Land readjustment is a vital but difficult and time-consuming process: formulating a sort of retroactive version of planning in neighborhoods that developed informally, with unsanctioned dwellings chaotically built in ways that leave some with no access to streets and paths. According to UN-Habitat, 863 million people around the world lived in such settings as of 2014, and the number could rise to 3 billion by 2050. The agreed draft of the New Urban Agenda for the Habitat III conference in Quito, Ecuador, notes that the “rising number of slum and informal settlement dwellers” contributes to intense challenges that exacerbate global poverty and its risks, from a lack of municipal services to increased health threats.

But evolving technology may facilitate revision of these organic layouts in ways that lead to minimal displacement and speed the absorption of such neighborhoods into a city’s formal structure, thus providing residents basic services—from sanitation and drainage systems to access for fire and medical emergencies. One of the more promising tools is Open Reblock, a platform currently in a pilot phase in areas around Cape Town, South Africa, and Mumbai, India. The project stems from a collaboration among Shack/Slum Dwellers International (SDI, is a network of urban-poor communities in 33 countries), the Santa Fe Institute (SFI, a nonprofit research and education organization), and Arizona State University. 

SDI has long been involved in grassroots “reblocking”—essentially another way of characterizing the land-readjustment process. Luís Bettencourt, a professor of complex systems at the Santa Fe Institute, explains that his group, which focuses on “cities as systems,” began working with SDI a few years ago. There was a useful convergence in the high-level, statistics-and-data thinking of the SFI group with the on-the-ground “census” efforts SDI used in its work with informal-settlement communities. 

SDI’s reblocking efforts could be painstaking. Residents led the process of mapping a neighborhood—on paper. Then they gathered at community meetings, arranged cutouts representing every local structure over that map, and began shifting them around to devise new paths and roadways. While this active collaboration was profoundly beneficial, the analog methodology wasn’t exactly speedy. 

Ever-more-accessible digital technology has in recent years eased the process, says SDI Programme Officer: Data Management Anni Beukes. The group now uses a geographic information system (GIS) tool to map settlement boundaries and services available, and then relies on a separate tool for detailed household-level surveys and precise measurements of every structure. Given the wide availability of mobile devices, the process is open to—and indeed dependent on—direct resident participation. 

Enrique R. Silva, research fellow and senior research associate at the Lincoln Institute, notes that similar tech-mapping tools are impacting such efforts around the world. “You can map something almost immediately,” he says, and involve community members in that process. He points to efforts, backed by the Lincoln Institute and others, that rely on “cheap and universal” devices and crowd-sourcing tools to reach similar goals across Latin America.

A master map that is available in digital form also creates new possibilities. Open Reblock is an example. It deploys a custom algorithm to read a digital map of an informal settlement and propose what it sees as the optimal strategy for reblocking it. (The algorithm is written to prioritize existing roadways and structures, echoing the traditional goal of minimizing displacement.) This process takes just minutes, at most. 

“When I first showed it to our communities, they said, ‘You’re taking our paper cutouts away’!” Beukes says with a laugh. They weren’t wrong—and they weren’t actually protesting. (“At least the younger ones weren’t; some older participants,” she adds, “can be hesitant in their uptake of new technology.”)

But what Open Reblock produces is not meant to be a strict directive or an end point—community members can still tweak the results based on their direct knowledge and concerns. Indeed, Open Reblock depends on such participation—“creating a shared reality where people can play and create this future reality,” Bettencourt says. “It’s basically a town-planning tool, at the level of a neighborhood.” And by offering “a proof of principle and a starting point” for negotiations, he adds, it radically speeds up one of the toughest steps in the process. 

Beukes says participants in the pilot programs have reacted with enthusiasm toward the new possibilities of this system. It means that a final plan will exist in a form that city officials can respond to more easily, and it ensures that all parties are considering the same geospatial data and planning scheme. “It’s a template for discussion,” Bettencourt adds, one that “puts everyone literally on the same map.” 

With a grant from Open Ideo, Bettencourt’s team and SDI are working to improve the design of Open Reblock’s interface, with feedback from community participants in Cape Town and Mumbai. The entire project is being created in open-source code (available on Github), both to encourage improvements from anyone who wants to be involved and to make it easier to scale up future versions for widespread use anywhere. 

The project is, of course, not a magic solution. Land readjustment can be contentious, and Silva points out that important issues around the value of any given settlement dweller’s property must still be worked out on a more individual, human level. Bettencourt and Beukes agree that Open Reblock is a supplement to, not a substitute for, existing processes.

Still, Bettencourt points to UN-Habitat numbers to speculate that there may be a million neighborhoods around the world in need of reblocking. “That’s a scary number,” he says. And it adds to the sense among some observers that there’s just something impossible about the effort—particularly when, on a case-by-case basis, the process gets bogged down over time. 

But all this may be less intimidating from a technologist perspective. Think of the mapping and data-collection tools that have emerged in recent years as an early step that builds on the long-existing work of SDI and others. Open Reblock is just one more iteration of that trajectory. “I think we have all the ingredients, but we have to start doing,” Bettencourt says. “If there’s a system to capture the data and run proposals on top of it, that’s a big step. It doesn’t create the change, but it helps.”

Rob Walker (robwalker.net) is a contributor to Design Observer and The New York Times.

Leaflet | Map data © OpenStreetMap contributors, CC-BY-SA, Imagery © Mapbo

The Lincoln Institute has been collaborating with the Loeb Fellowship Program at the Harvard University Graduate School of Design since 1998. The Loeb Fellowship was established in 1970 through the generosity of Harvard alumnus John L. Loeb. Each year ten mid-career design and planning professionals are invited to study independently and develop insights and connections to advance their work in revitalizing the built and natural environments. In May the 2005 class of fellows traveled to Brazil on a study trip to exchange information with professional counterparts in the cities of São Paulo and Rio de Janeiro. This article focuses on what we learned about programs to improve life in the favelas of those cities.

From the lush Amazon rainforest to the futuristic skyscrapers topped by helipads in São Paulo, Brazil is a study in contrasts. The country is rich in land, with a landmass slightly larger than that of the lower 48 U.S. states; it is the largest country in South America and the fifth largest in the world.

Currently 80 percent of Brazil’s 186 million residents live in urban areas. The City of São Paulo, with a population of 10 million, is the largest city in Brazil and one of the most densely populated; its metropolitan area encompasses 16 million people. The City of Rio de Janeiro is the country’s second largest city with 6 million inhabitants and a metropolitan population of 10 million.

The income distribution in Brazil is among the most unequal in the world. The top 10 percent of the population earns 50 percent of the national income, while 34 percent live below the poverty line. Although inflation-curbing efforts have helped to steady the economy over the last few years, the country is still saddled with considerable foreign debt. Faced with the challenges of extreme poverty, drug trafficking, crime, inequitable land distribution, and inadequate housing, the government has limited funds for social programs and often has used them inefficiently.

Life in the Favelas

It is estimated that 20 percent of Brazilians currently live in favelas, or informal, low-income housing settlements. Favelas were first built in Rio in the early twentieth century, when thousands of soldiers who had fought in a civil war received little government assistance and were forced to live in makeshift structures. They often settled in locations without public services where building was precarious, such as steep hillsides or swampy lowlands. These favelas grew and many others were built in similarly unsafe areas. Torrential rains in 1966, 1996, and 2001 resulted in fatal mudslides in many communities.

Favelas began to increase rapidly in both number and size during the 1970s, when rural workers flocked to the cities for better employment opportunities. In Rio many long-established favelas are located downtown, close to wealthy neighborhoods and tourist areas. By contrast, most of the favelas in São Paulo are on the periphery of the urban core, due to local geography, history, and other factors.

