Aún no me recupero de la experiencia de estudiar economía en el posgrado; allí, el saber general era que ciertos desafíos no pueden resolverse. Por ejemplo, una de las primeras lecciones fue que ningún sistema de votación puede llegar con fiabilidad a la “decisión correcta” que satisfaga una serie de principios básicos. Kenneth Arrow, Premio Nobel, demostró que ningún método de votación es justo, y que el único que no tiene fallas es la dictadura. Mediante el relato apócrifo de la “Tragedia de los bienes comunes”, aprendí que el acceso no restringido a los recursos comunes siempre terminará en el uso excesivo y la destrucción de dichos recursos. También aprendí que la acción colectiva por el bien común no tiene buenos resultados si involucra a más de siete personas. No es broma.

En mi camino de recuperación, detecté una falla en la secuencia adoptada por los economistas para analizar problemas. Primero, observamos la teoría para enmarcar la respuesta, y luego buscamos aplicar la estructura teórica para resolver la dificultad. Comenzamos con suposiciones que parecen razonables acerca de la conducta racional humana, como que la gente siempre prefiere más en vez de menos cuando se trata de algo bueno; si un votante prefiere al candidato A por sobre el B, y al B por sobre el C, entonces debe preferir al A por sobre el C (transitividad). Luego, construimos la dificultad en sí como una serie de elecciones hechas por agentes racionales. Inevitablemente, la teoría nos dice que algunas dificultades son insalvables, y que es imposible obtener una solución óptima. No importa cómo se computan los votos, siempre se encuentra un caso en que los votantes violan la transitividad de forma colectiva. Ya que más es mejor, los pastores pastarán de más y destruirán los bienes compartidos de pastoreo porque aumentarán el tamaño de su rebaño.

Pero, gracias a las palabras de dos filósofos más prácticos del s. XX, pude ver las cosas de otro modo: “En teoría, no hay diferencia entre práctica y teoría. En la práctica, sí” (atribuido a Yogi Berra); y “Una disposición de recursos que funciona en la práctica puede funcionar en la teoría” (conocido como Ley de Ostrom). Berra era un receptor de béisbol bajo y fornido que podía darle a todo lo que le lanzaban; y casi nunca lo eliminaban. Lo votaron como jugador más valioso de la liga tres veces y tiene el récord de cantidad de equipos con campeonatos mundiales. Elinor Ostrom, la primera mujer que ganó un Premio Nobel de economía, dedicó su carrera a demostrar cómo los grupos grandes de individuos que usan un recurso en común, como la pesca, encuentran formas de administrar la sustentabilidad de dicho recurso.

Resulta que muchas de las dificultades que los economistas consideran irresolubles también son existenciales. Tal vez la mejor forma de resolverlas sea probar cosas hasta encontrar algo que funcione. Uno de los mejores ejemplos, y de los más efectivos, de entrar en acción antes de ajustar todas las tuercas y tornillos teóricos es el Protocolo de Montreal (y también es un modelo potencial para abordar otros problemas mundiales complejos).

En la década de 1970, la gente empezó a notar que la capa de ozono de la atmósfera superior se estaba reduciendo en los polos, y en particular en la Antártida. La capa de ozono es lo que da el color azul al cielo. También permite que exista la vida en la tierra, porque absorbe la radiación ultravioleta nociva del sol. Poco más de una década después, los científicos concluyeron que la culpa recaía en la emisión de clorofluorocarbonos y otras sustancias que agotan la capa de ozono (SAO), compuestos artificiales para refrigeración, gases propelentes y materiales para la producción de plásticos, como el poliestireno extruido. El uso de SAO era extendido e iba en aumento, y la industria química no tenía alternativas ni una voluntad particular para desarrollarlas. Se hizo evidente que se necesitarían acciones a escala global para abordar la crisis de ozono, motivar a la industria para encontrar alternativas a estos químicos nocivos, convencer a todos los países posibles de que prohibieran el uso e hicieran cumplir la prohibición, y recolectar y reemplazar las SAO en refrigeradores e industrias existentes.

Los obstáculos parecían ser insuperables. Los voceros industriales popularizaron la “negación del ozono”: “¿Cómo llegan a 15.000 metros de altura los gases propelentes de mi desodorante, que se emiten a nivel del mar?”. “¿Cómo llegan a los polos las SAO emitidas en Topeka?”. Los científicos elaboraron respuestas a estas preguntas, convincentes, pero no definitivas: tormentas y circulación global. Pero con el aumento de la preocupación pública pasó algo extraordinario: incluso sin certezas científicas, los gestores de políticas, ambientalistas, científicos y líderes industriales decidieron que los riesgos que presentaba la disminución de la capa de ozono eran tan graves que ameritaban tomar precauciones.

En 1987, 46 países firmaron el Protocolo de Montreal para proteger la capa de ozono mediante la eliminación gradual de la producción y el consumo de SAO. Este entró en vigencia dos años después, y la implementación fue flexible y práctica. Dado que esta ciencia era emergente, los signatarios decidieron basar las futuras decisiones políticas en evaluaciones periódicas hechas por paneles de expertos mundiales en ciencias, medioambiente y economía. Para lograr que se unieran los 151 países restantes, los signatarios acordaron comerciar solo con otros signatarios. Enseguida adhirieron todos los países.

Para países de ingresos más bajos, sin los recursos necesarios para reemplazar las SAO, la implementación no fue punible. Se pidió a los países no cumplidores que trabajaran con un organismo de la ONU para preparar planes de acción y ponerse al día con el cumplimiento del Protocolo. En 1991, se fundó el Fondo Multilateral, por el que los países más ricos ofrecieron unos US$ 4.000 millones para ayudar a los de menores ingresos a cumplir con lo pactado. Hacia 2010, los 142 países signatarios en desarrollo lograron eliminar las SAO por completo.

El Protocolo de Montreal fue el primer tratado de la ONU de la historia en lograr ratificación universal. Esto demuestra que, a pesar de la teoría económica, es posible hallar soluciones colectivas a dificultades que parecen no tener solución. También demuestra algo particularmente crucial para estos tiempos: podemos afrontar las dificultades ambientales globales más complejas de forma efectiva y cabal. Las preocupaciones por la disminución de la capa de ozono pasaron de ser un problema ambiental periférico a ser impulsoras de cooperación nacional e internacional sin precedentes. Para este año, se eliminó gradualmente el 98 por ciento de las SAO incluidas en casi 100 químicos peligrosos del mundo. Los 197 signatarios cumplen con el Protocolo. Según las proyecciones, la capa de ozono volverá a los niveles de 1980 entre 2045 y 2065.

Un beneficio imprevisto del Protocolo de Montreal es la protección climática que ya logró. Al quitar de la atmósfera algunos de los gases de efecto invernadero más poderosos, el aporte del tratado para mitigar el cambio climático es mayor que el primer objetivo de reducción global del Protocolo de Kioto, centrado en el clima. Este último fue una extensión de un marco mundial establecido en 1992 para evitar la interferencia humana “peligrosa” en el sistema climático. Dicho marco, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), propuso un objetivo simple: reducir la emisión de gases de efecto invernadero de todos los sectores para que el calentamiento global sea inferior a 2 ºC. Al igual que el Protocolo de Montreal, fue ratificado por 197 países y se basa en un panel de investigadores expertos para guiar y adaptar las respuestas políticas. Pero el cambio climático es mucho más complejo y polémico que proteger la capa de ozono. Hasta ahora, este marco no ha sido tan eficaz como el Protocolo de Montreal ni por asomo; si el aumento de la preocupación pública y los virajes políticos cambiarán esto, aún está por verse.

En 2000, luego de adoptar la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, se establecieron Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para todos los estados miembro. La declaración manifiesta que todas las personas tienen derecho a libertad, igualdad y un estándar de vida básico que incluye ser libre de hambre y violencia. Los ODM establecieron ocho metas específicas que se debían alcanzar para 2015 a fin de reducir la pobreza en todos los países, y hubo algunos logros: los estados miembro alcanzaron tres de las ocho metas, e hicieron grandes avances en cuatro de las cinco restantes. Para ayudar a los países en desarrollo a alcanzar las metas, los países desarrollados acordaron cancelar unos US$ 50.000 millones de deuda de los países pobres con deudas importantes.

En 2015, la ONU desarrolló una serie de Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) para alcanzar los ODM. Los ODS son el marco político global más complejo hasta hoy, e incluyen 17 metas globales diseñadas para “lograr un futuro mejor y más sustentable para todos”. Un marco de informes obliga a los 193 estados miembro ratificantes a informar los progresos en 169 objetivos y 232 indicadores aprobados. Los ODS demuestran labores incluso más ambiciosas para trabajar de forma colectiva y abordar las dificultades globales.

Si bien estos marcos de políticas globales han triunfado en distintas medidas, tienen elementos importantes en común: reconocen el problema; en general, concuerdan en las causas y las soluciones; tienen metas idealistas, pero específicas; obligan a los países desarrollados a llevar la delantera (a veces, con recursos); poseen estructuras de monitoreo y evaluación; y, en los mejores casos, son acuerdos vinculantes que definen el cumplimiento e incluyen informes obligatorios.

Gracias al cielo, los economistas no se encargaron del diseño de dichos marcos. Todavía estaríamos esperando el marco teórico para las labores colectivas, antes de que pudiéramos empezar con la implementación. Por suerte, gente más pragmática se dio cuenta de que encontrar una solución estructural que satisfaga una serie de principios predeterminados es menos importante que actuar para superar una dificultad existencial y afrontar los obstáculos a medida que aparecen.

En el Instituto Lincoln, adoptamos un enfoque similar para cumplir nuestra misión global. El marco guía, nuestro Camino hacia el Impacto, ilustra nuestra estrategia para abordar seis desafíos sociales, ambientales y económicos con el uso de políticas de suelo. Establecimos objetivos a mediano plazo, y pronto identificaremos una serie de referencias con las cuales podemos hacer un seguimiento de los logros. En los próximos meses, alinearemos los objetivos y las referencias con los ODS correspondientes. Así, demostraremos nuestro compromiso y aporte para un futuro mejor y más sustentable para todos. También reconocemos que nuestro trabajo de campo no siempre se alineará con los objetivos estratégicos mejor elaborados, y estamos trabajando para mantener una flexibilidad suficiente para hacer frente a los obstáculos que surjan. Si algo aprendí es que la práctica hace imperfecta a la teoría, y que eso es bueno.

