For six centuries, a people called the Hohokam inhabited central Arizona. Among their many accomplishments, they created a hydraulic empire of sorts, a spiderlike web of canals intended to deliver water from the Gila and Salt rivers—tributaries of the mighty Colorado—to their agricultural fields. Eventually, the Hohokam abandoned their fields and canals. To this day, the reason is uncertain, but historian Donald Worster once surmised that the productive but ill-fated tribe “suffered the political and environmental consequences of bigness” (Worster 1985).

Bigness. It’s the perfect word to describe not only the Colorado River Basin, but so much of the geography, history, culture, politics, and challenges associated with it.

In its sheer complexity, the Colorado stands out among the rivers of America, and probably the world. In this river basin of 244,000 square miles, one-twelfth the land mass of the continental United States, exist great diversities, places of oven-hot heat and icy vastness. All but 2,000 of those square miles lie in the United States. Just 10 percent of that land mass, mostly in an elevation band of 9,000 to 11,000 feet in the Rocky Mountains, produces 90 percent of the water in the system.

Hydraulic infrastructure abounds at almost every turn on the river’s 1,450-mile journey. The first diversions occur at its very headwaters in Rocky Mountain National Park, before the river can rightfully be called a creek. Fourteen dams have been erected on the Colorado River, and hundreds more on its tributaries. Hoover Dam, perhaps the best known, hulks a half-hour drive from Las Vegas. The U.S. Bureau of Reclamation (USBR) built it in the 1930s to hold back the river’s spring floods, creating a reservoir now known as Lake Mead. A second massive reservoir, Lake Powell, lies upstream 300 miles. It’s the result of Glen Canyon Dam, built in the 1960s with the goal of providing a means for the four Upper Basin states—Colorado, New Mexico, Utah, and Wyoming—to store the water they had agreed to deliver to the Lower Basin states of Arizona, California, and Nevada, and to Mexico.

At their fullest, the two reservoirs—which are the biggest in the country—can hold four years of flows of the Colorado River. A recent paper suggested that the two reservoirs could be considered one giant reservoir, bisected by a “glorious ditch” (CRRG 2018). That ditch is the Grand Canyon, which celebrates the one hundredth anniversary of its designation as a national park this year.

The dams, reservoirs, tunnels, and aqueducts of the Colorado deliver water to 40 million people in seven U.S. states—more than 1 in 10 Americans—and two Mexican states. The river’s water also nourishes more than 5.5 million acres of agricultural fields within and outside the river basin. Residents of Denver, Los Angeles, and other cities outside the basin rely on the river; crops in fields reaching almost to Nebraska benefit from transbasin exports and diversions.

The river provides a cultural and economic resource for 28 tribes within the basin. A $1.4 trillion economy hums along in and around the basin. This includes the snowmaking cannons at Vail and Aspen, the nightly water spectacle at the Bellagio in Las Vegas, and the aeronautics industry of Southern California. Up and down the river, more than 225 federal recreation sites draw visitors eager to try their luck at fishing, rafting, hiking, or just taking in the sights. This river and the lands around it loom large in the public imagination.

It’s a big, complicated, and now vulnerable hydraulic web. Entering the twenty-first century, the river was already a sponge fully squeezed, its water rarely making it to the Gulf of California.

Rapid population growth, rising temperatures, and declining river flows are putting pressure on the system, forcing river managers and users to devise creative, forward-looking plans that consider both water and land. The Lincoln Institute’s Babbitt Center for Land and Water Policy strongly encourages this approach. “We are trying to think more holistically by considering the management and planning of land and water resources together,” says Babbitt Center Program Manager Faith Sternlieb. “These are the foundations upon which water policy in the Colorado River Basin has been considered and crafted, and these are the roots we must nurture for a sustainable water future.” 

Taming the Colorado

The need to nurture roots has driven the development of the Colorado River Basin since the first people began farming there. The Hohokam, Mojave, and other tribes built canal systems of varying complexity to irrigate their fields. In the late 1800s, federal interest in tapping the river to boost agricultural production surged. By 1902, the U.S. Department of the Interior (DOI) had created what is now the Bureau of Reclamation. During the twentieth century, the Bureau became the prime builder, and funder, of agricultural water projects throughout the basin.

Work on the Laguna Diversion Dam, the first dam on the Colorado River, began in 1904, yielding water a few years later for fields near Yuma, Arizona. Yuma sits in the Mojave Desert, where Arizona, California, and Mexico come together. There, long, nearly frost-free growing seasons coupled with fertile soils and Colorado River water enable extraordinary productivity. Today, farmers in the Yuma area of Arizona and Imperial Valley of California proclaim that during winter they grow 80 to 90 percent of the greens and other vegetables in the United States and Canada. This area, declares Arizona’s Yuma County Agriculture Water Coalition, is to U.S. agriculture what Silicon Valley is to electronics and what Detroit was to automobiles (YCAWC 2015).

All told, irrigation accounted for 85 percent of total water withdrawals in the basin between 1985–2010 (Maupin 2018). Today, agriculture still accounts for 75 to 80 percent of total water withdrawals. This supports row crops such as corn and the perennial crop of alfalfa, which is grown from Wyoming to Mexico. Much of the crops go to livestock: The Pacific Institute, in a 2013 report, estimated that 60 percent of agricultural production in the basin feeds beef cattle, dairy cattle, and horses (Cohen 2013). Agriculture has always been, and will remain, a key piece of the Colorado River puzzle.

But almost as quickly as the Bureau of Reclamation began diverting water for agriculture, other needs arose, from producing electricity to slaking the thirst of booming Los Angeles. By the early 1920s, the seven states of the arid West realized they had to find a way to share a river that would become—as the river’s preeminent historian, the late Norris Hundley, would later write—“the most disputed body of water in the country and probably in the world” (Hundley 1996). Years later, Hundley famously referred to the area as a “basin of contention” (Hundley 2009).

Today, dozens of laws, treaties, and other agreements and rulings collectively called the Law of the River govern the use of Colorado River Basin water. They include federal environmental laws, a treaty over salinity, amendments to treaties, a U.S. Supreme Court case, and interstate compacts. None is more fundamental than the Colorado River Compact of 1922, which still guides the annual share of water each state gets. Representatives of the seven basin states hammered out its provisions in grueling meetings held near Santa Fe. They were driven by both ambition and fear.

Ambitious California needed federal muscle to tame the Colorado River if it was to realize its agricultural potential. Los Angeles had aspirations, too. In the century’s first two decades, it had grown more than 500 percent and wanted the electricity that a large dam on the river could deliver. A few years later, it also decided it wanted the water itself. To pay for this giant dam, California needed federal help. Congress would approve that aid only if California had secured support from the other southwestern states.

Fear drove the other basin states. If the first-in-time, first-in-right legal system of prior appropriation used by Western states was to be applied to the Colorado River, California and perhaps Arizona would reap the benefits. The headwaters states, including Colorado, were developing too slowly to benefit from their own long and snowy winters. Delph Carpenter, a Colorado farm boy turned water lawyer, forged the consensus. Both basins, upper and lower, got 7.5 million acre-feet, for a total of 15 million acre-feet. Mexico needed water, too, which the compact assumed would come from surplus waters. A later treaty between the two nations specified 1.5 million acre-feet for Mexico.

The 1922 Colorado River Compact also nodded, but no more, at what later writers called a sword of Damocles hanging over these allocations: water for the basin’s Indian reservations. The U.S. Supreme Court, in a 1908 case called Winters v. United States, had declared that when Congress reserved land for a reservation, it implicitly reserved water sufficient to fulfill the purpose of that reservation, including agriculture. That ruling did not determine the amounts that were needed. Tribal water rights within the basin now constitute 2.4 million acre-feet, in many cases senior in priority to all other users within the allocations of the individual states. That’s a fifth of the river’s total flows. Importantly, specific water allocations for some of the largest tribes still have not been resolved.