Alfredo Sirkis, director of planning management and a former city councilor in Rio, explained that the scale of these informal developments and violent crime are the two most pressing challenges to improving life in the favelas. Speaking about the prevalence of the drug dealers, he said, “They have weapons of war and become braver every day. Police can neutralize the situation, but as soon as gangs are eradicated, new ones are created. State police and the municipal guards patrol these neighborhoods, but the police force is riddled by corruption.”

Most of the homes in favelas are built by residents with scavenged materials and lack proper sewage and water systems. A study conducted by Brazil’s Institute of Applied Economic Research (IPEA) estimated that 28.5 percent of the urban population does not have access to public water, sewage, and garbage collection services (Franke 2005). Some large favelas house more than 60,000 people and have been built so densely that retrofitting them with roads and utility systems is extremely difficult.

Various attempts have been made to upgrade favelas over the years. In the 1960s, following the example of U.S. urban renewal programs, some favelas were razed, and families were relocated to large, often distant, housing complexes with infrastructure and services. As in the U.S., however, this method often failed, as communities were destroyed and residents were displaced from local jobs and had few options for commuting. Furthermore, the underlying social issues, such as lack of jobs, drug trafficking, and crime, were not addressed. In the 1970s and 1980s a period of benign neglect resulted in rapid expansion of favelas and deterioration of the quality of life. The award-winning movie City of God portrays the nearly hopeless life of favela youth in a large, 1960s-era housing project that had deteriorated and became wracked with crime by the 1980s.

More recent favela improvement projects reflect lessons learned from those past efforts. The Loeb Fellows visited two such projects that focus on improving conditions in the favela’s current location by upgrading the built infrastructure and creating social programs to address job training, daycare, education, and crime.

São Paulo: Diadema

Diadema was founded in 1959 to accommodate workers in the growing automotive industry, and is now a separate incorporated city within metropolitan São Paulo. A new influx of rural job seekers moved to the area in the 1980s, and by then approximately one-third of the population lived in favelas. Much of the city faced serious structural problems due to the haphazard nature of past growth, but the government responded to the infrastructure needs by building roads and providing lighting, water, and sewage systems. Some demolition and relocation programs were required, but it was recognized that a policy to integrate the favelas into the city would achieve greater success in the long run.

The economic crisis in the 1990s precipitated a new wave of unemployment and crime, however. Between 1995 and 1998, the population of Diadema grew 3.4 percent, but the number of homicides increased 49 percent, often averaging one murder per day. Mayor José de Filippi, Jr., now serving his third four-year term, began a 10-phase campaign to fight crime by gathering some hard data. His staff mapped serious crime locations and identified the times of heaviest activity. After determining that 60 percent of homicides occurred in or near bars between the hours of 11 p.m. and 6 a.m., the city passed a law in 2001 that forced all establishments selling alcohol to close during those hours. That was the beginning of the sharp decline in serious crimes.

Another target of the mayor’s efforts to reduce crime was the youth of Diadema, who have benefited from several creative programs. The Youth Apprentice Project targets vulnerable young people from identified high-risk and socially excluded areas where drug trafficking is present. This project offers educational opportunities, sports and cultural activities, work placement, and a monthly income to those who qualify. These measures are aimed at giving young people other choices for using their time than crime, as well as new employment and social networks.

To deter crime by reducing the number of guns in favelas, the city decided again to focus on young people. The Disarmament of Fire Arms Campaign offered children a comic book in exchange for each toy gun collected, and approximately 27,000 toy guns were taken off the streets within three years. In the second phase of the campaign, collecting guns from adults, many children continued their activism and pressured their parents and neighbors to turn in their weapons. The program was far more successful than expected, with 1,600 guns collected in the first six months.

In addition to the crime-fighting programs, the mayor sought to improve the physical and social environment of the favelas. Citizens received training and free materials, and were encouraged to make structural as well as cosmetic improvements to their homes. In many areas they formed community groups that were effective in making neighborhood improvements. The city responded with a program under which residents in favelas located on publicly owned land can obtain a “right of use” of the land for 99 years at no charge. Those who remain for at least five years may begin steps to become the legal “lessee” of the land, and subsequently they are permitted to sell the structure.

Our visit to Diadema included a trip to a favela neighborhood where citizens had improved their homes and developed employment training and opportunities beyond those that the government program could provide. We gathered at a community center, which was also a place of worship and housed a classroom, to hear residents speak of their desire to take their community “to the next level.” They participated in the city’s “It’s Beautiful” program, which was created in 1983 with joint funding from the municipality and the community group. After the basic infrastructure was in place, they wanted the appearance of their community to match the pride they felt for their efforts.

Loeb Fellow Mary Eysenbach observed: “I was surprised how closely a self-organized neighborhood resembled a government-regulated one in form and organization. Whatever the solution is for the favelas, they must retain and even promote the creativity and entrepreneurship of the residents.”

Rio de Janeiro: Providência Hill

The Municipality of Rio de Janeiro created the Favela-Bairro project in 1993, when approximately one-fifth of the population lived in favelas. In its first two phases, the project has begun to integrate 620,000 citizens in 168 informal communities into the rest of the city. These settlements include 143 established favelas and 25 newer, irregular subdivisions. At least one more phase is planned, with the intention of reaching nearly 2 million people. The project is funded primarily by the municipality and the Inter-American Development Bank (IDB 2003).

The main goals of the Favela-Bairro project are to make structural improvements in the homes; expand road access; and enhance and formalize urban infrastructure, including paved roads, water supply, and sanitary sewage. These physical improvements will integrate the favelas into the urban fabric with public spaces and other amenities. Social programs will provide assistance to children and adolescents (day-care centers, arts and sports facilities) and create opportunities for income generation (professional training and schooling for adults and youths).

One small but vital part of the project helps the favela residents obtain a street address, which enables them to receive mail and establish a client relationship with service providers. The project also provides “right of use” certificates to residents after their homes are connected to the sanitation and water systems, plotted on a map, and assigned an address. This land “lease” is usually for 100 years and allows the owner to transfer the buildings to an immediate family member; the land remains the property of the city. The hope is that, in addition to providing services, this program will provide the homeowner with security and a greater sense of ownership and responsibility.

We toured Providência Hill, one of the models of the Favela-Bairro project, with approximately 5,000 residents. As a grim sign that security remains a concern even in an improved neighborhood, we were escorted by armed officers. Our guide explained that the new staircase we climbed was an important part of the project, both for pedestrian access and as a means to carry water and sewer lines to the upper part of the favela. He also pointed out that education programs are offered to show residents how to use the new infrastructure and services, but it may take time for them to integrate these new systems into their way of life.

We were impressed by the creative ideas used to address day-to-day problems. For example, the limited number and accessibility of vehicular-sized roads make trash and garbage collection difficult. One solution has been an innovative exchange program: residents receive milk in exchange for a bag of trash, thus creating a healthier population, better trash collection, and a cleaner neighborhood.

We observed a heritage project that restored a historic chapel and imbedded a gold line in the cement to guide visitors on a walking tour past the highlights of the revitalization project. Our visit also included a presentation on the Favela-Bairro project at the new daycare center that will accommodate 220 children of the most needy families. As we witnessed throughout our visit in Brazil, both city staff and neighborhood leaders participated collaboratively in the presentations and discussions.

Fellow Robin Chase commented: “The whole Favela-Bairro concept of leveraging personal investments and realizing that housing close to downtown is better than a housing project in the middle of nowhere impressed me as practical and efficient. The quality of life is vastly improved with electricity, water, and plumbing. Fixing the security issues seems like a very difficult problem that needs to be solved throughout the country.”

Conclusion

We observed positive signs of change in the favelas we visited and were impressed by the dedication of citizens and officials to integrate these communities into the larger city, but many challenges remain, notably the need for substantial financial resources to implement further changes. An extensive study of favela residents in Rio confirms our experience: “While there have been notable improvements in consumption of collective urban services, household goods, and years of schooling over the past three decades, there is greater unemployment and inequality” (Perlman 2003). Crime, police corruption, and prejudice against those living in the favelas remain barriers to progress.

