“For years, Mark has been at the forefront of climate science and how to combine it effectively with ecology,” said Andrew Bowman, president and CEO of the Land Trust Alliance. “For his visionary climate work and his longstanding commitment to the land trust community, we are honored to name Mark this year’s Kingsbury Browne Conservation Leadership Award winner.” 

The fellowship and award, given since 2006, are named for Kingsbury Browne, a Boston tax lawyer and conservationist who served as a Lincoln Fellow in 1980 and helped form the Land Trust Alliance in 1982.  

Recent recipients of the fellowship include Fernando Lloveras San Miguel, executive director of the Conservation Trust of Puerto Rico; Jane Difley, who led the Society for the Protection of New Hampshire Forests for 23 years; Michael Whitfield, executive director of the Heart of the Rockies Initiative; and Will Rogers, head of the Trust for Public Land. 

Photograph by DJ Glisson, II / Firefly Imageworks.