Lavea Brachman is a lawyer and a city planner who has worked and taught in the area of community involvement in brownfields redevelopment projects for the last decade. She is currently director of the Ohio office and associate director of the Chicago-based nonprofit, the Delta Institute, which engages in the policy and practice of improving environmental quality and promoting community and economic development in the Great Lakes region. She is also an adjunct professor at The Ohio State University in the City and Regional Planning Department. Last year, pursuant to passage of legislation and approval of a statewide bond bill, Ohio Governor Bob Taft appointed Brachman to serve on the Clean Ohio Council, which is charged by the legislature with selecting and disbursing $200 million for brownfield projects throughout the state.

Brachman developed and taught a new course at the Lincoln Institute last spring, called “Reusing Brownfields and Other Underutilized Land: A Seminar for Senior Staff of Community-Based and Non-profit Development Agencies,” and she will teach a similar course in 2003. She also wrote an article on “Key Success Factors in Brownfield Property Redevelopment” for a forthcoming Lincoln publication on redevelopment of vacant land.

Land Lines: How did you become involved in and concerned about brownfield redevelopment?

Lavea Brachman: Brownfield redevelopment was just emerging as a special focus of urban planning in the late 1980s and early 1990s, when I was working on my master’s degree in city planning at Massachusetts Institute of Technology (MIT). As a student, I joined a student-professor team on an early brownfields project for the Massachusetts Water Resources Authority (MWRA) to determine what it could do with some previously utilized property it owned in Quincy, Massachusetts, just south of Boston. We assessed three primary aspects (social, legal and physical) to determine the site’s redevelopment potential.

That experience and the challenge of dealing with multiple parties and multiple issues that brownfield redevelopment entails peaked my interest intellectually, and I recognized that changing land uses could have profound and positive implications for social change. Previously, as an attorney with a Washington, DC, law firm, I had practiced in the environmental and land use areas, so the interdisciplinary nature of brownfields redevelopment seemed to bring together my legal and planning training with my professional skills and areas of knowledge and expertise.

LL: What are the primary obstacles to brownfield redevelopment and how have these changed over time?

LB: Contrary to general public misperceptions, the primary obstacle to brownfield redevelopment today is not environmental contamination per se, even though the prior use and associated environmental conditions of these properties distinguish them from other underutilized properties. The primary obstacle to redevelopment remains the threat of liability that by statute arises from acts that cause or contribute to contamination and/or to those with an ownership interest in the property. A second major obstacle is financing, since brownfields are many times more expensive to redevelop than regular real estate projects. The liability threat also has dampened interest from investors or banks that might be perceived as being in the chain of title.

A third obstacle can be lack of local support. The need for public involvement in brownfield redevelopment, from financing, to regulatory oversight, to local zoning and planning, means that community support is instrumental to making brownfield redevelopment work. The potential fear and lack of understanding about the impact of contamination on a community can also interfere with local support. A fourth obstacle is obtaining site control or clear title to the property. Many brownfield properties are tax delinquent or burdened with liens, and the title may remain in the name of a defunct company. Of all the obstacles, the solutions to title problems vary most widely from state to state.

A final obstacle is location, because many of these properties are found in areas that are littered with multiple vacant properties or they are not readily accessible to all-important interstate highways or rail networks. Sometimes brownfield sites with a long history of use were at one time accessible to key transportation lines, but those roads or rails have been superseded by new highways located several miles or more away, leaving the abandoned sites isolated from current development activity.

LL: How has the brownfield redevelopment practice evolved over the last decade?

LB: A decade ago, brownfields were not identified or defined as such. They were the legacy of a manufacturing and industrial economy that left behind vacant properties and blighted urban areas and the remnants of laws that, through the nature of the liability schemes, provided disincentives for cleanup. The federal government had not formally recognized the value of redeveloping these properties, and those of us who were involved in the field early on worked with regulators to convince them to pay more attention. Also, the fear of another Love Canal (that is, illness among residents arising from property contamination) was still fresh, so there was little flexibility in cleanup standards. Brownfields were redeveloped, if at all, outside the regular, legal constructs or under special agreements between owner and regulator, or by using special contracts such as prospective purchaser agreements, which prevented a future buyer from being held liable for previous contamination.

Now brownfield redevelopment has been increasingly streamlined, approached by developers as a real estate deal with a twist—the environmental cleanup. Many of the primary obstacles mentioned above remain, although they have been somewhat diminished over time, as new state and federal policies, laws and regulations have been passed and implemented to address the specific issues with brownfields liability, provide new funding sources, alter title processes for expunging tax delinquent and other liens, and even require community involvement. Last December, for example, Congress passed the “Brownfields Revitalization and Environmental Restoration Act of 2001,” which provides for additional grants and loans for certain activities as well as clarifications on liability.

Brownfields offer an interesting case study of how informal processes that originally emerged out of necessity outside the legal, policy and financing mainstream have been increasingly institutionalized. For instance, where once a property would remain unremediated and fenced off because the cleanup was too burdensome and expensive, or the cleanup would be the subject of years of litigation, now a property that is marketable can act as an incentive for all parties to proceed rapidly.

In the strong market of the 1990s, the real estate pressures allowed even some hard-to-develop properties, like long-abandoned brownfields, to be redeveloped, although it was primarily the “low hanging fruit” or the brownfields that were already either well-located, had minimal contamination, or were not complicated by multiple parties contributing to past contamination. The liability on these properties could be capped and financial institutions thus could reduce their risk. Also the regulatory climate has become less aggressive with the passage of “voluntary cleanup statutes,” which allow cleanups to be accomplished without regulatory oversight in many states. The ultimate carrot is a government agreement not to hold future owners liable (that is, a covenant not to sue) if they meet certain standards. To date, fewer cleanups that predicted have actually been accomplished under these new state laws, but they create a climate ultimately more conducive to redevelopment. Nevertheless, in the weaker economic market of 2002, with greater risk, more uncertainty and less development generally, there will be less brownfield redevelopment, particularly of those sites that do not have the easily marketable attributes.

LL: Who are some of the key players involved in successful brownfield redevelopment projects?

LB: Like most real estate deals, brownfield redevelopment inherently involves multiple parties. Public-private partnerships are particularly crucial to the success of brownfield redevelopment projects, because of the quasi-regulated nature of the cleanup and the complicated financing arrangements. The list of potential key players is a long one. It includes state and or federal regulators, elected community officials and other community leaders, private developers (both for-profit and not-for-profit), past and future property owners, private financial institutions or investors and public funding sources. Often those essential parties are traditional adversaries. For instance, designating the future use of a brownfield property must involve a state (and sometimes federal) regulatory agency, which can approve the cleanup standard for the particular use (normally higher for residential and lower for industrial) and plan to remove the contamination, as well as previous and/or future owners who under previous legal standards would have been held liable by the regulatory agency.

Funding for the cleanup and redevelopment inevitably comes from a variety of sources. Notably, up to 70 to 80 percent of funding for brownfield projects can be from public funding sources, but usually those public monies are predicated on private (often local) institutional financing as well, making the public-private nexus very important.

LL: What is the role of community-based organizations in brownfield redevelopment and to what extent is this type of redevelopment an extension of broader community planning efforts facing many urban neighborhoods?

LB: Community support and leadership from the local government are essential to the successful redevelopment of a brownfield property. For instance, localities often must be the applicant for the essential public (state or federal) funds needed to accomplish the project. If zoning or subdivision changes must be made through local boards, local support and leadership is crucial. Community-based organizations such as community development corporations should play an active role in brownfield redevelopment as well, particularly in areas that are not as naturally attractive to private market actors, either due to location and limited access of the properties or to general neighborhood blight and lack of economic activity. In these areas, broader community planning efforts undertaken by community groups, such as community-wide master plans, are often productive starting points if multiple brownfield and other underutilized properties need to be addressed. Master plans encompassing these properties should take into account neighborhood and community needs, such as local stores, recreational areas, and other facilities. The biggest barrier to brownfield redevelopment in these areas is the market and the physical and economic condition of the surrounding area.

Nevertheless, to many community groups these sites remain intimidating for several reasons: the technical aspects of the contamination; the stigma attached to the properties by their condition; their negative impacts on surrounding properties; and, as mentioned, their location in generally blighted and hard-to-market areas. Furthermore, brownfield sites present more upfront barriers not present in the kinds of housing development projects traditionally undertaken by community-based organizations, such as site remediation, title issues, the assembly of multiple parcels, and the complex financing that is necessary from multiple sources. Getting community organizations past these threshold issues through capacity building and training in technical skills will position them to address more strategic brownfield redevelopment challenges.

Given recent state and federal statutory changes and multiple sources of public funding, the redevelopment of single brownfield properties in stable or improving markets now involves fewer legal and financial barriers. It also requires a very different strategy from developing properties in declining markets where there are other non-brownfield barriers to be overcome. The challenge for addressing brownfield properties in these latter areas remains to be solved, but community involvement is certainly a key aspect to its resolution.

The Lincoln Institute has long been involved in international activities that deal with land policy and land taxation issues. In the 1970s those activities focused mainly on training and education. For example, Institute faculty have taught joint courses in land and tax policy issues with the International Center for Land Policy Studies and Training (formerly the Land Reform Training Institute) in Taiwan for nearly 30 years. Sponsorship of international congresses on land policy in the 1980s involved the Lincoln Institute in the dissemination of research and analysis by colleagues from both industrial and developing countries. This work heralded further international expansion in the 1990s involving both the Institute’s training programs and its support for research and analysis, particularly in developing countries.

Over the past ten years, the Institute has expanded its program of training and research in Latin America that deals with planning, property taxation, urban development, and land markets. Its program in China, begun in 2001, involves government officials, academics, and researchers with a focus on urban land markets, land taxation, and city expansion issues. The Institute has been active in many Eastern European countries, where it has been involved mainly in training on tax policy and administration. It also has contacts and modest levels of involvement in other countries, including Cuba and South Africa, which face particularly demanding or unique land and tax policy challenges.

The initial motivation for the Institute’s international work was to share its knowledge and expertise in land policy issues with others, as in transition economies seeking to establish land markets and property tax regimes. The Institute provided training in land market fundamentals and policy issues, and in the technical requirements of databases containing cadastral, ownership, and development information.

As the Institute expanded its activities abroad, academic and policy research on urban development and local public finance documented many commonalities across countries in the development patterns of large cities, in the behavior of households and firms, and in the tradeoffs households and firms face when making decisions about location, transport, space consumption, tenure choice, and local services. Predictions based on urban economic theory proved to be robust across both rich and poor countries.

The consequence of this commonality of problems and behavior is that the flow of knowledge is no longer in one direction. Solutions to problems in one city can help inform policy makers in other cities about new approaches that have worked elsewhere. For example, experience with new ways to use benefit charges to finance infrastructure, design exclusive bus lanes, structure new development, or reform housing in one country is of great interest to others. International experience also reinforces old lessons, such as the advantages of property taxation as a local revenue source or the impact of infrastructure on development.

In sum, the Institute’s international work has enriched its own knowledge and expertise as much as it has benefited those who have participated in our training and research programs.

Excess development entitlements and distressed subdivisions are impairing the quality of life, skewing development patterns and real estate markets, damaging ecosystems, and diminishing fiscal health in communities throughout the U.S. Intermountain West. Since the post-2007 real estate bust, which hit many parts of the region severely, eroding subdivision roads now carve up agricultural lands, and lonely “spec” houses continue to dot many rural and suburban landscapes. Some are vacant, but others are partially occupied and require the delivery of public services to remote neighborhoods that generate very little tax revenue. In jurisdictions where lots could be sold before infrastructure was completed, many people now find themselves owning a parcel in what was supposed to be a high-amenity development but is in fact little more than a paper plat.

These arrested developments—known colloquially as “zombie” subdivisions—are the living dead of the real estate market. Beset by financial or legal challenges, once-promising projects are now afflicting their environs with health and safety hazards, blight, decreased property values, threats to municipal finance, overcommitted natural resources, fragmented development patterns, and other distortions in local real estate markets.

This article presents an overview of the economic context that fostered so many excess entitlements in the West and of the local planning and development controls that influence how those market forces play out in a given community. It also describes how three communities in the Intermountain West have redesigned distressed subdivisions in their jurisdictions and how those efforts are facilitating recovery, creating more sustainable growth scenarios, improving property values, and conserving land and wildlife habitat.

The Economic Background that Fostered Excess Development in the West

In the Intermountain West, where land is abundant, and rapid growth is common, it’s not unusual for local governments to grant development entitlements well in advance of market demand for housing. Boom and bust cycles aren’t rare in the region either. The magnitude of the Great Recession, however, amplified the frequency of excess entitlements and exacerbated their harmfulness to surrounding communities. In the Intermountain West alone, millions of vacant lots are entitled. Across a large number of the region’s counties, the rate of vacant subdivision parcels ranges from around 15 percent to two-thirds of all lots (tables 1 and 2).

As the economy continues to recover, will the market correct this surplus of development rights, incentivizing developers to build out distressed subdivisions or to redesign those that do not reflect current market demand? In some locations, yes; in others, it is unlikely. Subdivisions are designed to be near-permanent divisions of land. Although many areas throughout the Intermountain West are rebounding robustly, many subdivisions remain distressed, with expired development assurances, few if any residents, fragmented ownership, partially completed or deteriorating infrastructure improvements, and weak or nonexistent mechanisms to maintain new services. Uncorrected, these arrested developments will continue to debilitate the fiscal health and quality of life in affected areas.

The Complexity of Revising Development Entitlements

Local jurisdictions shape the future of their communities through the entitlement of land, the approval of subdivisions, and the granting of subsequent development permits. These actions result in land use commitments that prove difficult to change in the future, establish development standards, and often commit the community to significant, long-term service costs.

Figure 1 demonstrates that excess entitlements are easiest to address when they’re purely paper subdivisions—with one owner, no improvements, no lots sold, and no houses built. As the status of a subdivision progresses from a paper plat to a partially built development—and more than a few landowners are involved, or the subdivider has begun to install improvements, or more than a few owners have built homes—the challenges grow more complex, and the options for resolving them more constrained.