The framers of the 1922 compact made a big, fatally flawed assumption: That enough water existed to meet everyone’s needs. Average annual flows from 1906 to 1921 had averaged 18 million acre-feet. But even by 1925, just three years after the Compact came into being and three years short of its Congressional approval, a U.S. Geological Survey scientist named Eugene Clyde La Rue had delivered a report indicating the river probably would deliver too little water to meet these hopes and expectations. Other studies about the same time delivered the same conclusions.

They were right. Over a longer period, from 1906 to 2018, the river has averaged 14.8 million acre-feet per year. Averages have dropped during the twenty-first century, in the midst of a 19-year drought, to 12.3 million acre-feet. In the last water year, ending in September 2018, the river carried only 4.6 million acre-feet. That’s just 200,000 more acre-feet than California’s annual entitlement.

The Shift from Farms to Cities

Agriculture was the main driver of development along the Colorado River. According to a recent report from the U.S. Geological Survey, 85 percent of water withdrawals went toward irrigation between 1985 and 2010 (Maupin 2018). The fields around Yuma, Arizona, and the Imperial and Palo Verde valleys of California consume more than 4 million acre-feet of Colorado River water annually, nearly a third of the river’s annual flows. But with population growth, water use has shifted to urban needs.

In Colorado, for example, 95 percent of water imported from the Colorado River headwaters through the Colorado-Big Thompson (CBT) project was once used for agriculture; now, that number is closer to 50 percent. As another example of the complexity of systems in the Colorado River Basin, CBT water is divided into units which can be bought and sold. The amount of water in a unit varies year to year depending on the total amount of water available; when CBT is at full capacity, a unit is one acre-foot. Agricultural users owned 85 percent of the units when trading began in the late 1950s, but currently own less than one-third of available units. Municipalities own the balance, but often lease the water to farms until it’s needed. The current price for a CBT unit is close to $30,000.

Such water-sharing agreements are becoming more common in a system stretched too thin. Rotational fallowing, also known as lease-fallowing or alternative-transfer mechanisms, has played a role in shifting water from farms to cities. Farmers in the Palo Verde Valley struck a deal with the Metropolitan Water District of Southern California, which serves 19 million customers, to fallow between 7 and 35 percent of their land on a rotating basis. Metropolitan’s customers, in turn, get the water, which can be stored in Lake Mead. Similar deals, still underlined with tension but increasingly accepted, exist between Southern California municipalities and farmers in the Imperial Valley and between cities and farmers along Colorado’s Front Range urban corridor.

For their part, cities tend to tout conservation and development efforts they’ve made with water in mind. Many are encouraging density, reducing the water needed for landscaping; some have implemented turf-removal programs; and toilets, showers and other fixtures have become more efficient. Metropolitan Water District of Southern California chalked up a 36 percent per capita reduction in water use from 1985 to 2015, a time of several droughts, according to Planning magazine (Best 2018).

In Nevada, the population served by the Southern Nevada Water Authority has increased 41 percent since 2002, but the per capita consumption of Colorado River water fell 36 percent. The agency’s Colby Pellegrino, speaking at a September 2018 conference called “Risky Business on the Colorado River,” said conservation is the first, second, and third strategy for achieving reduced water consumption. “If you live in the Las Vegas Valley, where there is less than 4 inches of rainfall a year, and you have a median covered in turf, and the only person walking on that turf is the person pushing a lawn mower—that is a luxury our community cannot afford, if we want to continue to have the economy we have today,” she said.

Economy, culture, and values have been at the core of the basinwide debate about how to respond to the drought. No one sector or region can absorb the full burden of necessary reductions, and it’s clear that everyone must begin to think differently. Speaking at the “Risky Business” conference, Andy Mueller, general manager of the Colorado River Water Conservation District, put it this way: Instead of the intentional use of water, Colorado is now talking about the intentional non-use of water. As is everyone who lives and works in the Colorado River Basin.

A River Shared

In late 1928, Congress approved the Boulder Canyon Project Act. This legislation accomplished three significant things: It authorized construction of a dam in Boulder Canyon, near Las Vegas, which was later named Hoover Dam. The law also authorized construction of the All American Canal, crucial for developing the productive farmland of California’s Imperial Valley, an area that’s now the single largest user of Colorado River water. And the Boulder Canyon Project Act divided waters among the Lower Basin states: 4.4 million acre-feet each year to California, 2.8 million acre-feet to Arizona, and 300,000 acre-feet for Nevada. Las Vegas then had a population of fewer than 3,000 people.

As the twentieth century rolled on, headwaters states also got dams, tunnels, and other hydraulic infrastructure. In 1937, Congress agreed to bankroll the Colorado-Big Thompson Project, what historian David Lavender called a “massive violation of geography” intended to divert Colorado River waters to farms in northeastern Colorado, outside of the hydrological basin. In 1956, Congress approved the Colorado River Storage Project Act, authorizing a handful of dams, including Glen Canyon.

Only Arizona remained left out. It had vigorously opposed the 1922 compact, then remained defiant. Its Congressional representatives opposed Hoover Dam and, in 1934, then-Governor Benjamin Moeur even dispatched the state’s National Guard in a showy opposition to construction of another dam being built downstream to deliver water to Los Angeles. “Put simply, Arizonans feared there would be little water remaining for them after the Upper Basin, California, and Mexico got what they wanted,” Hundley explains (Hundley 1996). Finally, in 1944—the same year the U.S. and Mexico reached an agreement about the amount of water due to the latter—Arizona legislators succumbed to political realities. Cooperation, not confrontation, would be needed for the state to get federal help to develop its share of the river. At last, the compact had the signatures of all seven states.

Arizona finally got its big slice of Colorado River pie in the 1960s. A U.S. Supreme Court decision in 1963—one in a series of Arizona vs. California cases over many decades—confirmed Arizona had the right to 2.8 million acre-feet, as Congress had specified in 1928, along with all the water in its own tributaries. This is what Arizona had wanted all along. In 1968, Congress approved funding for the massive Central Arizona Project, ultimately resulting in the construction of 307 miles of concrete canal to deliver water from Lake Havasu to Phoenix and Tucson and farmers between. California supported the authorization, with a hitch: In times of shortage, it would still have rights to its 4.4 million acre-feet first. This led Arizona to later create a water banking authority to store Colorado River in underground aquifers, providing at least partial security against future shortages.

Upper Basin states had reached accord about how to apportion their 7.5 million acre-feet without notable friction: Colorado 51.75 percent, Utah 23 percent, Wyoming 14 percent, and New Mexico 11.25 percent. They used percentages, as Hundley explained, because of “uncertainty over how much water would remain after the upper basin had fulfilled its obligation to the lower-basin states” and Mexico. Fluctuations in the river’s flow, they reasoned, might mean that some years they had an amount smaller than 7.5 million acre-feet to divide between themselves. It was, in retrospect, an eminently wise decision.

Conservation Concerns

The same year the basin states framed the original Colorado River Compact, the great naturalist Aldo Leopold canoed through the Colorado River Delta in Mexico. In an essay later published in A Sand County Almanac, he described the delta as “a milk and honey wilderness.” The river itself was “nowhere and everywhere,” he wrote, and was camouflaged by a “hundred green lagoons” in its leisurely journey to the ocean. Six decades later, visiting the delta after a half-century of feverish engineering, construction, and management had emerged to put the river’s waters to good use, the journalist Philip Fradkin had a different take. He called his book A River No More.

As the 20th century closed, the environmental impacts of essentially regarding a river as plumbing drew new attention, especially in the now dewatered delta. The lagoons that had so enchanted Leopold were gone, because the stopped-up river no longer reached its southern outlet. Drainage from vast agricultural enterprises had made the river so saline that, among other things, Mexico protested that the water it was receiving was unfit to use. The many dams and diversions that came after Leopold’s visit had also put 102 river-dependent rare birds, fish, and mammals on the brink of extinction, reported the Arizona Daily Star. The newspaper lauded the work of stakeholders in a new transborder conservation effort: “The fundamental principle of ecology calls for land managers to look to the good of the whole system, not just its parts.”