Fotografía: El Protocolo de Montreal es un marco global vigente de políticas con el cual 197 naciones tratan amenazas a la capa de ozono. Aquí, los representantes se reúnen en la sesión de apertura en la 28.º reunión de partes según el protocolo, en 2016. Crédito: Ministerio de Ambiente, Ruanda/Flickr CC BY 2.0.

Al igual que muchas ciudades costeras, Miami se enfrenta a un futuro climático que ya llegó. Incluso sin una tormenta importante, el agua de mar ha estado llegando a las calles y ha subido por el drenaje de las bañeras, un presagio de lo que vendrá cuando el aumento proyectado de medio metro del nivel del mar invada la tierra baja y porosa del sur de Florida, hacia mediados del siglo.

Esta amenaza no se está ignorando. Los planificadores y dirigentes políticos de la región metropolitana, basados en gran parte en la experiencia de lidiar con los infames huracanes de la zona, tienen una buena idea de qué hace falta para generar resiliencia: una combinación de barreras duras e infraestructura verde, que incluye la restauración de sistemas naturales para absorber y distribuir las inundaciones.

Hace dos años, los votantes aprobaron un bono Miami Forever de US$ 400 millones para ayudar a pagar un “futuro más fuerte y resiliente”; el dinero se distribuirá en cinco categorías: prevención de inundaciones, parques, vías, seguridad pública y viviendas asequibles. Se ha dedicado un énfasis particular a la protección de los vecindarios de ingresos más bajos, además de la de las legendarias propiedades de lujo frente a la playa. Esa yuxtaposición (por ejemplo, entre Little Havana, tierra adentro, y las elegantes torres de condominios de Brickell Bay Drive) ha despertado la consideración de cómo pueden aumentar los fondos quienes más pueden costearlo.

En Brickell Bay Drive, que se inunda de forma rutinaria, un rediseño propuesto de parque y rompeolas que incorpora un espacio verde y saneamiento de agua pluvial (con un costo estimado de hasta US$ 35 millones) ayudará a alejar el agua de algunas de las torres residenciales más distintivas de la ciudad. Pronto, el perfil de la ciudad incluirá dos torres de 305 metros que serán las más altas de la Costa Este al sur de Nueva York, que se lograron gracias a cambios en las restricciones de altura. Dado que estos desarrollos inmobiliarios privados tan exitosos se convierten en los principales beneficiaros de la infraestructura de resiliencia financiada por los contribuyentes, los funcionarios están evaluando cómo el sector privado podría cumplir un papel más importante para financiar el plan ecológico.

Jane Gilbert, directora general de la Oficina de Resiliencia y Sustentabilidad de Miami, dice que, cuando se trata de pagar la resiliencia, se consideran todas las opciones, incluida la captura de valor territorial, conocida como devolución de valor territorial, un mecanismo de financiación que recupera una parte de las inversiones financiadas por contribuyentes asociadas con los aumentos en valor territorial. Cada vez más evidencia indica una relación nítida entre la infraestructura verde y el aumento de valor de las propiedades; y, de hecho, la infraestructura de resiliencia no solo mejorará el valor de las propiedades, como lo demostraron los parques o las estaciones de tránsito. Lo más importante es que permitirá que los desarrollos privados sigan existiendo.

“¿Podemos hacer captura de valor para propiedades que están apenas fuera del parque [propuesto]? Tal vez”, dijo Gilbert. “Vamos a considerar todos los medios de financiación que podamos”.

Además de inspirar nuevos paradigmas en seguros, economía del hogar, agricultura, transporte y tantos sectores más, el cambio climático también obliga a las ciudades a revisar la relación fundamental entre la infraestructura que ofrece el gobierno y los bienes inmuebles que protege. La magnitud de la tarea (se estima que las comunidades del mundo gastan unos US$ 25.000 millones al año en infraestructura verde) requiere buscar financiación adicional.

La única opción es invertir

La relación entre infraestructura ofrecida por el gobierno y el sector privado viene de larga data. Propietarios, comercio e industria han gozado de la mayoría de los beneficios de canales, vías de tren, puentes y túneles, vías y muchas otras instalaciones desde que la república empezó a invertir en infraestructura de forma significativa. Las inversiones en infraestructura también se dispararon en momentos clave, cuando las ciudades se enfrentaron a problemas graves como enfermedades, superpoblación y congestión.

Hacia fines del s. XIX, las ciudades crecían rápido e intentaban acomodar la industria y una afluencia constante de inmigrantes. “Esta situación forzó la necesidad de invertir”, dijo Alex Krieger, profesor de diseño urbano de la Universidad de Harvard, director de arquitectura y planificación en NBBJ y autor de City on a Hill: Urban Idealism in America from the Puritans to the Present (Ciudad en la colina: idealismo urbano en Estados Unidos, desde los puritanos hasta el presente, Belknap Press 2019).

“Boston tuvo que construir un sistema de subterráneos porque se enfrentaba a una congestión total, estiércol de caballo en las calles y una ciudad con tamaño duplicado”, dijo. Lo mismo ocurría con proyectos locales que, hoy, la mayoría de los residentes consideran parte del paisaje, como la represa del río Charles; el rellenado de Back Bay, que es un ajetreado distrito residencial y comercial; y la creación del Collar Esmeralda de Frederick Law Olmsted, diseñado principalmente como sistema de saneamiento y control de inundaciones, además de ser un parque. “Lo que se temía era que las cosas terminaran siendo disfuncionales e incontrolables”, dijo Krieger. “Todo estaba más cerca del punto de ebullición, y no había más opción que invertir”.

Hoy, las ciudades están en un momento similar, reconocen cada vez más los estragos que está causando el cambio climático. Tal como el llenado de marismas permitió que existiera Back Bay, la infraestructura de resiliencia es la clave para el futuro del desarrollo urbano, y se puede decir que tiene un papel propicio aun más importante a medida que aumentan los riesgos climáticos.

La crisis actual no carece de soluciones. Muchos de los sistemas y enfoques para lidiar con el aumento del nivel del mar y las marejadas están a la mano, indica Billy Fleming, director del Centro McHarg de la Universidad de Pensilvania, y uno de los editores del nuevo libro del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo Design with Nature Now (Steiner et al. 2019). Fleming ayudó a mejorar los 25 proyectos de infraestructura verde e hídrica presentados en el libro, que honra la doctrina de diseño ecológico del arquitecto paisajista pionero Ian McHarg (ver página 47).

Algunas de las intervenciones presentadas en el libro son un basural de Nueva York convertido en parque, un humedal en China construido para filtrar la contaminación de una ciudad planificada de 50.000 personas y una propuesta para construir relieves en la costa de Norfolk, Virginia que podrían absorber agua pluvial y mareas. El concepto fundamental detrás de este enfoque hacia la resiliencia, cultivado en particular por los holandeses a lo largo de los siglos, es combinar acequias, terraplenes, barreras y esclusas (la infraestructura “dura” o “gris” diseñada para mantener el agua a raya) con sistemas “blandos” que replican la naturaleza y dejan entrar el agua, para que se absorba y se distribuya.

Los proyectos del libro y otros parecidos reflejan innovación, experimentación y algunas pruebas y errores en diseño, y pueden servir de prototipos para distintas condiciones urbanas, dice Fleming. Pero además de los compromisos municipales, necesitan un marco organizativo más elevado para que se puedan escalar e implementar sistemas de infraestructura verde exitosos, a la par de prepararse para la guerra, construir un sistema interestatal de autopistas y llevar al hombre a la luna.

“Se trata de un problema nacional que necesita movilización a escala nacional”, dijo. Dice que los organismos federales, como el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, deberán organizarse para administrar y financiar las mejores soluciones de adaptación al clima.

Siempre hay más para innovar, al igual que la NASA mejoró continuamente el diseño de sus cohetes. Pero las soluciones básicas de ingeniería, sugiere Fleming, ya están listas para implementarse. Para extender la metáfora, las soluciones de infraestructura verde son como los portaaviones y los bombarderos que se necesitaron en la Segunda Guerra Mundial: se demostró que podían cumplir bien su función, y fue sencillamente necesario construirlos e implementarlos. El asunto de la financiación estuvo sobreentendido en el caso de prepararse para la guerra, pero aun no se resolvió en el caso de la lucha contra el cambio climático.

“Si mañana decidimos que este es un problema tan real como fue el cólera en la década de 1870, encontraríamos el dinero”, dijo Krieger, de Harvard. “Solo se obtendrá consenso cuando se comprenda de forma colectiva que hay una crisis”.

Un enfoque con múltiples beneficios

El medio tradicional para financiar infraestructura se centra en préstamos a nivel federal, estatal y local. Dado que en general los fondos federales disminuyeron, algunas ciudades exploraron nuevos mecanismos de bonos que aclaran cómo las inversiones y la sustentabilidad pagarán dividendos en el futuro. En Washington, DC, un programa de bonos verdes ofrece capital para vías fluviales y gestión de agua pluvial y cloacas, según el rendimiento mensurable de dichas labores. La emisión inaugural de 2014, de US$ 350 millones, fue el primer bono municipal de un siglo en el país (dura 100 años), y se hizo conocido por su estabilidad y el gran rendimiento.

La lógica de ese enfoque es inherente al Bono de Impacto Ambiental, que, según la empresa financiera Quantified Ventures, ofrece anticipo de capital de inversionistas privados para proyectos ambientales, ya sea para hacer un piloto de un nuevo enfoque cuyo desempeño se considera incierto o para escalar una solución probada en un programa piloto. 

Si bien los inversionistas más cautelosos consideran a la infraestructura verde como nueva y no demostrada, en realidad tiene un poder extraordinario. “La infraestructura verde ofrece múltiples beneficios a la sociedad, entre ellos resultados ambientales, económicos y sanitarios”, dice Eric Letsinger, fundador de Quantified Ventures, que se centra en proyectos con impacto social y ambiental positivo.

Las prácticas de infraestructura verde pueden dar resultados positivos en salud, por ejemplo, que resultan en reducción de costos en sistemas y planes locales de salud. Letsinger dijo que al involucrar a otros sectores para pagar la resiliencia se podría abordar el problema de los “bolsillos incorrectos” (el escenario económico por el cual una entidad costea una inversión que genera beneficios para otras) que “históricamente evitó que los beneficiarios económicos de la infraestructura verde, como los socios de salud, pagaran su parte de los costos de implementación”.

