Cleveland apuntó al cielo. Llevó años de sudor y de excavar más tierra que para el canal de Panamá, pero cuando Terminal Tower celebró la fiesta de inauguración, en 1930, al instante se convirtió en ícono de la elegancia de Beaux Arts en una ciudad próspera. Según los planes iniciales del proyecto, sería un edificio de 14 pisos sobre una estación de tren interurbano, pero los desarrolladores descartaron esa visión y prefirieron un concepto más ambicioso: 52 pisos de arenisca y acero en el corazón de Public Square. Esto hizo de Terminal Tower el segundo edificio más alto del mundo.

Como nodo, Terminal Tower conectaba a Cleveland con ese mundo: todos los trenes que entraban o salían de la ciudad pasaban por la estación. Y mucha gente hacía lo mismo. El interior era un ajetreado palacio de vestíbulos, tiendas y escaleras con pasamanos de latón. El día de la inauguración, los reflectores hicieron brillar la fachada, y así comenzó una tradición de iluminación ingeniosa que aun hoy se usa con frecuencia.

Casi un siglo más tarde, es fácil ver por qué los residentes destacan el perfil urbano de la ciudad. Cleveland está ubicada sobre el lago Erie, cerca de Canadá y del canal Erie, y tiene acceso a una red de vías de tren y autopistas que la conectan con Pittsburgh, Akron, Detroit y otras ciudades prósperas; todo esto la convertía en una ubicación ideal para logística de traslados y fábricas. En la época en que se construyó Terminal Tower, la economía local consistía en automóviles, acero, equipos eléctricos y maquinaria, además de bienes de consumo: cafeteras, tarjetas de felicitación, pintura y mucho más. Allí se inventó el alumbrado público, y la ciudad adquirió fama internacional por el innovador hospital de investigación Cleveland Clinic, fundado en 1921, y la Orquesta de Cleveland, que grababa música con Columbia Records. Allí prosperaban prestigiosos museos de arte e historia natural, clubes de jazz, varietés y, también, el Play House, primer teatro regional profesional de los Estados Unidos, y Karamu House, la compañía teatral negra más antigua del país, que estrenaba las obras de Langston Hughes, oriundo de la ciudad.

En la primera mitad del s. XX, la ciudad atrajo a cientos de miles de personas, entre ellas una ola de inmigrantes de Europa meridional y oriental, durante las primeras décadas, y miles de migrantes negros del sur, en los 20 y los 30. Para promover el crecimiento continuo, en 1944 la empresa eléctrica local acuñó un lema: “La mejor ubicación de la nación”. La población siguió creciendo hasta llegar al apogeo de 914.000 residentes en 1950, lo que convirtió a Cleveland en la séptima ciudad más grande del país.

El latiguillo de “mejor ubicación” perduró durante décadas, pero la gente no. A medida que el siglo avanzaba, el éxito deslumbrante de los primeros 50 años devino en pérdidas abrumadoras: de población, industria, empleos y prestigio. Poco después, Cleveland tuvo otro apodo, mucho menos halagador. Los años de desinversión crónica sumados al aumento de la contaminación y la inseguridad dieron origen al desdichado alias “estragos en el lago”.

Con los años, Cleveland se convirtió en “el blanco de muchos chistes espantosos”, dijo Anthony Coyne, abogado nativo de la ciudad, exdirector de la comisión de planificación y miembro de la junta del Instituto Lincoln. “Los presentadores de programas nocturnos nos dieron con todo”. Pero Coyne dice que esos golpes ocultan algo que está muy vivo en Cleveland: “Nos estamos esforzando mucho por dedicarnos a mejorar la calidad de vida”, dijo, y destacó la diversidad de empleadores en atención médica, banca, educación superior y producción, además de la recuperación de espacios públicos para residentes y visitantes, como Public Square. “Es emocionante ver [estos espacios] renovados luego de tantos años de estar adormecidos”.

El liderazgo firme y el urbanismo táctico están transformando la relación entre la ciudad y los residentes. Si bien queda mucho por hacer, las grandes inversiones en una ambiciosa recuperación de la ribera, viviendas asequibles y transporte multimodal están preparando a la ciudad para una nueva era.

Aprovechar la ribera

El río Cuyahoga es conocido por el incendio de 1969, pero en esa época era muy común que las vías fluviales se prendieran fuego. En los Estados Unidos, no había regulaciones hídricas ejecutables, y era frecuente que trataran a los ríos como cloacas a cielo abierto. En este caso, lo que causó el incendio fue una chispa de un tren que pasaba por ahí, al caer sobre una mancha de aceite que flotaba en el agua. La revista Time publicó una historia sobre el incendio junto con una foto impactante, pero esa imagen era de un incendio anterior. El Cuyahoga se había quemado 13 veces.