The revision or revocation of a paper plat requires the agreement of only a single property owner who hasn’t made any major investments that might constrain the ability to alter design plans, allowing for the simplest resolutions (though the situation becomes more complicated if a lender must also approve any changes). The sale of even one lot to an individual landowner makes entitlement issues in the subdivision harder to resolve for three major legal reasons: (1) the need to protect the property rights of lot owners, (2) the need to preserve access to sold lots, and (3) pressure for equal treatment between current and potential future homeowners. Some of these issues can give rise to lawsuits, creating potential liability for the town or county. The revision or revocation of a plat with sold lots will require the agreement of multiple owners—each of whom may decide to file a lawsuit on one or more of these grounds.

Once the developer makes significant investments for infrastructure and other improvements, complications escalate. Although the purchase of land does not in itself create a “vested right” to complete the development, once an owner invests in improvements to serve anticipated houses, it is difficult to stop construction of those homes without reimbursing the developer for the cost of infrastructure.

Completed homes—particularly if a number of them are already occupied—further compound the complexity of resolving distressed subdivisions. Access roads will need to be retained and maintained, even if the homes are widely scattered in inefficient patterns. If the developer committed to building a golf course, park, or other community facilities, individual lot owners could claim a right to those amenities—whether or not they have been built, and whether or not the associations slated to upkeep them exist or have enough members to perform the maintenance. Even if the developer was clearly responsible for constructing the amenities, the local government could become liable for them if it has prevented the developer from building the amenities by vacating parts of the plat where those amenities were to be built.

Larger subdivisions split into several phases at various stages of completion pose the most intricate and extensive challenges. The first phases of construction may be mostly sold lots with most infrastructure in place, but later phases may be mere paper plats—unbuilt, with no lots sold and no improvements in place. Thus, a single distressed subdivision may pose several types of legal entitlement issues, with varying levels of risk and potential liability, in different corners of the development.

How Three Communities Successfully Redesigned Excess Entitlements

Local governments seeking to remedy the potential negative impacts of excess development entitlements and distressed subdivisions have many different land use and zoning measures at their disposal. We identified 48 tools and 12 best practices as a result of our research, which draws on case studies, lessons shared by experts during several workshops, data analysis, and a survey of planners, developers, and landowners in the Intermountain West. (For the scope of preventive and treatment strategies, consult the full Policy Focus Report, Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements). Generally, they fall into four categories: economic incentives, purchase of land or development rights, growth management programs, and development regulations:

1. Economic incentives—such as targeted infrastructure investments, fee waivers, and regulatory streamlining—avoid controversial regulations.

2. Purchase of land or development rights is the most direct way to eliminate unwanted development entitlements, but it may be too costly for some communities.

3. Growth management approaches include relying on urban service area boundaries or adequate public facility requirements to limit new development entitlements.

4. Development regulations include rezoning, changes in subdivision ordinances and development assurances, initiation of plat vacating processes, and revised development agreement templates.

The following three case study communities primarily utilized development regulations. Mesa County in Colorado and Teton County in Idaho revised their development agreements to redesign local distressed subdivisions. All three jurisdictions, including the City of Maricopa in Arizona, facilitated voluntary replatting efforts as well.

How Mesa County, Colorado, Revised Its Development Approval Process and Abandoned Paper Plats

During the oil shale boom and bust of the 1980s, Mesa County, Colorado, was one of the regions hit hardest. When ExxonMobil ceased operations in the area, the population of Grand Junction, the county seat, plummeted by 15,000 people overnight. All development halted. In the bust’s wake, more than 400 subdivisions, encompassing about 4,000 lots throughout the county, were abandoned. Nearly 20 percent of Mesa County’s subdivisions were left with unfulfilled development improvement agreements.

When the county’s bond rating dropped in 1988, it put several measures in place to clean up the excess entitlements. It negotiated with local banks and the development community to establish a development improvements agreement form and procedure. It also established a new financial guarantee called the “Subdivision Disbursement Agreement” between construction lenders and the county. The agreement puts the county in a direct partnership with financial institutions to ensure, 1) an agreed-upon construction budget, 2) an established timeline for construction of the improvements, 3) an agreed-upon process, involving field inspections during construction, for releasing loan funds to developers, and 4) the county’s commitment to accept a developer’s improvements, after certain conditions have been met, and to release the developer from the financial security.

It took Mesa County 15 years to fully address the excess entitlements stemming from the 1980s bust, but the work paid off: During the Great Recession, the county had the lowest ratio of vacant subdivision parcels to total subdivision lots among approximately 50 counties examined in the Intermountain West. Not a single developer backed out of a development agreement when only partial improvements were made. While some subdivisions remain vacant, all improvements have been completed to the point that the parcels will be ready for construction once they are sold.

River Canyon (figure 2), for example, was planned as a 38-lot subdivision on 192 acres. When the real estate bubble burst in 2008, the entire site had been lightly graded with roads cut, but no other improvements were complete, and no parcels had been sold. Realizing the lots would not be viable in the near-term, the developer worked with the county to replat the subdivision into one parent lot until the owner is ready to apply for subdivision review again.

The resolution is a win-win: The county escapes a contract with a developer in default and avoids the sale of lots to multiple owners with whom it would be difficult to coordinate construction of subdivision improvements. The developer avoids the cost of installing services and paying taxes on vacant property zoned for residential development.

Now, lenders in Mesa County often encourage the consolidation of platted lots, because many banks will not lend money or extend the time on construction loans without a certain percentage of presales validating the asset as a solid investment. The landowner generally complies as well, to avoid paying taxes on vacant residential property, which carries the second highest tax rate in Colorado. If market demand picks up, property owners may submit the same subdivision plans to the county for review, to ensure compliance with current regulations. If the plans still comply, the developer can proceed from that point in the subdivision process. Mesa County consolidated parcels this way a total of seven times from 2008 to 2012, to eliminate lots where no residential construction is anticipated in the near future.

How Maricopa, Arizona, Partnered to Convert Distressed Parcels to Nonresidential Uses

Maricopa—incorporated in 2003, in the early years of Arizona’s real estate boom—is typical of many new exurban communities within growing metropolitan regions. Faced with an influx of new residents “driving until they qualified,” the community quickly committed the majority of available land to residential subdivision entitlements. At the height of the boom, the small city—37 miles from downtown Phoenix and 20 miles from the urbanizing edge of the Phoenix metro area—was issuing roughly 600 residential building permits per month.

Pinal County had approved many of Maricopa’s residential subdivisions before the city was incorporated, in accordance with the county’s 1967 zoning code. In fact, following standard practice for newly incorporated communities, the city initially adopted the Pinal County Zoning Ordinance. For a time, the county planning and zoning commission also continued to serve as the city’s planning oversight body. But this older rural county code did not consider or create incentives for mixed-use development, areas with a downtown character, a balance between jobs and housing, institutional uses, or social services. The lack of diversity resulted in a shortage of retail and service use areas and a scarcity of designated areas for nonprofits such as churches, private schools, daycare, counseling, and health services. As new residents looked for public services and local jobs, this dearth of land for employment and public facilities became increasingly problematic.

When the Great Recession hit and the housing bust occurred, supply overran demand for residential lots, and many became distressed. Maricopa faced this challenge and seized the opportunity to reexamine its growth patterns and address the multiple distressed subdivisions plaguing the community.

The city chose to partner with the private sector—including developers, banks, bonding agencies, and other government agencies—to address distressed subdivisions and the lack of institutional and public land uses. The first test of this new approach began when a Catholic congregation was looking for a church site in an urban location with existing sewage, water, and other necessary infrastructure. The City of Maricopa served as a facilitator to connect the church with the developers of Glennwilde, a partially built, distressed development. The church chose a site in a late phase of the subdivision—at that point still a paper plat. The city vacated the plat for that site and returned it to one large parcel, which the Glennwilde developer then sold to the church.

Construction has not yet begun, but the project has served as a model for other arrested developments. The collaborative effort among the city, owners of currently distressed subdivisions, and other interested parties has also inspired approved proposals for a Church of Latter Day Saints stake center, a civic center, a regional park, and a multigenerational facility throughout the city.

How Teton County, Idaho, Demanded Plat Redesign, Vacation, or Replatting

Rural, unincorporated Teton County, Idaho—with an estimated year-round population of 10,170—has a total of 9,031 platted lots, and 6,778 are vacant. Even if the county’s annual growth rate returned to 6 percent, where it hovered between 2000 and 2008, this inventory of lots reflects a stockpile adequate to accommodate growth for approximately the next 70 years. This extreme surplus of entitlements —with three vacant entitled lots for every developed lot in the county—stems from three poor decisions the board of commissioners made from 2003 to 2005.

First, the county adopted a quick and easy process for landowners to request the right to up-zone their properties from 20-acre lots to 2.5-acre lots. None of these zone changes were granted in tandem with a concurrent development proposal; virtually all were granted for future speculative development. It was not uncommon for the county to up-zone hundreds of acres in a single night of public hearings; the agenda for one meeting could include up to ten subdivision applications.

Second, the county’s Guide for Development 2004–2010 called for aggressive growth, with a focus on residential construction to drive economic development. The goals and objectives, however, were vague, and the plan failed to specify the type and location of projects. Discredited by the community, the document was ultimately ignored during the approvals process and fostered explosive, random development, resulting in six years of land use decisions made without any coherent strategy.

Third, the Board of County Commissioners adopted a Planned United Development (PUD) ordinance with density bonuses in 2005. Under the PUD cluster development provisions, developers could exceed the underlying zoning entitlements by as much as 1,900 percent. Typical PUD density bonuses for good design range between 10 and 20 percent. Now areas with a central water system that were zoned for 20-acre zoning—with 5 units per 100 acres—could be entitled with up to 100 units. In addition, Teton County’s PUD and subdivision regulations allowed the sale of lots before infrastructure installment, which provided a huge incentive for speculative development.

After the 2008 market crash, some owners of incomplete developments began looking for ways to restructure their distressed subdivisions. In 2010, Targhee Hill Estates approached the county with a proposal to replat their partially built resort (figure 3). At the time, however, there was no local ordinance, state statute, or legal process that would permit the replatting of an expired development.

The Teton County Valley Advocates for Responsible Development (VARD) stepped in and petitioned the county to create a process to encourage the redesign of distressed subdivisions and facilitate replatting. VARD realized that a plat redesign could reduce intrusion into sensitive natural areas of the county, reduce governmental costs associated with scattered development, and potentially reduce the number of vacant lots by working with landowners and developers to expedite changes to recorded plats.

On November 22, 2010, the Board of County Commissioners unanimously adopted a replatting ordinance that would allow the inexpensive and quick replatting of subdivisions, PUDs, and recorded development agreements. The ordinance created a solution-oriented process that allows Teton County to work with developers, landowners, lenders, and other stakeholders to untangle complicated projects with multiple ownership interests and oftentimes millions of dollars in infrastructure.

The ordinance first classifies the extent of any changes proposed by a replat into four categories: 1) major increase in scale and impact, 2) minor increase in scale and impact, 3) major decrease in scale and impact, 4) minor decrease in scale and impact. Any increases in impact may require additional public hearings and studies, whereas these requirements and agency review are waived (where possible) for decreases in impact. In addition, the ordinance waives the unnecessary duplication of studies and analyses that may have been required as part of the initial plat application and approval. Teton County also waived its fees for processing replat applications.

The first success story was the replatting of Canyon Creek Ranch Planned Unit Development, finalized in June 2013. More than 23 miles from city services, Canyon Creek Ranch was originally approved in 2009 as a 350-lot ranch-style resort on roughly 2,700 acres including approximately 25 commercial lots, a horse arena, and a lodge. After extensive negotiations between the Canyon Creek development team and the Teton County Planning Commission staff, the developer proposed a replat that dramatically scaled back the footprint and impact of this project to include only 21 lots over the 2,700 acre property. For the developer, this new design reduces the price tag for infrastructure by 97 percent, from $24 million to roughly $800,000, enabling the property to remain in the conservation reserve program and creating a source of revenue on it while reducing the property tax liability. The reduced scale and impact of this new design will help preserve this critical habitat and maintain the rural landscape, which is a public benefit to the general community.

Conclusion

While recovery from the most recent boom and bust cycle is nearly complete in some areas of the country, other communities will be impacted by vacant lots and distressed subdivisions well into the future. Future real estate booms will also inevitably result in new busts, and vulnerable communities can build a solid foundation of policies, laws, and programs now to minimize new problems stemming from the excess entitlement of land. Communities and others involved in real estate development would be well-served by ensuring they have mechanisms in place to adapt and adjust to evolving market conditions. For jurisdictions already struggling with distressed subdivisions, a willingness to reconsider past approvals and projects and to acknowledge problems is an essential ingredient to success. Communities that are able to serve as effective facilitators as well as regulators, as demonstrated in the case studies presented here, will be best prepared to prevent and then respond and treat distressed subdivisions and any problems that may arise from excess development entitlements.

For More Tools and Recommendations

This article was adapted from a new Policy Focus Report from the Lincoln Institute, Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements, by Jim Holway with Don Elliott and Anna Trentadue. For more detailed information—including best practices, policy recommendations, and a how-to guide for communities dealing with excess entitlements—download the full Policy Focus Report or order a print copy. Additional information is available on the companion website (www.ReshapingDevelopment.org).

About the Authors

Jim Holway, Ph.D., FAICP, directs Western Lands and Communities at the Sonoran Institute in Phoenix, Arizona. He also is a local elected official, representing Maricopa County on the Central Arizona Water Conservation District.

Don Elliott, FAICP, is a land use lawyer, city planner, and the director of Clarion Associates in Denver, Colorado.

Anna Trentadue is the staff attorney for Valley Advocates for Responsible Development in Driggs, Idaho.

Resources

Burger, Bruce and Randy Carpenter. 2010. Rural Real Estate Markets and Conservation Development in the Intermountain West. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Elliott, Don. 2010. Premature Subdivisions and What to Do About Them. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Preston, Gabe. 2010. The Fiscal Impacts of Development on Vacant Rural Subdivision Lots in Teton County, Idaho. Fiscal impact study. Teton County, ID: Sonoran Institute.