De modo similar, algunos de los que más se benefician a nivel económico son los dueños privados del suelo y las propiedades. Un informe de 2017 publicado por Urban Land Institute cuantificó cómo los mecanismos de gestión hídrica que usan infraestructura verde pueden crear valor para proyectos inmobiliarios al mejorar la eficiencia operativa, además de funcionar como servicio atractivo. Una de las moralejas esenciales era que los sistemas de resiliencia natural pueden aumentar la viabilidad económica (Burgess 2017).

“Encontramos muchos ejemplos de incorporación consciente de infraestructura verde que llevó a aumentar el valor de las propiedades”, dijo Katharine Burgess, vicepresidenta del programa de Resiliencia Urbana de ULI. Dijo que la infraestructura verde se puede amortizar en términos de ahorros en costos operativos. Se puede integrar en el diseño y la creación de entornos, aportar servicios y valor de mercado, y puede terminar siendo un beneficio complementario de liberar terrenos desarrollables para aumentar el rendimiento.

De hecho, una nueva matriz de evaluación de riesgos y debida diligencia en bienes inmuebles se centra en el cambio climático. Otra encuesta de ULI para inversionistas y desarrolladores concluyó que los factores como el riesgo climático y la vulnerabilidad a inundaciones cobraron cada vez más importancia entre quienes consideran desarrollar, adquirir o invertir en propiedades (Burgess y Rapoport 2019). “Definitivamente, está cambiando el aire”, dijo Burgess.

Para la comunidad de desarrolladores, la conclusión parece ser lo que por intuición se comprende a gran escala: los terrenos más altos y protegidos son más valiosos.

“A fin de cuentas, no se trata de códigos de edificación, seguros ni tecnología; se trata del uso del suelo”, y los riesgos, choques y estrés relacionados con la utilidad del suelo, dijo Jesse Keenan, de la Universidad de Harvard. Él dirigió una investigación que demuestra que las propiedades más bajas de la zona de Miami están mucho menos valoradas que los lugares altos y secos (Keenan 2018).

Keenan acuñó el término “aburguesamiento climático” para describir cómo los vecindarios tierra adentro, como Little Haiti, de pronto son más buscados. Ante la ausencia de infraestructura de resiliencia que proteja contra la subida del mar, el suelo que es más alto que el promedio de Miami, de dos metros sobre el nivel del mar, es un refugio.

Colaboración pública y privada 

¿Hay una forma de cuantificar los beneficios de la infraestructura verde para extender la responsabilidad de pagarla? Miami no es la única ciudad que está considerando mucho el concepto. En Boston, los planificadores encargaron un estudio en una sección de la costanera de East Boston que incluye el “potencial de captura de valor de nuevos desarrollos en la costanera para financiar infraestructura de resiliencia basada en usos existentes y potenciales a futuro” (BPDA 2018).

La zona de estudio incluye una franja larga de terrenos desarrollables que se rezonificará del uso industrial y marítimo, dando paso a desarrollos de uso mixto con mayor altura y densidad; pero eso también corta directamente camino a las futuras inundaciones anticipadas. “Es un debate de igualdad . . . [la potencialidad de] que los desarrolladores ayuden a pagar la infraestructura que los proteja no solo a ellos, sino [que proteja] también tierra adentro”, dijo Richard McGuinness, director adjunto de cambio climático y planificación ambiental en la Agencia de Planificación y Desarrollo de Boston.

En la sede central de Gillette, junto al canal Fort Point, en Boston, se está desplegando una versión más modesta de colaboración pública y privada: la empresa se prepara para otorgar el derecho de paso y hacer una barrera contra inundaciones que financiará la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias. Los costos del proyecto se cubrirán con fondos del presupuesto de capital de la ciudad asignados a la resiliencia. En el fondo, el gesto de la empresa es un acto de supervivencia (la fábrica de rasuradoras está junto al agua), pero los funcionarios de la ciudad se sienten alentados por el reconocimiento de que para construir resiliencia las empresas y el gobierno deben trabajar en sintonía.

Otras regiones metropolitanas de Estados Unidos también exploran cómo la infraestructura verde genera valor, y están aprovechando ese poder con creatividad. En Pittsburgh, se asignó una parte de unos 10.000 lotes vacíos y evasores para hacer renovaciones ecológicas (granjas urbanas, jardines comunitarios, parques pequeños y proyectos similares) que se podrían financiar mediante transferencia de derechos de desarrollo. El enfoque garantiza que las parcelas no se quiten de la nómina impositiva porque los derechos de desarrollo se usarán en otras zonas planificadas para redesarrollo de terrenos vacíos. Al mismo tiempo, los parques y jardines comunitarios aumentarán los valores de propiedad en zonas que antes estaban deterioradas, dijo Roy Kraynyk, vicepresidente de Allegheny Land Trust (Kraynyk 2017).

Mientras tanto, en Sudamérica las investigaciones sugieren que los mecanismos bien establecidos de captura de valor territorial en Colombia (que se usan desde hace mucho para respaldar proyectos de infraestructura más tradicional relacionados con viviendas y tránsito) se podrían llegar a usar para la resiliencia. Un equipo de investigadores dirigido por Stelios Grafakos, economista principal en Global Green Growth Institute, evaluó el impacto de la infraestructura verde en el valor del suelo en el proyecto junto a un río en Santiago de Cali, Colombia, conocido como CAU Cañaveralejo (Grafakos 2019).

El modelo hedonista de precios que desarrolló el equipo, con la ayuda de análisis de GIS, “demuestra cuantitativamente un aumento útil en el valor del suelo, atribuible a las inversiones de capital en resiliencia y reducción de riesgos. . . . Los aumentos del valor territorial se pueden atribuir a las inversiones en medidas de resiliencia, como la implementación de sistemas urbanos sustentables de drenaje, corredores verdes para gestionar inundaciones, restauración de terrenos anegables naturales y espacios públicos multifunción para recreación y gestión de agua pluvial” (Figura 1).

Calcular el valor de la infraestructura verde

La infraestructura verde es, en esencia, una herramienta para gestionar el agua pluvial; también “crea servicios que pueden elevar el valor de las propiedades y ofrecer beneficios a la salud”, dijo Robin Hacke, directora ejecutiva del Centro para la Inversión Comunitaria (CCI, por sus siglas en inglés) del Instituto Lincoln. El CCI trabaja con ciudades como Miami, Milwaukee y Seattle para identificar y obtener financiación para proyectos de resiliencia, como infraestructura verde y viviendas asequibles. Hacke dijo que la captura de valor territorial es un “enfoque alentador” que se está incluyendo en las conversaciones. Es probable que dichos debates ganen impulso, dado que cada vez más investigaciones indican que la infraestructura verde aumenta el valor:

• “En Boston, el complejo 1330 Boylston . . . vio aumentos de alquiler de US$ 300 a US$ 500 al menos para unidades con vistas a un techo verde de US$ 112.500; y pronto ganaron unos US$ 120.000 al año” (Burgess 2017).
• “Los entornos ecológicos de alta calidad pueden ayudar a . . . estimular los alquileres hasta un 20 por ciento” (UKGBC 2015).
• “. . . los valores de propiedad tasados en las propiedades industriales de Menomonee Valley fueron un 5,8 por ciento más altos de lo que habrían sido sin infraestructura verde” (Madison 2013).
• “Los estudios hedonistas demostraron que un riesgo inferior de inundaciones puede resultar en un aumento del 2 al 8 por ciento en el valor de las propiedades” (Clements 2013).

Con la aparición de estos datos, las ciudades que buscan la adquisición por parte de los desarrolladores podrían ver que tienen una base más sólida. Pero Hacke ofreció una advertencia: a medida que aumentan los valores, también aumenta el riesgo de desplazamiento. Dijo que las ciudades deben priorizar la asequibilidad e invertir en proyectos que “protejan la capacidad de la comunidad de quedarse en el lugar”.

En total, el proyecto produjo un aumento general de los valores de US$ 2,2 millones en 48 manzanas y 9 vecindarios: un incremento de alrededor del 7 por ciento. El trabajo, que aún está en curso, incluye plantaciones de árboles, y creación de espacios verdes, bicisendas y senderos peatonales.

Uno de los coautores del artículo lleva el concepto un poco más allá y sugiere que el beneficio más tangible de la infraestructura verde puede ser que protege contra las pérdidas. “En algunos aspectos, para financiar la adaptación a las condiciones climáticas mediante la captura de valor territorial se requiere invertir la premisa fundamental del concepto: más que crear valor, las inversiones en adaptación sirven para preservar el valor que, de otro modo, disminuiría o se pagaría”, dijo James Kostaras, miembro sénior del Instituto de Desarrollo Urbano Internacional.

Kostaras sugiere que, en ese marco, “un poco de incremento en el valor territorial que se conserva y se protege con las intervenciones de adaptación climática se moviliza como fuente de financiación para mitigar el impacto de las inundaciones y otros eventos ocasionados por el clima”.

Las propiedades de Miami que se inundan o están cerca de calles que se inundan ya perdieron US$ 125 millones desde 2005, según una investigación compilada en la iniciativa educativa en línea Flood IQ. Las futuras pérdidas se duplicarán fácilmente en los próximos 15 años, y esa proyección no incluye las propiedades nuevas que entren en riesgo desde hoy hasta 2033 (First Street).

Visto de otro modo, los nuevos desarrollos privados en cualquier zona vulnerable a los impactos del cambio climático crea una carga para el público, porque la gente y la propiedad necesitan protección. Como tales, los aportes del sector privado a la infraestructura verde son más parecidos a extracciones de desarrollador o tasas de impacto, que se han cobrado a los constructores de desarrollos suburbanos convencionales durante décadas para ayudar a pagar la extensión de servicios públicos a las áreas que antes no estaban desarrolladas.

Nuevas formas de pagar la innovación

Al reconsiderar la relación entre inversiones públicas y desarrollo privado, la infraestructura de resiliencia podría convertirse en el servicio de la ciudad más crítico, junto con protección policial o de bomberos o servicios de agua, cloaca y electricidad. Mantener el agua a raya ha adquirido importancia primordial. “Es algo prioritario”, dijo Enrique Silva, director de Iniciativas Internacionales e Institucionales del Instituto Lincoln.

Agregó que será complejo medir los beneficios de dichas estructuras. En la mayoría de los mecanismos de captura de valor territorial, el impacto de las inversiones públicas se mide de una manera más lineal; por ejemplo, el “estímulo” del valor territorial en un radio de un kilómetro de una nueva estación de tránsito. Con la infraestructura verde, el impacto en valor territorial se expande a un ecosistema más amplio, y podría producir variaciones importantes en términos de asignar obligaciones financieras. ¿Las propiedades más cercanas a la intervención son las que más se benefician? ¿O las que están a kilómetro y medio río abajo gozan de las protecciones en la misma medida? ¿O todo el suelo y las propiedades en un “distrito de resiliencia” especial se deberían tratar del mismo modo?

