Los seres humanos han tenido una relación de amor y odio con la urbanización desde hace cientos de años. A mediados del siglo XVIII, en los albores de la Revolución Industrial, los campos y las tierras de pastoreo de uso común estaban cercados con el fin de obligar a los campesinos a realizar trabajo asalariado y vivir en los asentamientos informales de las ciudades industriales europeas. Estas personas, arrastradas en contra de su voluntad a la vida urbana, vivían en pésimas condiciones, hacinadas en viviendas de mala calidad y ahogadas por el humo que emanaba de las fábricas que utilizaban el carbón para funcionar. En el verano, las familias con recursos económicos se retiraban al campo para evitar los ineludibles brotes de peste, cólera, y otras enfermedades. Afortunadamente, al mismo tiempo, muchas de las características negativas de la urbanización comenzaron a tratarse por parte de un nuevo invento: el sector público o gobierno municipal. Las obras públicas se crearon para construir caminos y sistemas de alcantarillado, encontrar y proporcionar agua potable y segregar los usos del suelo para que las viviendas estuvieran separadas de las fábricas contaminantes.

Este progreso desembocó en una época, a mediados del siglo XIX, en la que las ciudades del mundo se vieron pobladas con una creciente ola de residentes voluntarios que eran atraídos por las comodidades y el entusiasmo de la vida urbana. Las obras públicas proporcionaban agua y energía directamente a las viviendas. Los nuevos sistemas de transporte trasladaban alimentos y materiales desde las granjas y minas, además de llevar a los trabajadores desde sus hogares al trabajo. Las ciudades florecieron y se convirtieron en la fuerza motriz de las economías nacionales; sin embargo, este nuevo modelo urbano se vio debilitado por dos contradicciones básicas. A medida que reorganizamos nuestro espacio con el fin de alimentar y brindar combustible a las ciudades, también ejercimos una creciente presión sobre nuestros sistemas naturales. Además, como países urbanizados, redujimos la miseria pero aumentamos la desigualdad. Asimismo encontramos nuevas formas de aislar a los ricos de los aspectos negativos de la vida urbana, creando barrios o suburbios urbanos exclusivos.

Durante la primera etapa de la urbanización, innovamos con el fin de resolver el problema de las pestes y enfermedades que eran resultado del hacinamiento de las personas en espacios mal organizados. Durante la segunda etapa, convertimos a nuestras ciudades en lugares brillantes que atraían a nuevos residentes, pero agotamos nuestros sistemas naturales. Redujimos la pobreza, pero aumentamos la desigualdad y la distancia social entre las personas que habitaban el mismo espacio. Tal vez, en el siglo XXI podamos ser lo suficientemente inteligentes para marcar el inicio de una tercera etapa de urbanización, en la que las ciudades brinden respuestas al estrés mundial por el medio ambiente y los países continúen experimentando una reducción de la pobreza, y también un menor nivel de desigualdad. No obstante, para lograr esto, necesitaremos recalibrar nuestra comprensión de la importante función que cumplimos como individuos a la hora de financiar esta evolución: debemos reafirmar el contrato social mediante el cual pagamos nuestros impuestos al gobierno municipal, quien, a su vez, nos recompensa con bienes y servicios públicos que definen una calidad de vida excepcional.

Fue un reconocimiento a la enorme reputación del Instituto Lincoln y un honor personal que me invitaran a liderar, junto con el Banco Mundial, una de las diez unidades de gestión de políticas dedicadas a la creación de un Nuevo Programa Urbano, que se anunciará en la segunda mitad de este año en Hábitat III, la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos. Con la ayuda de más de una docena de expertos en políticas a nivel mundial designados por sus respectivos Estados miembro, elaboramos el Documento de Políticas sobre Finanzas y Sistemas Fiscales Municipales, que contiene recomendaciones sobre la forma en que el mundo puede financiar el Nuevo Programa Urbano.

Si usted nunca ha oído hablar de las reuniones de ONU-Hábitat, no se sorprenda: se realizan muy esporádicamente. Estas reuniones tienen lugar cada 20 años y su objetivo es brindar asesoramiento para elaborar políticas nacionales que den como resultado ciudades más seguras, más saludables y más habitables. En 1976, la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, realizada en Vancouver, tuvo como oradores a ilustres pensadores a nivel mundial, como Margaret Mead, Buckminster Fuller y la Madre Teresa. El resultado de la conferencia fue el Plan de Acción de Vancouver, que brindó 64 recomendaciones de políticas para que los gobiernos nacionales “adoptaran políticas relativas a los asentamientos humanos y estrategias de planificación espacial que fueran audaces, significativas y efectivas”, con el fin de facilitar un desarrollo urbano de calidad.

En 1996, la conferencia Hábitat II se celebró en Estambul y siguió los pasos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre para la Tierra) de 1992. Hábitat II se centró en conectar el programa de urbanización con las medidas a nivel mundial dirigidas a promover el desarrollo sostenible. En aquel entonces, los urbanistas se encontraban desilusionados debido a que la Agenda 21 (el plan de acción de políticas elaborado por la Cumbre para la Tierra) casi ni mencionaba a las ciudades y, cuando sí lo hacía, estas se consideraban como parte del problema, no de la solución, para la sostenibilidad mundial. La Agenda de Hábitat que surgió de la conferencia de 1996 propuso un marco de políticas para orientar las medidas nacionales en las próximas dos décadas, con el fin de promover asentamientos urbanos sostenibles. Un avance significativo de Hábitat II consistió en la creación de un marco de compromiso de información, para que los gobiernos nacionales se responsabilizaran de dar cuenta sobre los avances de los objetivos establecidos en la Agenda de Hábitat, un aspecto que se había omitido en el Plan de Acción de Vancouver.

Aunque las anteriores conferencias de Hábitat fueron muy importantes, no generaron el impacto o la divisa cultural a la que aspiraban. Este año, existen varios motivos para creer que Hábitat III, que se realizará en octubre en Quito, Ecuador, será diferente. En primer lugar, hoy en día el planeta es predominantemente urbano: alrededor del año 2007, más de la mitad del mundo ya estaba urbanizada, y las tendencias actuales señalan que el planeta estará urbanizado en un 70 por ciento para el año 2050. La totalidad del crecimiento de la población mundial durante las próximas tres décadas tendrá lugar en las ciudades, lo que añadirá unos dos mil millones y medio de personas. Además, a menos que escojamos otro enfoque, se duplicará la cantidad estimada de 850 millones a 1.000 millones de personas que viven en todo tipo de asentamientos informales en las ciudades de todo el mundo.

En segundo lugar, los gestores de políticas internacionales están comenzando a tomar en serio la urbanización. Este cambio puede verse claramente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SDG, por su sigla en inglés) recientemente elaborados por los Estados miembro de la ONU, con el fin de actualizar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG) adoptados en el año 2000 para regir las políticas mundiales de desarrollo económico hasta el año 2015. Los SDG establecerán un marco a nivel mundial con la finalidad de promover un desarrollo más efectivo y responsable para 2030. A diferencia de los MDG, los SDG contienen objetivos e indicadores específicos referidos a la urbanización.

En tercer lugar (y más importante), debido a que las naciones miembro tendrá la obligación de informar anualmente el progreso que han alcanzado para lograr los SDG, se tomará muy en serio el proceso de urbanización. Este acuerdo incluye la admisión tácita de que entender la urbanización de forma correcta es un factor clave para lograr un futuro humano sostenible en el planeta. Entender la urbanización de forma correcta requiere el compromiso de proporcionar servicios básicos a todos los residentes, tanto antiguos como nuevos, de utilizar los recursos naturales de manera más eficiente, y de reducir nuestra huella de carbono. Por último, aunque no menos importante, entender la urbanización de forma correcta significa encontrar formas de financiarla. Tal como se establece en el Documento de Políticas: “La salud fiscal de las ciudades es una condición necesaria para gestionar nuestro futuro urbano mundial. La salud fiscal permite a los gobiernos municipales invertir en la infraestructura social y económica que promueve una mayor calidad de vida, sostiene el crecimiento económico y ayuda a los municipios a prepararse ante cualquier crisis natural o financiera y mitigar sus efectos”.

Con el fin de lograr esto, necesitamos incrementar las fuentes de recaudación existentes y encontrar otras nuevas. Y la mayor fuente —antigua y nueva— de generación de ingresos municipales para financiar la urbanización puede encontrarse en el suelo.

Cuando invertimos en infraestructura urbana, posibilitamos los asentamientos urbanos densos y multiplicamos exponencialmente el valor de dicho suelo. La base fiscal que genera este suelo con más valor, así como las mejoras realizadas en el mismo, es la mayor y más antigua fuente de recaudación municipal que tienen las ciudades, instrumentada mediante el impuesto sobre la propiedad. No obstante, una nueva fuente de ingresos casi no explotada es la recuperación del incremento del valor del suelo que la infraestructura pública genera a favor de los propietarios privados, lo que se conoce como “recuperación de plusvalías”. Como hemos observado en América Latina, el incremento del valor del suelo generado por la inversión pública casi siempre multiplica la inversión en sí. La recuperación de una parte del incremento del valor del suelo puede ser muy útil a la hora de financiar la infraestructura que necesitaremos para recibir en nuestras ciudades a otros dos mil millones y medio de residentes hacia mediados del siglo.