Sonoran Institute. Reshaping Development Patterns. PFR companion website www.ReshapingDevelopment.org

Sonoran Institute. Successful Communities On-Line Toolkit information exchange. www.SCOTie.org

Trentadue, Anna. 2012. Addressing Excess Development Entitlements: Lessons Learned In Teton County, ID. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Trentadue, Anna and Chris Lundberg. 2011. Subdivision in the Intermountain West: A Review and Analysis of State Enabling Authority, Case Law, and Potential Tools for Dealing with Zombie Subdivisions and Obsolete Development Entitlements in Arizona, Colorado, Idaho, Montana, New Mexico, Nevada, Utah, and Wyoming. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Valley Advocates for Responsible Development. www.tetonvalleyadvocates.org

In recent years, Latin America has suffered from many natural disasters that have had especially serious impacts on irregular settlements in densely urbanized areas. Drawing on the findings of research in Mexico funded by the World Bank and other institutions, the Lincoln Institute cosponsored a seminar in November 2000 in the port city of Veracruz, focusing on ways to mitigate the risks and results of natural disasters. The seminar explored such issues as:

• the relationship of irregular settlements in high-risk areas to regularization processes;
• the attitudes and efforts of the local populations;
• recent technological advances relevant to diagnosing risks;
• lessons learned from previous disasters; and
• successful experiences with disaster prevention and mitigation.

Representatives from municipal authorities and community organizations shared experiences and learned technical and practical methodologies to identify high-risk zones, implement policies to reduce illegal settlements in those zones, and establish prevention and mitigation measures. Participants also identified the importance of social participation in the process. The principal findings are summarized below:

• Irregular or illegal settlements reflect the inability of land markets to provide suitable (low-risk) residential locations for low-income families. Mitigation efforts will continue to be frustrated unless this policy environment is improved.
• Actions at higher levels of government are almost exclusively reactive, such as relief measures only after disasters strike and limited efforts to improve planning and prevention. There is an urgent need for governments to revise their priorities to avoid some of the predictable impacts of natural disasters.
• Data and management tools to improve preventive approaches need to be made available to citizens and local authorities, who have been the source of most successful mitigation efforts in recent years and are in the best position to originate future initiatives.
• It is important to begin promoting and developing insurance policies that will both reimburse households and localities for damage and losses and put in place incentives to improve practices with respect to building standards, maintenance of watercourses, and other preventive measures.
• Since rapid and poorly managed urbanization has been a major culprit in increasing the number of families at risk, as well as the levels of risk, strengthened urban planning should be a vital tool in the quest to reduce the effects of disasters.

The Institute has been working on this issue with State, Urban and Municipal Services (SUME), an institution established in late 1999 to raise the quality and efficiency of governance and management at state and local levels in Mexico. SUME aims to accomplish these objectives through consulting, technical assistance and training of government officials. Its activities have been supported by the United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), which cosponsored this seminar, and by the World Bank and the Interamerican Development Bank.

Douglas Keare is a fellow of the Lincoln Institute and Luis Javier Castro Castro is director general of State, Urban and Municipal Services (SUME) in Mexico City.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Uno de los aspectos más importantes del estudio de políticas de suelo en América Latina es la falta de tierra urbanizada al alcance de los habitantes de bajos recursos1. Esta carencia, y la consiguiente ocupación ilegal de terrenos carentes de infraestructuras, son características de las ciudades latinoamericanas, especialmente en las periferias urbanas y en áreas no aptas para el mercado inmobiliario (o excluidas del mismo) debido a sus condiciones topográficas o ambientales.

Una consecuencia inmediata de esta escasez es la sobrevaloración de la tierra urbanizada. En efecto, usualmente la provisión de servicios aumenta el precio de la tierra en una cantidad superior al costo de los servicios. Típicamente, los solares designados como urbanos se cotizan en US$ 5-10 por metro cuadrado. La provisión de todos los servicios cuesta alrededor de US$ 20-30 por metro cuadrado, pero el precio de mercado puede llegar hasta US$ 50-100 por metro cuadrado. Así, el precio de un lote de tierra urbanizada de 150 metros cuadrados equivale como mínimo al triple del ingreso anual de la mayoría de las familias de escasos recursos. En la mayoría de las ciudades latinoamericanas, al menos el 25 por ciento de la población por debajo del umbral de pobreza puede escasamente sobrevivir, y mucho menos pagar el precio de tierra sobrevalorada.

Esta población pobre que vive en asentamientos ilegales termina pagando un precio superior por el suelo que los habitantes de otras partes de la ciudad, y pagan más por servicios tales como agua, los cuales deben obtener de empresas privadas, así como también por alimentos, materiales de construcción y otros artículos de consumo. Lo que es peor, su riesgo de contraer enfermedades es mayor debido a las deficientes condiciones higiénicas de sus entornos habitacionales y a su limitado acceso a servicios médicos.

El problema de la ocupación irregular

No es sorpresivo que entre un 60 y un 70 por ciento de las tierras de las ciudades latinoamericanas estén ocupadas de manera irregular, ilegal o incluso clandestina, y que la mayor parte del inventario de viviendas consista en edificaciones autoconstruidas que incrementan con el paso del tiempo. En México, la irregularidad de la tenencia de la tierra es una forma de vida dado su importante contexto político e incluso cultural. Para las familias de bajos ingresos, la única manera de vivir en las ciudades es adquiriendo o invadiendo predios ilegales o irregulares.

El mensaje está muy claro para las generaciones más jóvenes: “Instálense donde quieran y sin preocuparse, porque algún día el Estado regularizará sus lotes”2. Esta actitud cultural refuerza lo perverso del círculo vicioso: mientras más expectativas existen sobre la eventual regularización de los asentamientos irregulares, mayor es el precio cobrado por subdivisores o gestores inmobiliarios por la venta de terrenos parcialmente urbanizados o carentes de servicios. El simple acto de parcelar la tierra dobla o triplica su precio, de manera que nuevamente, el pobre paga más por la tierra que los compradores del mercado formal.

Esta anticipación de la revalorización del suelo como resultado de la regularización futura se relaciona con dos corolarios importantes: Primero , las acciones públicas para regularizar la tierra no han resuelto el problema del acceso a la tierra para la población urbana de pocos ingresos; en cambio, la regularización es parte del problema porque alimenta la “industria de la irregularización”. Es fundamental pensar seriamente en reestructurar o incluso acabar con esta política perversa, y crear otras formas de ofrecer tierra urbanizada a quienes la necesitan.

Segundo, este proceso expone también una falacia referente a la (in)capacidad de los pobres de pagar por algunos servicios urbanos. Ellos ya están pagando al menos por una parte de sus servicios, aunque los están pagando al propietario de la tierra/gestor inmobiliario como un “tributo territorial” que, en otras circunstancias, se hubiera recaudado públicamente. La discusión no está bien encaminada: el problema no es tanto si el pobre debe pagar o no, sino más bien cómo debe pagar y cuáles deben ser los límites de tales pagos. Por ejemplo, ¿deberían las familias de bajos ingresos, beneficiadas por los programas de regularización, pagar directamente por los servicios? o ¿debería capturarse el incremento del valor del suelo generado por las mejoras, y pechar al propietario de la tierra por dicho aumento mediante impuestos y otras políticas tributarias? Este último punto arroja una nueva luz sobre los problemas resultantes de algunos esquemas convencionales de subsidio.

Problemas de los programas de regularización actuales

Es necesario reevaluar los marcos tradicionales del estudio del fenómeno de la irregularidad-regularización de la tenencia de la tierra en colonias urbanas de bajos ingresos en México (al igual que en el resto de América Latina). Con esta idea en mente, en marzo de 1999 se celebró un seminario del Instituto Lincoln en cooperación con el Colegio Mexiquense AC en Toluca, México. Aunque el seminario no pudo resolver el enigma indicado anteriormente ¾ni siquiera proporcionar los medios para romper el círculo vicioso¾, sí generó algunas conclusiones importantes.

Primero que todo, es importante reconocer que el problema de suministro de tierra a los pobres de América Latina no puede resolverse a fuerza de los programas de regularización imperantes. Además de los efectos dañinos de los mismos, existen serias inquietudes sobre su capacidad de sustentación financiera. Los programas de regularización tienden a ser “más cura que prevención”, y a menudo dependen de asignaciones gubernamentales extrapresupuestarias, a excepción de cuando los fondos provienen de agencias multilaterales, organismos no gubernamentales u otros medios.

En México, CORETT, una comisión federal para la regularización de la tenencia de la tierra de predios ejidales, y CRESEM, una comisión estatal para la regularización de la tenencia de la tierra y la regularización de la tierra privada, se han dedicado principalmente al aspecto legal del problema. Ninguna de las dos comisiones ha logrado sus objetivos de proporcionar tierra urbanizada para los estratos bajos de la población o de crear reservas de tierras. En vez de dedicarse al problema básico de la irregularidad de la tierra, ambas se han concentrado en una de sus manifestaciones o consecuencias: la tenencia ilegal.

Segundo, los programas de regularización vigentes adolecen de las fallas resultantes de desvincularlos de una política tributaria amplia, particularmente de la tributación de la tierra (con sus implicaciones obvias para un mercado de suelos más saludable). Como se indicó en el seminario, el manejo exitoso de la tierra urbana requiere, más que métodos regulativos, una mayor disciplina fiscal de los mercados de suelos, principalmente en el ámbito municipal. Esta disciplina debería ser una precondición para captar eficazmente los incrementos del valor de la tierra a fin de generar tierra urbanizada, en vez de ser el sustituto de un tributo más completo sobre el valor de la tierra. Las mismas dificultades en obtener tasaciones adecuadas del valor de la tierra, registros del suelo actualizados, y otras informaciones usualmente atribuidas a la aplicación de impuestos sobre el valor de la tierra, se aplican también (y en ocasiones de manera más dramática) a la mayoría de los instrumentos de captura de plusvalía.

En tercer lugar, los instrumentos fiscales por los cuales se rige la tierra en México, si bien se caracterizan por su diversidad y rigurosidad, son también bastante sensibles desde el punto de vista político y por tanto, tienen una utilidad escasa. Por ejemplo, los impuestos a la propiedad inmobiliaria (principalmente el impuesto predial) se enfrentan a serias limitaciones prácticas para capturar los incrementos del valor de la tierra, sencillamente porque no fueron diseñados para tal fin. Sin embargo, es posible que una reforma fiscal no sea un obstáculo tan insuperable como antes se creía… después de todo se han instituido cambios en otras áreas controversiales, tales como la privatización de activos del estado o de tierras de ejido.

Más allá de estas restricciones técnicas y políticas, no debemos olvidarnos de la importancia de los obstáculos culturales y gerenciales. Es necesario que los planificadores trabajen en cooperación con los administradores fiscales para solventar el problema de la falta de comunicación que desde siempre ha caracterizado a estos dos grupos. Ya se han dado ciertos pasos promisorios, y muchos empleados públicos están conscientes de la urgente necesidad de integrar las políticas fiscales y la planificación urbana dentro del marco de una estrategia global.

Finalmente, hay que visualizar este dilema dentro de un contexto más amplio. Es necesario que tanto el gobierno como el sector privado entiendan que la tierra se ha convertido en el asunto estratégico del dinámico proceso de urbanización. La cuestión principal es la necesidad de regularizar los mercados de tierra, no sólo para satisfacer de otras maneras la enorme demanda por tierra urbanizada, sino también para instituir cambios profundos en la prioridad que tiene este asunto dentro de la política y las normativas urbanas mexicanas.

En suma, el seminario expuso la necesidad multifacética de instaurar políticas eficaces que faciliten tierras urbanizadas a los estratos bajos de la población, y de poner en marcha una mejor coordinación de las políticas existentes relacionadas con los aspectos de finanzas, reservas territoriales, regularización y dinámicas del mercado del suelo. Durante el seminario se demostró que aunque muchos instrumentos fiscales y regulativos son adecuados en teoría, no lo son en la práctica. El problema no es tanto la falta de recursos, sino más bien la capacidad de movilizar los recursos existentes y encaminarlos hacia un programa extenso que enlace la regularización con la política fiscal, así como con la exploración de mecanismos de captura de valores.

Si bien se han estudiado varias propuestas y ofrecido alternativas para futuras agendas de trabajo en el tema, es preciso analizar varias cuestiones para comenzar a entender el fenómeno de una manera diferente. Una pregunta clave es, si la dotación de infraestructuras aumenta el valor de la tierra de una manera tan explosiva, ¿por qué es tan difícil encontrar agentes o gestores privados del mercado formal que estén dispuestos a invertir en el mercado informal? ¿por qué, a pesar de los aspectos atractivos mencionados, se considera que el mercado informal es improductivo?

Hay un cúmulo de respuestas, pero ninguna es fácil: la incertidumbre sobre los riesgos asociados a los problemas judiciales y legales, las confusas reglas del juego, el alto costo de las licencias de aprobación, la falta de información sobre los procedimientos, y las inquietudes sobre la baja rentabilidad a lo largo del tiempo. Debido a los complejos asuntos institucionales involucrados en este dilema, el mismo continuará siendo el centro de atención de los esfuerzos del Instituto Lincoln y de sus copatrocinadores en México y en otros países de América Latina.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Alfonso Iracheta Cenecorta es presidente del Colegio Mexiquense AC, una institución de investigación y educación de postgrado en ciencias sociales y humanidades, en México.

Notas

1. El término “tierra urbanizada” se aplica a suelos designados para uso urbano, dotados de servicios públicos básicos (aguas, alcantarillado, caminos pavimentados, electricidad y teléfonos, etc.), y con acceso a funciones municipales tales como empleo, educación y transporte público.

2. Por regularización se entiende no sólo la entrega de títulos de propiedad, sino aún más importante, la dotación de infraestructura urbana, servicios y otros cambios necesarios para integrar el asentamiento “informal/ilegal pero al mismo tiempo real” en la red de la ciudad “legal”.

Algunas definiciones

Ilegal. Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, los códigos civiles y la autorización pública.

Informal. Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales (ni está protegida por ellas), en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.

Irregular. Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.

Clandestina. Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.

The potential for sharp and unpredictable assessment increases is an important source of dissatisfaction with the property tax. Rapid price rises that are accurately and promptly reflected in assessed valuations can leave homeowners responsible for cash payments on paper gains that are unexpected, uncontrollable, and possibly short-lived. Two decades ago, this situation paved the way for adoption of California’s Proposition 13, which rejected fair market value as a basis for assessment.