“At some level, local, national, and international leaders have realized that the relocation, marginalization, and segregation strategies of the past will not work,” noted James Stockard, curator of the Loeb Fellowship Program. “People have strong connections to the land where they have settled. Leveraging that commitment and energy is an important part of making these informal neighborhoods into healthier, safer, and more economically viable communities.”

Heather Boyer was a Loeb Fellow at the Harvard University Graduate School of Design in 2004–2005 and is now a freelance editor in New York City.

References

Franke, Renata. 2005. Twenty-eight percent of Brazil’s urban population have no public water or sewage. Brazzil Magazine, June 2. www.brazzilmag.com/content/view/2641/49/

Inter-American Development Bank (IDB). 2003. Favela-Bairro: Ten years integrating the city. Washington, DC: Inter-American Development Bank.

Perlman, Janice E. 2003. The chronic poor in Rio de Janeiro: What has changed in 30 years?” Unpublished paper presented at the Conference on Chronic Poverty, Manchester, England.

Loeb Fellows, 2004–2005

Heather Boyer, former editor, Island Press, Boulder, Colorado

Robin Chase, founder and CEO, Meadow Networks, Cambridge, Massachusetts; founder and former CEO, Zipcar, Cambridge, Massachusetts

Maurice Cox, professor of architecture, University of Virginia; former Mayor, Charlottesville, Virginia

Mary Eysenbach, former director, The City Parks Forum, a program of the American Planning Association, Chicago, Illinois

Klaus Mayer, partner, Mayer Sattler-Smith, a multidisciplinary design firm in Anchorage, Alaska

Cara McCarty, curator of decorative arts and design, St. Louis Art Museum

Mario Navarro, former housing policy director, Chilean Ministry of Housing and Urban Development, Santiago

Dan Pitera, director, Detroit Collaborative Design Center, University of Detroit Mercy School of Architecture

Carlos Romero, community organizer and community development advocate, San Francisco, California

Susan Zielinski, cofounder and director, Moving the Economy, Toronto

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La segregación espacial es una característica de las metrópolis, de San Diego a Boston, de Santiago a Ciudad del Cabo, de Belfast a Bangalore. En algunos lugares está asociada principalmente con los grupos raciales; en otros, con las minorías étnicas o religiosas; mientras que todavía en otros, con el nivel de ingresos. En nuestra experiencia en el continente americano, encontramos que con la investigación internacional comparativa los investigadores y analistas de políticas encuentran rasgos únicos y comunes en franco contraste. Por ejemplo, en América Latina el debate público sobre la segregación espacial urbana suele centrarse en los problemas socioeconómicos, mientras que en los Estados Unidos y muchos otros países desarrollados se enfoca más en las disparidades raciales o étnicas.

La segregación residencial también tiene significados y consecuencias diferentes según la forma y estructura específicas de la metrópoli, y también según el contexto cultural e histórico. En Norteamérica, las minorías sociales y étnicas tienden a ser segregadas hacia sitios poco deseables del casco urbano mientras que la mayoría de clase media y alta se dispersan en pequeños barrios urbanos o zonas residenciales socialmente homogéneas en toda la ciudad. En oposición, en las ciudades latinoamericanas es la élite minoritaria la que tiende a concentrarse en una sola área de la ciudad.

Las fuerzas

Son numerosas y variadas las fuerzas que contribuyen a la segregación espacial. Las leyes del apartheid en Sudáfrica fueron un caso extremo de segregación espacial a gran escala aprobada por el gobierno. Otros casos han despertado menos interés internacional, como por ejemplo la destrucción de chabolas emprendida por el gobierno brasileño en los años 1960, que hizo que los habitantes pobres se refugiaran en otras zonas segregadas. En una escala menor, en Santiago de Chile, entre 1979 y 1985 durante el régimen de Pinochet más de dos mil familias de pocos ingresos fueron desalojadas de áreas residenciales de altos y medianos ingresos con el objetivo trazado de crear vecindarios uniformes según el nivel socioeconómico.

Aunque los desalojos de los gobiernos y los esquemas legislativos son mecanismos explícitos para generar segregación espacial urbana, igualmente se han usado modalidades más sutiles para crearla o imponerla. En Colombia, se impuso la contribución de valorización (una suerte de gravamen por mejoramiento) a los habitantes de asentamientos informales en Bogotá ubicados a orillas de una nueva autopista periférica. Los funcionarios públicos sabían que el gravamen era más de lo que los habitantes podrían pagar y probablemente éstos “optarían” por la reubicación. Al imponer normas sobre el uso del suelo que los sectores pobres no pueden cumplir, el gobierno prácticamente los empujó hacia áreas periféricas informales. Los Estados Unidos también recurren a tales mecanismos para crear mercados de la vivienda segregados. Por ejemplo, algunos agentes de bienes raíces excluyen a las minorías raciales y étnicas o a las personas de clases sociales más bajas que no encajan en los mercados previstos; asimismo, muchos propietarios utilizan redes informales para encontrar el tipo de arrendatarios de su preferencia.

La segregación voluntaria se ha convertido en una nueva fuerza, con la proliferación de urbanizaciones enrejadas tanto en el hemisferio norte como en el sur. Esta tendencia parece tener varios motivos, entre ellos los factores de la oferta y la demanda. En cuanto a la demanda, los residentes tal vez se sientan atraídos por la percepción de seguridad o por un nuevo estilo de vida. En lo que respecta a la oferta, los constructores y promotores inmobiliarios obtienen una tremenda rentabilidad con la absorción a gran escala de elementos exógenos en estos proyectos de desarrollo altamente controlados.

La complejidad que produce la combinación de la segregación coercitiva y voluntaria conduce a una interrogante más profunda: ¿Cuál es la relación entre las diferencias sociales y la segregación espacial? Es común suponer que lo primero “se refleja” en lo segundo. En ocasiones los grupos sociales recurren a la segregación para fortalecer una identidad débil o confusa, como en el caso de los grupos de clase media emergentes o comunidades de inmigrantes en busca de aceptación social. En gran medida, el proceso de suburbanización de la posguerra en las ciudades de los EE.UU. puede interpretarse como una manera de clasificación homogénea que buscaba reafirmar la identidad social.

Las consecuencias

En los EE.UU., la segregación espacial plantea un serio problema para la formulación de políticas debido a las complejas interacciones entre el suelo y los mercados de la vivienda, por un lado, y su conexión con los ingresos locales y la distribución y calidad de los servicios, por el otro. Las disparidades en la calidad de las escuelas quizás sea uno de los ejemplos más dramáticos de la variación en los servicios públicos de un lugar a otro.

La combinación de segregación residencial por clase y por grupos raciales o étnicos y la distribución espacial sistemáticamente desigual de escuelas de calidad trae como consecuencia enclaves pobres en los cascos urbanos donde los niños asisten a escuelas deficientes, lo que a su vez limita las oportunidades para la vida futura. Otros servicios, como son el acceso al transporte y la atención médica, también varían según el espacio, al igual que muchos factores cuantificables como la calidad del aire y la infraestructura de los vecindarios.

En otros países, la segregación espacial de la población pobre ocurre dentro de asentamientos informales. En el pasado se consideraban estas áreas como aberraciones, pero los estudiosos entienden cada vez más la informalidad como un resultado del funcionamiento normal de los mercados del suelo y la vivienda, no como parte de una dualidad de las economías formal e informal. En este sentido, las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas que permiten el acceso y ocupación del suelo son la forma en que el mercado brinda vivienda a la gente pobre. Sin embargo, estos arreglos no siempre “se escogen” por su precio bajo o comodidades relativas, sino porque son una de las poquísimas opciones que tienen los sectores desfavorecidos.