Environmental groups might have used the Endangered Species Act to force the argument about solutions, but the delta was not within the United States. So they looked to find collaborative solutions. In the closing days of the tenure of Bruce Babbitt, secretary of the Interior in the Clinton administration and namesake of the Babbitt Center, the two countries adopted Minute 306. It created the framework for a dialogue that produced, under Babbitt’s successors in the Bush administration, an agreement called Minute 319 and a one-time pulse flow of more than 100,000 acre-feet in the river in 2014.

Children gleefully splashed in the rare waters of the river in Mexico during that pulse flow, but adults on both sides of the border were equally happy. Among those grinning was Jennifer Pitt, then of the Environmental Defense Fund. Litigation had been a possible route, she said, but an inclusive and transparent process with stakeholders was more productive.

“The institutional legal and physical framework we have on the Colorado River is the basis for great competition and the potential for litigation between parties,” says Pitt, who is now with Audubon. “But it is exactly that same framework that has given those parties the opportunity to collaborate as an alternative to having solutions handed to them by a court.”

Collaboration Is Critical

Reservoirs were full as the next century arrived, thanks to robust snowfall in the Rockies during the 1990s. Still, there was tension. California for decades had exceeded its apportionment of 4.4 million acre-feet, consuming a high of 5.4 million acre-feet in 1974. Upper Basin states never have fully developed their 7.5 million acre-feet, averaging 3.7 to 4 million since the 1980s, plus 500,000 acre-feet from reservoir evaporation.

Then came drought, deep and extended. The river carried just 69 percent in 2000. The winter of 2001 to 2002 was even more stingy, the river delivering just 5.9 million acre-feet, or 39 percent of average, at Lake Powell. From 2000 to 2004 was the lowest 5-year cumulative flow in the observed record. Since then, more years have been dry than wet. The reservoir levels are at near-record lows.

The 1922 compact had not contemplated this kind of long-term drought. A structural deficit came into sharp relief. Tom McCann, assistant general manager of the Central Arizona Project, coined the phrase. Very simply, the Lower Basin states were using more water than was delivered from Lake Powell each year. This was so even when the Bureau of Reclamation authorized the release of extra “equalization” flows from Powell.

“Equalization releases are like hitting the jackpot on the slot machine,” McCann says. “Back then, we were hitting the jackpot every three or four or five years, and we thought we had nothing to worry about.” Even with the jackpots, Lake Mead continued to decline, the reservoir’s widening bathtub ring charting the losses.

Climate change overlays the structural deficit. Scientists argue that warming temperatures swing a big bat in the Colorado River Basin. They term the early-twenty-first-century declines a “hot drought” as distinguished from a “dry drought.”

The prospect of this new, human-induced “hot” drought on top of a conventional drought worries many. Tree-ring studies show that the region has suffered longer, deeper droughts in the past, before measurements began. “A number of folks claim that the current 19-year period of 2000 to 2018 is the driest 19-year period on the Colorado River,” says Eric Kuhn, former general manager of the Colorado River Water Conservation District. “Nonsense. It’s not even close. If these past droughts were to happen with today’s temperatures, things could be much worse.”

The first two decades of the new millennium have seen a series of efforts to confront this new reality. In 2007, the Department of the Interior issued interim shortage guidelines, the first formal response to the drought. The Bureau of Reclamation released a Basin Supply and Demand Study in 2012, an exhaustive effort to provide a platform for future decisions. The many reports stacked tall enough to fill a box that could ship a football. They discussed population growth, rising temperatures, and the impact of increasing rain on snowpack. Demand, the study concluded, would exceed supply by 3.2 million acre-feet by 2060 (USBR 2012).

“You can argue about the numbers, you can argue about the forecast, but it was something that got everybody’s attention,” says Colorado’s Anne Castle, who was then assistant secretary of Interior for water and science. “It served as a catalyst to focus the discussion about Colorado River management more directly in dealing with future scarcity.”

Castle sees the basin now struggling to find collaborative solutions. “In a complex water system, there are so many moving parts, it’s not about one answer,” she says. “You have to manage a complex system, and you can only do that through negotiated agreements.”

Those negotiations are happening now, in the form of drought contingency planning. Even as scarcity has become more prominent, collaboration has also grown. But the measuring stick for success may well be the white mineralized walls of Lake Mead, a big reservoir in a big basin facing big challenges. Now the seven states, the tribes, and the governments of the U.S. and Mexico, with input from environmental and other nongovernmental organizations, must figure out how to keep those water levels from sagging even more. They must concoct a plan that ensures a sustainable future, while heeding the twists and turns of the past.

Allen Best writes about water, energy, and other topics from a base in metropolitan Denver, where 78 percent of his water comes from the Colorado River Basin.

Photograph: Lake Powell at Glen Canyon Dam. Credit: Pete McBride.

References

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Best, Allen. 2018. “Water Pressure: Smart Management Is Key to Making Sure Inland Cities Aren’t Left High and Dry in the Face of a Warming Climate.” Planning August/September: 40–45. https://www.planning.org/login/?next=/planning/2018/aug/waterpressure/.

Cohen, Michael, Juliet Christian-Smith, and John Berggren. 2013. Water to Supply the Land: Irrigated Agriculture in the Colorado River Basin. Oakland, CA: Pacific Institute. (May). http://pacinst.org/publication/water-to-supply-the-land-irrigated-agriculture-in-the-colorado-river-basin/.

CRRG (Colorado River Research Group). 2018. “It’s Hard to Fill a Bathtub When the Drain is Wide Open: The Case of Lake Powell.” Boulder, CO: Colorado River Research Group. (August). https://www.coloradoriverresearchgroup.org/uploads/4/2/3/6/42362959/crrg_the_case_of_lake_powell.pdf.

Fradkin, Philip. 1996. A River No More: The Colorado River and the West. Oakland, CA: University of California Press.

Hundley, Norris Jr. 1996. “The West Against Itself: The Colorado River—An Institutional History.” In New Courses for the Colorado River: Major Issues for the Next Century, ed. Gary D. Weatherford and F. Lee Brown. Albuquerque, NM: University of New Mexico Press. http://web.sahra.arizona.edu/education2/hwr213/docs/Unit1Wk4/Hundley_CRWUA.pdf.

———. 2009. Water in the West: The Colorado River Compact and the Politics of Water in the American West. Oakland, CA: University of California Press.

Leopold, Aldo. 1949. A Sand County Almanac: And Sketches Here and There. New York, NY: Oxford University Press.

Maupin, Molly A., Tamara Ivahnenko, and Breton Bruce. 2018. “Estimates of Water Use and Trends in the Colorado River Basin, Southwestern United States, 1985–2010.” Reston, Virginia: U.S. Geological Survey. https://pubs.er.usgs.gov/publication/sir20185049.

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Worster, Donald. 1985. Rivers of Empire: Water, Aridity, and the Growth of the American West. New York, NY: Pantheon Books.

YCAWC (Yuma County Agriculture Water Coalition). 2015. “A Case Study in Efficiency: Agriculture and Water Use in the Yuma, Arizona Area.” Yuma, AZ: Yuma County Agriculture Water Coalition. (February). https://www.agwateryuma.com/wp-content/uploads/2018/02/ACaseStudyInEfficiency.pdf.

Las Vegas residents receive $3 for every square foot of grass they replace with drought-tolerant landscaping. In Morro Bay, California, developers must retrofit existing housing stock to save twice the water demanded by new development. Chandler, Arizona, offers awards and incentives to developments that meet green building standards.

These are just a few of the programs profiled in a new manual released by Pace University’s Land Use Law Center and Western Resource Advocates (WRA), with support from the Lincoln Institute’s Babbitt Center for Land and Water Policy. Intended for local land use planners facing water scarcity and related environmental challenges in the Intermountain West, the 300-page guide calls for the assimilation of water efficiency and conservation techniques into community development and land use planning. Integrating Water Efficiency into Land Use Planning in the Interior West: A Guidebook for Local Planners builds on years of research and community discussions and aims to build collaboration between land use planners and water planners, who have historically operated within their own silos.