Increasing valuations do not necessarily produce a corresponding rise in property tax bills, since a higher assessment base could raise equivalent revenue with a smaller tax rate. This solution is not feasible, however, when prices increase disproportionately only in particular neighborhoods or for particular types of property.

What other means are available to address price volatility and its impact on property tax rates? A number of states have recently introduced limitations on annual valuation increases. These measures avoid extreme assessment increases but may still allow assessments to match fair market values at some point in the future. They substitute a non-market value basis for assessment and diminish uniformity by distinguishing between those properties that are assessed on the basis of current values and those that are not.

Assessment Limitations in Washington and Texas

In the November 1997 elections, voters in Washington state approved a referendum generally limiting increases in assessed valuation to 15 percent a year on all classes of taxable property. If a property’s market value rises more than 60 percent, one year’s assessment may reflect no more than one-quarter of that increase. A similar measure strongly supported by business representatives was passed by the Republican legislature but vetoed by Gov. Gary Locke (D), who would have limited it to homeowners.

This case raises an important point concerning uniformity and distribution of the tax burden. Phase-in provisions ease the burden on owners of rapidly appreciating property but correspondingly increase the relative share of the tax borne by owners experiencing slower growth, or no growth, in property value. While tax limitations are generally promoted as protection for homeowners, residential benefits may pale in comparison to commercial gains.

Supporters of the Washington referendum urged passage “to soften a tax blow that could be devastating to a homeowner on a fixed income.” Yet major funding for the campaign came from industrial giants, including Microsoft, Intel, Hewlett Packard, Boeing and Weyerhaeuser. Opponents, including King County assessor Scott Noble, argued that the tax benefits “will go disproportionately to the large corporations that are bankrolling the campaign because of their much higher property values.” On the other hand, restricting such provisions to residential property introduces another level of non-uniformity to the tax.

Texas voters chose this split valuation alternative in November, approving a measure that limits increases in assessed values of residential homestead property, but not business property, to 10 percent a year. The president of the Texas Taxpayers and Research Association said this provision will “keep a terribly hot neighborhood from getting sort of a sticker shock.”

Critics saw the irony of this action. One wrote, “If the Texas Legislature had offered voters a chance to cap appraisal increases on their homes a few years ago, lawmakers would have been lauded as heroes. Angry homeowners were storming the offices of appraisal districts in the early and mid-1990s, demanding relief from double-digit increases in the appraised value of their homes and the prospect of significant property tax hikes. . . Nothing happened. Now that appraisal increases have fallen to three percent or so, the Legislature is offering voters a chance to cap the increases by changing the state Constitution. . . .” Ironically, before the price rises of the 1990s, Texas tax protests centered on whether assessments reflected falling property values quickly enough in the regional recession of the 1980s. For example, Harris County, which includes Houston, saw challenges to one-quarter of all its tax valuations in 1984 and 1985.

A Legislative Approach in Montana

Annual increases of 10 or 15 percent do not necessarily prevent assessed valuations from reaching full market levels. However, Montana lawmakers responded this year to dramatic value increases with an even more drastic measure. After studies reported that residential and commercial property values had increased by an average of 43 percent statewide since the last reassessment, the legislature required this change to be phased in at a rate of only two percent annually-taking 50 years to enter the tax rolls completely. Court challenges to this provision could raise an interesting question as to how long a phase-in period is compatible with state constitutional provisions requiring uniformity in assessment.

Assessment Reform in Ontario

Large valuation increases may be due to assessment lags as well as to price rises. One of the most startling examples of outdated tax valuation is found in Toronto-a surprise to U.S. observers who normally expect a high level of administrative efficiency from their northern neighbor. At the September conference of the International Association of Assessing Officers (IAAO) in Toronto, a panel of speakers brought together by the Lincoln Institute explored this situation. The potential for huge valuation increases stems not so much from extraordinary market activity as from extraordinary assessment inactivity. Metropolitan Toronto has not had a full-scale reassessment since1954-and that was based on 1940 market values.

Attorney Jack Walker described the public as generally supportive of current tax reform efforts, which encompass the entire province of Ontario. By contrast, a 1992 reassessment proposal for Metropolitan Toronto alone sparked such protest from residential and small business taxpayers that the proposal was abandoned. As a result, the 1997 measure explicitly addresses the concerns of many taxpayers groups. Professor David Amborski of Ryerson Polytechnic University explained that it would ensure current value assessments and regular updates. In addition, it will eliminate the business occupancy tax, permit different tax rates for different classes of property, provide special treatment for senior citizens and disabled taxpayers, and reduce taxes on agricultural and open space lands.

Thus, Toronto has also chosen to soften the impact of large assessment increases at the expense of uniformity. In this case, where municipal valuations were so out of date, the net effect may be judged an improvement in assessment equity. It will be important to evaluate the experiences of other jurisdictions struggling with the challenge of balancing uniformity and acceptability to see if they can make the same claim.

Joan Youngman is senior fellow and director of the Institute’s Program in the Taxation of Land and Buildings. An attorney specializing in property tax issues, she also writes a column for State Tax Notes, published by Tax Analysts.

Notes

Joseph Turner, “Ref. 47 Debate: Do Tax Savings Justify Change?” Takoma News-Tribune, October 23, 1997, p. A1 (quoting Rep. Brian Thomas (R-Renton))

2 Tom Brown, “Big Guns Back Property-Tax Lid,” Seattle Times, October 24, 1997, p. B3.

3Clay Robison, “Measure Would Cap Hike in Residential Appraisals,” The Houston Chronicle, November 2, 1997, p.2.

4Michele Kay, “Tax Appraisal Cap on Ballot,” Austin American-Statesman, October 20, 1997, p. A1.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El precio excesivamente alto de la tierra urbanizada en América Latina es una de varias explicaciones del grado y la persistencia de los mercados informales de tierra. Contrario a las creencias populares, la informalidad es costosa y por lo tanto no es lo mejor y ni siquiera es una alternativa ventajosa para combatir la pobreza, pero por lo general es la única salida para las familias urbanas pobres. Una política más consistente para reducir la informalidad, y así reducir la pobreza, debería ser al menos neutra o aportar a la reducción de los altos precios de la tierra.

La Pobreza Sola no puede Explicar la Informalidad

Aunque el mapa de la ilegalidad urbana se parezca al de la pobreza, la extensión y la persistencia de la informalidad no puede ser explicada solamente por la pobreza. No todos los ocupantes de los asentamientos informales son pobres, tal como muchos estudios empíricos en América Latina lo han demostrado en los últimos años. La tasa de ocupación irregular de la tierra es mucho más alto que el aumento del número de familias nuevas pobres. En Brasil, por ejemplo, el número total de residentes en “favelas” ha aumentado cinco veces más rápido que el de residentes pobres, y una tendencia similar se observa en las más grandes ciudades Latinoamericanas.

Este crecimiento espectacular de los asentamientos informales ha ocurrido en las periferias y por densificación de áreas “consolidadas” irregulares urbanas, pese a que los índices de natalidad y de migrantes campo-ciudad hayan caído sustancialmente y el porcentaje de ciudadanos pobres haya permanecido relativamente estable. Otras explicaciones de este crecimiento informal incluyen la falta de programas de vivienda social, la inversión pública inadecuada en infraestructura urbana y, por último aunque no menos importante, debido a la cruda realidad de que los mecanismos informales son rentables para quienes los promueven.

El Alto Costo de la Tierra Urbanizada

La economía convencional formula que los precios de libre mercado reflejan el nivel en el que la capacidad y la disposición a pagar de un comprador coincide con la capacidad y la disposición a vender de un proveedor, pero esto no garantiza que se suplan las necesidades sociales. Es decir, el mercado para la tierra urbanizada puede estar funcionando bien mientras que muchas familias (incluso no pobres) no pueden acceder a él, y mientras algunos terrenos urbanos son mantenidos vacantes intencionalmente.

En las periferias de muchas ciudades Latinoamericanas, el precio de un metro cuadrado (m2) de tierra urbanizada, desarrollado por agentes privados, puede variar entre US$32 Y US$172. Estos niveles son cercanos en términos absolutos a los encontrados en el mundo desarrollado, donde los ingresos per-cápita son típicamente 7 a 10 veces mayores. Hasta una familia encima de la línea de pobreza que ahorre el 20% de su ingreso mensual (US$200) necesita ahorrar de 12 a 15 años para adquirir un lote urbanizado de 150 m2. Estos indicadores sugieren que la dificultad de acceso a la tierra urbana pueda ser uno de los factores que contribuyen a la pobreza.

El precio de la tierra urbana, como en cualquier mercado, es determinado por la oferta y demanda. El suministro de tierra depende de la cantidad habilitada (producida) por año, la cantidad que es retenida, y la intensidad de uso de la existente. La demanda depende de la tasa anual de formación de nuevos hogares, ajustada por su ingreso y/o poder adquisitivo, sus preferencias y los precios de otros artículos en sus presupuestos. Es difícil realizar una explicación completa de todos los factores que afectan el comportamiento de precios de tierra (Ver Smolka 2002), pero basta mencionar ciertos determinantes emblemáticos para entender algunas aparentes idiosincrasias del funcionamiento de mercados de tierra urbanos en América Latina.

Desde el lado de la oferta, los impuestos prediales, la mayor fuente potencial para financiar la producción de tierra urbana, es ridículamente bajo. Típicamente representan menos que el 0.5 por ciento del PIB, comparado al 3 y 4 por ciento en EE UU y Canadá. En general hay la sensación de que América Latina invierte poco en infraestructura y servicios comparado con su PIB per cápita. Los sustanciales incrementos observados en el valor de tierra, como resultado de inversiones en infraestructura urbana y servicios, generalmente son ignorados como una fuente para financiar tales inversiones, debido a mecanismos débiles de captura de la valorización (Smolka y Furtado 2001).

Además, la disposición de considerables áreas de tierra es controlada por agentes que no siguen la racionalidad económica (por ejemplo, las fuerzas armadas, la iglesia o entidades estatales como los ferrocarriles). De otro lado, la limitada disponibilidad de tierra habilitada es a menudo sometida a normas urbanísticas elitistas, diseñadas para “proteger” esos vecindarios haciéndolos inaccesibles para familias de bajos ingresos.

En el lado de la demanda, muchas familias, incluso con buenos ingresos, trabajan informalmente y son excluidos del mercado por no tener las credenciales requeridas por los bancos para otorgar créditos. La necesidad de auto-financiar la producción de la vivienda alarga el tiempo entre la adquisición y la ocupación del lote, aumentando tanto el costo de la financiación como la demanda global por tierra. Además, la herencia de alta inflación, mercados de capital subdesarrollados o inaccesibles, y la limitada cobertura del sistema de seguridad social, son responsables de alimentar una cultura establecida entre sectores de bajos ingresos de usar terrenos como reserva de valor y como un mecanismo popular de capitalización, lo cual también presiona la demanda de tierra. En otras palabras, retener terrenos rústicos y especular con tierra no es una conducta exclusiva de los sectores altos ingresos.

Los precios de los Lotes Informales

Más allá de estos argumentos convencionales acerca de la oferta y demanda, hay que tener en cuenta la interdependencia de los mercados formales e informales de tierra, como factores que contribuyen a su alto precio. Específicamente, el alto precio de la tierra urbanizada en el mercado formal, parece afectar los relativamente altos precios de los loteos informales, y viceversa.

Los precios de tierra revelan la diferencia que un comprador tiene que pagar para evitar caer en una situación peor (esto significa más lejos del trabajo, menos o peores servicios públicos, menos calidad ambiental, y otros). Entonces, si la “mejor” alternativa es un lote en un asentamiento informal, cabe esperar un precio mayor en los terrenos que si tienen servicios, lo cual también refleja el valor de los títulos legales que ostentan estos terrenos. De otra parte, si el precio mínimo de la tierra urbanizada (la tierra bruta más el costo de urbanización) sigue siendo inaccesible, entonces cualquier tipo de tierra que la familia pueda conseguir le representa una mejor alternativa. Esta alternativa puede variar desde el loteo más alejado, la invasión con la mediación de un urbanizador pirata o de movimientos organizados (ambos envuelven comisiones y otro tipo de pagos), hasta el más predominante mercado de tierra, consistente en subdivisiones irregulares de grandes parcelas en pequeños lotes con servicios precarios.

El precio de la tierra en los mercados informales es, por consiguiente, más alto que el precio de tierra bruta, pero normalmente menor que la suma de la tierra bruta más el costo de habilitarla. Al mismo tiempo, el precio tiende a ser menor (aunque no necesariamente por metro cuadrado) que el precio mínimo de la tierra completamente habilitada y comercializada en los mercados formales. En efecto, el mercado aprecia las formas más “flexibles” para acceder a la tierra, como por ejemplo tamaños de lote más pequeños que el mínimo legal, o la construcción sin respetar los códigos de construcción, o incluso la posibilidad de vender la azotea de una casa como espacio construible.

La mayoría de las familias de más bajos ingresos no escogen un asentamiento informal porque les brinde el mejor precio, sino simplemente porque con frecuencia solo tienen esa alternativa. “La decisión” de adquirir un lote informal es de todas maneras costosa. Estimativos conservadores obtenidos de una encuesta informal en diez grandes ciudades de Latinoamérica, muestran que el precio promedio de la tierra en loteos comercializados ilegalmente es de US$27 por metro cuadrado (Ver Tabla 1).

Tabla 1. Precios y rentabilidad en mercados formales e informales de tierra (US$)

Mercado Formal Mercado Informal

1. Tierra rural asignada para uso urbano $4 $4

2. Costo de urbanización Mínima = $5 Máximo = $25

3. Precio final en el mercado $27 $70

4. Beneficio sobre capital avanzado= (3-1-2)/(1+2) 200% 141%

El renglón de las utilidades (4) explica al menos en parte la cuestión (paradójica en apariencia): ¿Por qué, a pesar de los significativos márgenes de ganancia del mercado informal, uno encuentra tan poco interés en desarrollar tierra por parte del sector privado? Como lo indica la Tabla 1, la producción de tierra informal es más rentable que la producción formal. Incluso el resultado para el mercado formal está bastante subestimado, puesto que hay altos riesgos asociados con costos financieros, de seguridad y mercadeo, y otros costos incurrido por el desarrollador que no afectan al urbanizador informal. Estos datos también ayudan a explicar por qué la formalidad genera informalidad, y desnudan el hecho de que las ventajas de los arreglos informales no son necesariamente percibidas por los ocupantes de bajos ingresos, sino por los urbanizadores informales.