Los patrones tradicionales de segregación en las ciudades de América Latina están cambiando debido a la proliferación de nuevas comunidades cerradas destinadas a grupos crecientes con ingresos altos y medianos y la aparición de centros comerciales y complejos de oficinas en áreas más “modernas” fuera de los primeros enclaves urbanos. En São Paulo, Santiago, Buenos Aires y Ciudad de México, por nombrar sólo algunas de las ciudades más grandes y dinámicas, estas construcciones incluso están surgiendo al lado de áreas de bajos ingresos. La segregación de los usos y el acceso se está intensificando, lo que está haciendo más aparentes las desigualdades sociales de las últimas décadas. Sin embargo, al mismo tiempo, estos cambios en los patrones de segregación reducen las distancias físicas entre los grupos socioeconómicos, y están poniendo al alcance de los pobres las instalaciones comerciales “modernas” y los espacios públicos mejorados.

Probablemente las consecuencias de la segregación están cambiando debido a esta reducción en su escala geográfica. Algunos de los efectos negativos de la segregación a gran escala de la población pobre (es decir, la aglomeración en la periferia de las ciudades) podrían estar disipándose en este paisaje urbano nuevo y más diverso. Los estudios empíricos recientes realizados en Santiago confirman este punto de vista.

Respuestas normativas

La segregación espacial es el reflejo tanto de la estructura social existente como de un mecanismo que impone esa estructura, lo que plantea la pregunta sobre cómo y cuándo debe abordarse la problemática de la segregación. ¿Acaso el problema en el contexto estadounidense es que los niños de las minorías pobres viven junto con otros que tienen el mismo nivel de ingresos o con grupos raciales semejantes, o se trata de que al vivir en áreas pobres y segregadas los niños tienen limitadas sus oportunidades de vida futura debido a que no tienen acceso a buenas escuelas? ¿Está la respuesta en mejorar las escuelas, integrar los vecindarios o iniciar una combinación de ambas y otras soluciones? En el caso de los países en desarrollo, ¿el problema radica en que los asentamientos informales a menudo son peligrosos (debido a las riesgosas condiciones ambientales o la violencia callejera) o que los residentes están aislados de buenos empleos, tránsito y otros servicios? ¿Está la solución en reducir o eliminar el peligro, mejorar el tránsito, crear empleos en el vecindario o tratar de aplicar todos estos programas?

Necesitamos mejorar nuestra comprensión de los problemas sociales en estas áreas segregadas para poder diseñar e implementar políticas adecuadas que sean necesariamente multidimensionales. ¿Debiera el cambio tomar la forma de programas correctivos (como son los de regularización o mejora de los asentamientos informales) o materializarse en políticas más fundamentales que implicarían la dotación masiva de suelo urbanizado a precios asequibles? Una opción “correctiva” hace contrastar la informalización de los acuerdos formales (es decir, la desregulación) con la formalización de los acuerdos informales (es decir, la redefinición de los códigos de zonificación o la regularización de los sistemas alternativos de tenencia de la tierra).

Una solución todavía más fundamental sería la implementación en tramos o la designación obligatoria de proyectos de vivienda de interés social en áreas de altos ingresos. Un tipo diferente de herramienta consiste en abrir a la participación popular la toma de decisiones sobre la asignación de inversiones públicas, como es el proceso “orçamento participativo” utilizado con éxito en el municipio brasileño de Porto Alegre, en el que se distribuye el presupuesto con amplia participación pública. Otras respuestas podrían centrarse en la mejora drástica de los asentamientos periféricos de bajos ingresos ya existentes, el uso más extendido de gravámenes por vinculación o la eliminación definitiva de los mercados del suelo, como sucedió en Cuba. No obstante, precisamos más información acerca de la eficacia de estos variados programas e instrumentos y llevar a cabo un análisis más minucioso de las condiciones necesarias para aumentar las probabilidades de éxito.

La globalización ha estimulado el movimiento de la fuerza laboral y el capital, lo que ha dado lugar al acercamiento de las experiencias, tanto positivas como negativas, de los países desarrollados y en desarrollo. Los inmigrantes que llegan a los Estados Unidos, particularmente los indocumentados, tienden a asentarse en enclaves urbanos, pero su condición legal irregular trasciende más allá de tales asentamientos. Tienen acceso limitado al mercado laboral y al crédito, lo que a su vez les restringe la movilidad y afianza la segregación espacial existente.

Por otra parte, a medida que los consorcios financieros y de bienes raíces estadounidenses amplían sus operaciones en el extranjero, implantan los protocolos, convenciones, expectativas y modalidades operativas de su país de origen. La exportación de tales normas a los países en desarrollo puede conducir a nuevos patrones de discriminación geográfica (es decir, exclusión) según la raza o grupo étnico, en lugares donde anteriormente estas prácticas eran menos explícitas.

Sabemos por investigaciones realizadas y experiencias anteriores que la segregación puede aumentar los ingresos territoriales de los promotores inmobiliarios y terratenientes. Asimismo sabemos que la rentabilidad de las obras de construcción de viviendas depende de las inversiones públicas que se hagan en carreteras, instalaciones y servicios. Al mismo tiempo, reconocemos que la segregación tiene efectos positivos y negativos sobre la vida citadina, que van desde la exclusión social que dificulta la vida de la población pobre hasta el fortalecimiento de identidades sociales y culturales que contribuyen a la diversidad y vitalidad de la ciudad.

El rostro de la segregación varía dentro de cada metrópoli y de una a otra. Sin embargo, los estudios internacionales comparativos han demostrado que existen tendencias importantes de convergencia entre las ciudades de los EE.UU. y las de América Latina. Nos queda mucho por entender con respecto al efecto de la interacción del suelo y los mercados de la vivienda y la estructura normativa de la segregación espacial y las oportunidades de vida de los residentes urbanos.

Rosalind Greenstein es miembro principal y directora del Programa de Mercados del Suelo del Instituto Lincoln. Francisco Sabatini es profesor asistente en el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile, en Santiago. Martim Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

Hace casi 30 años, Amalia Reátegui y su esposo, Eusebio, empacaron sus pertenencias, reunieron a sus ocho hijos y se mudaron a su nuevo hogar: un polvoriento lote en la árida periferia de Lima, la capital de Perú. Al principio, la vida no fue fácil allí. No disponían de servicios básicos, como agua corriente y electricidad. Las calles no estaban pavimentadas y el transporte público era inexistente. Las escuelas y clínicas sanitarias de calidad se encontraban muy lejos, en los barrios más ricos y establecidos.

Sin embargo, aunque las condiciones eran muy duras, mudarse a San Juan de Lurigancho (uno de los primeros asentamientos informales de Lima) le ofrecía a esta pareja una posibilidad excepcional de convertirse en propietarios, lo que hubiera estado fuera de su alcance en los distritos tradicionales de la ciudad.

Poco a poco, las cosas fueron mejorando. Construyeron una maciza casa de hormigón, consiguieron electricidad y, unos años más tarde, agua corriente y alcantarillado. Llegaron los autobuses e incluso un metro que conecta San Juan de Lurigancho con el resto de la ciudad. Sus hijos lograron realizar estudios terciarios y obtuvieron empleos en hospitales, en el municipio y en la marina.

Para Amalia y Eusebio, igualmente importante fue un papel que le dio el gobierno: el título que reconocía que eran propietarios formales del terreno de 120 metros cuadrados en el que vivían.

Hoy en día, la pareja sigue viviendo en la misma casa color durazno, aunque su hogar –al igual que el barrio– ha experimentado transformaciones a lo largo del tiempo. La casa, que tenía originalmente un solo piso, es ahora un edificio de cuatro pisos que alberga ocho apartamentos de dos dormitorios, uno para cada uno de sus hijos adultos.