Este incendio provocó un movimiento por el cambio en todo el país. Al día siguiente, Carl Stokes, el alcalde de Cleveland (quien dos años antes había hecho historia por ser el primer alcalde negro electo para una ciudad importante del país, y luego convenció al electorado de aprobar un bono por US$ 100 millones para mejorar las cloacas), hizo una “gira de contaminación” con un grupo de reporteros. Stokes habló con la prensa sobre los efectos de la contaminación para los residentes, y dijo que las ciudades tenían pocas herramientas para abordar el problema, en particular si las vías fluviales pasaban por varias jurisdicciones. Además, declaró ante el Congreso sobre la necesidad de una regulación federal: “Los problemas de contaminación de aire y agua de estas ciudades son tan peligrosos para la salud y la seguridad de nuestros ciudadanos como cualquier misil balístico intercontinental ubicado a no menos de 8.000 km del país”.

El incendio y las condiciones que lo provocaron inspiraron una forma radicalmente distinta de abordar las vías fluviales urbanas, lo cual hizo que en 1970 se creara la Agencia de Protección Ambiental y, dos años más tarde, se aprobara la Ley de Agua Limpia. En Ohio, los dirigentes locales también desarrollaron el Distrito Cloacal Regional del Noreste de Ohio (NEORSD, por su sigla en inglés), un sistema de gestión multijurisdiccional que ayudó a gestionar los desechos industriales y mejoró el tratamiento de aguas residuales.

Cleveland carga con un gran peso: históricamente se la asoció con la contaminación, no solo en el Cuyahoga, sino también en el lago Erie. Al ser el menos profundo de los cinco Grandes Lagos, suele ser el primero en manifestar los riesgos de la escorrentía por agricultura, cloacas y fábricas, como la profusión de algas tóxicas. Hay partes del lago que se declararon “muertas”. En un momento, a fines de los 60, la ciudad colocó cortinas con pesas en el lago, en un intento por crear sectores de agua apta para nadar. Dr. Seuss hizo una crítica a la situación en la edición original de El lorax, de 1971: habló de un pez que tarareaba “en busca de un poco de agua que no esté tan manchada. Oí que las cosas en el lago Erie también están arruinadas”.

Al igual que el icónico río de Cleveland, el lago Erie se vio beneficiado por cambios en políticas nacionales y locales, como la Ley de Agua Limpia y el Acuerdo de Calidad del Agua de los Grandes Lagos, concertado entre los Estados Unidos y Canadá en 1972. Hacia 1985, la calidad del agua había mejorado tanto que dos estudiantes de posgrado le pidieron a Dr. Seuss que corrigiera El lorax. El autor estuvo de acuerdo y respondió: “Ya no debería decir cosas malas sobre una masa de agua que, gracias a la gran labor cívica y científica, hoy alberga peces felices y sonrientes” (Egan 2017).

Hace unos 20 años, Kathryn Lincoln, directora de la junta y directora ejecutiva de inversiones del Instituto Lincoln, trabajó con la Fundación Cleveland para hacer una película sobre la ciudad para la serie de documentales Making Sense of Place del Instituto Lincoln, que se actualizó hace poco (LILP 2020). Lincoln, que vivió en Cleveland durante ocho años cuando era niña y hoy está en la junta de Lincoln Electric, con base en la ciudad (ver nota de recuadro en la página 35), dijo que los entrevistadores preguntaron a interesados de la comunidad qué era lo más preciado de Cleveland. “Desde donde estábamos se veía el lago”, evocó. La gente mencionaba la orquesta, los vecindarios de la ciudad o la diversidad étnica, pero “ni una sola persona mencionó el lago Erie”.

Ella atribuye esta omisión al hecho de que la ribera se ha separado del centro con vías de tren, autopistas y otros obstáculos, como barreras de concreto, rocas y acero, para resguardar de las tormentas. “Es imposible salir de la torre de oficinas Key Bank y caminar por la ribera”, dijo en alusión al edificio más alto de la ciudad, que superó a Terminal Tower en 1991. “O al menos no es fácil”.

Cleveland y el origen del Instituto Lincoln

Cleveland es una ciudad de especial interés para el Instituto Lincoln: allí, en 1895, el inventor y filántropo John C. Lincoln fundó Lincoln Electric Company. La empresa celebró su 125.º aniversario en 2020, y Cleveland sigue albergando a unos 3.000 de sus 11.000 empleados. “Tenemos 58 fábricas en 18 países de todo el mundo, y Cleveland es el centro innovador por lejos”, dijo Amanda Butler, vicepresidenta de relaciones de inversión y comunicaciones de la empresa. “Hemos estado invirtiendo varios millones al año, y seguiremos haciéndolo, para que Cleveland siga siendo el centro más innovador de nuestro sector en el mundo”.