Efectos Inesperados de la Normalización

Miremos ahora la cuestión de las políticas utilizadas en esta materia. Dada la aparente imposibilidad o impracticabilidad de adoptar alguna otra política, la noción prevaleciente ha sido tolerar las “soluciones” informales para posibilitar el acceso a la tierra y después normalizar o “desmarginalizar” los asentamientos, como algo más barato en el largo plazo para los fondos públicos, y mejor para los ocupantes de bajos ingresos (Lincoln Institute 2002).

El argumento de las finanzas públicas consiste en que el arreglo existente es más barato porque se apoya en inversiones privadas, relevando las agencias públicas de responsabilidades y gastos que, en caso contrario, se entenderían como parte del “derecho a la ciudad”. Esta visión es cuestionable por dos razones. Primero, las condiciones físicas de las habitaciones son a menudo inaceptables como asentamiento humano, pese a lo imaginativas que resultan las soluciones informales bajo condiciones extremas. Los bajos estándares de utilización de la tierra y la alta densidad en estos asentamientos son tolerados solamente porque el daño ya ha sido hecho. Segundo, en relación con la infraestructura, algunas de alternativas promisorias han mostrado recientemente un pobre comportamiento y demandan gastos excesivos de mantenimiento.

Los impactos sobre las familias de bajos ingresos son también peores de lo esperado. No sólo los precios de la tierra son bastante altos sino que conllevan costos adicionales: aquellos sin una dirección de residencia (por vivir en un asentamiento irregular) a menudo son discriminados cuando buscan un trabajo o servicios; los alquileres como porcentaje del valor de las propiedades son más altos que los cánones observados en los mercados formales; el acceso al agua en camiones u otra fuente temporal resulta más costoso que por acueducto; y el costo de la inseguridad es mayor por vivir en un ambiente más violento.

Las políticas de normalización, evaluadas en un contexto amplio, pueden estar contribuyendo a agravar el problema que buscan remediar. En otras palabras, el enfoque curativo de estas políticas puede tener, al contrario, efectos perversos y contraproducentes , como se anotó antes.

Señales de Precios

La expectativa de que un área va a ser normalizada le permite al urbanizador subir el precio de los lotes. A menudo el comprador obtiene un terreno con evidencia escrita de que el desarrollador no tiene todavía los servicios requeridos por las normas de urbanísticas. Al mismo tiempo el desarrollador le promete que tan pronto como se vendan suficientes terrenos, los servicios y la infraestructura serán instalados, incluso a pesar de que esas promesas poco se cumplen. En el mejor de los casos una relación de complicidad se establece entre el comprador y el vendedor. En el peor, que es por desgracia el más común, el comprador es engañado en cuanto a la existencia de servicios, como por ejemplo tubos en el terreno que el urbanizador señala como parte de la infraestructura. Otros problemas en estos arreglos que pueden lesionar a los residentes pobres son títulos dudosos, formas de pago que esconden los intereses a pagar y detalles contractuales imprecisos y confusos.

Como en cualquier otro segmento del mercado de tierras, el precio refleja o absorbe las expectativas del uso futuro del terreno. El sector informal no es la excepción. Entre mayor sea la expectativa de que un terreno sin servicios los va a tener luego, tanto viniendo del urbanizador o, como es más frecuente, del gobierno a través de algún programa de normalización, más alto será el precio al cual se transa el terreno.

Normalización como una Atracción para Más Subnormalidad

Las investigaciones sobre las fechas de llegada de los habitantes de los asentamientos informales, sugieren que en muchos casos la mayoría de las personas se mudaron justo cuando se anunció o implementó un programa de normalización (Menna Barreto 2000).

La idea de que las expectativas de normalización tienen un efecto en la informalidad, es también corroborada por el gran número de invasiones y ocupaciones que ocurren en los períodos electorales, cuando los candidatos prometen nuevos programas de normalización. La historia latinoamericana de los efectos de las expectativas creadas por promesas populistas, es rica en ejemplos. Varios de los asentamientos existentes que necesitan ser normalizados hoy, deben su origen a la complacencia irresponsable de políticos que cerraron los ojos o, lo que es peor, que cedieron terrenos públicos por propósitos electorales.

Los Costos de Oportunidad de la Normalización

Los programas de normalización, que son de naturaleza remedial o curativa, tienen un costo de oportunidad alto comparado con el de proporcionar la tierra urbanizada en una manera preventiva. El costo por familia de un programa de normalización ha estado en la gama de US$3,000 a US$4,000. Tomando el tamaño de un lote alrededor 50 m2 y agregando el 20 por ciento para calles y otros servicios públicos, el costo se mueve de US$50 A US$70 por m2. Esto es mucho más alto que producir tierra nueva, que es inferior a US$25 por m2, y es similar al precio cargado por urbanizadores privados, incluso con un buen margen de ganancia. ECIA, un urbanizador de Río de Janeiro, vendió lotes completamente urbanizados desde US$70 a US$143 por m2 en precios 1999 (Oliveira 1999). En el mismo sentido, Aristizabal y Ortíz (2001) en Bogotá, estiman que el costo de corrección (“la reparación”) de un asentamiento irregular es 2.7 veces el costo de áreas planeadas.

Estas cifras sugieren las limitaciones de programas curativos a favor de los preventivos. Es también relevante que el permiso de desarrollar una subdivisión, formal puede tomar de tres a cinco años, mientras que la decisión de regularizar un establecimiento informal a menudo toma menos de seis meses.

” El Día Después ” de La Normalización

Un programa de regularización bien ejecutado (es decir el que integra con eficacia al área informal con la malla urbana) generalmente eleva la calidad de vida para todos los ocupantes y fortalece las comunidades. También trae valorización de la propiedad, causando alguna movilidad residencial de familias con ingresos debajo del promedio, que son presionadas a mudarse. Sin embargo, cuando el programa es mal ejecutado, el área puede consolidarse como un asentamiento irregular de bajos ingresos.

El Programa “Favela – Bairro” de Río de Janeiro es a menudo puesto de ejemplo como la experiencia más amplia y exitosa en su clase. Abramo (2002) estudió el impacto del programa y encontró valorizaciones relativamente pequeñas (28%). Aplicando este promedio a una vivienda típica o modesta con precios previos de US$12,000, el valor ganado es cercano a US$3,400, un número parecido al costo medio por familia en programas de regularización. Este resultado contrasta con en incremento de más del 100% obtenido en el proceso de urbanizar tierra rústica por agentes privados. Esta intrigante información parece mostrar que el “mercado” se entera poco del incremento en valor de los asentamientos mejorados. La inserción completa en los tejidos urbanos resulta ser menos frecuente de lo esperado. Muchas “favelas” que recibieron importantes inversiones de mejoramiento, permanecen estigmatizadas como “favelas” 15 años más tarde.

Conclusiones

La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la pobreza. El diagnóstico de agencias como Hábitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de cualquier política para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo, debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay ninguna garantía de que la normalización de asentamientos sola contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no sólo mantienen intactas y refuerzan las “reglas del juego” del mercado que contribuyen a la informalidad, sino que además generan efectos perversos. Esta situación plantea un dilema y un desafío. El dilema es que no regularizar simplemente no es una opción política (ni humanitaria). El desafío es cómo interrumpir el ciclo vicioso de pobreza e informalidad a través de intervenciones en el mercado de tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en América Latina donde los gobiernos locales están comenzando a poner nuevas reglas de juego.

Martim O. Smolka es “Senior Fellow” y director del Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Andrés Escobar es Gerente de MetroVivienda, Empresa del Distrito de Bogotá, generadora de nuevo suelo urbano.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante la última década, el autobús de transporte rápido (BRT, por sus siglas en inglés) ha revolucionado la planificación del transporte regional en gran parte del mundo desarrollado y en vías de desarrollo. El BRT pasó de ser una opción de transporte marginal utilizada en unas pocas ciudades de Brasil y Australia a convertirse en una importante alternativa de transporte masivo para los gobiernos locales y nacionales.

El BRT no es un concepto único, sino que engloba una variedad de aplicaciones diseñadas para mejorar el nivel de servicio que proporciona el transporte masivo en autobús ofreciendo movilidad de forma económica y cómoda, similar a la que ofrece el ferrocarril urbano (Wright y Hook 2007, 11). Se basa en mejoras coordinadas en tecnología, infraestructura y equipamiento para conseguir un servicio de calidad (Oficina General de Cuentas de los Estados Unidos 2001). Desde el punto de vista operativo, las aplicaciones del BRT incluyen autobuses con derecho de paso exclusivo, con estaciones dedicadas y abono de tarifas previo al abordaje, o autobuses que transitan por carriles de tráfico mixtos en las principales arterias de la ciudad.

Podría afirmarse que el concepto del BRT que goza del mayor reconocimiento es la provisión de un derecho de paso exclusivo para el transporte en autobús unido a la alta frecuencia del servicio. En Sudamérica, los sistemas BRT de Curitiba, en Brasil, y Bogotá, en Colombia, integran redes de carriles dedicados al uso exclusivo de autobuses articulados de gran capacidad, con embarque y desembarque rápido.

Doce ciudades latinoamericanas, tres australianas, siete estadounidenses, ocho asiáticas y dieciocho europeas han implementado sistemas BRT. En algunas los sistemas son completos mientras que en otras son líneas únicas. También hay sistemas actualmente en construcción en todo el mundo, como en Dar es Salaam en Tanzania, Jinán en China, Bolonia en Italia, Mérida en Venezuela y Auckland en Nueva Zelandia. En marzo de 2007, GTZ, la empresa federal de desarrollo de Alemania, estimó que había al menos 27 ciudades con procesos activos de planificación de sistemas BRT, mientras que 14 sistemas estaban considerando su ampliación (Wright y Hook 2007).

El extraordinario éxito del BRT se debe en parte a la relación costo-efectividad y a la relativa flexibilidad de la inversión necesaria. Los sistemas BRT a menudo pueden transportar tantos pasajeros como los sistemas de ferrocarril urbano convencionales pero por una fracción del costo. Los sistemas BRT también son comparables a los sistemas de ferrocarril tipo metro, excepto en situaciones de muy alta demanda de pasajeros, superior a los 50.000 pasajeros por sentido y por hora. Igual que en el ferrocarril urbano, no obstante, la relación costo-efectividad del BRT se apoya en la capacidad de disponer de usos del suelo que concentran la actividad a lo largo de corredores del sistema. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, los sistemas BRT se han construido en corredores con una demanda comprobada.

INVERSIÓN EN TRANSPORTE Y URBANIZACIÓN/REURBANIZACIÓN DEL SUELO

También resulta plausible que los sistemas BRT puedan atraer una urbanización densa que a su vez mejore el sistema BRT en el futuro. Esta conexión recíproca entre inversión en BRT y urbanización ha sido el puntal del éxito en Curitiba. A pesar de la importancia de esta conexión para la viabilidad futura y la relación costo-efectividad de los sistemas BRT, aún disponemos de poca evidencia empírica. Dado el elevado número de ciudades que están considerando la construcción de nuevas líneas BRT o la ampliación de sus sistemas, resulta crucial comprender si se producirán cambios en la urbanización del suelo a fin de prever los beneficios del sistema y poder estimar el impacto fiscal de la inversión.

La teoría económica urbana proporciona un punto de partida para explicar cómo la inversión en transporte puede influir en la urbanización o reurbanización del suelo. Se espera que tal inversión proporcione beneficios de accesibilidad a quienes se ven afectados positivamente a través de la disminución del tiempo de desplazamiento que les brinda la inversión.

En un mercado del suelo metropolitano, se espera que la inversión en transporte proporcione ventajas en cuanto a accesibilidad a los terrenos cercanos a la inversión en comparación con los terrenos relativamente poco afectados por dicha inversión. Puesto que el número de terrenos que se benefician de las mejoras de accesibilidad es limitado, se espera que las familias y las empresas que valoren tales beneficios en un mercado competitivo estén dispuestas a pagar más por las propiedades que ofrecen buen acceso que por otras propiedades, suponiendo que las demás condiciones son iguales. En este sentido, los beneficios de acceso que ofrecen las inversiones en transporte, de existir, se capitalizarán en el valor de las propiedades.

La capitalización de los beneficios de accesibilidad estimula la urbanización potenciando el atractivo de los terrenos para su urbanización o reurbanización. Los terrenos que anteriormente no eran considerados candidatos preferenciales para la inversión inmobiliaria se tornan más atractivos después del anuncio o implementación de la inversión en transporte. Por otro lado, un terreno ya urbanizado o en fase de planificación puede urbanizarse más intensivamente como resultado del aumento de valor. Esta relación es la piedra angular de la urbanización enfocada hacia el transporte (ver la Figura 7.5.3.1 en anexo).

Además del potencial urbanizable propiciado por la inversión en transporte, los aumentos en el valor del suelo también son relevantes para las finanzas municipales y la financiación de proyectos específicos. El éxito de instrumentos locales como la financiación mediante incrementos impositivos (Tax Increment Financing, o TIF) y la recuperación de plusvalías depende del valor del suelo y de los cambios de urbanización asociados al proyecto.

EL SISTEMA TRANSMILENIO DE BOGOTÁ

Bogotá, la capital de Colombia, tiene aproximadamente 6,8 millones de habitantes que ocupan aproximadamente 29.000 hectáreas de suelo urbanizado (Alcaldía Mayor de Bogotá 2003). Antes de TransMilenio, todo el transporte público de Bogotá lo proporcionaban choferes de autobús privados organizados en empresas o asociaciones, las cuales añadían o cancelaban servicios con poca supervisión por parte del gobierno. Los ingresos para los choferes del autobús estaban basados exclusivamente en las tarifas pagadas por los pasajeros, lo que provocaba una intensa competencia entre los conductores. Este marco operativo tuvo un costo social considerable, en congestión, calidad inadecuada y falta de seguridad (debido a la escasa inversión en mantenimiento de los vehículos). En 1999 los residentes experimentaban velocidades medias de desplazamiento en los autobuses de sólo 9 km/h durante el período de máxima actividad del día.