“Se podría argumentar que es menos complejo con una nueva línea de metro”, dijo Silva. Dijo que los gobiernos “deberán tomar esa decisión: definir la zona de influencia”.

Para otros, es una incógnita que los sistemas naturales sean un impulsor tan singular del aumento de valor de propiedades. David Martin, desarrollador de Miami, director de Terra Group, dijo que le gustaría ver una “fuente de financiación fija para infraestructuras que no dependan de fuerzas macroeconómicas que suben y bajan”. Según su opinión, la infraestructura de resiliencia es uno de varios factores que determinan el valor del suelo; otros son cosas como tasas bajas de interés o la calidad del sistema escolar local.

Dichas calibraciones son indicadores del arduo trabajo que nos espera, pero el ímpetu por encontrar nuevas formas de financiar la acción climática no mermará. “Las dificultades de invertir en infraestructura que encuentran los gobiernos locales son demasiado grandes para resolver con soluciones corrientes”, dijo Letsinger, de Quantified Ventures. “Deberán innovar para escalar esta montaña, y si pretendemos que innoven, entonces debemos proporcionarles nuevas formas de pagar la innovación”.

Letsinger y otros enfatizan tanto en la urgencia de construir resiliencia climática como en la disponibilidad en tiempo real de soluciones. “No debemos esperar”, dijo. “Ahora, las ciudades tienen las herramientas, los medios y el acceso a capital para avanzar con los proyectos de resiliencia que necesitan”.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y editor colaborador de Land Lines.

Fotografía: La costa de Miami es un área altamente desarrollada vulnerable a las inundaciones y al aumento del nivel del mar. Crédito: Gunther Hagleitner a través de Flickr CC BY 2.0.

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Martin J. Walsh nació y creció en el barrio obrero de Dorchester, en Boston. En su segundo mandato como 54.º alcalde de Boston, se centra en escuelas, viviendas asequibles e inmigración, y muchos otros asuntos. También se convirtió en líder internacional de la respuesta al cambio climático y la construcción de resiliencia, al haber sido anfitrión de una importante cumbre climática en 2018 y formar una coalición de alcaldes dedicados a trabajar en energías renovables y otras estrategias. Juró lograr neutralidad en las emisiones de carbono en Boston para 2050 y lideró Imagine Boston 2030, el primer plan cabal de toda la ciudad en medio siglo, además de la iniciativa Resilient Boston Harbor. Se hizo un tiempo para hablar con Anthony Flint, miembro sénior, y reflexionar sobre su posición de alcalde en medio de la crisis climática actual.

Anthony Flint: Ha sido uno de los alcaldes más activos del país en el apremiante problema del cambio climático. Cuéntenos acerca de sus últimas labores para coordinar acciones. ¿Cómo se siente acerca de que todo este trabajo se haga a nivel local, sin una iniciativa federal?

Marty Walsh: Por primera vez, fuimos anfitriones de una cumbre climática, y trabajamos con alcaldes de todo el país. Fui electo copresidente de América del Norte de C40 [la red global de ciudades dedicadas a abordar el cambio climático], antes de que el presidente Trump se retirara del acuerdo climático de París. Trabajamos con el alcalde [Eric] Garcetti de Los Ángeles y otros para asegurarnos de que las ciudades renueven el compromiso con ese acuerdo. Este es un tema muy importante para el país y para Boston, y es muy importante contar con dedicación y liderazgo. Es una lástima que no hayamos contado con un socio [federal] en los últimos años. Pero seguiremos enfrentando las dificultades y seguiremos pensando en la próxima generación. Lo que deseo es que terminemos por tener un socio federal, y cuando llegue ese momento, no empezaremos de cero.

AF: Hablemos primero de la mitigación. ¿Cuáles son las formas más importantes en que las ciudades pueden ayudar a reducir las emisiones de carbono? ¿Deberían exigir modernizaciones en los edificios más antiguos, por ejemplo, para que sean más eficientes en el consumo de energía?

MW: Tenemos un programa llamado Renew Boston Trust, que identifica ahorros de energía en edificios que pertenecen a la ciudad. Es importante saber que comenzamos en nuestro propio patio trasero. Ahora hay 14 edificios que se están modernizando: bibliotecas, centros comunitarios, y estaciones de policía y bomberos. Segundo, estamos evaluando la posibilidad de electrificar algunos vehículos. La tercera parte es observar las modernizaciones y las nuevas construcciones, asegurarnos de que lo nuevo se construya bajo mayores estándares de rendimiento, con menos emisiones de carbono. A fin de cuentas, si pensamos en reducir las emisiones de carbono, se trata de 85.000 edificios en la ciudad . . . si queremos llegar a carbono cero para 2050, debemos modernizar esos edificios, los pequeños y los grandes. Y luego está el transporte: que el sistema de transporte sea más limpio y ecológico. Aunque tuviéramos una política nacional más fuerte, son las ciudades quienes al final deben ejecutar las reducciones.

AF: Aunque detuviéramos todas las emisiones de carbono mañana, el planeta aún debería gestionar un importante aumento del nivel del mar, inundaciones, clima volátil, incendios y más, debido a que las temperaturas aumentarán inexorablemente. ¿Cuáles son las labores más prometedoras aquí y en el país para construir resiliencia?

MW: Para Boston, las ciudades de la Costa Este y las propiedades frente al mar, el plan Resilient Boston Harbor establece algunas estrategias buenas. Tenemos 75 kilómetros de costa, y ríos que atraviesan y rodean la ciudad. Hemos observado lo que pasó con la supertormenta Sandy [el huracán en el Atlántico en 2012] y lo que ocurrió en Houston [por el huracán Harvey en 2017], en términos de proteger a la gente ante grandes inundaciones. Tenemos un plan grande para el puerto, pero hay otros vecindarios donde debemos asegurarnos de estar preparados. Estamos haciendo estudios de planificación en todas esas áreas [bajo la iniciativa Climate Ready Boston] para lidiar con el aumento del nivel del mar. Con el tiempo, será un plan ambiental.

Es un asunto de seguridad pública. Se trata de calidad de vida y del futuro de nuestra ciudad. En el pasado, los alcaldes se centraron en desarrollo económico, transporte y educación. Hoy, el cambio climático, la resiliencia y la preparación son parte de la conversación como no lo eran hace 25 años.

AF: En el Instituto Lincoln, estamos convencidos de que se debe con la naturaleza mediante a infraestructura verde e hídrica, y crear nuevas formas de pagarla. ¿También es fanático de este enfoque, desarrollado por los holandeses y otros?

MW: En realidad, Resilient Boston Harbor es un plan de infraestructura verde. Un proyecto que encara eso es Martin’s Park, que lleva el nombre de Martin Richard [la víctima más joven del bombardeo en la maratón de Boston de 2013]. Elevamos partes del parque para evitar que las inundaciones avancen, e instalamos mini pilas y mantos con vegetación reforzados con piedra para evitar la erosión de las mareas altas. Estamos analizando hacer algo parecido en todo el puerto interior. Gastaremos US$ 2 millones en Joe Moakley Park, que es el punto de acceso de las inundaciones a varios vecindarios . . . intentamos reducir todo lo posible los daños a propiedades y la manera en que las inundaciones alteran la vida de las personas. Los terraplenes y otras barreras pueden ayudar a mantener el agua a raya . . . pero hay oportunidades para dejarla pasar y que no se acumule, si ocurre una tormenta muy fuerte.

AF: Además de los nuevos impuestos que se propusieron, ¿apoyaría una disposición de captura de valor por la cual el sector privado contribuya más con este tipo de inversiones públicas masivas?

MW: Además de la inversión privada (necesitaremos más de ella), estamos trabajando con organizaciones filantrópicas para ver si más de ese dinero puede llegar a ese tipo de proyectos. En el presupuesto de este año, dedicamos un 10 por ciento de presupuesto capital a la resiliencia. También estamos pensando en tomar parte de la renta dedicada y llevarla a la resiliencia. Por ejemplo, aumentamos las multas y penalizaciones de estacionamiento. Eso volverá directamente al transporte y la resiliencia, como elevar las calles. Ese es un comienzo. Con el tiempo, dedicaremos más del proyecto a esto. Ojalá en algún momento invierta el gobierno federal. Ahora, están pagando millones y millones en asistencia ante catástrofes. En vez de presentarse luego de que ocurra el evento y la tragedia, yo espero que querrán hacer inversiones antes de tiempo.

AF: Según las proyecciones de que grandes franjas de Boston estarán bajo agua antes de que termine el siglo, ¿puede hacer una reflexión personal sobre esta amenaza a la ciudad que hoy lidera? ¿Cómo llamaría a un mayor apremio por abordar este problema?

MW: Ese es nuestro trabajo. Nuestro trabajo es gobernar en el presente, y gestionar todas las operaciones cotidianas, pero también es establecer las bases de lo que será nuestra ciudad en el futuro. La infraestructura que construyamos estará aquí en los próximos 50 a 60 años. El plan Resilient Boston Harbor está [diseñado] para lidiar con el aumento del nivel del mar en los próximos 40 o 50 años. Estamos construyendo todo eso con la expectativa de conservar y proteger a los residentes de la ciudad. Espero que, cuando ya no sea el alcalde, el siguiente venga y también quiera invertir. Este es el legado de la ciudad (no diría necesariamente que es el mío): mirar hacia atrás dentro de varios años, que los residentes recuerden el pasado y estén agradecidos por las inversiones y el tiempo que se tomaron los dirigentes en 2017, 2018 y 2019.

Creo que como país no estamos donde debemos estar. Los holandeses y otros países de Europa están adelantados. Entonces, estamos intentando alcanzarlos. Y no vamos a esperar a que la próxima generación intente resolver el problema.

Anthony Flint s miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y editor colaborador de Land Lines.

Fotografía: El alcalde de Boston, Marty Walsh, habla en los premios anuales Greenovate, que reconocen a los líderes del clima y la sostenibilidad en la comunidad. Crédito: John Wilcox, cortesía de la Alcaldía de la Ciudad de Boston.