Paradójicamente, nos resistimos mucho más a los impuestos basados en el suelo que a otras fuentes inferiores de ingresos. Aunque el impuesto sobre la propiedad es la fuente de ingresos municipales más estable, continúa representando una parte relativamente pequeña de los presupuestos municipales; además, debido a que este impuesto generalmente es el mayor tributo directo que pagan los propietarios, sufre constantemente el ataque del público. Los electores captan el apoyo de los gobiernos estatales, provinciales y nacionales para limitar la capacidad que tienen los municipios de recaudar el impuesto sobre la propiedad, imponiendo límites a las tasas, jugando con las valuaciones del suelo, o ambas cosas. Y cuando lo logran, socavan el avance del que puede decirse que es el más importante para alejarnos de nuestro pasado salvaje: el gobierno municipal.

El desafío del financiamiento municipal puede resumirse en una simple pregunta: ¿Quién pagará nuestras futuras ciudades y pueblos? Y la respuesta es bastante simple: nosotros, tal como siempre lo hemos hecho. Podríamos pedir prestados billones de dólares para invertir en nueva infraestructura, desarrollar nuevas asociaciones entre entidades públicas y privadas, mejorar las transferencias intergubernamentales u obtener los fondos del suelo (como creo que deberíamos hacerlo). Sin embargo, a la larga, todo gasto que realicemos se pagará con fondos que recaudamos de nosotros mismos de una u otra forma. Presumiblemente, estaremos felices con la calidad de la vida urbana que paguemos. Pero esto requerirá nuestro compromiso colectivo para pagar lo que cuesten los servicios que deseamos y necesitamos, y esto será posible cuando comencemos a recordar la función esencial que cumple el gobierno municipal para proporcionar estos beneficios.

Humans have had a love-hate relationship with urbanization for hundreds of years. In the mid-18th century, at the dawn of the Industrial Revolution, common fields and pastures were enclosed to force peasants into wage labor and life in the slums of the industrial cities of Europe. These involuntary urbanites lived in abysmal conditions, crowded into substandard dwellings and choked by fumes belched from coal-fired factories. Wealthy families retreated to the countryside in summers to avoid inevitable outbreaks of pestilence, cholera, and other diseases. Fortunately, at the same time, many of the negative attributes of urbanization were being addressed by a new invention—the public sector or local government. Public Works were created to build roads and sewers, to find and deliver potable water, and to segregate land uses so that residences were separated from dirty industries.

This progress ushered in an epoch, in the mid-19th century, during which the cities of the world grew with voluntary inhabitants who were drawn to the amenities and excitement of urban life. Public Works delivered water and power directly to residences. New transport systems moved food and materials from farms and mines, and moved workers from their homes to jobs. Cities flourished and became the economic powerhouses of national economies, but this new urban model was undermined by two basic contradictions. As we reorganized our space to feed and fuel cities, we put increasing pressure on natural systems. And, as countries urbanized, we reduced abject poverty but increased inequality. We also found new ways to insulate the wealthy from negative aspects of urban life in exclusive urban neighborhoods or suburbs.

During the first round of urbanization, we innovated to address the disease and pestilence that resulted from crowding people into poorly managed space. During the next round, we turned our cities into shiny places that attracted new residents, but we stressed out natural systems. We reduced poverty but we increased inequality and the social distance between people inhabiting the same space. Perhaps, in the 21st century, we can be clever enough to usher in a third round of urbanization, where cities provide the answers to global environmental stress, and countries continue to see declining poverty but also reductions in inequality. To do this, however, we’ll need to recalibrate our understanding of the important role we as individuals play in paying for this evolution—reaffirming the social contract through which we pay our taxes to local government, and it rewards us with the public goods and services that define an exceptional quality of life.

It was a testament to the outsized reputation of the Lincoln Institute and a personal honor to be asked to lead, with the World Bank, one of the ten policy units tasked with drafting a New Urban Agenda, to be announced this fall at Habitat III, the Third United Nations Conference on Human Settlements. With the assistance of more than a dozen global policy experts nominated by their member states, we wrote the Policy Paper for Municipal Finance and Local Fiscal Systems, which recommends how the world will pay for the New Urban Agenda.

If you have not heard of the UN Habitat meetings, it is not surprising. They rarely occur. The convenings happen every 20 years and seek to advise national policies that lead to safer, healthier, and more livable cities. In 1976, the first United Nations Conference on Human Settlements, held in Vancouver, involved such illustrious global thinkers as Margaret Mead, Buckminster Fuller, and Mother Teresa. The Vancouver Action plan generated at the conference provided 64 policy recommendations for national governments “to adopt bold, meaningful, and effective human settlement policies and spatial planning strategies” that would facilitate high-quality urban development.

In 1996, Habitat II, held in Istanbul, followed on the heels of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development (Earth Summit). Habitat II focused on connecting the urbanization agenda with global efforts to promote sustainable development. At the time, urbanists were disappointed that Agenda 21, the policy action plan from the Earth Summit, barely mentioned cities. And where it did, cities were considered part of the problem, not a solution, for global sustainability. The Habitat Agenda that emerged from the 1996 conference proposed a policy framework to guide national efforts for the next two decades to promote sustainable urban settlements. An important advancement of Habitat II was the creation of a reporting framework to hold national governments accountable for achieving the goals set forth in the Habitat Agenda, something missing from the Vancouver Action Plan.

As important as previous Habitat conferences were, they did not generate the impact or the cultural currency to which they aspired. This year, there are several reasons to believe that Habitat III, to be convened in October in Quito, Ecuador, will be different. First, the planet is predominantly urban now. We passed the halfway point for global urbanization around 2007, and current trends suggest that the planet will be 70 percent urbanized by 2050. All global population growth in the next three decades will occur in cities, which will add some 2.5 billion people. And, unless we choose a new approach, we will double the estimated 850 million to one billion people living in slums, favelas, and other informal settlements in cities around the world.

Second, international policy makers are beginning to take urbanization seriously. This shift is best illustrated in recently penned Sustainable Development Goals (SDGs) drafted by UN member states to update the Millennial Development Goals (MDGs) adopted in 2000 to govern global economic development policy through 2015. The SDGs will establish a global framework to promote more effective and responsible development through 2030. Unlike the MDGs, the SDGs include specific goals and indicators that reference urbanization.

Third, and most importantly, because member nations will be required to report annually on their progress toward the SDGs, they will be taking the process of urbanization seriously. Built into this arrangement is a tacit admission that getting urbanization right is critical to achieving a sustainable human future on the planet. Getting urbanization right will require a commitment to deliver basic services to all residents, new and old, to use natural resources more efficiently, and to reduce our carbon footprint. And, last but not least, getting urbanization right means finding ways to pay for it. As stated in the Policy Paper: The fiscal health of cities is a necessary condition for managing our global urban future. Fiscal health enables local governments to invest in the social and economic infrastructure that supports a higher quality of life, sustains economic growth, and helps localities prepare for and mitigate the effects of natural and financial crises.

To accomplish this, we will need to grow existing sources of revenue and find new ones. And the biggest old and new source of local revenue to finance urbanization can be found in land.

When we invest in urban infrastructure, we make dense urban settlement possible and we increase the value of that land by many multiples. The tax base that is built from this more valuable land, and the improvements built on it, is the biggest old source of local revenue for cities, through the property tax. But a mostly untapped new source of revenue is the reclamation of land value increments that public infrastructure generates for private landowners, known as value capture. As we’ve seen in Latin America, the increase in land value through public investment is almost always a multiple of the investment itself. Capturing a share of land value increments can help us fund the infrastructure we’ll need to welcome another 2.5 billion residents to our cities by mid-century.

Ironically, we resist land-based taxes more than other inferior revenue sources. While the property tax is the most stable local revenue source, it still accounts for a relatively small share of local government budgets, and, because it is usually the biggest direct tax paid by property owners, it is constantly under attack. Voters enlist the support of state, provincial, and national governments to constrain the ability of localities to collect property tax revenues by imposing rate limitations, or monkeying around with land value assessments, or both. And when they succeed, they undermine the advancement that is arguably the most important for separating us from our barbarian past—local government.

The municipal finance challenge can be summarized in one simple question: Who will pay for our future cities and towns? And the answer is quite simple. We will—just as we always have. We might borrow trillions of dollars to invest in new infrastructure, engineer new public-private partnerships, enhance intergovernmental transfers, or leverage funding from the land, as I think we should. But, in the end, whatever expenditures we make will be covered by revenues we collect from ourselves in one form or another. Presumably, we’ll be happy with the quality of the urban life that we purchase. But that will require our collective commitment to pay what it costs for the services we want and need—and that will start by reminding ourselves of the essential role that local government plays in delivering these benefits.

El impuesto sobre la propiedad es un tema tan contencioso en Pensilvania que los residentes de por lo menos 84 grupos de base distintos se han unido para presionar por cambios que incluyen la eliminación del impuesto escolar sobre la propiedad, aunque ello signifique transferir el financiamiento de la educación a otras fuentes que quizá no sean tan confiables.