A finales de la década de 1990, preocupado por una oferta excesiva de capacidad del transporte, malas condiciones ambientales y de seguridad y velocidad decreciente de los autobuses, el gobierno municipal invirtió en una amplia red BRT, pero ésta cubría únicamente las zonas con alta demanda de transporte público. Las zonas de la ciudad donde no llegaba el BRT continuaron servidas por las asociaciones originales, y siguieron sufriendo el efecto medioambiental y de tiempo. La inversión en BRT, TransMilenio, formaba parte de una estrategia integrada más amplia para abordar los problemas de movilidad, reclamar los espacios públicos para los peatones y aumentar el acceso a zonas verdes.

TransMilenio se ha implementado en dos fases, con una tercera fase actualmente en proceso de diseño. La primera fase se planificó en 1998, se construyó en 1999–2000 y entró en funcionamiento en diciembre de 2000 en dos corredores. La segunda fase, que comenzó a funcionar a finales de 2003, añadió tres corredores más de forma paulatina. Todas las fases se han implementado a través de un exitoso acuerdo entre entidades públicas y privadas: el gobierno financia la infraestructura y supervisa las funciones de planificación a largo plazo, y las empresas privadas licitan la operación de conjuntos de rutas o zonas de influencia.

El sistema comprende una infraestructura especializada, que incluye carriles exclusivos para ofrecer una capacidad de alto servicio, estaciones de embarque cerradas y una flota racionalizada de autobuses articulados con sistema de cobro de tarifas en plataforma previo al embarque. Un servicio coordinado con rutas alimentadoras permite acceder a TransMilenio desde vecindarios alejados de la ruta del autobús. A noviembre de 2007, el sistema tenía 114 estaciones, operaba más de 1.000 autobuses y realizaba más de 1,4 millones viajes en sentido único por día a una velocidad media de 27 km/h.

Considerado como un excelente ejemplo de sistema BRT, el caso de Bogotá ilustra la transformación de corredores de transporte tradicionales afectados de una seria contaminación, problemas de seguridad y un entorno poco atractivo en un nuevo sistema que ofrece tiempos de desplazamiento considerablemente menores, menos ruido y menos emisiones de gases de efecto invernadero (Cain y col. 2006).

IMPACTO DE TRANSMILENIO SOBRE EL VALOR DEL SUELO

TransMilenio ha sido el centro de atención de al menos cuatro estudios que relacionan el valor del suelo con el sistema BRT (ver recuadro en anexo). Aunque la evidencia hasta la fecha sobre la relación entre TransMilenio y el valor de las propiedades inmobiliarias ha resultado útil, su capacidad para influir en las políticas sigue siendo limitada. Por ejemplo, estos estudios se basan en datos transversales, por lo que resulta imposible identificar si el sistema BRT produjo el cambio en el valor del suelo, o si los planificadores fijaron las estaciones en lugares que ya eran bien valorados por los residentes. Asimismo, a pesar del interés por parte de los gobernantes en ampliar los sistemas BRT establecidos y en buscar formas de financiarlos, ningún estudio ha examinado si estas ampliaciones traen beneficios a las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT.

Utilizando los datos sobre los precios pedidos por las propiedades anteriores y posteriores al TransMilenio, examinamos si los precios cambiaron a medida que se ampliaba el sistema. Comprender en qué medida han cambiado los precios en Bogotá es particularmente importante dada la extensa experiencia del gobierno colombiano con los instrumentos de recuperación de plusvalías del suelo y el aumento del interés por encontrar nuevas fuentres de financiación para futuras ampliaciones del BRT (Furtado 2000).

Nuestros datos se tomaron de una muestra de propiedades en la zona metropolitana de Bogotá entre 2001 y 2006. La fase II de la ampliación del TransMilenio, abierta al público en diciembre de 2003, proporcionó el escenario del estudio. En el análisis utilizamos propiedades unifamiliares ubicadas en un radio de 1 km del sistema BRT que se beneficiaron de la ampliación del sistema de una o dos formas: obteniendo acceso local a TransMilenio gracias a la ampliación, u obteniendo acceso regional gracias al mayor alcance de la red, lo que denominamos “efecto de la red”.

Para medir los efectos de la red utilizamos propiedades que anteriormente sólo tenían acceso local a una estación de TransMilenio, pero que ahora se benefician del mayor alcance del sistema BRT. Por otro lado, las propiedades que no tenían acceso local a TransMilenio antes de diciembre de 2003, pero que también se beneficiaron de la ampliación, sirvieron para examinar los efectos del acceso local (ver Figura 7.5.3.2 en anexo).

Todas las propiedades susceptibles de verse afectadas por TransMilenio se consideran pertenecientes a zonas de intervención de acceso local o del efecto de la red. Sin embargo, puesto que los valores de las propiedades cambian de antes a después de la intervención por razones diferentes a los cambios producidos por TransMilenio, también incluimos propiedades dentro de una zona de control que no se benefició directamente de ninguna de las inversiones de TransMilenio, ni de otras inversiones en rutas para bicicleta o en parques importantes.

La estadística descriptiva simple tanto de ambas zonas de intervención como de la zona de control muestra que las propiedades dentro de la zona de efecto de la red eran más caras que las situadas en las otras dos zonas, tanto antes como después. Las propiedades de la zona de acceso local tenían precios similares a las de la zona de control, antes y después. Asimismo, los precios pedidos aumentaron en índices diferentes. Respecto de las propiedades dentro de la zona de efecto de la red, los precios aumentaron un 5,1 por ciento, en comparación con un 9,5 por ciento para las propiedades dentro de la zona de acceso local y un 7,7 por ciento para las situadas en la zona de control durante el mismo período. No obstante, estas diferencias pueden resultar engañosas, porque las propiedades ofrecidas en el mercado pueden haber sido diferentes antes y después de la intervención.

Por ejemplo, la zona de control tenía un índice considerable de usos industriales (22,7 por ciento) y terrenos vacantes (14,1 por ciento) comparada con las otras dos (zona de efecto de la red: 0,5 por ciento de uso industrial y 0,8 de terrenos vacantes; zona de acceso local: 13,7 por ciento de uso industrial y 7,0 por ciento de terrenos vacantes), aunque la densidad de población es similar. Las zonas de acceso local y de control tienen poco o ningún uso comercial, mientras que la zona de efecto de la red tiene una mezcla más homogénea de usos residenciales y comerciales. Por tanto, fue necesario un análisis de regresión para ayudar a aislar la variación de precio identificada de los efectos de la presión inflacionista, las diferencias en la oferta de vivienda o el efecto de la ampliación de TransMilenio sobre el precio de la vivienda. Nuestros modelos corrigieron además la correlación existente para las propiedades que están más juntas desde el punto de vista espacial, con respecto a las que están más distantes.

Cambios en el valor de las propiedades en las zonas con servicio BRT

Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de efecto de la red con respecto a la zona de control mostraron una evidencia uniforme de que los precios en 2001 y 2002 eran similares entre la zona de intervención y la zona de control, sin que se produjera una apreciación. Sin embargo, detectamos una apreciación positiva uniforme en la zona de intervención desde el año 2003 en adelante, con respecto a la zona de control.

Los precios pedidos por las propiedades resultantes según las estimaciones se muestran en la Figura 7.5.3.3 (en anexo), creada mediante una simulación basada en coeficientes estimados y en su matriz de varianza-covarianza. Los valores representan una propiedad de entre 10 y 20 años de antigüedad, con todas las demás variables establecidas en sus valores medianos, variando el año de 2001 a 2006.

Las propiedades de la zona de intervención se apreciaron antes y en mayor grado que las propiedades de la zona de control. La Figura 7.5.3.4 (en anexo) muestra el cambio en los precios entre la zona de intervención y la zona de control en términos de porcentaje. El pico de precios de 2003 en la zona de intervención puede ser el resultado de la previsión de los propietarios ante la expectativa de apertura de la ampliación del sistema BRT, o de otros cambios en el submercado inmobiliario que nuestras variables no tuvieron en cuenta. Aunque se han documentado efectos similares de previsión de extensión de transporte masivo en otros lugares (Knaap, Ding y Hopkins 2001), no se ha examinado ni documentado ninguno de ellos para los efectos de la red que crean dichas ampliaciones.

Cambios en el valor de las propiedades en las zonas sin servicio del BRT

Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de acceso local con respecto a la zona de control arrojaron una evidencia mixta de aumento de los precios en zonas que anteriormente no estaban servidas por el sistema BRT. En algunos casos (dependiendo del modelo especificado) los precios en la zona de intervención eran superiores a los de la zona de control para las propiedades ofertadas en 2001, 2003, 2004 y 2006. Otros modelos mostraron relaciones menos consistentes. Una prueba de los coeficientes correspondientes al período anterior y del coeficiente del período posterior no muestra una diferencia simultánea en los precios de las propiedades.

EL RESULTADO NETO: TRANSMILENIO Y LOS VALORES DE LAS PROPIEDADES

En general nuestros resultados dibujan un panorama mixto de apreciación como consecuencia de las ampliaciones del BRT. Por un lado, la evidencia sugiere la apreciación de las propiedades que ya estaban servidas por el BRT, puesto que también se beneficiaron de las ampliaciones. La plusvalía estimada del precio pedido por las propiedades se sitúa entre el 15 y el 20 por ciento, aunque la apreciación comenzó un año antes de inaugurarse la ampliación. Esto resulta significativo, dado que sabemos poco acerca de la magnitud potencial de estos efectos. En contraste, encontramos poca evidencia de aumento de los precios de las propiedades situadas a lo largo del corredor que anteriormente no tenía una estación local de BRT, pero que ahora recibe servicio gracias a la ampliación.

No podemos afirmar sin lugar a equívocos que los aumentos de precio fueron el resultado de la ampliación del BRT, porque podrían deberse a variaciones en el submercado inmobiliario local. Por ejemplo, la ciudad de Bogotá resurgió de una profunda recesión que terminó a principios de 2000. Si los efectos de la recesión no fueron uniformes en todos los vecindarios, es posible que eso explique el diferencial encontrado. Además, es posible que las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT simplemente estaban capitalizando los beneficios de la inversión original realizada apenas cuatro años antes.

Otras explicaciones posibles de los resultados que quizá interesen a los planificadores que estén considerando hacer inversiones en BRT incluyen la cronología de los efectos. La capitalización de los beneficios de las ampliaciones del BRT puede tardar tiempo en materializarse. Nuestro análisis cubre solamente hasta tres años después de la inauguración de la ampliación, pero el impacto de los proyectos de transporte tiende a tardar más tiempo. Una explicación relacionada es que las propiedades también se aprecian ante la expectativa de la inversión en transporte, más que cuando se inauguran las ampliaciones.

También es posible que los efectos difieran en los vecindarios de cada zona estudiada. Aunque utilizamos propiedades en un radio de 1 km de una estación de BRT (la zona de influencia identificada por los planificadores locales en sus estudios de viabilidad de TransMilenio), es posible que los precios aumentaran, pero sólo para un subconjunto de propiedades (por ejemplo, las más próximas a una estación). Por último, es probable que el efecto sobre el valor del suelo derivado de la inversión pública en transporte sea diferente para las propiedades comerciales, las viviendas unifamiliares y las multifamiliares. Se han detectado aumentos en el precio de los espacios comerciales en otras ciudades (Cervero y Susantono 1999; Cervero y Duncan 2002).

No existe una forma sencilla de examinar sin ambigüedades los efectos sobre el valor del suelo derivados de la inversión pública en transporte. En este estudio, hemos intentado profundizar en el tema sobre la base de otros estudios y superar sus limitaciones. Nuestras conclusiones revelan una cierta promesa para la financiación de infraestructura a través de las plusvalías que puede crear. Pero perduran ciertas ambigüedades y advertencias que no son fáciles de resolver. Mientras tanto, los encargados de tomar decisiones seguirán explorando soluciones para las opciones de transporte masivo y las formas de financiarlas, y el sistema BRT contribuirá a abordar la acuciante necesidad de movilidad en las ciudades de todo el mundo.

Referencias

Alcaldía Mayor de Bogotá. 2008. Población por localidad. Alcaldía Mayor de Bogotá 2003. http://www.bogota.gov.co/galeria/cifraspoblaciondelocalidades1973a2003.pdf

Cain, A., G. Darido, M. R. Baltes, P. Rodríguez, and J. C. Barriors. 2006. Applicability of Bogotá’s TransMilenio BRT system to the United States. Tampa, FL: National Bus Rapid Transit Institute.

Cervero, R., and M. Duncan. 2002. Transit’s value-added: Effects of light and commuter rail services on commercial land values. Transportation Research Record 1805:8–15.

Cervero, R., and B. Susantono. 1999. Rent capitalization and transportation infrastructure in Jakarta. Review of Urban and Regional Development Studies 11 (1):11–23.

Furtado, F. 2000. Colombia: Economic aspects of the country’s land use. American Journal of Economics and Sociology, 59 (5):97–110.

Knaap, G. J., C. R. Ding, and L. D. Hopkins. 2001. Do plans matter? The effects of light rail plans on land values in station areas. Journal of Planning Education and Research 21 (1):32–39.

Mendieta, J. C., and J. A. Perdomo. 2007. Especificación y estimación de un modelo de precios hedónico espacial para evaluar el impacto de Transmilenio sobre el valor de la propiedad en Bogotá. Bogotá, Colombia: CEDE.

Munoz-Raskin, R. 2006. Walking accessibility to bus rapid transit in Latin America: Does it affect property values? The case of Bogotá, Colombia. In TRB 86th Annual Meeting Compendium of Papers CD-ROM.

Perdomo, J. A., J. C. Mendieta, C. A. Mendoza, and A. F. Baquero. 2007. Investigación sobre el impacto del proyecto de transporte masivo Transmilenio sobre el valor de las propiedades en Bogotá, Colombia. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Rodríguez, D.A., and C. Mojica. 2008. Capitalization of BRT network effects into land prices. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Rodriguez, D. A., and F. Targa. 2004. Value of accessibility to Bogotá’s bus rapid transit system. Transport Reviews 24 (5):587–610.