Para Amalia, una abuela de 71 años de edad de hablar pausado y cabello negro que le llega al hombro, esto fue siempre parte del plan. “Al principio, cuando construimos la casa”, dice, “siempre pensé que sería para mis hijos. Es mi casa y es para ellos”.

Sin embargo, para sus hijos, que gastaron el equivalente a decenas de miles de dólares en la construcción de los pisos superiores, la situación en la que viven actualmente los deja en un limbo legal, donde la propiedad de sus apartamentos se fundamenta solamente en un acuerdo verbal con sus padres, en lugar de documentos legales.

Volver a la informalidad

Este caso pone de relieve una nueva tendencia que tiene desconcertados a los expertos en desarrollo urbano y derechos de propiedad en Perú. Después de años de pedir títulos legales de propiedad para sus casas, los residentes dejan ahora que sus propiedades queden fuera de la regularización, ya que no utilizan la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) para documentar operaciones inmobiliarias tales como ventas, cambios de titularidad dentro de una familia o la construcción de otros pisos que luego se subdividen en apartamentos. Como resultado de ello, las propiedades vuelven a estar dentro de la categoría de informalidad y el registro público no refleja adecuadamente a los verdaderos propietarios.

Este problema representa un creciente motivo de preocupación para los expertos en políticas, quienes opinan que esta situación podría dar como resultado grandes costos sociales, económicos y legales. Sin un registro legal, pueden surgir rápidamente controversias entre hermanos acerca de la propiedad de un hogar familiar después del fallecimiento de sus padres. Resolver estas controversias puede implicar altos costos legales en los tribunales de Perú, que ya están sobrecargados y funcionan con lentitud. Los propietarios informales no pueden utilizar su propiedad como garantía para solicitar un crédito bancario formal y, si deciden poner la propiedad en el mercado, deben enfrentar un valor de reventa mucho más bajo. Además, existe el riesgo de debilitar la sostenibilidad del programa de títulos de propiedad pionero en Perú, una herramienta popular diseñada para promover el desarrollo económico que más tarde fue emulada en todo el mundo.

Tal como indica Julio Calderón, sociólogo peruano, investigador del Instituto Lincoln y experto en derechos de propiedad: “Los hijos están viviendo ahora la misma situación que vivieron sus padres hace 40 años: nuevamente están en una situación de informalidad. En términos urbanísticos, esto es una bomba de tiempo”.

El surgimiento de los asentamientos informales en Perú

De manera similar a otras capitales latino-americanas, Lima experimentó una explosión demográfica durante la segunda mitad del siglo pasado, a medida que las personas migraban desde todos los puntos del país a esta árida ciudad costera en busca de una vida mejor.

En 1950, en Lima vivían menos de un millón de personas. Para el año 2000, la cantidad de población se había inflado a 7,4 millones, según los datos de la División de Población de las Naciones Unidas. Hoy en día, la capital peruana alberga a más de 9 millones de personas, lo que representa casi un tercio de la población total del país. Los motivos por los que se da esta migración interna en Perú son variados, aunque la causa principal son las dificultades políticas y económicas que experimenta el campo. En la década de 1970, la economía rural se vino a pique después de una fallida reforma agraria llevada a cabo por el general Juan Velasco, un dictador militar de izquierda.

La economía se vio sacudida nuevamente a principios de la década de 1980 durante una de las peores tragedias climatológicas que se hayan registrado ocasionadas por El Niño, que causó terribles inundaciones y un colapso de la industria pesquera. Aproximadamente por esa misma época, los rebeldes de izquierda de Sendero Luminoso iniciaron una violenta insurgencia en las zonas montañosas del sur, lo que forzó a muchos residentes a huir hacia Lima para escapar del sangriento conflicto que dejaría un saldo de cerca de 70.000 vidas.

En Lima, el gobierno no estaba preparado para esta ola migratoria. Los nuevos residentes, sin tener un lugar donde vivir, comenzaron a apropiarse de terrenos vacantes en las afueras de la ciudad, en ocasiones enfrentándose a la policía. Uno de esos desarrollos informales se convirtió luego en San Juan de Lurigancho. Héctor Nicho, un líder comunitario del lugar, recuerda la impotencia de las autoridades ante la marea de personas que ocupaban las tierras con la esperanza de hacerlas suyas.

Nicho, que era sólo un niño cuando participó en la invasión de los terrenos hace unas cuatro décadas, lo relata de esta manera: “El primer día de la invasión hubo 15 ó 20 personas. Al día siguiente, hubo 500. Y al tercer día, 1.500. Éramos cada vez más. No podían detenernos, aun cuando el Estado había enviado a la policía”.

La ocupación de terrenos se produjo en toda la ciudad de Lima, resultando en la creación de distritos como Villa El Salvador (al sur de la ciudad) y San Martín de Porres (al norte). Los ocupantes ilegales eran algunos de los residentes más pobres de la ciudad, que vivían en áreas caracterizadas por la falta de presencia estatal y por una amplia economía informal.

Hacia finales de la década de 1980, la situación no hacía más que empeorar. La economía peruana entró en espiral hasta la hiperinflación. Sendero Luminoso, que había estado confinado a las zonas montañosas rurales, comenzó a invadir Lima rápidamente, amenazando con derrocar al gobierno e instalar un régimen de tipo maoísta.

El programa de títulos de propiedad de de Soto

Por ese entonces, Hernando de Soto, economista peruano, propuso una manera de salir del caos. De Soto sostenía que otorgar títulos legales de propiedad dispararía el desarrollo, ya que permitiría a los pobres obtener ventajas con sus bienes individuales en la economía formal y acceder al crédito. Sin embargo, según de Soto, existían barreras burocráticas complejas y costosas que impedían que esto ocurriera.

“Se dieron cuenta de que uno de los principales obstáculos a la hora de registrar las propiedades en Perú era su propio registro de la propiedad”, explica Ángel Ayala, abogado y experto en registro de la propiedad. “El problema no era la informalidad, sino que el sector formal no te dejaba acceder a él”, añade en referencia a las normas del gobierno para el registro de la propiedad que en ese momento eran complejas y costosas.

Perú abrazó las ideas de de Soto, lo que generó un nuevo marco legal con el fin de brindar títulos de propiedad a personas como los Reátegui, que vivían en asentamientos informales en lugares como San Juan de Lurigancho.

En 1996, el gobierno creó la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), que dirigiría un programa nacional de otorgamiento de títulos de propiedad urbanos. Además se creó un registro paralelo, el Registro Predial Urbano. Este registro, que se concentró solamente en los asentamientos informales de Lima, recortó los requisitos para el registro de las propiedades, lo que permitió a los propietarios pobres de terrenos obtener títulos en forma rápida y a bajo costo.

Los resultados fueron impresionantes. Según un informe del Instituto Lincoln denominado Regularización de asentamientos informales en América Latina, cuyo autor es el abogado brasileño Edésio Fernandes, el COFOPRI redujo los tiempos necesarios para obtener el título de 7 años a 45 días, disminuyó la cantidad de trámites de 2.007 a 4, y bajó los costos de registro de US$2.156 a una suma casi nula.

Desde su creación, el COFOPRI ha emitido cerca de dos millones de títulos de propiedad, lo que lo convierte en uno de los mayores programas de este tipo en el mundo.

Tal como señala Jorge Ortiz, exempleado de COFOPRI y más tarde director de la SUNARP (el registro tradicional de Perú): “Los empleados del organismo trabajaban 24 horas al día. Verdaderamente se identificaron con lo que estaban haciendo”.