Una década de reforma fracasada

Especialmente en los últimos años, los residentes y otros propietarios del sexto estado más poblado de los Estados Unidos han acudido a reuniones, han escrito a sus legisladores y han alzado la voz en contra del tributo que los gobiernos locales imponen sobre sus casas, suelo y otras propiedades. Los ciudadanos de Pensilvania soportan una de las cargas tributarias más fuertes del país, y muchos propietarios frustrados se quejan de que el impuesto sobre la propiedad es demasiado alto. Las tasas del impuesto sobre la propiedad han seguido aumentando, a pesar de que la mediana de ingresos de los hogares se ha estancado o reducido en la mayoría de las ciudades del estado. Mientras tanto, la legislatura estatal aprobó una reforma del impuesto sobre la propiedad en 2006 que no ha dado los resultados esperados, en parte por no ceder a los residentes el control que querían sobre la porción más grande de su factura de impuesto sobre la propiedad: la parte que financia las escuelas públicas, que en algunas comunidades supera la mitad de todo el impuesto. Bajo la Ley de Alivio al Contribuyente, cada junta escolar tiene que obtener la aprobación de los electores antes de poder adoptar una tasa tributaria que exceda un cierto límite, actualizado con la inflación. Durante años, sin embargo, docenas de distritos escolares han eludido un referendo electoral mediante la solicitud de exenciones especiales al Departamento de Educación de Pensilvania.

Estas inquietudes son prioritarias para los legisladores. Pero los dirigentes estatales reconocen que un cambio en el sistema del impuesto sobre la propiedad es mucho más complejo de lo que parece. Si se recorta el impuesto a algunos grupos de personas, habrá que aumentarlo a otros, a menos que los líderes puedan encontrar nuevas fuentes de ingresos para generar por lo menos la misma cantidad de dinero necesario para la educación pública, la protección policial, la recolección de basura y otros servicios gubernamentales locales. Hoy en día, los distritos escolares, los condados y las municipalidades de Pensilvania dependen en gran parte del impuesto sobre la propiedad. De hecho, las escuelas estatales dependen del impuesto sobre la propiedad más que las escuelas de la mayor parte del resto del país. Alrededor del 45 por ciento de los fondos que pagan por las escuelas públicas en la mancomunidad de Pensilvania provienen del impuesto sobre la propiedad, según datos de la Oficina del Censo de los EE.UU. para el año fiscal 2013. En todo el país, alrededor del 37 por ciento de los ingresos de los distritos escolares provino del impuesto sobre la propiedad ese año.

Si bien los legisladores de Pensilvania reconocen la necesidad de hacer reformas, no han elaborado aún un plan que cuente con el acuerdo de residentes, gobiernos locales, comunidad de negocios y otras partes interesadas.

Ley de Independencia del Impuesto sobre la Propiedad

En los últimos años han surgido múltiples propuestas que fueron rechazadas una a una. Un proyecto de ley controvertido introducido en 2015 propone unos de los cambios más drásticos de cualquier reforma del impuesto sobre la propiedad en los últimos años. El proyecto de ley 76 del Senado de Pensilvania, también conocido como Ley de Independencia del Impuesto sobre la Propiedad, se propone recortar significativamente el impuesto sobre la propiedad al eliminar la porción destinada a las escuelas. Por una diferencia mínima, la medida no obtuvo los votos suficientes el año pasado para ser aprobado por el Senado de Pensilvania, pero sus patrocinadores quieren forzar otra votación este año. El proyecto cuenta con el respaldo de ambos partidos y también de la Asociación de Corredores Inmobiliarios de Pensilvania, además de grupos como la Campaña Tricondado para la Libertad y la Asociación de Contribuyentes del Condado de Lower Bucks. Bajo el proyecto de ley 76 del Senado, los impuestos escolares sobre la propiedad se irían abandonando paulatinamente. Los distritos con deudas podrían seguir recaudando una pequeña cantidad, pero sólo lo suficiente para financiar los pagos anuales de su deuda, y sólo hasta que la deuda existente se termine de pagar. La legislación permite a los distritos recaudar un impuesto local sobre el ingreso del trabajo o sobre el ingreso personal para programas y proyectos específicos, pero estos planes requerirían la aprobación de los electores.

Los impuestos escolares sobre la propiedad serían reemplazados por un impuesto más alto sobre las ventas, un impuesto sobre el ingreso personal más alto y otros cambios. Los promotores de la ley esperan que estas nuevas fuentes de financiamiento generen los miles de millones de dólares al año necesarios para ayudar a pagar a los maestros y al personal escolar, manteniendo así en funcionamiento los 500 distritos escolares públicos del estado. Este año académico se estima que los impuestos escolares sobre la propiedad recaudarán $13.700 millones de dólares en todo el estado, según proyecciones de la Oficina del Procurador Independiente de la Legislatura publicadas a fines de 2014.

El senador estatal Mike Folmer, que tiene dos hijos y siete nietos, es uno de los más activos defensores de esta ley. Folmer ha dicho que hace falta un cambio drástico porque los impuestos han subido significativamente en partes de Pensilvania, dejando a algunos residentes con dificultades para pagar sus facturas. Las familias quieren ayuda. “Cuando voy a una casa, llamo a la puerta de un residente cualquiera y digo ‘¡Hola! He venido a informarle sobre el proyecto de ley 76 del Senado’, y me hacen pasar a su casa. . . Me dicen, ‘¿Sabe qué? Estoy de acuerdo con usted. Me parece bien’”, dice Folmer, que vive en Lebanon City. “Están abrumadoramente a favor. Pensándolo bien, no recuerdo que nadie me haya dicho que está en contra”.

Los ciudadanos de Pensilvania han expresado su preocupación por el impuesto sobre la propiedad. Una encuesta realizada en la primavera de 2015 por Franklin & Marshall College en Lancaster indicó que el 77 por ciento de los electores cree que hay que reformar el sistema tributario. La mayoría de los participantes de esa encuesta —el 60 por ciento— dijo que favorecería un plan para aumentar el impuesto estatal sobre el ingreso del 3,07 por ciento al 3,7 por ciento, si con eso se redujera su impuesto sobre la propiedad en US$1.000.

Entre los que defienden este tema firmemente está Kelly Sharp, de Grantville, quien dice que casi perdió su casa hace algunos años porque estaba desempleada y no podía pagar su impuesto sobre la propiedad. En ese momento tenía dinero suficiente para cubrir el pago de su hipoteca, pero no para cubrir también su impuesto sobre la propiedad. Después de batallar con el banco por varios meses, finalmente pudo negociar pagos mensuales al alcance de su bolsillo. Actualmente, esta madre de cinco hijos es gerente de la cantina de base local de veteranos de guerra. Si bien ella y su esposo ahora tienen trabajos de tiempo completo, seguirá siendo un problema conseguir los US$6.814,80 dólares que tienen que pagar de impuesto sobre la propiedad este año por su casa de cinco dormitorios. Sharp dice que se quiere mudar a un estado menos caro. “Simplemente ya no podemos quedarnos”, dice. “Este impuesto es una locura a muchos niveles. No sólo por la cantidad, sino por el poder y la autoridad que la gente tiene para destruirnos con estos impuestos”.

Hay muchas razones por las que el proyecto de ley 76 del Senado ha obtenido el respaldo de decenas de miles de propietarios en todo el estado, dice David Baldinger, vocero de la Coalición de Asociaciones de Contribuyentes de Pensilvania, una organización que representa los grupos de base que están luchando contra los impuestos para la educación. Si bien muchas personas mencionan su frustración por el aumento del impuesto sobre la propiedad y el miedo a perder sus casas, otras creen que es más justo financiar las escuelas usando impuestos sobre las ventas y el ingreso, porque hay una mayor proporción de gente que paga esos impuestos, dice Baldinger. Señala que los residentes pueden controlar lo que pagan en impuestos sobre las ventas, que también pagan decenas de millones de visitantes que viajan a Pensilvania todos los años.

“Sin lugar a dudas, [los propietarios] saben que ahorrarán dinero si se libran del impuesto escolar sobre la propiedad”, dice Baldinger, un jubilado de Reading cuya factura del impuesto sobre la propiedad asciende a alrededor de US$8.000 por año, de los cuales alrededor de US$6.500 corresponde al distrito escolar local. Sin embargo, no se ha efectuado ningún análisis legislativo reciente para calcular si los propietarios ahorrarían dinero en caso de que el estado reemplazase el impuesto escolar sobre la propiedad con un mayor impuesto sobre las ventas y sobre el ingreso, y cuánto ahorrarían.

Oposición al proyecto de ley 76 del Senado

A pesar del apoyo de muchos propietarios, el gobernador de Pensilvania Tom Wolf se opone al proyecto de ley 76 del Senado, y docenas de organizaciones se han movilizado también en contra de la medida. Entre ellas están los grupos de defensa de los niños y los pobres, como la Asociación de Educación Estatal de Pensilvania, Ciudadanos Públicos para los Niños y la Juventud, el Consejo Eclesiástico de Pensilvania y la Coalición contra el Hambre. Algunos opositores objetan porque la ley aumentaría el impuesto sobre el ingreso personal del 3,07 por ciento actual al 4,34 por ciento. El proyecto de ley propone aumentar el impuesto sobre las ventas del 6 al 7 por ciento, así como también ampliar la lista de bienes tributables para incluir algunas prendas de vestir, ciertos tipos de comida, servicios de guardería y medicamentos de venta libre.

La comunidad empresarial también se ha manifestado en contra de la medida. La Cámara de Negocio e Industria de Pensilvania ha expresado su preocupación de que un mayor impuesto sobre las ventas afectaría a las empresas locales, sobre todo a las tiendas minoristas en comunidades que limitan con Delaware, que no tiene impuesto sobre las ventas, y Maryland, donde la tasa es del 6 por ciento.