“If you can really think about water throughout all parts of development, you can actually become much more efficient with your water resources and you often don’t even need new supplies,” explained John Berggren, water policy analyst at WRA.

For the past decade, as the Intermountain West has seen significant population growth, WRA and other local organizations have been working with municipal staff and elected officials to shift the region toward “water smart” development practices. In 2015, for example, Colorado published its first water plan, which includes a goal that 75 percent of the state’s municipalities will incorporate water-saving actions into land-use planning by 2025.

The new manual, written specifically for local land use planners, is the first comprehensive document of its kind, said Erin Rugland, research fellow at the Babbitt Center. “This manual is foundational in forming our efforts and advancing the state of practice and literature of water and land use integration,” Rugland said.

“You not only get the technical information like specific zoning codes, but you can also see examples from communities around the country to learn what they did, how they did it, and how it turned out,” Berggren added.

The focus of the guide’s chapters range from how to draft a water element for a comprehensive plan, to how to structure a sustainability plan to address water, to how to create water-efficient density by permitting accessory dwelling units. Within each chapter, subsections drill down to detailed instructions—for example, how to promote cluster development, or adopt requirements for water-saving measures such as stormwater capture that equal the water demands of new development. Throughout, guidelines are supplemented by case studies, including sample language that municipalities have used in their planning documents.

The Babbitt Center’s involvement with the new manual is an important launching point for the center’s growing work and presence in the Intermountain West. Established in 2017, the Babbitt Center is currently producing informational materials for the State of Colorado on integrating water into comprehensive plans and providing guidance on integrating land use within water efficiency plans filed by Colorado water providers. “In the next year, we will expand our review of comprehensive plans throughout Colorado River Basin communities to better gauge the state of practice in the region,” said Rugland.

Photograph Credit: Flickr/U.S. Environmental Protection Agency

The Lincoln Institute of Land Policy and the Association of Collegiate Schools of Planning are launching a competition to promote innovative curricula and case studies focused on land policy. Winning projects will receive financial support and become part of the Lincoln Institute’s digital case library—a platform for sharing effective land policy as practiced in different cities, regions, and countries.

The competition includes two awards. The Curriculum Innovation Award will recognize three courses that help future planners use land value capture, the property tax, and other land-based tools to reduce urban poverty and informality, adapt to climate change, and strengthen municipal fiscal health. Three winners will each receive a prize of $7,000 for creating innovative, accessible, engaging, and effective learning experiences for students. The deadline for proposals is February 11, 2019 at 6:00 pm (EST).

The Case Study Award will offer $2,000 to 10 authors of engaging and instructive case studies for the Lincoln Institute’s digital case library. The case studies must focus on the same thematic areas as the Curriculum Innovation Awards and follow one of two templates:

• Descriptive cases present essential facts of a situation and an expert interpretation.
• Inquiry cases include facts of a situation but shift the question of interpretation to readers, enabling them to practice applying what they know to a real-world situation.

Award recipients will write a case study and receive guidance and support from the Lincoln Institute. The deadline to submit a proposal is December 21, 2018 at 6:00 pm (EST).

Both awards advance the Lincoln Institute’s initiative to build a digital library of free learning resources available to anyone. The library will include teaching methods, case studies, and other materials that can help spread innovative land policy among students, researchers, policy makers, and practitioners.

For more detailed information on the awards and how to apply, visit the competition web page.

Photograph Credit: Aleksejs Bergmanis/Pexels

Adriana Soto, the former Vice Minister of Environment and Sustainable Development of Colombia, has joined the board of the Lincoln Institute.

Soto has more than 20 years of experience as an environmental economist and consultant, and has worked on environmental policy in Colombia and internationally. In her tenure as vice minister, from 2011 to 2013, she oversaw the 1.5 million hectare expansion of Chiribiquete National Park in the Amazon and implemented tax incentives encouraging electrical vehicle use. She also acted as a member of the board of directors of the Green Climate Fund of the UN Framework Convention on Climate Change, where she led the financial structuring of the fund. More recently, Soto served as Regional Director for Colombia, Ecuador, and Peru for the Nature Conservancy with a focus on the strategic management of the region’s water resources.

“We welcome Adriana Soto, whose careerlong dedication to natural resource conservation and resilience will be an inestimable resource to the Lincoln Institute as we work to address climate change and other pressing challenges through better land policy,” said Kathryn J. Lincoln, chair and chief investment officer for the Lincoln Institute.

Prior to her service with the Colombian government and the Nature Conservancy, Soto was a consultant for the World Bank, researching mechanisms to reduce the environmental impact of largescale livestock farming and providing expert consultation during the establishment of Colombia’s National Protected Areas Conservation Trust Fund. She was a senior policy advisor for the Wildlife Conservation Society and worked for Colombia’s Institute of Hydrology, Meteorology, and Environmental Studies (IDEAM). In 2011, Soto was awarded the Baron Alexander von Humboldt Grand Order of Environmental Merit, in recognition of her contributions to Colombia’s environment, institutions and society.

The other members of the Lincoln Institute board include Carolina Barco, former ambassador of Colombia to the United States; Thomas M. Becker, retired president of the Chautauqua Institution; Raphael Bostic, president and CEO of the Federal Reserve Bank of Atlanta; Mimi Brown, former commissioner of Rating and Valuation for the Government of Hong Kong; Jane Campbell, director of the Washington office for the National Development Council; Anthony Coyne, president of Mansour, Gavin, LPA in Cleveland; Bruce Lincoln, president of Innervizion Surf Company in Chandler, Arizona; John G. Lincoln III, former senior engineer at CH2M-Hill in Boise, Idaho; Johannes F. Linn, a resident senior scholar at the Emerging Markets Forum in Washington, DC; George W. McCarthy, president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy; Constance Mitchell Ford, visiting professor at the Philip Merrill College of Journalism at the University of Maryland; Michael Nutter, former mayor of Philadelphia and the David N. Dinkins Professor of Professional Practice in Urban and Public Policy at Columbia University’s School of International and Public Affairs; Kevyn Orr, former Detroit Emergency Manager; Timothy Renjilian, senior managing director for FTI Consulting Inc.; Jill Schurtz, executive director, St. Paul Teachers’ Retirement Fund Association, in St. Paul, Minnesota; and Scott Smith, former mayor of Mesa, Arizona, and CEO of Valley Metro.

Puerto Rico ya estaba en la cuerda floja cuando el huracán María llevó su destrucción, en septiembre de 2017. El territorio de EE.UU., que alberga 3 400 000 ciudadanos estadounidenses, estaba en bancarrota y perdía población. Casi la mitad de las viviendas de la isla no cumplían con las normas, la red eléctrica era ineficaz, inestable y estaba en ruinas, y la economía rengueaba debido a la increíble deuda y los salarios públicos inflados.

El huracán masivo de categoría 4 tocó tierra en ese escenario, y dañó o destruyó la mayoría de las viviendas, inhabilitó las telecomunicaciones y diezmó la infraestructura en casi toda la isla. Gran parte de Puerto Rico estuvo sin electricidad durante más de seis meses, el servicio de telefonía celular era intermitente, y los residentes y líderes se quejaban de la escasa respuesta ante el desastre por parte del gobierno federal.

Un estudio de Harvard publicado en el New England Journal of Medicine estima que son al menos 4645 las muertes que se pueden relacionar con el huracán y sus consecuencias inmediatas. Este número es 70 veces superior al del cálculo oficial (Kishore et al., 2018).