La política sobre títulos de propiedad de de Soto se convirtió en la manera preeminente de abordar el tema de la regularización del suelo en todo el mundo. Recibió elogios de varias organizaciones dedicadas al desarrollo, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, y de políticos como el expresidente de los Estados Unidos, Bill Clinton. Perú, como país pionero en este programa, se convirtió en un modelo para otros países de América Latina, África y Asia que también estaban luchando contra la informalidad y la pobreza generalizadas.

Casi 20 años después de la creación del COFOPRI, los académicos han identificado varios beneficios sociales y económicos derivados del otorgamiento de títulos de propiedad. Por ejemplo, según muestran los estudios realizados, las familias que tienen un título formal invierten más en sus casas y en la educación de sus hijos. También tienen menos hijos.

Sin embargo, los críticos del programa sostienen que la hipótesis principal de de Soto –que los títulos de propiedad aumentarán el acceso de los pobres al crédito formal– simplemente no se hizo realidad como de Soto imaginó.

Estos críticos también señalan ciertas consecuencias no deseadas que son el resultado de los grandes programas de otorgamiento de títulos de propiedad, tales como la manipulación política y el incentivo que tienen los ocupantes ilegales para seguir invadiendo terrenos y creando nuevos asentamientos informales sin servicios, con la esperanza de que algún día puedan registrar sus propiedades.

Los riesgos de la desregularización

En Perú, uno de los mayores motivos de preocupación es la sostenibilidad de los títulos de propiedad, ya que una cantidad cada vez mayor de propiedades está cayendo en la desregularización. Muchos años después de haber ocupado los terrenos, los propietarios originales están jubilándose o falleciendo. Sus propiedades, que, por lo general, pasan a sus hijos, están volviendo a caer en la informalidad.

Según Fernandes, “Lo que hemos observado es que, a partir de la segunda o tercera operación inmobiliaria, las transacciones ya no se registran. Por diferentes motivos, la gente sencillamente deja de mantener sus propiedades en una condición por completo legal. Por lo tanto, en unos pocos años, volveremos al punto cero en términos de legalidad en el área”.

A menos que se produzca un cambio en las tendencias, los expertos en políticas dicen que el enérgico programa de otorgamiento de títulos de propiedad del gobierno podría desbaratarse, junto con sus beneficios.

Los propietarios informales corren el riesgo de perder el beneficio más básico derivado del título de propiedad: la seguridad de la tenencia y la protección legal contra el desalojo y el fraude. Y también podrían enfrentar otros costos, como gastos legales para resolver diferencias sobre la propiedad.

También existen costos de oportunidad. Los propietarios informales no pueden usar su propiedad para acceder al crédito formal, y además no recibirían una compensación al valor justo de mercado si decidieran vender sus casas.

Los alcances de la desregularización son difíciles de medir. No obstante, según un estudio reciente del Instituto Lincoln llevado a cabo por Oswaldo Molina, economista egresado de Oxford, sólo se ha registrado formalmente un 21 por ciento de las segundas operaciones inmobiliarias sobre propiedades en áreas que hace poco recibieron títulos de propiedad en Perú (Molina 2014).

Según Molina, “cuando comenzó la reforma, no se trataba sólo de una cuestión de otorgar títulos de propiedad a las personas sino de que mantuvieran la formalidad de sus propiedades. Entonces, ¿qué pasó con el 79 por ciento restante? Ahora vamos a tener muchísimas propiedades con títulos, pero a nombre de otras personas”.

Motivos para no registrar las transacciones

Ortiz comenta que, durante su gestión como director de la SUNARP, era muy raro que las personas registraran las segundas transacciones de sus propiedades. Para él, esto ha sido una desilusión.

“Yo creía en el modelo de la década de 1990”, dice Ortiz, que fue director de la SUNARP durante los comienzos del gobierno del presidente Ollanta Humala en 2011. “Ahora, unos 30 años después, veo que puede echarse todo a perder”.

Las causas de la desregularización no son muy claras, aunque los expertos apuntan a problemas culturales y cambios en las políticas públicas como algunos de los motivos más importantes.

En muchos lugares de Perú, existe un gran respeto por las decisiones que los padres transmiten en forma verbal, aun en relación con importantes cuestiones de tipo legal, como el registro de propiedad. En aquellos casos en que el hogar familiar se subdivide, los hijos dependen de sus padres –los propietarios– para firmar la transacción y así poder obtener un título formal.

Según los expertos, muchos padres no tienen problemas de que sus hijos paguen por la subdivisión, pero no consideran la posibilidad de otorgar un título formal, ya que creen que un acuerdo verbal es suficiente para dividir la propiedad. En otros casos, los padres se niegan a otorgar un título por temor a perder el control de sus casas.

“Todavía existe la cultura de respetar la decisión y la palabra de los padres”, dice Jesús Quispe, director de CENCA, un instituto de desarrollo urbano con sede en Lima que trabaja en San Juan Lurigancho. “Muy pocas operaciones quedan plasmadas en el sistema legal. Existe una cultura de la informalidad”.

Ramiro García, director del programa urbano de DESCO, una organización de desarrollo peruana, explica que muchas familias hacen caso omiso del registro público hasta que surge algún problema, como por ejemplo una controversia legal sobre la propiedad del inmueble.

“Es un trámite burocrático, costoso y las familias no lo consideran necesario”, señala García desde su oficina en Villa El Salvador.

Con anterioridad a la explosión demográfica en Lima, las familias que no podían acceder a comprar una casa podían mudarse a las afueras de la ciudad, ocupar un terreno y construir una casa. Hoy en día, ya no existen muchos lotes vacantes. Los que quedan se encuentran al borde de las montañas, terrenos que suelen ser inestables para vivir.

A medida que la disponibilidad de terrenos es cada vez más escasa, la demanda de viviendas se ha mantenido sólida. En consecuencia, la ciudad ha comenzado a expandirse hacia arriba y los edificios de apartamentos están reemplazando a las casas.

Los precios inmobiliarios también se han disparado debido al fuerte crecimiento económico que Perú experimentó durante los últimos diez años. Para las familias jóvenes de clase media-baja, los precios cada vez más altos les hacen cada vez más difícil acceder a una casa propia.

A fin de ayudar a sus hijos, los padres que se asentaron en las afueras de Lima hace unas décadas ahora están agregando dos o tres pisos a sus casas para subdividirlos luego en apartamentos.

En San Juan de Lurigancho, Melly Rosas, una mujer de 53 años que trabaja de secretaria en una iglesia, decidió agregar tres pisos más a su casa cuando vio cómo les costaba a sus hijos casados ahorrar el dinero necesario para comprar una propiedad.

“Al principio, este no era nuestro plan”, dice Rosas, “pero era muy costoso para mis hijos comprar un terreno mientras pagaban un alquiler”.

“Estamos construyendo hacia arriba porque ya no hay más espacio”, agrega Rosas, en referencia a la creciente cantidad de edificios que han aparecido en su barrio.

Rosas y su esposo, Ricardo, no han averiguado cómo otorgarles los títulos de propiedad de los apartamentos a sus hijos, aunque ya lo están evaluando. Según Rosas, “sabemos que tenemos que hacerlo, porque así ellos tendrán menos problemas. Pero por ahora, todo es un acuerdo verbal”.

A una corta distancia en automóvil, en una tranquila calle residencial, Marcelo Núñez, un zapatero de 52 años, vive en una casa espaciosa con techos altos que ayudan a mantenerla fresca en los calurosos veranos de Lima. Anexo a la casa hay un pequeño negocio, donde su esposa vende refrescos y patatas fritas.

Al igual que hicieron sus vecinos, Núñez y su familia construyeron lentamente su casa durante los últimos 30 años, una pared cada vez. Ahora su hija de 28 años está construyendo un segundo piso, adonde irá a vivir con su bebé. El hijo de Núñez, de 25 años, probablemente vivirá en el tercer piso.