Kathy Swope, presidenta de la Asociación de Juntas Escolares de Pensilvania, criticó el proyecto de ley porque permite que las grandes corporaciones y otras empresas dejen de pagar el impuesto escolar sobre la propiedad. Una porción significativa de los impuestos escolares sobre la propiedad se recauda de propiedades comerciales e industriales del estado. En el distrito escolar de la ciudad de Filadelfia, por ejemplo, más del 44 por ciento de la propiedad se clasificó como comercial o industrial en 2012, según un análisis del Centro de Presupuesto y Política de Pensilvania. “La tributación funciona mejor cuando se distribuye entre muchos contribuyentes”, dice Swope. “No estoy seguro de que la mejor manera de resolver este problema sea eximir a las empresas de su obligación de contribuir”.

En noviembre de 2015, se realizó una votación preliminar sobre el proyecto de ley 76 del Senado y casi fue aprobado. Después de más de una hora de debate, el voto de los legisladores terminó empatado 24 a 24. El vicegobernador estatal, Mike Stack, como presidente del Senado, emitió un voto de desempate en contra, hecho que ocupó la primera página de los periódicos en todo el estado. Pero los patrocinadores del proyecto van a intentarlo de nuevo. El senador David G. Argall, que es el patrocinador principal, ha dicho que un resultado tan estrecho de la votación demuestra la importancia de recortar los impuestos en Pensilvania.

Un vocero de Argall dice que el Senador piensa presentar la medida a consideración de sus pares en los próximos meses. Y el proyecto de ley 76 del Senado puede tener una mayor posibilidad de ser aprobado esta vez. Uno de los copatrocinadores estuvo ausente en la última votación, y también faltó un senador recién electo que probablemente esté a favor de la ley, según las noticias locales. “En cada sesión seguimos recibiendo respaldo de todos los rincones del estado”, dijo Argall, un republicano que representa a 95 municipalidades en los condados de Berks y Schuylkill, en una declaración preparada de antemano. “Tengo noticias para el gobernador y para el vicegobernador que votó en contra de nosotros: No nos vamos a dar por vencidos”.

No se sabe bien cuánto apoyo tiene el proyecto de ley 76 del Senado en la Cámara de Representantes. Pero el gobernador Tom Wolf ha dicho que está preocupado por que el proyecto de ley 76 del Senado no recaudaría el dinero suficiente, dijo su secretario de prensa, Jeffrey Sheridan. Si bien Wolf quiere ofrecer a los residentes alivio en el pago del impuesto sobre la propiedad, también quiere mejorar el financiamiento de las escuelas, más allá de lo recaudado por medio del impuesto sobre la propiedad. El gobernador ha pasado el último año tratando de aumentar el financiamiento de la educación, en un esfuerzo por revertir el recorte de mil millones de dólares que se hizo en el presupuesto escolar cuando asumió sus funciones a comienzos de 2015. Sheridan dice que estos recortes del presupuesto fueron en gran medida la razón por la que los distritos escolares tuvieron que aumentar las tasas del impuesto sobre la propiedad, además de aumentar el tamaño de las clases y reducir los puestos docentes.

En marzo del año pasado, Wolf presentó una propuesta de presupuesto para 2015–2016 que aumentaba la participación del financiamiento estatal de las escuelas públicas al 50 por ciento por primera vez desde la década de 1970, según un comunicado de prensa de su oficina. Hoy el estado paga mucho menos, alrededor del 36 por ciento, según los datos recopilados en el año fiscal 2013, los más recientes disponibles del Centro Nacional de Estadísticas Educativas. Un informe conjunto publicado el verano pasado por la Asociación de Administradores Escolares de Pensilvania y la Asociación de Funcionarios de Empresas Escolares de Pensilvania indica que la participación del estado en el financiamiento de la educación se ha reducido desde 2008–2009, a pesar de que los distritos escolares tienen que cubrir aumentos en el costo de la educación especial, las pensiones de los empleados y las prestaciones de salud, entre otros rubros. “La razón por la cual no podríamos simplemente eliminar el impuesto sobre la propiedad en Pensilvania es que la participación estatal es inadecuada”, dice el vocero del gobernador. “Esto es algo que hemos heredado. Es desafortunado que los distritos se vean obligados a aumentar el impuesto sobre la propiedad, y eso es lo que estamos tratando de arreglar”.

El plan de gastos original para 2015–2016 de Wolf incluía cambios en el impuesto sobre la propiedad que hubiera recortado la tasa específicamente para los propietarios residenciales. Proponía reducir el impuesto sobre la propiedad en US$3,8 millones en todo el estado y reducir el impuesto escolar sobre la propiedad para el propietario promedio en más de la mitad. Casi 300.000 hogares de personas de la tercera edad no tendrían que pagar el impuesto escolar sobre la propiedad. Como el proyecto de ley 76 del Senado, la propuesta de Wolf se hubiera basado en un aumento del impuesto sobre las ventas y sobre el ingreso para cubrir el costo del cambio. Ese plan de gastos, sin embargo, fue descartado en medio de las tensas negociaciones presupuestarias en curso con la legislatura. Wolf introdujo un segundo presupuesto estatal en febrero que no incluía cambios en el impuesto sobre la propiedad.

La confiabilidad del impuesto sobre la propiedad

Mientras los dirigentes de Pensilvania discuten sobre la mejor manera de reformar el sistema del impuesto sobre la propiedad, funcionarios de otras partes del país están lidiando con problemas similares. Por ejemplo, un comité del Senado de Texas está organizando reuniones en todo el estado para examinar opciones para aliviar la carga del impuesto sobre la propiedad antes de efectuar recomendaciones a los legisladores. El gobernador Pete Ricketts de Nebraska propuso recientemente un paquete de alivio del impuesto sobre la propiedad que, entre otras cosas, trata de limitar cuánto puede crecer el valor del suelo agrícola y hortícola. A fines del año pasado, el Comité de Finanzas e Impuestos de la Cámara de Representantes de Florida consideró brevemente un plan para reemplazar el impuesto sobre la propiedad por un impuesto mayor sobre las ventas.

A medida que sigue el debate, economistas y otros expertos se han puesto en contacto con los dirigentes estatales para ayudarles a comprender las investigaciones realizadas sobre estrategias tributarias y advertirles sobre las consecuencias de recortar el impuesto sobre la propiedad como una fuente clave de recaudación, sobre todo para las escuelas públicas. Andrew Reschovsky, economista y fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, dice que el impuesto sobre la propiedad es generalmente una fuente de financiamiento mucho más estable y confiable durante una recesión que los impuestos sobre las ventas y el ingreso. Está en contra de desvincular el financiamiento de la educación del impuesto sobre la propiedad.

Reschovsky, que también es profesor emérito de la Universidad de Wisconsin–Madison, ha escrito extensamente sobre el impuesto a la propiedad. En un informe publicado en 2014 explora la dependencia de los estados del impuesto sobre la propiedad para financiar la educación pública y concluye que los datos de recaudación tributaria demuestran “la estabilidad duradera del impuesto sobre la propiedad”. Además, él y la consultora de finanzas Daphne A. Kenyon, también fellow del Instituto Lincoln, coeditaron un número especial de la revista académica Education Finance and Policy sobre el impuesto a la propiedad y el financiamiento escolar, que incluyó varios artículos enfocados en los cambios en el impuesto sobre la propiedad en estados como Michigan, Massachusetts, Nueva York y Iowa.

Por ejemplo, en 1996 Michigan reformó su sistema de finanzas escolares reduciendo su dependencia del impuesto sobre la propiedad residencial al tiempo que aumentó los ingresos estatales principalmente por medio del impuesto sobre las ventas. El nuevo sistema de financiamiento de la educación está altamente centralizado a nivel estatal, y los fondos estatales se distribuyen de forma relativamente equitativa entre los 540 distritos escolares locales del estado. En los últimos años, sin embargo, el 20 por ciento más rico de los distritos ha estado recibiendo alrededor de US$600 más por alumno en fondos del estado que otros distritos. Sigue habiendo problemas de financiamiento sustanciales. En septiembre del año pasado, un miembro principal del Consejo de Investigación Ciudadana de Michigan informó de grandes diferencias en los gastos de educación especial entre distritos, e inequidades importantes en los gastos de construcción de escuelas.

Carolina del Sur es otro estado que cambió su sistema tributario en respuesta a las demandas de los propietarios. La Ley 388, promulgada en 2006, eliminó el impuesto estatal escolar sobre las propiedades ocupadas por sus dueños y lo reemplazó por un nuevo impuesto del 1 por ciento sobre las ventas. Laura Dawson Ullrich, profesora de economía de Winthrop University, dice que el cambio no ha sido favorable para el estado. “El aumento en el impuesto sobre las ventas nunca compensó la reducción en el impuesto sobre la propiedad”, dice Ullrich. “Las jurisdicciones han aumentado los impuestos sobre las empresas y los propietarios de casas no ocupadas por sus dueños para compensar la brecha”. Según The Greenville News, los legisladores echan la culpa a una combinación de factores, como la Gran Recesión, proyecciones de ingresos excesivamente optimistas, y la dependencia de una fuente de ingresos que no es tan estable como la que reemplazó.