Para mayo de 2018, la electricidad volvió para todos, salvo para unas 20 000 personas, aunque esto no es de fiar, y el gobierno federal anunció que Puerto Rico recibiría USD 18 500 millones del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de EE.UU. para reconstruir las viviendas y la infraestructura dañadas. Este subsidio es el más importante en la historia de la agencia, y se agregó a USD 1500 millones que ya había otorgado y más de USD 3000 millones asignados como respuesta para la recuperación por parte de otras entidades federales, como la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA) y el Cuerpo de Ingenieros del Ejército.

Pero este total no llega a los USD 94 400 millones que solicitó el gobernador Ricardo Rossello al gobierno federal para reconstruir la isla. Incluso meses después de que se realizaran reparaciones permanentes en los estados continentales castigados por el huracán, en la isla se seguían viendo toldos azules (que también tardaron en llegar) sobre los techos.

Al llegar la primavera de 2018, Puerto Rico trastabillaba para pasar de la etapa de asistencia y respuesta masiva a una de planificación de recuperación a mediano y largo plazo, incluso a la vera de una nueva temporada de huracanes. Pero ¿cómo será la recuperación en una isla que estaba tan vulnerable desde antes del desastre? ¿Cómo hará este territorio autónomo insolvente, que experimentó un éxodo de unos 20 000 residentes tras el huracán, para encarar las mejoras en la reestructuración de la deuda, la recaudación de impuestos, la planificación de uso del suelo, el control de inundaciones y la distribución energética?

Esta aún es una pregunta muy abierta. “Parece que el proceso de planificación no tiene un líder”, indicó Rubén Flores-Marzan, ex presidente de la junta de planificación de toda la isla, a un grupo reunido en el Centro de Estudios Puertorriqueños de Hunter College, en Manhattan, en una “cumbre diáspora” reciente para reconstruir la isla. “¿Quién está a cargo aquí?”.

La respuesta sigue resonando en la isla y en los corredores de poder de la tierra firme, mientras los grupos comunitarios, desarrolladores, financieros y funcionarios del gobierno compiten por influenciar el proceso y destacarse.

“En este momento, la falta de claridad es un problema importante”, dijo Robert B. Olshansky, profesor de planificación urbana y regional de la Universidad de Illinois, en Urbana-Champaign. “Es cierto que esperan volver a construir algo mejor. Eso incluye una red eléctrica más resistente, un nuevo código de construcción y mejoras en la gobernanza y la financiación pública, entre otros. . . . Estoy seguro de que se harán algunas mejoras, pero es demasiado pronto para decir cuáles serán”.

En After Great Disasters: An In-depth Analysis of How Six Countries Managed Community Recovery (Después de grandes catástrofes: un análisis detallado de cómo seis países lograron recuperar su comunidad), publicado por el Instituto Lincoln, Olshansky y la coautora, Laurie A. Johnson, sugieren que la reconstrucción tras el desastre representa una oportunidad única para reparar viejos problemas (Johnson y Olshansky, 2017).

Por cierto, Puerto Rico, que carga con más de una década de desmejoramiento, necesita una gran reparación y un plan sólido de resistencia, dado que los efectos del cambio climático seguramente seguirán azotando la isla. Los meteorólogos de EE.UU. han anticipado una temporada activa de huracanes para 2018: se esperan hasta nueve. 

Durante muchas décadas, mientras el desarrollo del suelo en la infame expansión urbana descontrolada y las zonas rurales informales de Puerto Rico avanzaba a toda máquina, los planificadores solían ser ignorados. Ahora, esperan que los escuchen más. “De a poco, se van dando cuenta de que la planificación tiene mucho para ofrecer, y deberíamos ser parte de ese proceso”, explicó Carmen M. Concepción Rodríguez, del Centro de Investigaciones Sociales de la Universidad de Puerto Rico, en la cumbre de Hunter, mediante videoconferencia desde la isla. 

Flores-Marzan, quien ahora es planificador en el pueblo Ware, Massachussets, espera que la isla también llame a sus exiliados mientras intenta recuperarse. Hoy, casi seis millones de puertorriqueños viven en tierra firme en Estados Unidos. “Es evidente dónde podrían lograr pequeñas victorias si involucraran a la diáspora, y no lo están haciendo”, dijo. Sin embargo, hay esperanza: “Debemos mantener la esperanza; de lo contrario, perderemos la isla”.

Primero, la electricidad 

Lo primero que se debe hacer es restablecer la electricidad. La prolongada ausencia de energía ha tenido sus consecuencias en Puerto Rico: obstaculizó la recuperación y exacerbó la miseria previa. Especialmente en las zonas rurales, las personas se pasaron meses alimentando equipos médicos con generadores ruidosos y contaminantes, y transportaban agua de los arroyos porque casi la mitad del suministro de agua depende de la electricidad.

“No sé qué era peor, estar sin energía o que los generadores estuvieran encendidos toda la noche”, dijo Ruth Santiago, cuya vivienda de Salinas estuvo a oscuras durante siete semanas después de María. Dormía con una máscara para mitigar los gases del generador.

La red eléctrica de la isla estaba en problemas desde antes de la tormenta. Era antigua, vulnerable e ineficaz, y ya a principios de septiembre el huracán Irma derribó una parte y dejó a oscuras a más de un millón de residentes. La Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (AEE), ahogada en USD 9000 millones de deuda, buscaba licitaciones para reparar los daños, cuando, dos semanas después, llegó el huracán María, y prácticamente eliminó lo que quedaba de la infraestructura eléctrica en la isla. 

Al igual que otros aspectos de la recuperación ante el desastre, la reconstrucción de la AEE se caracterizó por las decisiones cuestionables y los pasos en falso, como el contrato inicial de reparación por USD 300 millones, que pronto se canceló en medio de una polémica, con Whitefish Energy, una empresa de servicios públicos pequeña y sin experiencia de Montana.

Gran parte de la isla recibe energía de la AEE, cuyas plantas generadoras descomunales y oxidadas, ubicadas en el sur, funcionan con combustible fósil y dependen de postes, cables y transformadores antiguos para atravesar el interior montañoso y entregar energía a las zonas pobladas del norte, como San Juan. Es un sistema obsoleto y deficiente, pero se está “fortaleciendo” con más piezas de repuesto resistentes a huracanes, a medida que Puerto Rico vuelve a la luz.

En algunas zonas, como el pueblo de San Sebastián, los residentes y los funcionarios se cansaron de esperar a la AEE, y ellos mismos saltearon el servicio público: con un camión elevador, cambiaron los cables eléctricos del pueblo que estaban rotos. Por lo tanto, la integridad de la red reparada no está para nada garantizada.

El Departamento de Energía estima que se necesitarán USD 17 600 millones para reconstruir el sistema. Hasta hoy, se han invertido unos USD 2000 millones. Incluso cuando al comenzar la primavera ya se había restablecido la electricidad en más del 90 por ciento de la isla, Puerto Rico sufría apagones intermitentes, lo que acentuó la fragilidad de la red.

Además, el servicio es caro, alrededor del doble de lo que cuesta en el continente, dado que depende de combustibles fósiles que se deben importar. Pero la Ley Stafford de Ayuda por Desastre y Asistencia por Emergencia de 1988 solo autoriza a las agencias gubernamentales a restablecer un servicio público existente. Los escépticos dudan de que el plan propuesto por el gobernador de privatizar la AEE logre inyectar el capital necesario para mejorar drásticamente la eficacia del servicio. Por ahora, no parece probable que las fuentes renovables, como la solar y la eólica, reemplacen la red, incluso en una isla soleada del Caribe con vientos alisios durante todo el año, porque, para reemplazar el modo de transmisión de energía en toda la isla, se necesita una inversión pública importante. Puerto Rico está en bancarrota, y parece que Washington no desea aumentar la asistencia.

Algunos dicen que también falta voluntad política. “Hay algo que se llama el cartel del petróleo. Alguien se está llevando dinero, y muchas de esas personas son muy influyentes”, dijo Flores-Marzan, antiguo planificador de la isla. 