Núñez dice que no tiene intenciones de registrar los pisos superiores de su casa, aunque serán propiedad de sus hijos. “Por mi parte, no he pensado hacerlo legalmente, porque somos una familia”, dice Núñez. “Es bastante extraño hacer una subdivisión legal. Por lo general, esto se hace verbalmente”.

No obstante, Núñez coincide con Rosas en que dejar a sus hijos una propiedad sin título formal podría generarles problemas en el futuro. “Si ellos están de acuerdo, yo no tendría problemas en hacerlo legalmente”, dice Núñez.

Sin embargo, los factores culturales no son el único impedimento para registrar las propiedades. Los expertos en políticas señalan que las personas como Rosas y Núñez deberán cumplir varios requisitos regulatorios muy costosos si deciden en algún momento formalizar sus propiedades.

Según los expertos, los obstáculos surgieron debido a la decisión del gobierno de eliminar el Registro Predial Urbano, el registro paralelo creado al fin de acelerar el registro formal de las propiedades en los asentamientos informales de Lima.

En 2004, Perú fusionó el Registro Predial Urbano con la SUNARP, el registro público tradicional, considerado demasiado costoso y burocrático. Los trámites más simples que tenía el Registro Predial Urbano para registrar las segundas y terceras transacciones sobre un inmueble fueron reemplazados por los requisitos más complicados y costosos de la SUNARP.

Los críticos de esta decisión señalan que el gobierno realizó este cambio debido a la presión ejercida por grupos de poder que representaban a los notarios públicos, quienes estaban preocupados ante la posibilidad de perder un lucrativo negocio a causa del Registro Predial Urbano. A diferencia del registro tradicional, el Registro Predial Urbano permitía a los propietarios contratar a cualquier abogado, y no solamente a notarios, para legalizar sus transacciones.

Según Ayala, abogado especializado en títulos de propiedad, “al regresar al antiguo sistema, los costos se quintuplicaron. La gente se negó a hacerlo. El problema no es cultural. Se trata de encontrar la forma de mantener el proceso de obtención de títulos dentro del sistema formal”.

La desregularización en Perú tiene consecuencias de gran alcance para otros países que establecieron sus propios programas de títulos de propiedad siguiendo el modelo peruano.

Sebastián Galiani, de la Universidad de Maryland, y Ernesto Schargrodsky, de la Universidad Torcuato Di Tella (ambos economistas argentinos e investigadores del Instituto Lincoln) observaron que en un suburbio de Buenos Aires donde recientemente se habían otorgado títulos de propiedad, una parte importante de las propiedades estaba cayendo nuevamente en la informalidad. En un estudio de 2013, los autores concluyeron que la desregularización probablemente se debía a que el costo para mantener la formalidad de las propiedades era inaccesible para las personas (Galiani y Schargrodsky 2013).

“Este no es sólo un problema peruano”, dice Molina, el economista que estudió la desregularización en Perú, “sino algo mucho más amplio que se da en toda la región. Es un problema de visión a corto plazo de la reforma”.

Posibles soluciones

Para frenar el aluvión de la desregularización, los expertos en políticas señalan que los gobiernos deben intervenir inmediatamente para impedir que en el futuro se generen programas costosos de otorgamiento de títulos.

Ya se han tomado algunas pequeñas medidas. En 2007, el gobierno promulgó leyes para otorgar fondos a propietarios de bajos recursos con el fin de formalizar las subdivisiones de sus propiedades, un proceso que requiere, en primer lugar, registrar la construcción de la vivienda (el programa de registro en Perú otorgaba a los residentes el título de propiedad del terreno, no de la vivienda que se construía sobre el mismo). Sin embargo, los expertos en registros dicen que el programa de 2007 nunca se implementó de manera completa.

Lo que es más importante, los expertos dicen que el gobierno debería restablecer los trámites simples, como aquellos que se eliminaron cuando el Registro Predial Urbano se fusionó con la SUNARP. Según Molina, “algo concreto que puede hacerse es reconsiderar los mecanismos que se utilizaron anteriormente. El Registro Predial Urbano se creó con el fin de que los pobres pudieran obtener los títulos de propiedad de manera correcta”.

Pero tal vez no sea suficiente hacer cambios sólo en las regulaciones. Muchos expertos insisten en el hecho de que el problema requiere que las autoridades aborden también el tema más amplio de la cultura de la informalidad en Perú. Para ello, según los especialistas, el gobierno debería lanzar una campaña con la finalidad de educar a los residentes sobre la importancia de mantener la formalidad de sus propiedades.

“Este es un problema que debe tratar el gobierno”, dice Gustavo Riofrío, sociólogo e investigador del Instituto Lincoln, quien ha dedicado su carrera a estudiar los derechos de propiedad. “Tenemos una ciudad entera que ha sido construida por personas que enfrentan el mismo problema. Ya no se trata de un problema individual, sino social”.

Los funcionarios de la SUNARP dicen que están trabajando para simplificar los trámites relacionados con las operaciones inmobiliarias sin poner en riesgo la seguridad legal que brinda el sistema actual. Señalan, además, que están trabajando para educar a las personas en a la importancia de utilizar el registro, aunque reconocen que el gobierno “no ha logrado inculcar en la población la importancia de la formalización”.

Hasta que exista una mayor aceptación del sistema regulatorio, algunos abogados opinan que Perú debería establecer la obligatoriedad del registro. A diferencia de muchos otros países, Perú no requiere el registro de las operaciones inmobiliarias, sino que es voluntario.

Como asegura Ortiz: “Debemos educar a las personas para que comprendan que el registro no sólo les brinda seguridad sino que también genera valor. Pero hasta que tengamos una nueva cultura, será necesario modificar el Código Civil para requerir a las personas que registren sus propiedades”.

En el hogar de Amalia y Eusebio, en San Juan de Lurigancho, su hija de 40 años, Emma, está ansiosa por hablar acerca de los títulos de propiedad.

Emma, que vive con su hijo en un apartamento del tercer piso, dice que la subdivisión de la vivienda familiar hasta ahora ha funcionado bastante bien. Los diferentes miembros de la familia respetan el espacio de cada uno, pero siguen reuniéndose los domingos para almorzar. Los hijos también ayudan a sus ancianos padres con algunos gastos, como los alimentos.

No obstante, Emma sabe que es muy importante definir legalmente la titularidad de la propiedad, en particular después de haber visto a otras familias quedar atrapadas en conflictos legales relacionados con sus propiedades. Emma cree que sus padres, a la larga, comenzarán el trámite para otorgar los títulos de propiedad a sus hijos.

“Mi madre y mi padre todavía se sienten bien físicamente. Cuando esto cambie, creo que lo dejarán ir”, dice Emma. “Pero por el momento, todavía lo mantienen todo junto. Para mí, está bien”.

Ryan Dubé es un periodista canadiense que vive en Lima, Perú. Sus artículos han sido publicados en The Wall Street Journal, The Globe & Mail y Latin Trade. También ha trabajado en proyectos para la Unidad de Inteligencia de The Economist.

Referencias

Fernandes, Edésio. 2011. Regularización de asentamientos informales en América Latina. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/dl/1962_1283_Regularization%20PFR%20Span%20Rev%202012.pdf

Galiani, Sebastián y Ernesto Schargrodsky. 2013. “Land De-Regularization”. Documento de trabajo. www.utdt.edu/ver_contenido.php?id_contenido=2674&id_item_menu=4526

Molina, Oswaldo. 2014. “Loss of Plot Formality through Unregistered Transactions: Evidence from a Natural Experiment in Peru”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/2447_Loss-of-plot-formality-through-unregistered-transactions

Spatial segregation is a feature of metropolises from San Diego to Boston, from Santiago to Cape Town, from Belfast to Bangalore. In some places the segregation is associated primarily with racial groups, in other places, ethnicity or religion, while in still other places, income status. In our experiences with the Americas, we find that international comparative research allows researchers and policy analysts to see both unique and shared characteristics in sharp relief. For example, in Latin America, the public debate around urban spatial segregation typically focuses on socioeconomic issues, whereas in the U.S. and many developed countries the debate centers more on racial or ethnic disparities.