Fusibles y otras soluciones

Reschovsky dice que en vez de abandonar el impuesto escolar sobre la propiedad, los legisladores de Pensilvania deberían hacer el impuesto más atractivo para los propietarios. Una manera de hacerlo es por medio de “programas fusible”, que ofrecen reducciones impositivas a personas individuales con cargas tributarias elevadas en relación a sus ingresos. “Pensilvania tiene un modesto programa fusible que está disponible sólo para los contribuyentes mayores de 65 años de edad y los discapacitados”, dice Reschovsky (figura 1, pág. 14). “Si se pusiera el programa fusible a disposición de todos los contribuyentes que tienen una alta carga tributaria, independientemente de su edad, la oposición al impuesto sobre la propiedad probablemente se reduciría”.

La expansión de los programas fusible de Pensilvania es una de las recomendaciones del Centro de Presupuesto y Políticas de Pensilvania, un proyecto progresivo de investigación política con sede en Harrisburg que ha dicho que la eliminación del impuesto escolar sobre la propiedad es una “respuesta extrema a un problema limitado”. Ha estado urgiendo a los legisladores a que reformen el sistema tributario realizando cambios específicos que no causen daño a las escuelas. El Centro también sugiere obligar a los condados a revaluar las propiedades periódicamente.

Esto es importante porque el impuesto sobre la propiedad depende tanto de las tasas tributarias fijadas por los gobiernos locales como por la valuación del suelo, las estructuras y otros bienes sobre los que se impone el tributo. Un informe del Centro de Presupuesto y Políticas de Pensilvania publicado en 2014, cuando los legisladores estaban considerando una versión anterior de la Ley de Independencia del Impuesto sobre la Propiedad, indicó que el 43 por ciento de los condados no había actualizado las valuaciones desde hacía más de 20 años y que sólo un tercio las había revaluado en la última década.

El informe del Centro de Presupuesto y Políticas de Pensilvania también sugirió que los impuestos altos sobre la propiedad son la excepción en el estado. El análisis del Centro demuestra que en la mayoría de los condados el impuesto total sobre la propiedad es menor de US$2.000 por año, desde un mínimo de US$850 por año en el condado rural de Forest, que incluye parte del Bosque Nacional Allegheny, hasta un máximo de US$4.364 en el condado de Chester, un suburbio rico de Filadelfia. Los datos de la Encuesta Comunitaria Americana del Censo de 2014, sin embargo, indican que hay una mayor proporción de propietarios que tiene que pagar impuestos altos sobre la propiedad en Pensilvania que en el resto de los Estados Unidos. En el ámbito nacional, alrededor del 34 por ciento de los propietarios pagó US$3.000 o más en impuestos sobre la propiedad por ano. En Pensilvania, este porcentaje asciende al 41 por ciento.

Pero las facturas de cobro del impuesto no son siempre la mejor medida de la carga tributaria sobre la propiedad. Muchos economistas prefieren medir el impuesto sobre la propiedad como un porcentaje del ingreso personal. En Pensilvania, el impuesto sobre la propiedad ascendió al 3,0 por ciento del ingreso personal en 2013, apenas por debajo del promedio nacional del 3,1 por ciento, según los datos del último censo disponible. Los impuestos se consideran altos en 30 de los 500 distritos escolares del estado, donde el impuesto sobre la propiedad excede el 4 por ciento del ingreso personal tributable total del distrito. Mientras tanto, un análisis publicado en diciembre de 2015 por el Centro de Datos Estatales de Pensilvania reporta que la mediana del ingreso de los hogares se redujo o se mantuvo igual en 55 de las 57 ciudades de Pensilvania analizadas por la Oficina del Censo de los EE.UU. entre 2005–2009 y 2010–2014.

Sarah Cordes, una profesora de Políticas en liderazgo educativo de la Universidad Temple de Filadelfia, afirma que el problema más urgente en el financiamiento de la educación no es la fuente de financiamiento. El hecho es que Pensilvania es uno de los pocos estados que no tienen una fórmula de financiamiento educativo que asigne fondos estatales en función de las características actuales de un distrito, como su riqueza, características de los estudiantes y cambios en las distintas categorías de matriculación. Cordes dice que el sistema de Pensilvania para distribuir el dinero del estado a las escuelas es “básicamente una asignación automática” que depende principalmente de cuánto dinero recibieron las escuelas el año anterior. Un informe de 2015 del Centro para el Progreso Americano señaló que los distritos de mayor pobreza de Pensilvania reciben hasta más de un 30 por ciento menos por estudiante que los de menor pobreza. Pero cuando se compara a Pensilvania con el resto del país, el informe La calidad cuenta de Education Week de 2016 dio a Pensilvania una calificación de B en gastos de educación y equidad de financiamiento, usando una escala de A a F. Mientras tanto, le dio una calificación de C en el desempeño estudiantil desde el jardín de niños al 12° grado. Dice Cordes: “Si el objetivo es mejorar el desempeño educativo y hacerlo más equitativo para todos los niños del estado, entonces… lo más importante es que el estado encuentre una fórmula para financiar la educación”.

Kenyon, la consultora de finanzas públicas, recomienda que los dirigentes de política aborden el problema del financiamiento escolar y la reforma del impuesto sobre la propiedad como dos temas separados. Sugiere ofrecer ayuda estatal a los distritos escolares necesitados para afrontar los problemas mayores de rendimiento escolar. Mientras tanto, urge a los legisladores que brinden reducción tributaria a los propietarios que tienen una carga tributaria alta del impuesto sobre la propiedad. “El consenso entre los investigadores de finanzas públicas es que la reducción del impuesto sobre la propiedad se debe otorgar a hogares de ingresos bajos a moderados por medio de un mecanismo como un programa fusible estatal del impuesto sobre la propiedad”, escribió Kenyon en un informe de 2007 que resume algunas de las conclusiones más pertinentes sobre el impuesto a la propiedad y las finanzas escolares.

Kenyon, que integró la Junta de Educación Estatal de Nueva Hampshire y la Comisión de Educación de los Estados, urgiría a los legisladores de Pensilvania que reconsideraran el problema del impuesto sobre la propiedad. “Yo diría que piensan que tienen que eliminar el impuesto sobre la propiedad porque no han tomado la medida más prudente y precisa, que yo recomendaría con entusiasmo: expandir los programas fusible”, dice.

Denise-Marie Ordway tiene una larga trayectoria como periodista educativa y es fellow de la Fundación Nieman de Periodismo de Harvard en 2015. En la actualidad es editora de Journalist’s Resource, un proyecto del Centro Shorenstein sobre Medios, Política y Política Pública de la Universidad de Harvard, Cambridge, Massachusetts. Se la puede contactar en denisemordway@gmail.com o vía Twitter en @DeniseOrdway.

Fotografía: Oficina del gobernador de Pensilvania, Tom Lobo

Referencias

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Kenyon, Daphne A., y Andrew Reschovsky. 2014. “Special Issue: Property Tax and the Financing of K–12 Education”. Education Finance and Policy 9(4). Otoño de 2014.

Kenyon, Daphne A. 2007. The Property Tax-School Funding Dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

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Reschovsky, Andrew. 2014. “The Future Role of the Property Tax in the Funding of K-12 Education in the United States”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Significant Features of the Property Tax. 2014. Lincoln Institute of Land Policy and George Washington Institute of Public Policy.

Property taxes have become such a contentious issue in Pennsylvania that residents from at least 84 different grassroots groups have banded together to push for changes that include eliminating the school property tax—even if it means funding education through other sources that might not be as reliable.

A Decade of Failed Reform

Especially in more recent years, residents and other property owners in the nation’s sixth-most populous state have filled meetings, written their legislators, and spoken out loudly against the tax that local governments levy on houses, land, and other property. Pennsylvanians shoulder one of the largest overall tax burdens in the country, and many frustrated home owners there complain that property taxes are too high. Property tax rates have risen even as median household incomes have remained stagnant or declined in most cities in the Keystone State. Meanwhile, a property tax reform bill passed by the state legislature in 2006 has failed to live up to expectations, partly by failing to give residents the control they wanted over the largest portion of their property tax bills—the part that funds public schools and, in some communities, makes up more than one-half of the total tax bill. Under the Taxpayer Relief Act, each school board is required to get voter approval before it can adopt a tax rate that exceeds a cap tied to inflation. For years, however, dozens of school districts have avoided a voter referendum by asking the state Department of Education for special exemptions.

These concerns are priorities for lawmakers. But state leaders acknowledge that changing their property tax system is much more complex than it seems. Cutting taxes for some groups of people means boosting them for others, unless leaders can identify new sources of revenue able to generate at least the same amount of money needed for public education, police protection, waste management, and other local government services. Today, Pennsylvania school districts, counties, and municipalities rely heavily on property taxes. In fact, schools in the commonwealth rely on property taxes more than schools in most other parts of the United States. About 45 percent of the funds that pay for public schools in the commonwealth come from property taxes, according to data from the U.S. Census Bureau for fiscal year 2013. Nationwide, about 37 percent of school district revenue came from property taxes that year.

While Pennsylvania lawmakers acknowledge the need for reforms, they have not yet developed a plan that residents, local governments, the business community, and other stakeholders can agree upon.