U.S. General Accounting Office. 2001. Bus rapid transit shows promise. Washington, DC: General Accounting Office.

Wright, L., and W. Hook. 2007. Bus rapid transit planning guide. New York: Institute for Transportation and Development Policy.

Más que cualquier otra variable, el cambio en los valores del suelo a través del tiempo y del espacio brinda una perspectiva importante sobre la evolución de la estructura espacial de una ciudad. Mientras que la venta normal de una propiedad refleja el valor combinado del suelo y los edificios, el valor del suelo solo representa el valor real de una ubicación y sugiere expectativas sobre su futuro. Incluso si una parcela soporta la carga de un edificio anticuado, el precio del suelo refleja el valor actual descontado del flujo de retorno a la inversión que se podría obtener con un uso más intenso y óptimo de la parcela. El aumento rápido del precio del suelo en un área de la ciudad es una indicación clara de que la gente espera una alta demanda en el barrio durante un período de tiempo, lo cual es señal de oportunidades de inversión para los emprendedores inmobiliarios. Los cambios en el valor del suelo también pueden advertir a funcionarios municipales que es necesario efectuar cambios de zonificación e inversiones de infraestructura en una determinada área.

El valor del suelo es también un componente importante en el método de valuación de propiedades por costo, que es uno de los tres métodos utilizados comúnmente (junto con la comparación de ventas y el nivel de ingreso). El método de costo tiene tres componentes principales: (1) el costo de edificar la infraestructura existente como si fuera nueva en el momento de la tasación; (2) la depreciación del edificio a su condición actual; y (3) el precio de la parcela de suelo. Si se suma (1) a (3) y se resta (2), en general se obtiene una buena estimación del valor total de la propiedad. En las transacciones estándar de propiedades, sin embargo, no se pueden separar fácilmente el valor del suelo del valor de las estructuras. Las ventas de suelo vacante, que pueden indicar con mayor claridad el valor de un sitio, son relativamente raras en áreas urbanas grandes y edificadas, y por lo tanto hay pocos estudios existentes de ventas de suelo vacante (ver Ahlfeldt y Wendland 2011; Atack y Margo 1998; Colwell y Munneke 1997; Cunningham 2006). A veces se pueden usar las demoliciones para medir los valores del suelo, ya que cuando el edificio existente se demuele inmediatamente después de una venta, el suelo representa el valor total de la propiedad (McMillen 2006; Dye y McMillen 2007). No obstante, las demoliciones se tienden a concentrar en ciertos barrios de alto valor, y puede ser difícil obtener datos sobre demoliciones.

De todas las ciudades de los EE.UU., Chicago tiene la fortuna de contar con una fuente de datos, el Libro azul de valores del suelo de Chicago (Land Values Blue Book of Chicago) de Olcott, que reporta las estimaciones de los valores del suelo por cada manzana de la ciudad y por manzanas de muchos suburbios del condado de Cook durante la mayor parte del siglo XX. Olcott proporciona datos críticos para el procedimiento de tasación por costo. Después de determinar el costo y depreciación del edificio, el valor total de una propiedad se puede estimar multiplicando el tamaño de la parcela por el valor del suelo proporcionado en la serie del Libro azul. Este artículo se basa en un muestreo de datos de los volúmenes de Olcott (recuadro 1). Incluye una serie de mapas que proporcionan una imagen clara de la evolución espacial de Chicago durante el siglo XX, similar en espíritu al libro clásico Cien años de valores del suelo en Chicago (One Hundred Years of Land Values in Chicago) (Hoyt 1933).

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Recuadro 1: Fuentes de datos para los valores del suelo en Chicago

El Libro azul de valores del suelo de Chicago (Land Values Blue Book of Chicago) cubre la ciudad y gran parte del condado suburbano de Cook con una serie de 300 mapas, cada uno impreso en una página del libro. A la ciudad propiamente dicha se le dedican 160 mapas individuales con un impresionante nivel de detalle. La mayoría de lotes que dan a la calle tienen un valor que representa el precio por pie cuadrado para un lote estándar de 125 pies de profundidad. También se indica el uso dado al suelo. Los lotes grandes y la mayoría de los suelos industriales tienen precios cotizados por acre (0,4 hectárea), u ocasionalmente por pie cuadrado (0,98 m2, para una profundidad de lote sin especificar. Los datos representan los valores del suelo para cuadrículas de 1/8 x 1/8 de milla (alrededor de 200 x 200 metros), que siguen de cerca la disposición de las calles de Chicago y por lo tanto se asemejan a manzanas urbanas. El conjunto de datos de cada año incluye 43.324 observaciones para toda la ciudad.

El Lincoln Institute of Land Policy ha proporcionado financiamiento para digitalizar los datos contenidos en el Libro azul de Olcott para una serie de años que cubre gran parte del siglo XX: 1913, 1926, 1932, 1939, 1949, 1961, 1965, 1971, 1981 y 1990. Se presenta una descripción más minuciosa del procedimiento en Ahlfeldt et al. (2011). La digitalización de mapas consiste en incorporarlos a un entorno SIG. Se calculan los valores promedio del suelo para cuadrados de 1/8 x 1/8 de milla (alrededor de 200 x 200 metros) superpuestos sobre los mapas. El conjunto completo de datos tiene más de 600.000 puntos para cada uno de los 10 años.

El libro de Olcott se dejó de publicar a comienzos de la década de 1990, y el último año de datos digitalizados es 1990. Para suplementar los registros de Olcott en años recientes, los autores obtuvieron datos de todas las ventas de suelo vacante en la ciudad entre 1980 y 2011. Se geocodificaron exitosamente más de 16.000 ventas, las cuales demuestran el enorme aumento en los precios del suelo durante el período anterior al colapso del mercado inmobiliario al final de 2006. Estos conjuntos combinados de datos brindan una oportunidad única para analizar el cambio de estructura espacial de una ciudad completa durante un período de tiempo prolongado.

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Variación espacial en los valores del suelo

A pesar de su terreno plano, Chicago nunca fue una ciudad verdaderamente monocéntrica. El lago Michigan ha sido siempre una atracción, dado su valor panorámico, su efecto de moderación climática y la serie de parques que lo bordean. El río Chicago también ha tenido una influencia significativa sobre la ubicación de comercios y residencias. El desarrollo al norte del Distrito Comercial Central (Central Business District, o CBD) se demoró porque los puentes sobre el brazo principal del río se tenían que abrir con tanta frecuencia para dejar pasar el tráfico fluvial que el viaje a la zona comercial del Loop (bucle del tren elevado) era impredecible y largo. Los brazos norte y sur del río atrajeron tanto compañías industriales como desarrollos residenciales de bajo precio para los obreros, al tiempo que repelían las viviendas de alto precio diseñadas para los trabajadores del CBD. La ubicación de las calles principales, carreteras y líneas ferroviarias también tuvo un efecto significativo sobre los patrones de desarrollo. Por tanto, existen muchas razones para esperar una variación en la tasa de cambio en los valores del suelo a través de la ciudad.

Los mapas de la figura 1 (página 20) muestran esta variación espacial en los valores del suelo en Chicago a lo largo del tiempo. En 1913, los valores del suelo eran mayores en la gran zona que rodeaba el CBD y también eran bastante altos a lo largo del lago y algunas de las avenidas principales y bulevares que irradiaban de la zona céntrica. En 1939, este patrón era generalmente similar, junto con el crecimiento del lado norte en relación al lado sur de la ciudad. Los valores del suelo eran muy altos a lo largo de la ribera norte del lago, extendiéndose bien hacia adentro en la zona norte. El área del borde de la ciudad al oeste del CBD (el barrio de Austin) también tenía valores del suelo relativamente altos en 1939.

Para 1965, el patrón de valores del suelo había cambiado notablemente. Los valores del suelo muy altos estaban confinados a un área relativamente pequeña del CBD. El área de valor alto del barrio occidental de Austin era mucho más pequeña en 1965 que en 1939, y casi todas las áreas que anteriormente tenían un valor alto habían disminuido de tamaño.

Hacia 1990, sin embargo, la situación había cambiado drásticamente. El área con valores muy altos se extendía mucho más al norte y hacia adentro que antes. Las áreas del lado sur tenían valores del suelo relativamente altos en 1990, particularmente en la parte sur del Loop (cerca del CBD) y Hyde Park (a lo largo del lago Michigan, al sur del CBD).

Después de 1990, el patrón de revitalización continua de la ciudad se basa en un análisis de las ventas actuales de suelo vacante. La expansión del área de alto valor hacia el norte y el oeste del CBD es notable, y el lado sur cercano también gozó de un resurgimiento durante este tiempo.

La figura 2 (página 21) muestra cómo la reciente recesión afectó el crecimiento de los valores del suelo en Chicago cuando se lo expresa en función de la distancia del CBD. Las gráficas muestran el cambio en el valor promedio (logarítmico) del suelo a lo largo del tiempo para circunferencias con centroides a 2, 5, y 10 millas (3,2, 8 y 16 kilómetros) del CBD. En 1913, los valores promedio del suelo eran mucho menores a 10 millas (16 km) del CBD que en los anillos más cercanos al mismo. En la década de 1960, en contraste, había poca diferencia en los valores del suelo a estas distancias. Desde entonces, los valores promedio crecieron mucho más en el anillo a 2 millas (3,2 km) que en ubicaciones más distantes. Durante la Gran Recesión, los valores del suelo disminuyeron rápidamente en el anillo de 2 (3,2 km) millas, menos rápidamente en el anillo de 5 millas (8 km), y no disminuyeron en absoluto en el anillo de 10 millas (16 km). Por lo tanto, las áreas que tuvieron las mayores tasas de apreciación durante el período de crecimiento extendido también tuvieron las mayores tasas de depreciación durante la recesión.

La figura 3 ofrece una perspectiva distinta de la variación espacial de los valores del suelo a lo largo del tiempo. Los tres paneles muestran superficies promediadas de valores del suelo en 1913, 1990 y 2005. Las superficies de 1913 y 1990 se estimaron con los datos de Olcott, mientras que las estimaciones de 2005 se basan en ventas de suelo vacante. En cada uno de los tres años, los valores del suelo son mucho más altos en el CBD que en cualquier otro lado. En 1913, hay una gran cantidad de picos locales de valores del suelo en las intersecciones de las calles principales. Estas zonas eran distritos comerciales relativamente pequeños que atendían a los residentes locales antes de que el uso del automóvil se hiciera habitual. En 1990, el pico de valor del suelo en el CBD está acompañado por una meseta mucho más baja justo al norte, a lo largo de la ribera del lago. En 2005, esta meseta se había ampliado a un área grande que se extiende muy hacia el norte y hacia adentro de la ribera del lago. La región de altos valores del suelo también se ha extendido al sur a lo largo del lago, con un aumento local mucho más al sur en Hyde Park.

Persistencia de patrones espaciales

Los valores históricos del suelo son interesantes no sólo porque revelan cómo un área urbana ha cambiado con el tiempo, sino también porque el pasado sigue ejerciendo una influencia sustancial sobre el presente. Las ciudades no se reconstruyen a partir de cero en cada período. Los edificios están en pie mucho tiempo antes de ser demolidos, y los sitios que eran atractivos en el pasado tienden a ser deseables por mucho tiempo. Una de las características únicas del conjunto de datos de Olcott es que nos permite comparar valores del suelo de 100 años atrás con valores y usos del suelo en la actualidad.

La figura 4 (página 24) muestra la fecha promedio de construcción de los cuadrados de 1/8 x 1/8 de milla (alrededor de 200 x 200 metros). Se puede observar la reciente recentralización de Chicago en la forma de “rosquillas” de las edades de los edificios en torno al CBD. Los edificios más nuevos están cerca del CBD, mientras que los más viejos están en el siguiente anillo externo. Los edificios en la región más distante son los que tienen mayor probabilidad de haber sido construidos entre 1940 y 1970.

La figura 5 (página 24) resume esta relación comparando la media de la fecha de construcción con la distancia al CBD. Los edificios más viejos están en un anillo a solo 5 millas (8 km) del CBD.

Una buena medida de la densidad estructural es la relación entre el área edificada y el tamaño del lote. La teoría económica predice que las densidades estructurales serán altas en lugares donde los valores del suelo son altos. Las estructuras duran un tiempo largo. ¿Qué tan bien pueden los valores pasados predecir la densidad estructural actual? La figura 6 (página 24) compara la densidad estructural de los edificios en los padrones de tasación del condado de Cook en 2003 con los valores del suelo en 1913 y 1990. Este conjunto de datos incluye el área construida de cada estructura residencial pequeña (seis unidades o menos) en Chicago.

La altura de las barras indica las densidades estructurales: Las barras altas tienen relaciones relativamente altas de área construida por tamaño del lote. El color de las barras indica los valores del suelo: Las barras rojas tienen valores relativamente altos del suelo. Por lo tanto, deberíamos esperar una gran cantidad de barras rojas altas y barras verdes bajas. En general, los dos paneles indican una correlación positiva entre densidad estructural y valores del suelo. La correlación es particularmente evidente en el lado norte y en la ribera del lago. La correlación con 1990 es menos clara en los lados sur y oeste. Hay varias elevaciones en la superficie de densidad que no tienen una contraparte de valores altos del suelo. Una explicación de estos resultados, que coinciden con la reorientación de áreas de precios altos hacia el lado norte, es que las densidades relativamente altas en estas áreas son manifestaciones de un pasado en el que estas manzanas eran relativamente más valiosas y había un mayor incentivo para usar el suelo de manera más intensiva. El panel de 1913 de la figura 6 sugiere que los valores del suelo tienen en realidad mayor correlación con las densidades de edificios en 2003 que los valores de 1990. La causa de esta aparente anomalía se debe a que la densidad de edificios es un reflejo de las condiciones económicas en el momento de su construcción, y la mayoría de los edificios en esa parte de la ciudad fueron construidos hace mucho tiempo. El pasado sigue ejerciendo una influencia importante sobre el presente.