Pero se están haciendo varios trabajos. Se otorgará una donación global federal de USD 750 000 a la Universidad de Puerto Rico para desarrollar un Programa de Innovación en Resiliencia, que buscará soluciones innovadoras para promover la generación y el almacenamiento de energía renovable en el hogar. La donación también financiará el estudio de medidas de resistencia, diseño de viviendas y métodos de construcción para toda la comunidad (Departamento de Salud de Puerto Rico, 2018).

Hace poco, la empresa farmacéutica AbbVie anunció una donación de USD 50 millones para que el grupo sin fines de lucro Direct Relief equipe a más de 60 centros de salud comunitarios y otros centros de asistencia médica con energía solar, y almacenamiento de baterías y generadores, y para otorgarles bombas motorizadas que podrían garantizar el suministro de agua potable. Además, el grupo trabajará durante los próximos tres años para reconstruir la destrozada cadena de suministros médicos y financiar programas de telemedicina en algunos hospitales y centros de salud.

Y hay otras iniciativas fundamentales más pequeñas pendientes. “Los municipios están cansados de esperar a la AEE, por lo que gran parte del impulso por lograr resistencia e independencia energética viene de ellos”, dijo Flores-Marzan.

Un grupo llamado Resilient Power Puerto Rico está juntando fondos para llevar microrredes solares a la isla, y hace poco recibió un subsidio de USD 625 000 para llevar energía solar a 200 centros comunitarios.

Si la red de la AEE fallara, se podrían usar las microrredes para abastecer servicios esenciales, como bombas de agua y dispositivos médicos. “Estamos reconstruyendo en puntos fundamentales. No estamos desafiando ni reemplazando a la AEE”, dijo Jonathan Marvel, un arquitecto de Nueva York que lidera el grupo.

Con algunos fondos de organizaciones sin fines de lucro del continente, Santiago y sus vecinos de Salinas, que viven a la sombra del humo de dos plantas de la AEE, también están intentando planificar microrredes solares comunitarias que, al menos, puedan servir de respaldo para servicios esenciales, como bombear agua y encender dispositivos médicos, en caso de que falle la electricidad de la AEE.

“La AEE provee energía al 95 por ciento de la isla, pero queremos cambiar su modo de distribución. El modo en que lo hacía antes no es el mejor para el público”, dice Santiago, una abogada que vivió en el Bronx antes de regresar a Puerto Rico. “No es fácil desarrollar infraestructura energética a nivel comunitario, pero no tenemos otra opción. La red antigua no es fiable, nos está matando en el sur”.

Recuperarse durante la bancarrota

La crisis económica de Puerto Rico se cierne amenazante sobre cualquier planificación a largo plazo y cualquier intento de recuperación. Apenas cuatro meses antes del huracán María, el territorio autónomo declaró una forma de bancarrota, ya que luchaba contra una deuda de más de USD 74 000 millones y otros USD 49 000 millones en pagos de pensiones. La deuda total de USD 210 000 millones fue la bancarrota municipal más importante de Estados Unidos, y dejó atrás a los USD 18 000 millones que presentó Detroit en 2013.

La solvencia financiera, los problemas de liquidez y las medidas de austeridad impuestas en las reformas económicas y fiscales limitaron la capacidad del territorio de ofrecer servicios, según informa Lourdes Germán, directora de Iniciativas internacionales y del instituto del Instituto Lincoln. “Esta dinámica acentuó muchísimo la crisis humanitaria que se intensificó antes del desastre y, evidentemente, continúa”, dijo. 

A principios de la década de 1970, el gobierno de la isla se había hecho más dependiente de la financiación de la deuda, y esa crisis siguió avanzando durante décadas. Si bien los bonos que garantizaban esa deuda eran arriesgados, eran fáciles de vender porque estaban exentos de impuestos federales, estatales y locales, gracias a una cláusula de la ley federal de 1917 que, además, otorgaba a los puertorriqueños la ciudadanía estadounidense.

“Las personas que invertían en bonos de Puerto Rico no veían el riesgo crediticio. Solo veían que podrían obtener una tasa de interés más alta”, dijo Desmond Lachman, economista y miembro sénior del American Enterprise Institute (AEI). “Puerto Rico no tenía problemas con tomar dinero prestado. Hasta que empezó a tener problemas. Siguió tomando prestado hasta que terminó la fiesta, y ahora estamos en ese punto”.

A pesar del concepto general, las garantías de Puerto Rico se siguen comerciando, incluso un año después de que la isla ingresó a la bancarrota de facto. La actividad financiera entre los inversionistas demuestra que el perfil de riesgo afecta la actividad de tarifación y comercio en las garantías, y genera nuevos patrones de interés inversor y segmentación. Germán afirma que estos factores influirán en la capacidad de la isla de atraer capital e inversión de afuera, y también sobre el costo del capital. “La actividad comercial continúa porque hay un segundo mercado. Los inversionistas observan estas garantías y riesgo de tarifación al evaluar el potencial de devoluciones. Por ejemplo, el abril pasado, Bloomberg informó que los bonos de Puerto Rico se destacaron por tener el mejor rendimiento en el mercado municipal de EE.UU. Así, fue la deuda denominada en dólares que más ganó en el mundo”, explicó.

Hoy, la deuda apoyada por impuestos representa el 55 por ciento del Producto Interno Bruto de Puerto Rico, en contraste con el promedio del 2,67 por ciento en EE.UU., según los valores que la Junta de Supervisión y Administración Financiera de Puerto Rico publicó en abril. La isla se enfrenta a mercados de capital cada vez más volátiles y desafiantes, mientras continúa con su bancarrota, y las opiniones varían en lo que respecta a cuál es la mejor forma de resolver el callejón sin salida con los inversionistas. 

Por su parte, Lachman, del AEI, es tajante. “La deuda se debe condonar a mayor escala. Eso es matemática básica”, dijo. “Los acreedores no incurrieron en diligencia debida cuando prestaron, entonces no veo motivos para sentirnos mal por ellos ni solicitar a los contribuyentes que paguen las cuentas cuando los acreedores también se equivocaron”.

El total de la deuda 

Puerto Rico acumuló niveles insostenibles de deuda en forma de bonos de obligación general, que se respaldan con la plena fe y el crédito del gobierno territorial, y bonos pagaderos con los ingresos, que se respaldan con fuentes de ingreso específicas, como tarifas o ciertos impuestos. La constitución del país ofrece garantías para los bonos de obligación general.

“El meollo del problema es la incapacidad de respaldar los bonos pagaderos de obligación general, que están sujetos a garantías constitucionales”, explicó Germán. “Y luego está el problema adicional de los bonos pagaderos con los ingresos, que emitieron un puñado de entidades públicas y cuasipúblicas de formas que no son sostenibles. En Puerto Rico, la deuda pagadera por ingresos públicos está garantizada por diversas fuentes de ingresos (por ejemplo, impuestos a la venta) que, de otro modo, se podrían haber utilizado para financiar las operaciones gubernamentales actuales. Esta combinación era una receta para el desastre”.

Contexto histórico

Los críticos culpan al sector público inflado, la mala administración y la corrupción, pero muchos creen que las raíces de la crisis se remontan a la historia colonial de la isla. La relación con el gobierno federal ha tenido sus momentos de tensión desde que la antigua colonia española fue cedida a los Estados Unidos al concluir la guerra hispano-estadounidense, a fines del s. XIX.

Los puertorriqueños obtuvieron la ciudadanía estadounidense en 1917, justo a tiempo para entrar en las Fuerzas Armadas en la Primera Guerra Mundial. En 1920, la Ley Jones exigió que todos los bienes transportados entre puertos de EE.UU. se llevaran sobre barcos construidos y operados por estadounidenses, y que pertenecieran a dicha bandera. Debido a este mandato, los envíos por barco eran más costosos, en particular en Puerto Rico, donde gran parte de las mercancías deben ser importadas, incluso las que se necesitan para ayuda ante catástrofes.