Property Tax Independence Act

During the last several years, multiple proposals have come forward and then been rejected. A controversial bill introduced in 2015 offers some of the most drastic changes of any property tax reform measure to come before a state legislature in recent years. Pennsylvania Senate Bill 76—also known as the Property Tax Independence Act—aims to slash property tax bills by eliminating school property taxes. By a very narrow margin, the measure failed to garner enough votes last year to get through the Pennsylvania Senate, and its sponsors plan to push for another vote this year. The bill enjoys bipartisan support as well as backing from the Pennsylvania Association of Realtors and groups such as the Tri­County Campaign for Liberty and the Lower Bucks County Taxpayers Association. Under Senate Bill 76, school property taxes would be abandoned over time. Districts with debt would be able to continue charging a small amount, but only enough to finance the annual payments on their debt service, and only until that existing debt is paid off. The legislation does allow districts to levy a local Earned Income Tax or Personal Income Tax for specific projects and programs, but those plans would require voter approval.

School property taxes would be replaced by a higher sales tax, a higher personal income tax, and other changes. The bill’s sponsors expect these new funding sources to generate the billions of dollars a year needed to help pay teachers and staff and otherwise keep the state’s 500 public school districts running. This academic year, education property taxes will raise an estimated $13.7 billion statewide, according to projections that the Legislature’s Independent Fiscal Office released in late 2014.

State Senator Mike Folmer, a father of two and grandfather of seven who is among the bill’s most vocal proponents, said a drastic change is needed because taxes have risen sharply in parts of Pennsylvania, leaving some residents struggling to pay their bills. Families want help. “When I go to houses and knock on everyday folks’ doors, and I say ‘Hi! I’m here to educate you about Senate Bill 76’, and I go into it with them . . . they say, ‘You know what? I’m with you. I get this,’” says Folmer, of Lebanon City. “They’re overwhelmingly in favor. Actually, I cannot remember a ‘no.’”

Pennsylvanians have indicated property taxes are a key concern. A spring 2015 poll conducted by Franklin & Marshall College, in Lancaster, found that 77 percent of voters think the tax system needs to be overhauled. Most Pennsylvanians who participated in that poll—60 percent—said they would favor a plan that would increase the state income tax from 3.07 percent to 3.7 percent if it meant their property tax bill was chopped by $1,000.

Among those who feel strongly about the issue is Kelly Sharp, of Grantville, who says she almost lost her house a few years ago because she was unemployed and could not pay her property taxes. At the time, she had enough money to cover her mortgage but not enough for her mortgage and property taxes. After battling her bank for months, Sharp finally was able to negotiate monthly payments she could afford. Today, the mother of five is manager of the canteen at her local VFW Post. Although she and her husband now work full-time, it still will be tough, she says, to come up with the $6,814.80 she owes in property taxes this year on her five-bedroom home. Sharp says she wants to move to a less expensive state. “We just can’t afford it anymore,” she says. “These taxes are just crazy on so many different levels. Not just the amount, but the power and authority people have to destroy you with these taxes.”

There are multiple reasons why Senate Bill 76 has gained support among tens of thousands of property owners statewide, says David Baldinger, a spokesman for the Pennsylvania Coalition of Taxpayer Associations, an umbrella organization representing the grassroots groups that are fighting education taxes. While many people cite frustrations over rising property taxes and fears about losing their homes, a number of people also think it is more fair to fund schools using sales and income taxes—because a larger share of individuals pay those taxes, Baldinger says. He points out that residents can control the amount they pay in sales taxes, which are paid by the tens of millions of visitors traveling to Pennsylvania each year as well.

“Without question, [property owners] know they will save money by getting rid of education property taxes,” says Baldinger, a retiree from Reading who said his total property tax bill is about $8,000, with about $6,500 levied by the local school district. No recent legislative analysis has been done, however, to gauge whether and how much property owners would save if the state were to replace education property taxes with a higher sales and income tax.

Opposition to Senate Bill 76

Despite support from many property owners, Pennsylvania Governor Tom Wolf opposes Senate Bill 76, and dozens of organizations have rallied against the measure as well. Among them are advocacy groups for children and the poor, such as the Pennsylvania State Education Association, Public Citizens for Children and Youth, Pennsylvania Council of Churches, and Coalition Against Hunger. At least some opponents object because the bill would raise the personal income tax from the current 3.07 percent to 4.34 percent. The bill calls for increasing the state sales tax from 6 percent to 7 percent, as well as expanding the scope of taxable goods to include some clothing items, some types of food, child care services, and nonprescription medications.

The business community has spoken out against the measure, too. The Pennsylvania Chamber of Business and Industry has expressed concerns that increased sales taxes will affect local businesses, especially retail stores in communities that border Delaware, which has no sales tax, and Maryland, where the tax rate is 6 percent.

Kathy Swope, president of the Pennsylvania School Boards Association, criticized the bill for allowing large corporations and other businesses to stop paying education property taxes. A significant portion of school property taxes come from commercial and industrial property in the state. In the Philadelphia city school district, for example, more than 44 percent of property was assessed as either commercial or industrial in 2012, according to an analysis from the Pennsylvania Budget and Policy Center. “Taxation works best when it is spread across many contributors,” Swope says. “Completely relieving businesses of the obligation of any contribution—I’m not sure that is the best way to approach this.”

In November 2015, Senate Bill 76 came up for a preliminary vote and almost passed the Senate. Following more than an hour of debate, legislators cast a tie vote of 24 to 24. The state’s lieutenant governor, Mike Stack, in his role as Senate president, broke the gridlock by casting an opposing vote, which made front-page news across the commonwealth. But the bill’s sponsors will try again. The primary sponsor, Senator David G. Argall, has said the close vote demonstrates how important tax cuts are to Pennsylvanians. A spokesman for Argall says Argall hopes the Senate will vote on the measure again in the coming months. And Senate Bill 76 might have a better chance of passing this time around. One of the cosponsors was absent for the last vote, as was a newly elected senator who is likely to favor the bill, according to local news reports. “Each session, we continue to pick up support in all parts of the state,” Argall, a Republican representing 95 municipalities in Berks and Schuylkill counties, says in a prepared statement. “I’ve got news for the governor and the lieutenant governor who voted against us: We are not giving up.”

It was not immediately clear how much support Senate Bill 76 has in the House. But Governor Tom Wolf has said he is concerned that Senate Bill 76 would not bring in enough money, said Wolf’s press secretary, Jeffrey Sheridan. While Wolf wants to offer residents property tax relief, he also wants to improve school funding—beyond the revenue raised through property taxes. The governor has spent the past year pushing to increase education funding in an effort to reverse the $1 billion in cuts that were made to school budgets before he took office in early 2015. Sheridan says those budget cuts were, in large part, the reason why school districts have had to boost property tax rates as well as increase class sizes and cut teaching positions.

Last March, Wolf unveiled a budget proposal for 2015­–16 that called for boosting the state’s share of public school funding to 50 percent for the first time since the 1970s, a press release from his office states. Today, the state pays considerably less—about 36 percent, according to data collected in fiscal year 2013, the most recent available from the National Center for Education Statistics. A joint report issued last summer by the Pennsylvania Association of School Administrators and the Pennsylvania Association of School Business Officials indicates that the state’s share of education funding has slipped since 2008–­09, even as school districts must cover increases in the cost of such things as special education and employee pensions and health benefits. “The reason that, in Pennsylvania right now, we couldn’t just eliminate property taxes is because the state’s share is inadequate,” the governor’s spokesman says. “That’s something we inherited. It’s unfortunate that districts are being forced to raise property taxes, and that’s what he is trying to fix.”

Wolf’s original 2015–­16 spending plan included changes to property taxes that would have resulted in tax cuts specifically for home owners. He had aimed to reduce property taxes by $3.8 million statewide and shrink the average home owner’s school tax bill by more than half. Nearly 300,000 senior citizens’ households would not pay school property taxes. Like Senate Bill 76, Wolf’s proposal would have relied on increases in sales and income taxes to cover the cost of the change. That spending plan, however, was taken off the table in the midst of tense, ongoing budget negotiations with the legislature. Wolf introduced a second state budget proposal in February that did not include changes to property taxes.

The Dependability of the Property Tax

While Pennsylvania policy makers debate the best ways to revamp the state’s property tax system, officials in other parts of the country are wrestling with similar issues. For example, a Texas Senate committee is holding meetings statewide to examine options for property tax relief before making recommendations to legislators. Nebraska Governor Pete Ricketts recently unveiled a property tax relief package that, among other things, aims to limit how much the value of agricultural and horticultural land can grow. Late last year, Florida’s House Finance and Tax Committee briefly considered pursuing a plan to replace property taxes with a higher state sales tax.

As debates take place, economists and other experts have reached out to state leaders to help them understand the research behind tax strategies while also warning them of the consequences of cutting back on property taxes as a key revenue source, especially for public schools. Andrew Reschovsky, an economist and fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, says the property tax is generally a much more stable and reliable funding source during a recession than sales and income taxes. He advises against decoupling education funding and property taxes.

Reschovsky, who also is professor emeritus at the University of Wisconsin­–Madison, has written extensively about property taxes. In a report published in 2014, he explores states’ reliance on property taxes to fund public education and concludes that tax revenue data demonstrate “the abiding stability of the property tax.” In addition, he and public finance consultant Daphne A. Kenyon, who is a Lincoln Institute fellow as well, co­edited a special issue of the academic journal Education Finance and Policy on the property tax and school finance, which included several papers focusing on property tax changes in states such as Michigan, Massachusetts, New York, and Iowa.