Conclusión

Los datos de Olcott proporcionan una imagen clara de los cambios en la estructura espacial de Chicago durante la mayor parte del siglo XX. Chicago, que nunca fue una ciudad monocéntrica, comenzó el siglo con valores del suelo muy altos en el CBD, a lo largo del lago y junto a las avenidas y bulevares principales que irradiaban del centro. Los valores también fueron altos en áreas de comercios minoristas ubicadas en las intersecciones de las calles principales. Para 1939, el lado norte de Chicago ya había comenzado a mostrar su hegemonía económica. Después, en la década de 1960, la ciudad sufrió un largo período de decadencia en el cual el CBD era la única concentración importante de valores altos del suelo. Desde entonces, la ciudad ha experimentado un resurgimiento notable. Los valores altos del suelo ya se extienden a casi todo el lado norte, y han repuntado en partes del lado sur. Nuestro análisis también muestra el importante papel del pasado en la estructura espacial actual de la ciudad. Una consecuencia de esta persistencia es que los valores del suelo de hace un siglo predicen mejor la densidad del inventario de viviendas actual que los valores presentes.

Agradecimientos

Los autores agradecen al Instituto Lincoln de Políticas de Suelos su generoso financiamiento y su apoyo. Asimismo agradecen al Centro de Estudios Metropolitanos de TU-Berlin por alojar al equipo de investigadores durante el proyecto. Quieren dar las gracias a Kristoffer Moeller and Sevrin Weights por su importante contribución en el diseño y coordinación de la recopilación del conjunto de datos. Philip Boos, Aline Delatte, Nuria-Maria Hoyer Sepulvedra, Devika Kakkar, Rene Kreichauf, Maike Rackwitz, Lea Siebert, Stefan Tornack y Tzvetelina Tzvetkova brindaron una ayuda inestimable en investigación.

Sobre los autores

Gabriel M. Ahlveldt es profesor asociado de la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres (LSE) en el Departamento de Geografía y Medio Ambiente, y del Centro de Investigaciones Económicas Espaciales (SERC).

Daniel P. McMillen es profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign.

Recursos

Ahlfeldt, Gabriel M., Kristoffer Moeller, Sevrin Waights y Nicolai Wendland. 2011. “One Hundred Years of Land Value: Data Documentation.” Centre for Metropolitan Studies, TU Berlin.

Ahlfeldt, Gabriel M. y Nicolai Wendland. 2011. “Fifty Years of Urban Accessibility: The Impact of the Urban Railway Network on the Land Gradient in Berlin 1890–1936.” Regional Science and Urban Economics 41: 77–88.

Atack, J.y R. A. Margo. 1998. “Location, Location, Location! The Price Gradient for Vacant Urban Land: New York, 1835 to 1900.” Journal of Real Estate Finance & Economics 16(2) 151–172.

Colwell, Peter F. y Henry J. Munneke. 1997. “The Structure of Urban Land Prices.” Journal of Urban Economics 41: 321–336.

Cunningham, Christopher R. 2006. “House Price Uncertainty, Timing of Development, and Vacant Land Prices: Evidence for Real Options in Seattle.” Journal of Urban Economics 59: 1–31.

Dye, Richard F.y Daniel P. McMillen. 2007. “Teardowns and Land Values in the Chicago Metropolitan Area.” Journal of Urban Economics 61: 45–64.

Hoyt, Homer. 1933. One Hundred Years of Land Values in Chicago. Chicago: University of Chicago Press.

McMillen, Daniel P. 2006. “Teardowns: Costs, Benefits, and Public Policy.” Land Lines, Lincoln Institute of Land Policy 18(3): 2–7.

When people think of growing food in the United States, the images that come to mind are vast stretches of vegetable and fruit tree farms in California’s Central Valley, golden fields of wheat in the Plains states, and cows grazing on verdant rural landscapes in the Midwest and New England. Rarely is the image one of farming inside American cities. Yet, in an increasing number of cities today—especially those substantially affected by structural economic change and population loss over the past several decades—community-based organizations are growing food for the market on vacant lots, in greenhouses, and even in abandoned warehouses. Some of these groups market their products at local farmers markets, roadside stands, restaurants and supermarkets. Others convert their harvests into value-added products like salad dressings, jams and salsas for sale in regional markets.

A Conceptual Three-Legged Stool

Our recently completed study, supported by the Lincoln Institute, explored the characteristics of entrepreneurial urban agriculture in the U.S., key obstacles to its practice, and ways of overcoming these obstacles. The study framework can be visualized as a wobbly three-legged stool that needs to be made sturdier. One leg of the stool represents inner-city vacant land and the government agencies and their policies that affect its disposition and management. The scale of the vacant land problem in many American cities, particularly in the Midwest and Northeast, is significant. Philadelphia, for example, has an estimated 31,000 vacant lots and as many as 54,000 vacant structures that, if demolished, would add considerably to its vacant land supply. Detroit’s inventory of 46,000 city-owned vacant parcels is accompanied by an estimated 24,000 empty buildings. Even smaller cities are faced with a stockpile of vacant land. In Trenton, New Jersey, a city of 85,000 people, eighteen percent of the land is vacant. Despite the spread of gentrifying neighborhoods and new in-town developments in many cities, considerable amounts of vacant land, especially in disadvantaged neighborhoods, will likely continue to lie fallow because of limited market demand.

The second leg represents for-market urban agriculture, a movement of individuals and organizations who wish to produce food in cities for direct market sale. The initiators of these projects are a diverse group-community gardeners, community development corporations, social service providers, faith-based organizations, neighborhood organizations, high schools, animal husbandry organizations, coalitions for the homeless, farmers with a special interest in urban food production, and profit-making entrepreneurs. Proponents of for-market urban agriculture put forth a wide range of benefits, such as instilling pride and greater self-sufficiency among inner-city residents; using vacant lots in disadvantaged neighborhoods to nurture growth rather than to collect trash; supplying lower-income residents with healthier and more nutritious foods; providing local youth with jobs in producing, processing and marketing organically grown food; and reducing the amount of unproductive city-owned vacant land.

The third leg of the conceptual stool represents the institutional environment for urban agriculture within cities. Is it accommodating, neutral, skeptical or restrictive? The more that entrepreneurial urban agriculture is seen positively by local government officials, local foundations and the public, the greater the likelihood of a smoother future. But, when the institutional climate is indifferent or cool, then urban farming advocates will clearly encounter more difficulties. We found the overall climate for entrepreneurial urban agriculture to be mixed, with some supporters, many who seemed indifferent, some skeptics, and even a few who were decidedly hostile to the idea.

A Medley of Projects

Our study uncovered more than 70 for-market urban agriculture projects throughout the country. Four representative examples are summarized here.

Greensgrow Farms, Philadelphia

This small for-profit producer of hydroponically grown vegetables epitomizes the potential that agriculture offers as an urban land use. Greensgrow began in 1997, when two former chefs envisioned a practical way to meet the demand from Philadelphia restaurateurs for fresh, organically grown produce. Greensgrow occupies a three-quarter-acre site in North Philadelphia that has been cleaned of the contamination left from its former use as a galvanized steel plant. After a site lease was arranged through the New Kensington Community Development Corporation, the partners built an extensive hydroponic system to produce gourmet lettuces.

Greensgrow has since taken advantage of an EPA sustainable development grant and a donated greenhouse to grow and market lettuce, heritage tomatoes, herbs and cut flowers to 25 area restaurants after the outdoor growing season ends. The for-profit side of Greensgrow expects to break even in 2000 with revenues of $50,000. Its community-based side has hired three welfare-to-work participants and intends to develop a job training and entrepreneurial program in collaboration with the nearby Norris Square CDC.

Growing Power, Milwaukee

In some cities, farm sites may be part of a larger enterprise. For example, inner-city youth in Milwaukee are providing horticulture and landscaping services on a number of central city sites under the auspices of Growing Power, Inc., which is co-directed by an African-American farmer and a woman active in youth gardening and training. The organization aims to help inner-city youngsters attain life skills by cultivating and marketing organic produce, and to operate a community food center that can serve the broader community through education and innovative programming.

Growing Power’s nerve center, on a 1.7-acre site on Milwaukee’s north side, is a collection of five renovated greenhouses that were in dilapidated condition when purchased from the city in 1992. The center also features a farmstand, a vegetable garden and fruit trees, and an area where food waste from a local supermarket is being converted into compost. The greenhouses contain thousands of starter vegetable and flower plants, ten three-tank aquaculture systems (where tilapia, a freshwater fish, grow in inexpensive 55-gallon plastic barrels) and a vermiculture project consisting of wooden bins in which worm castings are collected by youngsters and sold back to Growing Power for use in its city gardens. Marketing some of its products to the public is also part of Growing Power’s mission.

The Food Project/DSNI Collaboration, Boston

The Dudley Street Neighborhood Initiative, a well-known example of community organization and empowerment, considers urban agriculture essential to the transformation of its section of Roxbury into an urban village. Since 1993, this effort has been aided by DSNI’s collaboration with The Food Project, based in the Boston suburb of Lincoln. Like Growing Power, The Food Project aims to link youth development with the enhancement of urban food security. Its core activity is a summer program involving up to 60 high school students, some from the suburbs and some from Roxbury, in cultivating organic produce on a 21-acre farm in Lincoln and on two parcels within DSNI’s target area.

Collards, tomatoes and herbs now grow within sight of the new housing units developed by DSNI’s associated organizations. Much of the harvest is sold at a weekly farmers’ market in the nearby Dudley Town Common. The young farmers have become proficient at presenting their activities to Bostonians visiting the market and at youth gatherings nationwide. For the future, DSNI and The Food Project have identified other sites in Roxbury on which to expand urban food production. In addition, DSNI will convert a former garage in the neighborhood into a 10,000 square foot community greenhouse.

Village Farms, Buffalo

A corporate presence in urban agriculture is rare, but a notable exception is Village Farms in Buffalo. The goal of Village Farms’ parent corporation, AgroPower Development (APD), is simply to maximize profits, although it does provide jobs for central city residents. In its 18-acre greenhouse, the company uses a Dutch growing method whereby tomato plants are grown in porous, rock-wool blocks to produce up to eight million pounds of tomatoes a year, which are marketed primarily to area supermarkets.

A number of incentives lured Village Farms to a vacant 35-acre industrial site close to the downtown that sits in both a federal Enterprise Zone and a city economic development district. Although APD does not release sales figures, it is satisfied with the operation and hopes to replicate it in other cities. For its part, the city of Buffalo points to Village Farms as a success story-an innovative, nonpolluting business that is using vacated industrial land.

Overcoming Obstacles

The obstacles to urban agriculture can be formidable, but persistence, organizational capacity, political savvy, outside support, and some good fortune have demonstrated that they are not insurmountable.

Site-related Obstacles

Several critical problems in producing food inside cities are tied to attributes of the sites themselves. First, vacant urban parcels give visible and sometimes less-visible evidence of past use. While they may be cleared of debris and rubble, almost all sites have some subsurface contaminants that may affect the safety of any produce harvested. This obstacle can be overcome through several approaches that together have come to characterize urban agriculture practice. Planting crops in raised beds of clean, imported soil is the most straightforward approach, and is less costly than the more involved practice of amending existing urban “soil” with truckloads of compost and humus. Soil-free hydroponic practices avoid the contamination issue, as in the elaborate Greensgrow system that sits four feet above cracked concrete, and give urban agriculture the cutting-edge feel displayed at Village Farms.

A second, more challenging site-related obstacle is lack of tenure, since the majority of urban agriculture activities are on sites owned by private landowners or public agencies who view urban food production as a temporary use. This is a common concern for community gardeners, and has carried over into entrepreneurial city farming endeavors. One solution is represented by the growing number of open space land trusts that acquire title to properties on which urban farming is already being practiced.

The logic of the urban land market results in a third site-related obstacle-the view that the value of a vacant parcel is primarily economic and that urban agriculture produces low revenues compared to other forms of land development. One way to overcome this perception is to emphasize that most urban agriculture activities are initiated by non-profit organizations for the community good. Thus, city farming should be seen by the public as a combination of earned revenue (in the case of market operations) and less quantifiable social benefits that are equally if not more important to the larger community interest.

Perceptual Obstacles

The greatest overall obstacle to urban agriculture is skepticism among those who, in different ways, can support and influence its initiation and practice-local government, private landowners, financial supporters and community residents. Their skepticism is based on either a simple lack of awareness or the conventional means of valuing urban land based on market factors. Another group of concerns reflects doubts about the wisdom of growing food in cities because of site contamination, security and vandalism, or the “highest and best land use” argument. A related perception is simply that agriculture is a rural activity that does not belong in the city.

A key to effectively overcoming these perceptions is to understand that the future of city farming depends on the level of acceptance and support it can garner from institutions such as local and state governments, the federal government, local philanthropic foundations, CDCs, the media and neighborhood organizations. Time after time, the city farming advocates we interviewed stressed the importance of “packaging” their activities to decision makers and the public so that the multiple benefits could be seen and valued clearly.

Conclusion

Both vision and reality informed this study. The vision foresees a scenario where vacant land in parts of American cities would be transformed into bountiful food-producing areas managed by energetic community organizations that market some or all of the food they grow for the benefit of community residents. Proponents of such a vision would clearly like to see urban farming’s small footprint enlarged in cities with increased supplies of vacant land. The reality, however, is more sobering. Many for-market urban agriculture projects are underfunded, understaffed, and confronted with difficult management and marketing issues. Nor is urban agriculture on the radar screens of many city government officials as a viable use of vacant inner-city land.

Yet, signs of a more hopeful reality are apparent. A diverse array of innovative for-market city farming ventures are making their presence known, and pockets of support for city farming are found among local and higher-level government officials, community organizations, city residents and local foundations in several cities. Some entrepreneurial urban agriculture projects are beginning to show small profits, while many more are providing an array of social, aesthetic, health and community-building benefits. The legs of the nascent movement of for-market city farming are gradually becoming sturdier.

Reference

Kaufman, Jerry and Martin Bailkey. 2000. “Farming Inside Cities: Entrepreneurial Urban Agriculture in the United States.” Lincoln Institute Working Paper.

Jerry Kaufman, AICP, is a professor in the Department of Urban and Regional Planning at the University of Wisconsin-Madison. He teaches and does research on older American cities and community food system planning. Martin Bailkey, a senior lecturer in the Department of Landscape Architecture at the University of Wisconsin-Madison, is conducting research on how community organizations gain access to vacant land in U.S. cities.