Residential segregation also has different meanings and consequences depending on the specific form and structure of the metropolis, as well as the cultural and historical context. In North America, social and ethnic minorities tend to be segregated in less desirable inner-city locales while the upper- and middle-class majority disperses into small, socially homogeneous urban neighborhoods or suburbs across the metropolis. By contrast, in Latin American cities it is the elite minority that tends to concentrate in one area of the city.

The Forces

The forces that contribute to spatial segregation are many and varied. The apartheid laws of South Africa were one extreme case of large-scale, government-sanctioned spatial segregation. Other cases have garnered less international attention, such as the Brazilian government’s destruction of favelas in the 1960s, when the poor inhabitants were removed to other segregated locations. On a smaller scale, in Santiago, Chile, between 1979 and 1985 during the Pinochet regime, more than 2,000 low-income families were evicted from high- and middle-income residential areas with the stated objective of creating neighborhoods that were uniform by socioeconomic group.

While government evictions and legal frameworks are explicit mechanisms for creating urban spatial segregation, more subtle mechanisms also have been used to create or enforce spatial segregation. In Colombia, the contribución de valorización (a kind of betterment charge) was imposed on inhabitants of an informal settlement in Bogotá located on the edge of a new circumferential highway. Officials knew the charge was higher than most inhabitants could afford to pay and would likely lead them to “choose” relocation. By setting land use standards that the poor could not meet, the government virtually forced them toward the informal, peripheral areas. The U.S. is no stranger to such mechanisms to create segregated housing markets. For example, some real estate agents shun racial and ethnic minorities or persons from lower social classes who do not fit their target markets, and many small landlords rely on informal networks to find the kinds of tenants they prefer.

Voluntary segregation has become a new force, with the proliferation of gated communities in both northern and southern hemispheres. This trend seems to have several motivations, including both supply and demand factors. On the demand side, residents might be attracted to the perception of security or a new lifestyle. On the supply side, builders and developers find tremendous profitability with the large-scale internalization of externalities in these highly controlled developments.

The complexity that stems from the combination of coercive and voluntary segregation leads us to a deeper question: What is the relationship between social differences and spatial segregation? It is commonly assumed that the former are “reflected” in the latter. Social groups sometimes resort to segregation in order to fortify their weak or blurred identity, as in the case of emerging middle-income groups or immigrant communities in search of social recognition. To a great extent, the post-war suburbanization process in U.S. cities can be interpreted as a means of homogeneous sorting to strengthen social identity.

The Consequences

In the U.S., spatial segregation is a serious policy issue because of the complex interactions between land and housing markets on the one hand, and their connection to local revenues and the distribution and quality of local services on the other hand. Disparities in school quality may be one of the more dramatic examples of the variations in public services between places.

The combination of residential segregation by class and by racial or ethnic groups and the systematically uneven spatial distribution of quality schools results in poor inner-city enclaves where children attend substandard schools, which in turn limits their life chances. Other services, such as access to transportation and health care, also vary spatially, as do such measurable factors as air quality and neighborhood infrastructure.

In other countries, spatial segregation of the poor often occurs within informal settlements. These areas once were viewed as aberrations, but scholars increasingly understand informality as a result of the normal functioning of land and housing markets, not as part of a duality of formal versus informal economies. In this view, illegal, irregular, informal, or clandestine activities to access and occupy urban land are the way that the market provides housing for poor people. Nevertheless, these arrangements are not always “chosen” for their low price or relative conveniences, but rather because they are one of an extremely limited set of choices available to the poor.

Traditional segregation patterns in Latin American cities are changing due to the proliferation of new gated communities for expanding high- and middle-income groups and the emergence of shopping centers and office complexes in more “modern” areas beyond the former urban enclaves. In São Paulo, Santiago, Buenos Aires and Mexico City, to name a few of the biggest and most dynamic cities, these developments are appearing even next to lower-income areas. Segregation of uses and access is becoming more intense, making the growing social inequalities of the last decades more apparent. Yet, at the same time, these changes in the patterns of segregation are reducing physical distances among socioeconomic groups, and are bringing “modern” commercial facilities and improved public spaces closer to the poor.

The consequences of segregation are probably changing due to this reduction in its geographical scale. Some of the negative effects of large-scale segregation of the poor (i.e., their agglomeration in the periphery of the cities) could be fading in this new, more diverse urban landscape. Recent empirical studies carried out in Santiago support this contention.

Policy Responses

Spatial segregation is both a reflection of the existing social structure and a mechanism to enforce that structure, thus raising the question of how and when segregation should be addressed. Is the problem in the U.S. context that poor minority children live among others of the same income and racial group, or is it that by living in poor, segregated areas the children’s life opportunities are limited because of their inaccessibility to good schools? Is the answer to improve the schools, to integrate the neighborhood, or to initiate a combination of these and other responses? In the context of developing countries, is the problem of informal settlements that they are often dangerous (due to risky environmental conditions or street violence) or that the residents are isolated from good jobs, transit and other services? Is the answer to reduce or eliminate the danger, to improve transit, to bring jobs to the neighborhood, or to try all of these programs?

We need to improve our understanding of the social problems in these segregated areas in order to adequately design and implement appropriate policy responses that are necessarily multidimensional. Should change come in the form of corrective programs (e.g., regularization or upgrading of informal settlements) or more fundamental policies that would involve the massive provision of serviced land at affordable prices? One “corrective” option contrasts the informalization of formal arrangements (e.g., deregulation) with the formalization of the informal (e.g., the redefinition of zoning codes or the regularization of alternative tenure systems).

A more fundamental solution would be either piecemeal implementation or mandatory designation of social housing developments in high-income areas. A different sort of tool is to open up decision making around the allocation of public investment, as in the successful orçamento participativo process used in the municipality of Porto Alegre, Brazil, where the budget is determined with extensive public participation. Other responses could address the radical upgrading of existing low-income peripheral settlements, more extensive use of linkage fees, or the elimination of land markets altogether, as was done in Cuba. However, we need more information regarding the efficacy of these varied programs and tools, and careful analysis of the necessary conditions to increase the chances of success.

Globalization has fostered the movement of labor and capital, bringing both the positive and negative experiences of developed and developing countries closer together. Immigrants to the U.S., particularly undocumented ones, tend to settle in urban enclaves, but their lack of legal status reverberates beyond those settlements. Access to jobs and credit is limited, which in turn restricts the immigrants’ mobility and reinforces existing spatial segregation.

On the other hand, as U.S. financial and real estate corporations extend their operations overseas, they introduce U.S. protocols, conventions, expectations and ways of operating. The exportation of such U.S. norms to developing countries may lead to new patterns of geographic discrimination (e.g., redlining) by race and/or ethnic group, where such practices previously were less explicit.

We know from past research and experience that segregation can increase land revenues for developers and landowners. We also know that the profitability of housing development is dependent upon public investments in roads, facilities and services. At the same time, we acknowledge that segregation has both negative and positive impacts on city life, ranging from social exclusion that makes life harder for the poor to strengthened social and cultural identities that contribute to the city’s diversity and vitality.

The face of segregation varies both within and between metropolises. However, comparative international work has demonstrated that there are important trends of convergence between U.S. and Latin American cities. We have much more to understand regarding the effect of interacting land and housing markets and the regulatory structure on spatial segregation and the life chances of urban residents.

Rosalind Greenstein is senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Land Markets. Francisco Sabatini is assistant professor in the Institute of Urban Studies at the Catholic University of Chile in Santiago. Martim Smolka is senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program in Latin America and the Caribbean.