For example, in 1996, Michigan reformed its school finance system by reducing reliance on residential property taxes while raising new state revenue primarily from the sales tax. The new system for financing education is highly centralized at the state level, with state revenue distributed relatively evenly across the state’s 540 local school districts. In recent years, however, the richest 20 percent of districts have been receiving about $600 per pupil more in state revenues than other districts. Substantial funding problems remain. Last September, a senior associate from the Citizens Research Council of Michigan reported that wide disparities exist in special education spending among the districts and that there are significant inequities in school construction spending.

South Carolina is another state that changed its tax system in response to demands from property owners. Under Act 388, passed in 2006, the state eliminated the school property tax on owner-occupied homes and replaced it with a new penny sales tax. Laura Dawson Ullrich, an economics professor at Winthrop University, says the trade has not been good for the state. “The sales tax increase has never made up for the reduction” in property taxes, Ullrich says. “Jurisdictions have increased taxes on businesses and owners of non­-owner-occupied homes to make up for the gap.” According to The Greenville News, lawmakers blame a combination of factors, including the Great Recession, overly optimistic revenue projections, and reliance on a revenue source that is not as stable as the one it replaced.

Circuit Breakers and Other Solutions

Reschovsky says that instead of abandoning school property taxes, Pennsylvania legislators should try to make the tax more attractive to property owners. One way to do that, he says, is through “circuit breaker” programs, which offer relief to individuals with high tax burdens in relation to their income. “Pennsylvania has a modest circuit breaker program that is available only to taxpayers over the age of 65 and to the disabled,” Reschovsky says (figure 1, p. 14). “Making the circuit breaker available to all taxpayers, independent of age, who are facing high tax burdens would likely reduce opposition to the property tax.”

Expanding Pennsylvania’s circuit breaker program is one of the recommendations made by the Pennsylvania Budget and Policy Center, a progressive policy research project based in Harrisburg that calls the elimination of school property taxes “an extreme response to a limited problem.” It has been urging legislators to reform the tax system by making targeted changes that will not hurt schools. The center also suggests requiring counties to reassess property regularly.

This is important because property taxes are based both on the tax rates set by local governments and an assessment of the value of the land, structure, or other property on which the tax is being imposed. A report that the Pennsylvania Budget and Policy Center released in 2014, when lawmakers were considering an earlier version of the Property Tax Independence Act, found that 43 percent of counties had not conducted reassessments in more than 20 years and that only one-third had reassessed property within the past decade.

The Pennsylvania Budget and Policy Center report also suggests that high property taxes are the exception in the commonwealth. The center’s analyses show that, for most counties, total property taxes average less than $2,000 a year, with tax bills ranging from a low of $850 annually in rural Forest County, which includes part of the Allegheny National Forest, to a high of $4,364 in Chester County, a wealthy suburb of Philadelphia. Data from the 2014 Census’ American Community Survey, however, indicate that a larger proportion of home owners pay high property taxes in Pennsylvania compared to the United States as a whole. Nationally, about 34 percent of home owners paid $3,000 or more in property taxes. Meanwhile, about 41 percent did in Pennsylvania.

But tax bills are not always the best measure of property tax burden. Many economists prefer to look at property taxes as a percentage of personal income. In Pennsylvania, property taxes made up 3.0 percent of personal income in 2013—just below the national average of 3.1 percent, according to the latest available Census data. Taxes are considered high in 30 of the state’s 500 school districts, as property taxes exceed 4 percent of the districts’ total taxable personal income. Meanwhile, an analysis released in December 2015 by the Pennsylvania State Data Center reports that median household income declined or stayed the same in 55 of the 57 Pennsylvania cities surveyed by the U.S. Census Bureau between 2005–2009 and 2010–2014.

Sarah Cordes, a professor of educational leadership policy at Temple University in Philadelphia, asserts that the most pressing problem in education finance is not funding sources. It is the fact that Pennsylvania is one of the few states that do not have an education funding formula that allocates state funds based on the current characteristics of a district—for example, a district’s wealth, student characteristics, and changes in different categories of enrollment. Cordes says Pennsylvania’s system for distributing state money to schools is “basically an automatic allocation,” based primarily on how much money schools received in the previous year. A 2015 report from the Center for American Progress notes that Pennsylvania’s highest-poverty districts spend more than 30 percent less per student than the lowest-poverty ones. But when comparing Pennsylvania to the rest of the country, Education Week’s Quality Counts 2016 report assigned Pennsylvania a grade of B in education spending and funding equity. Meanwhile, it gave the state a C in K–12 student achievement. Says Cordes: “If the goal is to produce better and more equitable educational outcomes for children across the state, then . . . the most important thing that needs to happen is that the state needs to come up with an education funding formula.”

Kenyon, the public finance consultant, recommends that policy makers address school funding and property tax reform as two separate issues. She suggests targeting state aid to needy school districts to tackle the biggest student achievement challenges. Meanwhile, she urges lawmakers to target property tax relief to those property owners with hefty property tax burdens. “The consensus among public finance researchers is that property tax relief should be targeted to low- and moderate-income households through a mechanism such as a state-funded property tax circuit breaker program,” Kenyon wrote in a 2007 report that summarizes some of the more pertinent research findings related to property taxes and school finance.

Kenyon, who served on New Hampshire’s State Board of Education and on the Education Commission of the States, would urge Pennsylvania lawmakers to reconsider their property tax problem. “I’d say that they feel the need to eliminate the property tax because they haven’t taken the more sober and precise measure, which I would highly recommend, of expanding their circuit breaker,” she says.

Denise-Marie Ordway is a longtime education reporter and 2015 fellow of Harvard’s Nieman Foundation for Journalism. Currently, she is an editor at Journalist’s Resource, a project of Harvard’s Shorenstein Center on Media, Politics and Public Policy in Cambridge, Massachusetts. She can be reached by e­mail at denisemordway@gmail.com or via Twitter at @DeniseOrdway.

Photograph: Office of Pennsylvania Governor Tom Wolf

References

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Significant Features of the Property Tax. 2014. Lincoln Institute of Land Policy and George Washington Institute of Public Policy.

Africa’s enormous challenges and equally great potential have led to intense international debate over how best to assist its citizens. According to the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (2009), the continent contains 33 of the 49 least developed countries in the world. Its population faces pressing needs ranging from basic health care and education to improved governance and strengthened legal systems.

When one looks at fiscally distressed cities, it is easy to conclude that insolvency is simply a product of ineffective management, a lack of financial discipline, or the incompetence or corruption of local government. However, several important countervailing facts are worth considering: fiscal insolvency of municipalities today is often the artifact of bad planning decisions made decades ago; many events that led to local fiscal insolvency, including bad planning decisions, were beyond the control of municipalities; and the delicate dance of matching irregular revenues against unpredictable expenditures challenges even the best-run municipalities.

Many planning decisions that catalyzed the decline of Detroit and other Rust Belt cities were made at higher levels of government. For example, construction of federal interstate highways in the 1950s often ran slipshod over local plans and preferences and greased the skids of urban exodus for families, enterprises, and wealth—motivated by the tax advantages of jumping municipal borders. The city of Detroit lost some 60 percent of its population and much of its industry and commerce between 1950 and 2000, while the population of the metropolitan area remained fairly stable. Tax bases and populations of nearby municipalities grew substantially while Detroit’s evaporated during that half-century.

Similarly, policies at state and federal levels imposed unpredictable and often unmanageable spending requirements on local governments. Over decades, localities were buffeted by revisions in revenue-sharing formulae of higher-level governments or unfunded mandates. The Clean Water Act, for example, established a much-needed regulatory framework that has cleaned up waterways and protected citizen health since 1972. It also imposed draconian financial demands on local governments, saddling them with the costs of expensive water systems upgrades to meet ever more stringent standards, and the seemingly impossible challenge of separating storm water and wastewater in commingled underground systems built a century ago.

As municipalities internalize the message that poor financial performance is a local problem, they often take remedial actions that inflict more serious damage on their economic and social futures. One of the underreported aspects of the unfolding tragedy in Ferguson, Missouri, is the extent to which the violence and recrimination there is rooted in fiscal challenges. Ferguson, like many jurisdictions in St. Louis County, chose to supplement insufficient local revenues with traffic fines that were harshly enforced. Many similar jurisdictions derived 30 percent or more of their general revenues from enforcement of traffic violations. It is best left to the courts and the Justice Department to determine whether the pattern and practice of enforcement in Ferguson was discriminatory. But there is a separate issue involving the conflation of public safety and revenue generation, which can lead to perverse outcomes.

St. Louis County is not unique in its creative use of local courts as a revenue generator; it is pattern and practice in municipalities across the United States and other continents. In a 2006 study of North Carolina counties by the St. Louis Federal Reserve Bank, humorously named Red Ink in the Rear View, the authors found that a 10 percent decrease in annual revenues led to a 6.4 percent increase in traffic citations. Interestingly, there was no reversion to fewer citations when revenues rose. In one astounding case, the town of Waldo, Florida, derived half of its general revenues from traffic fines. New York City netted $624 million in general revenues in 2008 using aggressively priced and enforced parking violations. On the international front, the BBC and The Guardian accused London’s Hammersmith and Fulham Council of using traffic courts as a major revenue source in 2013.