During the last two decades, the population of Fort Collins, Colorado, expanded from 100,000 to 170,000. According to the city’s newly adopted comprehensive plan, that total is expected to swell to 240,000 by 2040. As one of the fastest-growing cities in one of the fastest-growing states in the country, Fort Collins has identified priorities for managing its future that range from increasing affordable housing to embracing clean energy with the goal of becoming a carbon-neutral community. Among its action steps: reducing water consumption in new and existing buildings as part of an effort to “ensure that water is used wisely and our community is prepared for a changing climate.”

For Fort Collins and other communities across the West, the dual pressures of rapid development and climate change are making water an increasingly precious commodity—and an increasingly hot topic. As these communities are discovering, planning for the future requires thinking differently about how and where to build, how much water to allocate to new and existing developments, and how to balance water needs with available supply. To help facilitate this shift, the Sonoran Institute and Babbitt Center for Land and Water Policy have developed a multiday workshop that helps community leaders communicate, collaborate, and take action.

Growing Water Smart: Integrated Water and Land Use Planning Workshop, which won an award from the Colorado chapter of the American Planning Association in September 2019, helps land planners and water managers explore how land use and climatic trends impact water supply and demand at the state and local level. Building on the momentum created by the adoption of Colorado’s first statewide water plan in 2015, it also introduces communities to strategies and tools that can help them integrate water and land use planning to better adapt to change and uncertainty.

“When we heard about the Growing Water Smart program, we saw it as an opportunity to build better partnerships with the planning community,” said Fort Collins Water Conservation Program Manager Liesel Hans. “We knew we needed to be thinking about water and land use planning more strategically.”

The city put together a team that included a member of the city council, the head of its planning agency, and water resources managers including Hans. “We got people in a room who don’t typically get together,” Hans said.

Nurturing that kind of collaboration is exactly the point, said Jeremy Stapleton, director of Resilient Communities and Watersheds at the Sonoran Institute. “Water is one of our biggest challenges,” said Stapleton, who leads the Growing Water Smart program. “If we don’t get the water problem solved, there will be cascading effects. And solving it is going to take relationships and collaboration at a scale greater than we’ve seen.”

Ultimately, the goal of the program is to promote the idea of being “water smart from the start,” Stapleton said. Noting that water needs are often factored in after development projects receive approval, he said it benefits developers, residents, and community leaders alike to address this critical issue far earlier in the planning process: “It makes sense to make water-smart development the easiest type to build.”

To be selected for the workshop, potential participants must submit an application that describes their water supply and demand policies and practices, community awareness and acceptance of water-related forecasts and figures, issues they hope to address, and the current level of readiness and collaboration among various departments. They assemble a team of five to seven people who work closely with assigned facilitators during the three-day training. Members might include elected officials, water managers, representatives of municipal departments such as economic development or public works, and partners from the nonprofit and consulting sectors. The teams can hail from a single community, a county, or a multijurisdictional region. Their goal: to emerge with a one-year action plan.

“Each session is a progression,” said Faith Sternlieb, who manages Growing Water Smart for the Babbitt Center for Land and Water Policy and has facilitated community teams at several workshops. “Sometimes team members don’t know each other, even when they work in the same office. They start to share resources, data, and information, and explore how they can work together to achieve the goals identified in their application. They end up with an action plan for the year, and we encourage them to make it as specific as possible: if they’re going to have a meeting, who needs to be there, who will invite them, where and when will it be held, what is the goal, who is going to present, what are they going to present? It can be a hard and painful process, but you see collaboration and decision-making unfold before your eyes.”

Torie Jarvis, a lawyer and former rafting guide who works as a consultant for the Northwest Colorado Council of Governments (NWCCOG) Water Quality and Quantity Committee, has also been a facilitator at the workshop. “The great thing about the program is that the level of sophistication for jurisdictions varies widely, yet the format still works for everyone,” Jarvis said. She said participants have ranged from large cities with progressive approaches to water management to tiny towns on the Western Slope—a region that sends more than half of the water from some of its river basins across the Rocky Mountains to Front Range communities to the east—that are grappling with how to pay for basic infrastructure. “The model works no matter where you are in the process,” she said.

Fellow NWCCOG member Will Dujardin attended a workshop as a representative of the Crested Butte Town Council, taking his place on a team that included representatives from three municipalities within Gunnison County and from the county government. “We are all facing similar challenges, and the workshop helped us get to the same baseline,” said Dujardin, who was recently appointed mayor pro tem. Now back at their respective desks, the team members continue to connect regularly, and are considering follow-up activities including a local workshop and speaker series. “The fact that we’re still making headway shows how useful the program is,” Dujardin said. “Growing Water Smart acted as a catalyst for us.”

To make follow-up projects possible, Growing Water Smart invites participating communities to apply for up to $10,000 in technical assistance funds. The Fort Collins team took advantage of this opportunity to conduct meetings and planning exercises focused on how to assign water to new types of development such as mixed-use projects and townhouses.

Tangible outcomes in other communities have included formal Intergovernmental Agreements and MOUs, collaborations between agencies, and case studies, Stapleton said; a workbook produced by the Sonoran Institute also guides communities through the nuances of integrated water and land use planning.

During the three years since it began, the Growing Water Smart program—which has flourished with additional support from the Colorado Water Conservation Board and the Gates Family Foundation—has worked with more than 34 jurisdictions that are home to an estimated 50 percent of Colorado residents, Stapleton said. The program has just expanded to Arizona, tailoring its methods and messaging for a state that is facing similar water-related challenges, but in different political and geographic contexts.

Efforts are also underway to introduce the program in California. The Sacramento-based Local Government Commission (LGC)—a nonprofit, nonpartisan organization that convenes leaders with the goal of advancing policy and creating more livable communities—is partnering with the Sonoran Institute and Babbitt Center to adapt the curriculum for communities there. LGC’s program areas include a focus on the water-land nexus, and Growing Water Smart “meets all the needs we are identifying in California” in terms of education and capacity-building, said Danielle Dolan of LGC. After attending one of the Colorado workshops, Dolan began working with LGC colleague Atley Keller to draft a California-focused curriculum that reflects the fact that the natural and political landscape of the state is, as Keller puts it, “complicated and constantly changing.”

Dolan is now working with Stapleton to secure funding for a potential California pilot that would begin building the capacity of individuals and agencies to collaborate, which she says is critical in the face of development pressure, limited natural resources, and encroaching climate change. “Everyone is working frenetically in their own little bubbles without coordinating, and they are going to make decisions that are counterproductive,” she said. Dolan believes Growing Water Smart, if widely adopted, “holds tremendous potential for shaping the future growth of the state.”

As far as Stapleton is concerned, the more bridges the program can help build among water managers, elected officials, and planners in the rapidly developing West, the better. “A lot of communities don’t have the water they need for the growth they are having or aspire to have,” he explained. “The communities that are going to thrive are the ones that are having these conversations now.”

Katharine Wroth is the editor of Land Lines.

Photographs in order of appearance

In the three years since its creation, the Growing Water Smart workshop series has guided representatives from more than 30 Colorado jurisdictions through a strategic, collaborative process focused on the intersection of water and land use planning. This month, the program expands to Arizona. Credit: Courtesy of the Sonoran Institute.

“Everything was fine until it wasn’t,” reads the first line of these notes from a recent Growing Water Smart workshop. The program encourages municipalities to plan for a swiftly changing, resource-constrained future. Credit: Courtesy of the Sonoran Institute.

I’m still recovering from studying graduate-level economics, where the going wisdom was that certain challenges are insoluble. An early lesson, for example, was that no voting system can reliably reach the “right decision” that satisfies a set of basic principles. Nobel laureate Kenneth Arrow showed that no voting method is fair, and that the only voting method that isn’t flawed is dictatorship. I learned through the apocryphal tale of the Tragedy of the Commons that ungov­erned access to common resources will always end in the overuse and destruction of those resources. I also learned that collective action to produce public good could not succeed if it involved more than seven people. I’m not kidding.

As I recover, I’ve detected a flaw in the sequence adopted by economists to break down problems. We look first to theory to frame our response, then seek to apply the theoretical structure to resolve the challenge. We begin with seemingly reasonable assumptions about rational human behavior, e.g., people always prefer more rather than less of a good thing; if a voter prefers candidate A over candidate B and candidate B over candidate C, then the voter must prefer candidate A over candidate C (transitivity). We then construct the challenge itself as a set of choices made by rational agents.

Inevitably, theory tells us that some challenges are insurmountable, and optimal resolution is impossible. No matter how we tally votes, we can always find a case where voters will collectively violate transitivity. Because more is better, pastoralists will overgraze and destroy shared grazing commons by increasing the size of their herds.

But the words of two more practical 20th-century philosophers have helped me see things differently: “In theory, there is no difference between practice and theory. In practice, there is” (attributed to Yogi Berra); and, “A resource arrangement that works in practice can work in theory” (commonly known as Ostrom’s Law). Berra was a short, stocky baseball catcher who would swing at anything thrown near him—and almost never struck out. He was voted league MVP three times and played on more world champion teams than any other player. Elinor Ostrom, the first woman to win the Nobel Prize in Economics, spent a career showing how large groups of individuals who use a common resource, like a fishery, find ways to steward the resource sustainably.

As it turns out, many of the challenges eschewed by economists as insoluble are also existential. Maybe the best way to solve them is to try things out until we find something that works. One of the best and most effective examples of taking action before all the theoreti­cal nuts and bolts were firmly in place—and a potential model for addressing other complex global issues—is the Montreal Protocol.

In the 1970s, people started noticing that the ozone layer of the upper atmosphere was thinning out over the poles—especially over Antarctica. The ozone layer makes the sky blue. It also makes life on earth possible by absorbing harmful ultraviolet radiation from the sun. After a little more than a decade, scientists concluded that the culprit was the release of chlorofluoro­carbons and other ozone-depleting substances (ODS), artificial compounds used as refrigerants, aerosol propellants, and inputs in the production of plastics like Styrofoam. ODS use was ubiqui­tous and growing, and the chemical industry did not have—and was not particularly willing to develop—alternatives. It became clear that action on a global scale would be required to address the ozone crisis, motivating industry to find alternatives to these harmful chemicals, persuading as many countries as possible to ban their use and enforce the bans, and collecting and replacing ODS in existing refrigerators and industrial stocks.

The obstacles seemed insurmountable. Industry spokespeople popularized “ozone denial”: “How do propellants from my deodorant, sprayed at sea level, get to altitudes of 50,000 feet?” “How do ODS released in Topeka make it to the poles?” Scientists produced compelling, but not definitive, answers to these questions, in the form of things like thunderstorms and global circulation. But as public concern grew, something extraordinary happened: even without scientific certainty, policy makers, environmen­talists, scientists, and industry leaders decided that the risks posed by ozone depletion were severe enough to warrant precaution.