En 1996, el gobierno federal inició una eliminación gradual de 10 años de la reducción de impuestos a las sociedades (sección 936 del código impositivo), diseñada para incentivar el crecimiento industrial en la isla. En la década siguiente, que terminó en 2006, según la Oficina de Estadísticas Laborales, Puerto Rico perdió el 40 por ciento de sus empleos industriales.

La base imponible de la isla se redujo, y el siguiente golpe llegó casi enseguida, con los albores de la Gran Recesión de 2008. El gobierno de Puerto Rico siguió tomando prestado para cumplir con sus obligaciones, y gran parte de los ciudadanos que podían trabajar (los jóvenes y saludables) emigraron en masa a Estados Unidos continental. 

Tras un pico de 3 800 000 residentes en 2004, la población de Puerto Rico se redujo a unos 3 400 000 el año pasado (Tabla 1), y se espera que pierda cerca de medio millón más hacia 2023, según la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico (FOMB, 2018). La junta fue creada por el Congreso con la Ley para la Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico (PROMESA), firmada en junio de 2016.

La junta de vigilancia pinta un panorama oscuro para la economía de la isla en el corto plazo: el 100 por ciento del Producto Nacional Bruto de este año vendrá de USD 62 000 millones de inversiones previstas para ayuda privada y pública ante desastres. 

En abril, el comité aprobó una serie de medidas de austeridad que pretenden una “reforma estructural agresiva” en Puerto Rico, entre ellos, reducir los beneficios de los empleados que no se conocen en el continente, como bonos obligatorios para Navidad y permitir el empleo “a voluntad”. Otras recomendaciones son distender las leyes laborales e implementar una reforma de pensiones y beneficios sociales. Los críticos dicen que las “reformas” son punitivas y dependen de proyecciones de crecimiento poco realistas. Como política económica, dicen que las medidas de austeridad son lo último que necesita la isla mientras lucha por recuperarse.

“¿Se puede reconstruir bajo ese plan? No mucho”, dice Carlos Vargas-Ramos, director de políticas del Centro.

Pero los defensores dicen que es la mejor forma de tratar la crisis fiscal subyacente para que la isla pueda avanzar. “Desde el punto de vista de planificación de la comunidad, estamos en una encrucijada. . . . En este momento, la gran pregunta es: ¿qué sucederá con este gobierno y la deuda?”, dijo Federico Del Monte Garrido, planificador del gobierno, vicepresidente de la Sociedad Puertorriqueña de Planificación y participante de la cumbre en Hunter. “El punto principal es que debemos aceptar este plan fiscal”.

Un factor que empaña las posibilidades de la isla es la incoherencia de clasificación como territorio según las leyes de EE.UU. Algunas sentencias y políticas estadounidenses del pasado la han tratado como jurisdicción extranjera y la excluyeron de ciertas secciones del Código, según destaca Germán. “En parte, esto resultó muy difícil porque nuestras propias leyes no son claras. Por ejemplo, Puerto Rico no estaba autorizado a solicitar protección bajo la parte del código de bancarrota de EE.UU., capítulo 9, que ofrece apoyo a algunos gobiernos insolventes, y no queda claro por qué fue excluido. PROMESA intentó reparar algunos de estos problemas y ofrecer a Puerto Rico una solución similar al capítulo 9 para que pueda ajustar los problemas de deuda, que son el meollo de la insolvencia”.

Tributación y uso del suelo

El comité también recomendó implementar iniciativas impositivas que, según muchos expertos, son esenciales para enderezar el barco. Entre ellas, crear un sistema de pago unificado, reducir los impuestos a las sociedades con el objetivo de incrementar la inversión, ampliar la base imponible y aumentar el cumplimiento.

Por supuesto, el desarrollo caótico del suelo de Puerto Rico ha llevado a un sistema azaroso de tributos inmobiliarios. En muchas zonas rurales, los terrenos se han heredado durante generaciones, y no hay papeles ni escrituras. Esta es una barrera para casi el 60 por ciento de los 1 100 000 solicitantes que pidieron ayuda a la FEMA, según la junta de vigilancia financiera.

Algunos estiman que casi la mitad de las 1 600 000 viviendas de Puerto Rico pueden haber sido construidas como “informales”. Este es un término general que incluye las subdivisiones ilegales. Comunidades enteras crecieron de esta forma, como Villa Hugo, un asentamiento improvisado con 6000 residentes que fueron obligados a abandonar su hogar durante un huracán anterior, que lleva el nombre de la comunidad. 

La mayoría de las viviendas informales no tienen ningún tipo de seguro. Muchas no tienen dirección y no aparecen en el registro tributario. En muchas partes no existe una base imponible equitativa (característica en las comunidades saludables). “No hicieron una labor muy buena al capitalizar el valor del suelo”, dijo George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln. “Incluso no ejecutaron nada bien la recaudación de impuestos a la propiedad inmobiliaria”. 

Indicó que, si Puerto Rico mejora los sistemas de registro del suelo, establece valores a las propiedades e impone los impuestos, puede asegurarse una fuente de ingresos importante necesaria para reconstruir.

La junta de vigilancia fiscal no encontró avalúos útiles para “decenas de miles” de propiedades en la isla, y estimó que se podrían recaudar más de USD 800 millones si se mejorara el cumplimiento, se registraran las propiedades que no están en los registros y se capturaran impuestos retroactivos.

El problema es crucial, dijo Flores-Marzan. “Es un problema inmenso y un asunto importante que se debe tratar ahora mismo”, indicó. “Muchos abogados de Puerto Rico (personas capaces de tratar el problema) deben estar desempleados ahora”.

Durante los próximos cinco años, el grupo sin fines de lucro Hábitat para la Humanidad Internacional, que construye viviendas y también recibió un subsidio de USD 50 millones de AbbVie, se asociará a algunas familias para reparar y reconstruir viviendas y para tratar los temas de “tenencia de tierras” que han presentado grandes dificultades al recuperar las viviendas, según indica Bryan Thomas, director de relaciones públicas del grupo, que tiene base en Giorgia. “Una gran parte de las viviendas fueron construidas sin un título definido, y eso ha causado muchos atrasos”, dijo Thomas. Dijo que Hábitat también trabajará con los funcionarios del gobierno para buscar formas de tratar el problema a nivel sistémico.

Thomas dijo que Hábitat se encuentra con problemas similares en muchos de los países menos desarrollados donde construye. “De muchas maneras, Puerto Rico es una especie de híbrido: es parte de EE.UU., pero no funciona con los mismos sistemas ni leyes”, dijo. Además, Hábitat planea capacitar a obreros de la construcción, dado que muchos se fueron de la isla a medida que la economía se derrumbaba.

McCarthy dijo que Puerto Rico también podría beneficiarse con la creación de más autoridades de bancos de tierras públicos, para intentar resolver la situación de decenas de miles de propiedades abandonadas. Estos mecanismos ayudaron a reconstruir en Japón y Alemania tras la Segunda Guerra Mundial y, más recientemente, en Detroit. 

Los bancos de tierra agrupan y reúnen las propiedades y luego diseñan usos más efectivos. Pueden promover el desarrollo económico si promueven los préstamos y subsidios en una zona. La Autoridad pública del Banco de Tierras de Detroit posee unas 100 000 propiedades en la ciudad; gran parte de ellas estaban en ejecución hipotecaria.

Cuando llegó María, Puerto Rico ya estaba en medio de una crisis de ejecuciones: los índices triplicaban a los del continente. Decenas de miles de propiedades fueron abandonadas, y los planificadores estiman que hay 40 000 propiedades vacías solo en la zona de San Juan. San Juan creó un banco de tierras para Santurce, el vecindario con mayor densidad de población, en 2016 (Vélez, 2016).

Además, deberá demoler o reasignar cientos de edificios de escuelas. Un cuarto de las escuelas de la isla se cerraron debido al éxodo al continente. Esta primavera, el departamento de educación del territorio anunció planes para cerrar otras 265. De este modo, Puerto Rico tendría un tercio menos de escuelas de las que había al comenzar el año académico 2017–2018, y esto podría acelerar aún más la emigración (Mazzei, 2018).