Another dangerous way that municipalities shore up finances is through the sale of tax liens to investors. Although this practice attracts needed revenue, conveying powerful tax liens leads to unintended consequences that are difficult to manage. The dominance of tax liens over all other liens gives extraordinary power to those exercising foreclosure. Savvy investors who pay a small share of outstanding arrearages to purchase liens can acquire properties at pennies on the dollar of actual value. These new owners manage their holdings to maximize return, which often runs counter to public interest when it promotes naked speculation on vacated properties or accelerated neighborhood decline through widespread absentee ownership.

Municipalities make desperate choices like these to improve fiscal status in part because of popular opposition to property taxes, the dominant source of local revenue. Any municipality that considers raising property taxes to cover obligations faces the prospect of local tax revolts or increased pressure to relieve residents and businesses of tax burdens. In this issue, Adam Langley analyzes the property tax credits and homestead exemptions that provide individual relief from this unpopular tax, but further constrict local public budgets (p. 24). Constraints imposed by property tax limitations often lead to more reckless measures to make ends meet.

Perhaps there are other approaches available to municipalities to restore fiscal health. In Detroit, an unprecedented partnership among the public, private, and civic sectors supported a participatory planning exercise called Detroit Future City. More than 100,000 residents contributed to the design of this extraordinary land use and economic redevelopment strategy. John Gallagher reports on early implementation of projects that are intended to bring this community vision to reality in the Motor City and turn around decades of decline (p. 14).

Municipalities in developing countries confront a different set of fiscal challenges. In many countries, as national governments devolve responsibility for supplying public goods and services to localities, municipalities must invent new local public finance systems; most see property taxation as a promising revenue option. However, effective property tax systems are built on foundations such as land registries and value assessment tools. The difficulty of building these systems is magnified in cities with expansive informal settlements, where residents and their homesteads are not officially registered or recognized. Ryan Dubé reports on some of the challenges of establishing and maintaining a property registration system in Lima, Peru, where an upgraded system has not delivered on hypothetical benefits proposed by theorists (p. 6).

The challenges of attaining and sustaining municipal fiscal health are manifold and complex but not insuperable. During the 1960s and 1970s, today’s hottest American urban economies also struggled with population flight, urban blight, and insurmountable fiscal challenges: the cities in or near bankruptcy then were Boston; New York; Washington, DC; Seattle; and San Francisco. Their renaissance might have had less to do with their intrinsic greatness than the work of larger forces at higher levels of geography. This is not to cast aspersions on our great coastal cities; it is simply to make the larger point that municipal insolvency is a structural problem, not necessarily a product of any particular deficiency in local leadership.

Sound planning and effective public management lay at the heart of municipal fiscal health. A sound fiscal stance is required to finance public investment in projects that build a prosperous and sustainable local economy. A robust local economy grows a tax base that throws off revenues, which local governments need to pay for the public goods and services that support a good quality of life. But chronic and unpredictable variability of both local revenues and expenditures requires effective planning to survive inevitable bumps in the road.

In October, I named redevelopment—the effective reuse of previously developed land—a millennial challenge. Managing and sustaining the fiscal health of local governments is another such challenge. We need a better understanding of the theory and practice of planning, taxation, and valuation that can guide municipalities’ efforts to pursue this elusive goal. The Lincoln Institute of Land Policy is uniquely poised to inform such efforts. In this issue, we’ve touched on a few topics that relate to municipal fiscal health; this millennial challenge will remain a major focus of our work here at the Institute.

An informed citizenry is an empowered one, but educating taxpayers and voters can be difficult. While most people care deeply about various community issues—such as whether to build a new library branch or provide curbside recycling—very few of us spend our limited free time paging through spreadsheets to understand the specifics of a municipal budget and the likely implications of a funding decision. This disconnect is unfortunate, because buried in those reams of data is the story of our individual communities—a map of the ways in which a single decision impacts the quality and availability of the public services we rely on in our daily lives, such as road maintenance, public education, and emergency services.

“To be fiscally strong, local governments have to be in a dialogue with residents,” says Lourdes Germán, an expert on municipal fiscal health and a fellow at the Lincoln Institute of Land Policy. “Residents have to know what key decisions are facing town officials, what those decisions mean financially, and how tax dollars are being used. All sorts of important things are up for a vote by the residents at town meetings, and often that meeting is the first time people hear about the issues, which is too late.”

Annie LaCourt agrees. A former selectman for the Town of Arlington, Massachusetts, LaCourt came up with the idea to convert the piles of spreadsheets that constitute Arlington’s municipal budget into a simple visual that could be understood by all community members, including those lacking any previous knowledge of the budgeting process.

“For Arlington, we do a five-year projection of our budget and have lots of discussions with the public around what those projections mean and how they relate to our taxes,” explains LaCourt. “I wanted to make that conversation more public, more open, and more transparent for people who want to know what’s going on.”

Specifically, she envisioned an interactive website where residents could input their individual tax bill and receive a straightforward, graphical breakdown of how the town spent the funds. She hoped that providing taxpayers with more accessible, digestible information would encourage them to engage more fully in the critical, if seemingly esoteric, decisions that go into crafting a municipal budget. LaCourt enlisted Alan Jones, Arlington’s finance committee vice-chair, and Involution Studios, a design firm that donated its services to the project. And in September 2013 the Arlington Visual Budget (arlingtonvisualbudget.org) was born.

“The Arlington Visual Budget enables taxpayers to think about the budget on a scale that is more helpful to them,” says LaCourt. “Instead of trying to understand millions of dollars’ worth of budget items, a taxpayer can look at the costs to her, individually, for specific, itemized public services. In Arlington, for example, we spent $2 million on snow removal last year, which is the most we’ve ever paid. Using the website, the resident with a $6,000 tax bill will see that he personally paid $90 for those services, which is a bargain. When you see your tax bill broken down by services, and you see that your share of the total cost for all these services is relatively low, it starts to look pretty reasonable.”

Adds Jones, “It also shows people that their taxes are going to things they don’t necessarily think about—things that people don’t see driving down the street every day but are important parts of the budget—like debt service on school buildings built 10 years ago, pension and insurance payments for retirees, or health insurance for current employees.”

Another benefit of the website is that it makes it easier to see how public policy has evolved over time. “The Arlington Visual Budget has data going back to 2008 and projections out to 2021, so citizens can really understand how the budget has changed and how that impacts them,” says Adam Langley, senior research analyst at the Lincoln Institute of Land Policy. “Taxpayers can see that state aid for general governments was cut in half from 2009 to 2010, and that it hasn’t recovered at all since then. Because of that cut, the share of Arlington’s budget funded by state aid has fallen, while the share covered by property taxes has grown from 70 percent to 76 percent. The impact of government decisions on household budgets becomes clearer.”

Brendhan Zubricki, the town administrator for Essex—a community of approximately 3,500 people roughly 26 miles north of Boston—quickly understood how the interactive budgeting tool could help local residents make an important financial decision in real time. For the past hundred years, the town has leased to private leaseholders a parcel of publicly owned seaside property known as Conomo Point. Essex relies on the approximately $500,000 in annual property taxes collected on the land to help cover its $6.4 million tax-funded budget, which doesn’t include the $7.4 million it pays to participate in two regional school districts. In May 2015, Essex taxpayers asked to vote on whether to continue leasing the land with improved public access to the prime strip of waterfront or take over the whole parcel for public use. Should residents vote in favor of a park, the land would no longer be taxable, at which point they would experience a tax increase to cover the $500,000 in lost revenue.

Zubricki turned to the visual budgeting tool to model the various tax scenarios at a town meeting that was called in advance of the vote. “The basic model was a visualization tool to help the average person understand the budget. But we took it a step further and used it to explain Essex’s financial future as it related to this one major item. It worked well. We got a lot of positive feedback from meeting attendees,” says Zubricki. Months later, in a nonbinding vote, residents overwhelmingly opted to continue leasing the land at Conomo Point and explore ways to improve access to existing waterfront parks and other public spaces (the binding vote will take place in May 2016).

In keeping with the principles of the civic technology movement—“open data, open source”—LaCourt, Jones, and the team at Involution Studios made the visual budgeting tool available to the public at no cost. Doing so enabled local government officials to repurpose the tool, free of charge, for their respective municipalities simply by incorporating their community’s budgeting data, all of which is publicly available.

“By making the software open source, Annie and Alan are really helping smaller municipalities that can’t afford a chief technology officer or a developer or a design firm, and have to balance competing concerns like whether to fund a school program or build a website,” says Germán. “These communities can use the tool by just plugging in their own data.”

Germán goes on to say that the software also helps local officials to plan better for the future. “Visual Budget enables public officials to model multiyear scenarios. Multiyear forecasting and planning is critical for fiscal health and stability, but is not necessarily available to small towns.” The site has won numerous awards, including the 2014 Innovation Award from the Massachusetts Municipal Association.

Earlier this year, LaCourt, Jones, and the Involutions Studios formed Visual Government (visgov.com) in response to growing interest in the software. Visual Government “continues the commitment to make meaningful budget presentations affordable for municipalities and civic groups of all sizes.” While the software remains available for free, Visual Government also offers a consulting package, which includes building and hosting a website, and assisting the municipality to compile past, present, and future budget data. Determined to remain affordable, the package costs $3,000 and is designed primarily for communities that lack the staff to create their own website.

“The visual budget websites aren’t high-volume sites,” says Jones. “But they are high-value sites. They show the consequences of financial decisions in a way that feels more evidence-based, and less anecdotal. We always refer to them as the ‘No Spin Zones.’”

Loren Berlin is a writer and communications consultant based in Greater Chicago.