In 1987, 46 countries signed the Montreal Protocol to protect the ozone layer by phasing out the production and consumption of ODS. It took effect two years later, and its implementa­tion was adaptive and practical. Because the science was emerging, signatories decided to base future policy decisions on periodic assessments by panels of worldwide experts in science, the environment, and economics. To get the other 151 countries in the world to join, signatories agreed to trade only with other signatories. It didn’t take long before all countries signed on.

For lower-income countries without the resources needed to replace ODS, compliance enforcement was non-punitive. Wayward countries were asked to work with a UN agency to prepare action plans to get back into compliance. In 1991, the Multilateral Fund was established, with wealthier countries providing around $4 billion to help lower-income countries meet their commit­ments. By 2010, all 142 developing country signatories had completely phased out ODS.

The Montreal Protocol was the first UN treaty in history to achieve universal ratification. It proves that, economic theory to the contrary, collective solutions to seemingly insurmountable challenges are possible. It also proves something especially critical for our current times: we can effectively and comprehensively tackle our most complex global environmental challenges. Concerns over ozone depletion evolved from a fringe environmental issue to a driver of unprece­dented national and international cooperation. As of this year, 98 percent of ODS contained in nearly 100 hazardous chemicals worldwide have been phased out. All 197 signatories are in compliance. Projections show that the ozone layer will return to 1980 levels between 2045 and 2065.

One unanticipated benefit of the Montreal Protocol is the climate protection that it has already achieved. By removing some of the most powerful greenhouse gases from the atmos­phere, the treaty’s contribution to climate change mitigation is larger than the first global reduction target of the climate-focused Kyoto Protocol. The latter was an extension of a global framework established in 1992 to prevent “dangerous” human interference with the climate system. That framework, the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), proposed a simple goal: to reduce greenhouse gas emissions from all sectors to keep global warming below 2 degrees Celsius. Like the Montreal Protocol, it has been ratified by 197 countries and relies on an expert research panel to guide and adjust policy responses. But climate change is far more challenging and contentious than protecting the ozone layer. So far, this framework has not been nearly as effective as the Montreal Protocol; it remains to be seen whether increasing public concern or shifting political winds will change that.

In 2000, following the adoption of the United Nations Millennium Declaration, global Millennium Development Goals (MDGs) were established for all member states. The declaration stated that all people have the right to freedom, equality, and a basic standard of living that includes freedom from hunger and violence. The MDGs established eight specific targets to be achieved by 2015 for poverty reduction in all countries, and met with some success: member states achieved three of the eight targets, and made significant progress on four of the other five. To help less developed countries achieve the goals, developed countries agreed to cancel around $50 billion of debt for heavily indebted poor countries.

In 2015, the UN developed a set of Sustaina­ble Development Goals (SDGs) to succeed the MDGs. The SDGs, the most complex global policy framework to date, include 17 global goals designed to “achieve a better and more sustain­able future for all.” A reporting framework binds the 193 ratifying member states to report on progress on 169 targets and 232 approved indicators. The SDGs reveal ever more ambitious efforts to work collectively to address global challenges.

Though these global policy frameworks have attained varying levels of success, they share important common elements: recognition of the problem; general agreement on causes and remedies; lofty but specific goals; an onus on developed countries to lead the way (sometimes with resources); monitoring and evaluation structures; and, in the best cases, binding agreements that define compliance and include mandatory reporting.

Thank goodness economists didn’t take the lead in the design of these frameworks. We would still be waiting for a theoretical frame­work for our collective efforts before we could begin implementation. Luckily, more pragmatic people realized that finding a structural solution that satisfies a set of predetermined principles is less important than taking action to overcome an existential challenge, addressing obstacles when they are encountered.

At the Lincoln Institute, we have adopted a similar approach to achieve our global mission. The guiding framework, our Pathways to Impact, illustrates our strategy for addressing six global social, environmental, and economic challenges using land policy. We have articulated medium-term objectives and will soon identify a set of benchmarks through which we can track our success. In the coming months, we will align our objectives and benchmarks with the appropriate SDGs. This will show both our commitment and our contribution to a better and more sustainable future for all. We also recognize that our work on the ground won’t always align with even the most well-crafted strategic goals, and we are working to remain flexible enough to meet obstacles as they arise. If there’s one thing I’ve learned, it’s that practice makes theory imperfect—and that’s a good thing.

George McCarthy is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: The Montreal Protocol is an effective global policy framework that has led197 nations to address threats to the ozone layer. Here, representatives gather for the opening session of the 28th meeting of the parties to the protocol in 2016.  Credit: Ministry of Environment, Rwanda/Flickr CC BY 2.0.

The national dialogue about rising waters tends to focus on coastal states like Florida and New York, with inland states largely absent from the conversation. But residents in Michigan, which has one of the longest coastlines in the continental U.S., are also contending with changes that are leading local officials to reexamine their coastal management policies. As climate change amplifies Lake Michigan’s natural fluctuations and brings increased storminess, communities are beginning to plan for an uncertain future.

Historically, for every decade or so residents have endured high waters, the next has brought retreating levels—and a wave of new lakeside development. This seesawing system, which can involve differences of up to six feet in water levels over the course of a few years, is masking a more gradual pattern of coastal erosion, according to Richard Norton, a professor of urban and regional planning at the University of Michigan. The focus on extremes, he said, has sidelined action on coastal management.

In 2014, Norton and a team of researchers started working with the City of Grand Haven and the Charter Township of Grand Haven, neighboring communities on the southeast perimeter of the lake, to think beyond current conditions and discuss best coastal management practices for the long term. At the center of their approach is a method called scenario planning.

Scenario planning allows communities to plan for an unpredictable future by exploring multiple possibilities of what could happen. The framework—which the Consortium for Scenario Planning, an initiative of the Lincoln Institute of Land Policy, promotes through technical assistance, educational resources, and a network of practitioners—has shown potential in these jurisdictions, which sit in one of the most politically conservative counties in the state and whose residents have varying views about the risks of climate change.

The Role of Local Planning

Local governments have a unique opportunity to help shape the future of coastal areas. While the National Flood Insurance Program influences private development, local governments make the majority of “public decisions that shape private development in high-risk coastal zones,” Norton and his coauthors write in a new article published in the Journal of the American Planning Association (Norton et al 2019).

However, few jurisdictions are fully embracing the role—about 40 percent of master plans from 60 Michigan Great Lakes communities studied didn’t include any discussion of coastal area management issues, according to research by Norton in the mid-2000s. At the time, three quarters of the plans hadn’t adopted any meaningful coastal area management policies.

A multi-disciplinary and multi-university team of researchers led by Norton wanted to see if scenario planning, a notoriously technical process, could be simplified and adapted to the context of municipalities that lack the technology and capacity to conduct extensive analyses. Funding for the project came from the Michigan Coastal Zone Management Program of the Department of Environment, Great Lakes, and Energy and is supported through a grant under the National Coastal Zone Management Act of 1972. The project was also supported by the nonprofit planning firm Land Information Access Association, which provides technical assistance to local leaders through its Resilient Michigan program.

Coastal management concerns are often edged out by factors including other planning issues, the role of coastal properties in providing property tax revenues, emotional attachments to properties, and resistance to government regulation, Norton said.

A few years ago, the team reached out to several towns, including the City of Grand Haven and Grand Haven Charter Township, to discuss the possibility of embarking on a consultant-led scenario-planning process. At the time, both communities were in the middle of updating their master plans. Like most of the state’s 122 jurisdictions on Lake Michigan, the two communities have small populations with limited staff capacity.

An extended planning process ensued. From 2014 to 2016, local officials, planning commissions, city council and township board, and residents from the two places took part in over 20 working meetings and presentations.

Weighing Scenarios

Norton discussed the details of the project at the annual conference of the Consortium for Scenario Planning. Central to the process was the identification of three “climate futures.” Researchers created the scenarios, based on a 20- to 50-year planning horizon, by using easily available data, including historic water level data and FEMA maps, and basic GIS analysis. In the “lucky” future, water levels remain low and the community experiences one 50-year storm (as classified by FEMA). The “expected” future assumes average water levels and one 100-year storm. The “perfect storm” scenario is characterized by high water levels and a 500-year storm.

“The process helped people understand that we weren’t just looking at the worst-case scenario,” Jennifer Howland, community development manager for the City of Grand Haven, said.

As a next step, the cross-sector team drew on a variety of off-the-shelf data related to planning and development to outline three options for how the local governments could respond in each climate future. In one scenario, the governments maintained existing structures. In a second, residents were permitted to build out based on what current zoning allows. A third option incorporated a series of best management practices (BMPs), ranging from setbacks in nearshore zones to restrictions on building within wetlands. Combining the climate futures and management options, the researchers presented nine scenarios for local officials and residents to consider. They shared the fiscal, environmental, and land use impacts of each scenario.

In the City of Grand Haven’s “lucky” future, for example, if residents continue to build out under current zoning regulations, 207 structures will be damaged. If residents adopt BMPs, this number falls to 59.

A “lucky” future in which the Township builds out under the current zoning regulations results in $11.6 million in potential damages in areas that currently house properties bringing in $194,015 in net annual revenue. In the “perfect storm” scenario, building out under current zoning regulations results in $89 million in potential damages in areas that hold properties bringing in $358,000 in annual tax revenue.

Researchers also calculated the discrepancy between the land area designated as high-risk erosion areas by the state and the land area that they calculated would be inundated in the three climate futures. The land area identified by the state was much smaller than the land area identified as high-risk areas by researchers, highlighting the important role these local governments can play in filling the gap.

“When we first presented the materials, there were looks of shock and surprise, but once people processed the information and understood that these are reasonable futures we should be thinking about, there was less opposition,” Norton said. “If we had just gone straight to announcing setbacks, that would have been hugely controversial.”

Local officials also used other strategies to help the conversations along. Howland emphasized that science-based maps and aerial images of historic shorelines made the analysis more poignant for residents. Stacey Fedewa, community development director for Grand Haven Charter Township, said focusing on the weather-related impacts of climate change was an effective way to bring the global issue to the local level.

“If we flood from a big storm, we will be without power, the roads will be flooded, the businesses will be shut down,” Fedewa said. “Trucks wouldn’t be able to enter. If we are able to bounce back faster by being resilient, businesses shut down less, employees come back to work sooner than they would have otherwise.”