“No veo una forma de avanzar, a menos que puedan racionalizar el uso del suelo”, dijo McCarthy. “Todo depende del liderazgo efectivo. Se necesitará a alguien carismático y visionario”.

Pero el camino a seguir no está para nada despejado. “Todo en Puerto Rico se hizo muy complicado. Se percibe un ambiente de anarquía”, contó David J. Carrasquillo-Medrano, presidente de la Sociedad Puertorriqueña de Planificación, en un panel de la reciente “cumbre diáspora” en Manhattan. “El relato del gobierno es que Puerto Rico es una hoja en blanco, y uno puede ir a hacer lo que quiera”, dijo en relación con el coqueteo a los desarrolladores. “En Puerto Rico, no es que no tengamos planificación, sino que no hay una regulación inmobiliaria”.

Vivienda, infraestructura y el regreso de los cruceros

Muchos planificadores están muy preocupados de que la desesperación y la conveniencia venzan a las planificaciones que ya comenzaron y boicoteen la reconstrucción innovadora. La zonificación y la planificación varían en la isla. Del Monte Garrido dijo que gran parte de la reconstrucción en zonas más pobres fue improvisada. Flores-Marzan dijo que hay códigos de zonificación y planos en 30 de 78 municipios de toda la isla, pero a veces falta la ejecución, ya que la planificación es regional.

En 2011, Puerto Rico adoptó un código de edificios uniformes por el cual las estructuras se debían construir para soportar vientos de hasta 230 km/h. Pero la mayoría de las viviendas de la isla son informales y fueron construidas antes del código.

Hasta la fecha, son pocos los planes concretos para las viviendas nuevas; hay un “plan de acción” bosquejado por el gobierno federal cuando otorgó los subsidios Community Development Block Grant, que es más bien una declaración de necesidad que un plan. Las etiquetas de precios para la reparación de la isla indican valores altísimos: USD 375 millones para quitar escombros, USD 1500 millones para reparar y reconstruir calles y puentes, USD 8000 millones para los edificios públicos.

Puerto Rico es pobre: antes de la tormenta, el 43,5 por ciento de la población vivía por debajo de la línea de pobreza. La isla alberga la segunda autoridad de viviendas sociales más grande de EE.UU., con más de 55 000 unidades en 340 propiedades. Más de un cuarto de las unidades sufrieron daños, y las primeras denuncias de daños sumaron USD 119 millones, solo en viviendas sociales.

En total, la tormenta dañó un millón de viviendas; 472 000 sufrieron “daños importantes” y 70 000 se destruyeron por completo, según las estimaciones del gobierno. El plan de acción federal preliminar estima que, para construir obras de mayor resistencia, se podrían necesitar USD 34 300 millones.

La financiación de fundaciones y organizaciones sin fines de lucro podría resultar importante. Algunos grupos, como la Comisión Asesora para un Puerto Rico Resiliente, respaldada por las fundaciones Rockefeller y Ford, han estado trabajando con grupos comunitarios para valuar los daños y buscar soluciones sustentables. Además, Rockefeller ha respaldado una campaña en toda la isla para que el público se involucre, llamada ReImagina Puerto Rico. Aun así, muchos se sienten ignorados por la respuesta federal tardía y la gran confusión después de María.

“Yo represento al pueblo, y nadie nos está escuchando. Todavía nos dicen que murieron 64 personas, y fueron más de 1000”, dijo el Reverendo José Antonio Oquendo, cada vez más perturbado durante un debate en la cumbre de Hunter. Oquendo es un cura católico de la diócesis de Caguas, y sus parroquianos no tuvieron electricidad ni agua potable durante seis meses. “En la isla decimos que nos llevará 10 años restablecernos”.

Carrasquillo-Medrano, quien preside la Sociedad Puertorriqueña de Planificación, dijo que faltan demasiados datos, como mapas precisos de inundación, como para tomar decisiones de planificación informadas. Y advierte sobre el apuro por construir, en vez de rehabilitar viviendas. “No necesitamos viviendas nuevas; tenemos 326 000 unidades vacías en la isla”.

La mayoría de los planificadores concuerdan con que es probable que se deban reubicar las comunidades de las zonas particularmente vulnerables a las inundaciones y los aludes de lodo que azotaron al interior montañoso y las tierras bajas costeras de la isla, de 56 km por 160 km. Según el gobierno, cuando llegó María, se inundaron más de 50 ríos y 60 cuencas.

La agricultura prácticamente desapareció y la industria flaquea, pero el turismo está repuntando. Puerto Rico reactivó el funcionamiento de los cruceros apenas dos semanas y media después del huracán María, y se esperan 1 700 000 pasajeros para la temporada 2018–2019, según los pronósticos incluidos en el plan de acción del gobierno federal. Este verano, se espera alcanzar los números previos a María en el aeropuerto Luis Muñoz Marín. Y la mayoría de los hoteles reabrieron sus puertas; el gobierno estima que el sector del turismo ha gastado o planificado USD 1900 millones en nuevos desarrollos y renovaciones.

McCarthy apunta a los servicios estimables de Puerto Rico (después de todo, es una isla del Caribe), y dijo que tal vez la isla puede observar a Nueva Orleans y Detroit, que se han estabilizado o incluso remontado ante la crisis y la desgracia. “No es que Puerto Rico quedará vacío por mucho tiempo. La pregunta es: ¿quién lo desarrollará?”, dijo McCarthy. “¿Se puede construir una economía próspera allí, más allá del turismo?”. 

En la cumbre de Manhattan de esta primavera, los panelistas y los asistentes parecían encogerse ante el trabajo que hay por delante. “Aún necesitamos mucha información. Todavía está la sensación de enormidad de la labor que nos espera”, dijo Vargas-Ramos, de Hunter College. “Llevará décadas reconstruir Puerto Rico, por lo que necesitamos pensar a corto, mediano y largo plazo”.

Patricia Alex es jefa de Silk City Communications, que se especializa en escribir y editar para organizaciones sin fines de lucro. Es experiodista de periódicos y editora del norte de Nueva Jersey.

Fotografía: cestes001 (iStock/Getty Images Plus)

Referencias

Brown, Nick. 2018. “Special Report: In Puerto Rico, a Housing Crisis US Storm Aid Won’t Resolve.” Reuters, 6 de febrero de 2018.

FOMB (Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico). 2018. “New Fiscal Plan for Puerto Rico: Restoring Growth and Prosperity.” Puerto Rico: Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico (abril).

Kishore, Nishant, Domingo Marqués, Ayesha Mahmud, Mathew V. Kiang, Irmary Rodríguez, Arlan Fuller, Peggy Ebner, Cecilia Sorensen, Fabio Racy, Jay Lemery, Leslie Maas, Jennifer Leaning, Rafael A. Irizarry, Satchit Balsari y Caroline O. Buckee. 2018. “Mortality in Puerto Rico after Hurricane Maria.” Artículo especial, New England Journal of Medicine, 29 de mayo de 2018. DOI: 10.1056/NEJMsa1803972.

Johnson, Laurie A. y Robert B. Olshansky. 2017. After Great Disasters: An In-Depth Analysis of How Six Countries Managed Community Recovery. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Mazzei, Patricia. 2018. “Puerto Rico’s Schools Are in Tumult, and Not Just Because of Hurricane Maria.” New York Times, 1 de junio de 2018.

PRDOH (Departamento de Vivienda de Puerto Rico). 2018. “Puerto Rico Disaster Recovery Action Plan for the Use of CDBG-DR Funds in Response to 2017 Hurricanes Irma and Maria.” Borrador para comentarios públicos. San Juan, Puerto Rico: Departamento de Vivienda, gobierno de Puerto Rico (10 de mayo).

Vélez, Eva Lloréns. 2016. “San Juan Creates Community Land Bank.” Caribbean Business, octubre de 2016.