The sessions were also important in demonstrating that building close to the shore and using armoring measures such as seawalls and riprap can create long-term damage to natural beaches. This “stop nature” inclination, as Norton calls it, is exacerbating erosion of adjacent beaches and contributing to the annual foot of shoreline erosion in high risk erosion areas.

In their resulting master plans, the two jurisdictions incorporated recommendations from the process to varying degrees. The body of the City of Grand Haven Master Plan includes regulatory and infrastructure policies recommended by the researchers. The city also updated its sensitive areas overlay district and added a beach overlay district based on the aerial images presented by the researchers that show the high water mark changing over time. It created strict rules for armoring lakeward of the line established by the beach overlay district: no shoreline protection measure can be installed within this area, with the exception of specific types of seasonal temporary fencing (City of Grand Haven 2016). A new homeowners guidebook helps property owners understand what they can do and provides alternatives (LIAA 2018).

In the township, the planning director and commission included conceptual overviews and policy recommendations in the body of their plan, but chose to relegate the more detailed analyses to the plan’s appendix out of concern about resistance in the politically conservative community (Grand Haven Charter Township 2016). The township also considered new proposals to prohibit seawalls—which can interrupt natural sediment transport processes, creating larger waves and more erosion that wears down the walls over time—and to increase the setback for new construction to 200 feet from the high ordinary water mark, a significant change from the current 50-foot setback. The proposals did not pass—in part because officials were focused on taking steps to protect homes from record high water levels this fall—and regulatory decisions will remain with the current authority, the Michigan Department of Environment, Great Lakes and Energy.

“Water levels will go back down again,” Norton said. “They always have. So how can we help town officials keep this on the agenda when there is not a crisis?”  

Scaling the Approach

Norton believes scenario planning is a promising tool for local decision making and thinks the fact that these governments incorporated coastal management policies in their master plans is an important step. “The simplicity of the methods is helpful,” he said. “They are focused on decisions: should they adopt setbacks or not?” Norton does acknowledge that even this simplified method typically requires some in-house expertise, such as the ability to manipulate ArcGIS.

He hopes some of the lessons learned, about both scenario planning and shoreline management, can be applied in other communities, ideally with the help of outside consultants who can provide the analysis needed at a reasonable cost or without the need for outside consultants at all. And word does seem to be spreading in the region: Howland has shared the city’s work with neighboring communities along the lake and presented at a dune symposium in East Lansing. Fedewa has encouraged Spring Lake township, north of Grand Haven, to utilize the resources of the Resilient Michigan program.

Norton, who now plans to expand his work to nearby Lake Huron, said scenario planning is an ideal tool to prepare for the uncertainty inherent in an age defined by rising waters, no matter what type. “What we are doing is very applicable in ocean coastal settings too.”

This article was published in the print edition of the July 2020 issue of Land Lines with the title “Great Lakes Communities Use Scenario Planning to Prepare for Rising Waters.”

To learn more about how scenario planning can help communities prepare for the future, read “Scenario Planning in a Pandemic: How to Embrace and Navigate Uncertainty.”

Emma Zehner is communications and publications editor at the Lincoln Institute of Land Policy.

Lead Photograph: A house in Grand Haven Charter Township sits precariously close to the shore in December 2019, following several months of intense storms. Credit: Grand Haven Charter Township.

References

City of Grand Haven. 2016. City of Grand Haven 2016 Master Plan. Grand Haven, MI. https://grandhaven.org/residents/grand-havenmaster-plan/.

Grand Haven Charter Township. 2016. Grand Haven Charter Township 2016 Master Plan: Executive Summary. Grand Haven Township, MI. http://www.ght.org/wp-content/uploads/master-plan/ExecutiveSummary.pdf.

LIAA (Land Information Access Association). 2018. Living in Sensitive Areas: A Homeowners Guide for Residents of Grand Haven. Grand Haven, MI: City of Grand Haven. May. https://grandhaven.org/living-in-sensitive-areas-homeowners-guide/.

Norton, Richard K., Stephen Buckman, Guy A. Meadows, and Zachary Rable. 2019. “Using Simple, Decision-Centered, Scenario-Based Planning to Improve Local Coastal Management.” Journal of the American Planning Association. 85 (4): 405–423. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/01944363.2019.1627237.

Like many coastal cities, Miami is facing a climate future that is already here. Even without a major storm, seawater has been washing over the streets and bubbling up from bathtub drains, a harbinger of what’s to come when a projected two feet of sea-level rise invades the low-lying, porous land of South Florida by mid-century.

The threat is not going unanswered. Based in no small part on the experience of dealing with the region’s notorious hurricanes, planners and political leaders in the metropolitan region have a good idea of what’s necessary to build resilience: a combination of hard barriers and green infrastructure, including the restoration of natural systems to absorb and distribute the inundation.

Two years ago, voters approved a $400 million Miami Forever Bond to help pay for a “stronger, more resilient future,” distributing the money across five categories: flood prevention, parks, roadways, public safety, and affordable housing. Special emphasis has gone to protecting lower-income neighborhoods, as well as the city’s legendary luxury beachfront properties. That juxtaposition—between Little Havana inland, for example, and the ritzy condominium towers of Brickell Bay Drive—has prompted consideration of how the funding could be augmented by those who can afford it most.

At Brickell Bay Drive, which is routinely flooded, a proposed park and seawall redesign incorporating green space and stormwater remediation—which is estimated to cost up to $35 million—will help keep water away from some of the city’s most iconic residential towers. The skyline will soon include two 1,000-foot luxury twin towers that will be the tallest on the East Coast south of New York City, made possible by changes in height restrictions. As such wildly successful private real estate development becomes the primary beneficiary of taxpayer- funded resilience infrastructure, officials are weighing how the private sector might play a greater role in financing the green scheme.

Jane Gilbert, chief resilience officer at Miami’s Office of Resilience and Sustainability, says when it comes to paying for resilience, all options are on the table—including land value capture, also known as land value return, a financing mechanism that recovers a portion of taxpayer-funded investments associated with increases in land values. A mounting body of evidence suggests a clear tie between green infrastructure and increased property values; and indeed, resilience infrastructure won’t just enhance property values, like parks or transit stations have been shown to do. It will allow private developments to continue to exist in the first place.

“Could we do value capture for properties just outside the [proposed] park? Maybe,” Gilbert said. “We’re going to look at every financing vehicle we can.”

Just as climate change is inspiring new paradigms in insurance, home finance, agriculture, transportation, and so many other sectors, it is forcing cities to revisit the fundamental relationship between the infrastructure that government is providing and the real estate that is being protected. The magnitude of the task—communities around the world are spending an estimated $25 billion per year on green infrastructure— necessitates a search for additional funding.

No Choice But to Invest

The relationship between government-provided infrastructure and the private sector has had a long history. Landowners, commerce, and industry have enjoyed most of the benefits of canals, railroads, bridges and tunnels, roadways, and many other facilities since the republic began investing in infrastructure in a meaningful way. Investments in infrastructure have also surged at key moments when cities have faced major problems like disease, overcrowding, and congestion.

By the end of the 19th century, cities were growing fast and trying to accommodate industry and a steady influx of immigrants. “It forced the need to invest,” said Alex Krieger, professor of urban design at Harvard University, principal at architecture and planning firm NBBJ, and author of City on a Hill: Urban Idealism in America from the Puritans to the Present (Belknap Press 2019).

“Boston had to build a subway system because it was facing utter congestion, horse manure in the streets, and a city doubling in size,” he said. The same was true for local projects most residents now consider part of the landscape, like the Charles River dam; the infilling of the city’s Back Bay, now a bustling residential and commercial district; and the creation of Frederick Law Olmsted’s Emerald Necklace, which was designed primarily as a sanitation and flood-control system, as well as a park. “The fear was that things would become completely dysfunctional and unmanageable,” Krieger said. “Things were closer to the boiling point and there was no choice but to invest.”

Cities are at a similar moment today, amid the growing recognition of the havoc that climate change is wreaking. Just as filling in mud flats made Back Bay possible, resilience infrastructure is the key to future urban development—and arguably plays an even greater enabling role, as the climate stakes get ever higher.

The current crisis does not want for solutions. Many of the systems and approaches for dealing with sea-level rise and storm surge are close at hand, according to Billy Fleming, director of The McHarg Center at the University of Pennsylvania and one of the editors of the new Lincoln Institute of Land Policy book Design with Nature Now (Steiner et al. 2019). Fleming helped curate the 25 green and blue infrastructure projects showcased in the book, which honors the ecological design tenets of pioneering landscape architect Ian McHarg.

The interventions featured in the book include a New York City landfill transformed into a park, a wetland in China constructed to filter pollution from a planned city of 50,000 people, and a proposal for built landforms in coastal Norfolk, Virginia, that would absorb stormwater and tides. The fundamental concept behind this approach to resilience, cultivated by the Dutch in particular over the centuries, is to blend dikes, berms, barriers, and floodgates—the “hard” or “gray” infrastructure designed to keep water out—with “soft” systems that replicate nature and let water in, to be absorbed and distributed.

The projects in the book and others like them reflect design innovation, experimentation, and some trial and error, and can serve as prototypes for different urban conditions, Fleming said. But in addition to municipal commitments, they need a higher-level organizational framework so successful green infrastructure systems can be scaled up and implemented—on a par with preparing for war, building the interstate highway system, or sending a man to the moon.

“It’s a national problem that needs a national-scale mobilization,” he said. Federal agencies like the Army Corps of Engineers, he said, will have to be set up to administer and fund the best solutions for climate adaptation.

There is always more innovating to do, just as NASA constantly improved the design of its rockets. But the basic engineering solutions, Fleming suggests, are ready to be implemented. To extend the metaphor, green infrastructure solutions are like the aircraft carriers and bombers needed for World War II: proven in terms of getting the job done, they simply needed to be built and deployed. The matter of funding was an assumption in the case of preparing for war; it just hasn’t been resolved in the case of battling climate change.

“If we decided tomorrow that this was as real a problem as cholera was in the 1870s, we would find the money,” said Harvard’s Krieger. “A consensus will only come out of a collectively understood crisis.”

An Approach with Multiple Benefits

The traditional means of financing infrastructure is centered around borrowing at the federal, state, and local levels. As federal funding generally has waned, some cities have explored new bonding mechanisms that clarify how investments in sustainability will pay dividends in the future. In Washington, DC, a green bonds program provides capital for riverways and stormwater and sewage manage­ment based on the measurable performance such efforts produce. The inaugural $350 million issuance, in 2014, was the nation’s first municipal century bond—a 100-year duration—and has become popular for its stability and greater yield.

The rationale for that approach is inherent in the Environmental Impact Bond, which, according to the financial firm Quantified Ventures, provides up-front capital from private investors for environmental projects, either to pilot a new approach whose performance is viewed as uncertain or to scale up a solution that has been tested in a pilot program.

While the most cautious investors view green infrastructure as new and unproven, in fact it is extraordinarily potent. “Green infrastructure delivers multiple benefits to society, including environmental, economic, and health outcomes,” said Eric Letsinger, founder of Quantified Ventures, which focuses on projects with positive social and environmental impact.

Green infrastructure practices can produce positive health outcomes, for example, that translate to reduced costs to local health systems and plans. Letsinger said involving other sectors in paying for resilience would address the “wrong pockets” problem—the economics scenario where one entity bears the cost of an investment that generates benefits for others—that has “historically limited green infrastruc­ture economic beneficiaries, like health part­ners, from paying their share of the implementation costs.”

Similarly, some of the biggest economic beneficiaries are private land and property owners. A 2017 report published by the Urban Land Institute quantified how water management mechanisms using green infrastructure can create value for real estate projects by improving operational efficiency as well as serving as an attractive amenity. One of the key takeaways was that natural resilience systems can enhance financial viability (Burgess 2017).

“We found many examples of thoughtful incorporation of green infrastructure that led to increased property values,” said Katharine Burgess, ULI’s Urban Resilience Program vice president. Green infrastructure, she said, can pay off in terms of operational cost savings. It can be integrated into placemaking and design, contrib­uting amenity and market value, and can provide an ancillary benefit of freeing up developable land to increase yield.

A new matrix for risk assessment and due diligence in real estate, indeed, has climate change at its center. Another ULI survey of investors and developers concluded that factors like climate risk and vulnerability to flooding had become increasingly important for those considering developing, purchasing, or investing in property (Burgess and Rapoport 2019). “It’s definitely a changing atmosphere,” Burgess said.

The bottom line for the development community seems to be what is widely intuitive­ly understood: higher, protected ground is more valuable ground.

“At the end of the day, this isn’t about building codes or insurance or technology—it’s about land use,” and the hazards, shocks, and stresses related to the serviceability of land, said Harvard University professor Jesse Keenan, who led research showing lower-elevation properties in the Miami area gained value at a much slower rate than those places that were high and dry (Keenan 2018).

Keenan coined the term “climate gentrification” to describe how inland neighborhoods in the city, like Little Haiti have become suddenly sought-after. In the absence of resilience infrastructure to protect against rising seas, land that is higher than Miami’s average of six-feet above sea-level is naturally seen as a place of refuge.

Public-Private Collaboration

Is there a way to quantify the benefits of green infrastructure to spread out the responsibility of paying for it? Miami is not the only city giving the concept serious consideration. In Boston, planners have commissioned a study on a section of East Boston waterfront that includes the “potential for value capture from new waterfront development to fund resiliency infrastructure based upon existing and potential future uses” (BPDA 2018).

The study area includes a long stretch of developable land that will be rezoned from industrial and maritime use, ushering in mixed-use development with greater height and density—but that is also directly in the path of anticipated future flooding. “It’s a discussion of equity . . . [potentially having] developers help pay for infrastructure that not only protects them, but also inland,” said Richard McGuinness, deputy director for climate and environmental planning at the Boston Planning and Development Agency, the city’s planning office.

A more modest version of public-private collaboration is unfolding at the Gillette head­quarters alongside Fort Point Channel in Boston, where the company is preparing to provide the right of way for a flood barrier to be funded by the Federal Emergency Management Agency. The project costs will be augmented by funds from the city’s capital budget that have been dedicated to resilience. Ultimately the company’s gesture is an act of self-preservation—the razor factory is right at the water’s edge—but city officials are encouraged by the recognition that building resilience requires businesses and government to work in sync.

Other metropolitan regions in the United States are also exploring how green infrastructure creates value, and they’re creatively harnessing that power. In Pittsburgh, a portion of some 10,000 vacant and tax-delinquent parcels are set for green makeovers—urban farms, community gardens, pocket parks and the like—that could be financed through transfer of development rights. The approach ensures that the parcels aren’t taken off the tax rolls because the development rights will get used in other areas planned for infill redevelopment. At the same time, the parks and community gardens will enhance property values in once-blighted areas, said Roy Kraynyk, a vice president at Allegheny Land Trust (Kraynyk 2017).

Meanwhile, research in South America suggests that well-established land value capture mechanisms in Colombia—which have long been used to support more traditional infrastructure projects related to housing and transit—could feasibly be put into use for resilience. A team of researchers led by Stelios Grafakos, principal economist at the Global Green Growth Institute, assessed the impact of green infrastructure on land values along a river project in Santiago de Cali, Colombia, known as the CAU Cañaveralejo (Grafakos 2019).

The hedonic pricing model the team devel­oped, aided by GIS analysis, “quantitatively demonstrates a useful increase in land values attributable to capital investments in resilience and risk reduction. . . . Land value increases are attributable to investments in resilience measures such as the implementation of sustainable urban drainage systems, green corridors for flood management, restoration of natural floodplains, and multifunctional public space for recreation and stormwater manage­ment.”

All told, the project has resulted in an overall increase in values of $2.2 million across 48 blocks in nine neighborhoods, a boost of about 7 percent. The work, which is still underway, includes tree planting, green spaces, and bicycle and pedestrian pathways.

One of the paper’s coauthors takes the concept a step further, suggesting that green infrastructure’s most tangible benefit may be that it protects against loss. “Financing urban climate adaptation through land value capture, in some respects, requires an inversion of the fundamental premise of the concept: rather than creating value, investments in adaptation serve to preserve value that would otherwise be diminished or paid,” said James Kostaras, senior fellow at the Institute for International Urban Development.

In that framework, Kostaras suggests, “some increment of the land value that is being preserved and protected by climate adaptation interventions is mobilized as a source of funding to mitigate the impact of flooding and other climate-driven events.”

Properties in Miami that flood or sit near roads that flood have already lost $125 million in value since 2005, according to research compiled in the online Flood IQ education initiative. Future losses will easily double that amount in the next 15 years, and that projection doesn’t include any new properties that become at risk from now through 2033 (First Street).

Seen another way, new private development in any area that is vulnerable to the impacts of climate change creates a burden for the public, because of the people and property in need of protection. As such, private-sector contribu­tions to green infrastructure are more akin to developer extractions or impact fees, which have been charged to builders of conventional suburban development for decades to help pay for the extension of utilities to previously undeveloped areas.

News Ways to Pay for Innovation

In the reconsideration of the relationship between public investments and private development, resilience infrastructure may well become the most critical of city services, alongside police or fire protection, or water, sewer, and power facilities. Keeping water at bay has acquired an outsized importance. “There’s a centrality to it,” said Enrique Silva, director of International and Institute-Wide Initiatives at the Lincoln Institute.

Measuring the benefits of that infrastruc­ture will be complex, Silva said. In most land value capture mechanisms, the impact of public investments is measured in a more linear fashion; for example, the land value “uplift” within a half-mile radius of a new transit station. With green infrastructure, the land value impact is spread across a larger ecosys­tem, potentially producing significant variation in terms of assigning financial obligations. Do the properties closest to the intervention benefit most, or do those a mile down the rivershed enjoy the protections just as much? Or should all land and property within a special “resilience district” be treated the same?

“One could argue it’s less complex with a new metro line,” Silva said. Governments, he said, will “have to make that call—defining the catchment area.”

For others, it’s an open question that natural systems are such a singular driver of increased property values. Miami developer David Martin, principal at the Terra Group, said he would like to see a “fixed funding source for infrastructure that’s not relying on macroeconomic forces that go up and down.” In his view, resilience infra­structure is one of several factors determining land value—others being things like low interest rates or the quality of the local school system.

Such calibrations are an indication of the hard work ahead, but the impetus to find new ways of financing climate action will remain strong. “The infrastructure funding challenges that local governments face are just too great to solve through business-as-usual solutions,” said Letsinger, from Quantified Ventures. “They’ll need to innovate their way up this mountain, and if we’re going to expect them to innovate, then we’ve got to give them new ways to pay for innovation.”

Letsinger and others emphasize both the urgency of building climate resilience and the real-time availability of solutions. “We don’t need to wait,” he said. “Cities now have the tools, the means, and the access to capital today to advance the resilience projects that they need.”

Calculating the Value of Green Infrastructure

Fundamentally a stormwater management tool, green infrastructure also “creates amenities that can raise property values and provide health benefits,” said Robin Hacke, executive director of the Center for Community Investment (CCI) at the Lincoln Institute. CCI works with cities including Miami, Milwaukee, and Seattle to identify and secure funding for resilience projects including green infrastructure and afforda­ble housing. Hacke said land value capture is a “promising approach” that has been part of those conversations. Such discus­sions will likely gain momentum, as a growing body of research indicates that green infrastructure increases value:

• “In Boston, the 1330 Boylston complex . . . saw rent increases of $300 to $500 per month for units overlooking a $112,500 green roof, soon netting about $120,000 a year” (Burgess 2017).
• “High quality green environments can contribute to . . . rental uplifts of up to 20 percent” (UKGBC 2015).
• “. . . the assessed property values of the Menomonee Valley industrial proper­ties were 5.8 percent higher than they otherwise would have been without green infrastructure” (Madison 2013).
• “Hedonic studies show that a reduced risk of flooding can result in a 2 percent to 8 percent increase in property values” (Clements 2013).

With such data emerging, cities seeking buy-in from developers may find that they’re standing on firmer ground. But Hacke offered a word of caution: as values rise, so does the risk of displacement. Cities must prioritize affordability, she said, and invest in projects that “protect the commu­nity’s ability to remain in place.”

References

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Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy and a contributing editor to Land Lines.

Photographs (in order of appearance):

The Miami waterfront is a highly developed area vulnerable to flooding and sea-level rise. Credit: Gunther Hagleitner via Flickr CC BY 2.0.

A team of researchers explored the connections between green infrastructure and land value in Cali, Colombia, concluding that “land value increases are attributable to investments in resilience measures.” Credit: “Exploring the Use of Land Value Capture Instruments for Green Resilient Infrastructure Benefits: A Framework Applied in Cali, Colombia.” Stelios Grafakos et al. 2019.