Además, en esta ciudad John Lincoln conoció la obra del escritor y economista Henry George, cuyas ideas sobre el valor territorial inspiraron la creación de la Fundación Lincoln y, un tiempo después, del Instituto Lincoln. La obra de George también motivó a Tom Johnson, colega inventor que fue alcalde de Cleveland. Durante su mandato, entre 1901 y 1909, Johnson abogó por que los servicios fueran de dominio público y expandió parques. La estatua de bronce de Public Square, la plaza central de la ciudad, lo representa con el libro más famoso de George, Progreso y pobreza, en la mano.

El acceso a la ribera es particularmente limitado en el lado este de la ciudad, donde la mayoría de los residentes son negros y de ingresos bajos. Allí, una central eléctrica a base de carbón que se cernió sobre la ribera durante más de un siglo, bloqueaba vistas y accesos, al mismo tiempo que contaminaba el aire. La central, construida en 1911 por la misma empresa que luego acuñó el lema “mejor ubicación de la nación”, fue derribada en 2017. Esto inspiró sueños de crear un espacio abierto; los planes más atrevidos implican reubicar una sección de la Interestatal 90 que segrega la orilla de Gordon Park, de 50 hectáreas. Los defensores dicen que este concepto, que están analizando Cleveland Metroparks y otros socios, podría mejorar la habitabilidad de los vecindarios cercanos y aumentar el potencial económico de los predios vacantes.

En 2002, cuando Jane Campbell asumió como alcaldesa de la ciudad, “no se consideraba a la ribera como el recurso increíble que es”, confirmó. Campbell, que también forma parte de la junta del Instituto Lincoln, dijo que una visita a la ribera de Chicago y una conversación con el alcalde de esa ciudad, Richard M. Daley, la inspiraron para hacer cambios en su propia gestión. En 2004, con Campbell de alcaldesa y Coyne a la cabeza de la comisión de planificación, la ciudad adoptó el Waterfront District Plan, una propuesta ambiciosa para unificar y reinventar los 13 kilómetros de ribera del lago. El plan, respaldado con dinero de fundaciones y alimentado con aportes de la comunidad, tiene un costo de unos US$ 1.000 millones y ha avanzado a medida que se habilitaron los fondos. “Hace 15 años que no soy alcaldesa, y aún hoy se usa el plan de la ribera como guía”, dijo Campbell. “Para mí, eso es un gran logro”.

Uno de los cambios fue la renovación de varios túneles peatonales bajo una línea de ferrocarril para procurar que haya un acceso seguro a la ribera. El Departamento de Transporte de Ohio ha estado convirtiendo de a poco una autopista conocida como West Shoreway en un bulevar. Para esto, redujo el límite de velocidad a 60 kilómetros por hora y añadió parquización y acceso a la ribera. Otros proyectos importantes son un puerto deportivo de US$ 2,3 millones en North Coast Harbor y la Reserva Natural de la Ribera de Cleveland, de 35 hectáreas, en el Canal 14, una antigua zona de desechos para sedimentos que acarrea el Cuyahoga. Además, los defensores de espacios abiertos y viviendas asequibles propusieron reacondicionar el aeropuerto Burke, con sus 180 hectáreas de excelente espacio costero céntrico, que sufrió una reducción del 60 por ciento en el tráfico aéreo entre 2000 y 2018.

Además, la ciudad limpió parques y playas costeros tras años de abandono. En los 70, Cleveland cedió la gestión de su sistema de parques al estado porque no podía hacerse cargo de los altos costos de mantenimiento (en 1978, Cleveland fue la primera ciudad en tener un déficit municipal desde la Gran Depresión). En 2013 el estado reinstauró el control local de 185 hectáreas de propiedades de la ciudad, y enseguida llegaron las mejoras.

Lee Chilcote, un periodista cuya familia vive en el vecindario Detroit Shoreway desde hace 15 años, dijo que los cambios fueron drásticos. Contó que antes de las mejoras en el parque Edgewood, que está cerca, “literalmente, les decíamos a los niños: ‘Disfruten esta vista hermosa, pero no jueguen en la arena’ . . . Era un asco porque el estado no tenía tiempo ni recursos para dedicarle”. Ahora es un placer visitar el parque, dice Chilcote. El agua suele estar plagada de gente sobre botes y kayaks.

También hay mejoras regionales en curso que generan vínculos y trascienden fronteras políticas, como la eliminación de una presa y la restauración del hábitat en el Parque Nacional del Valle del Cuyahoga, que está junto al río entre Cleveland y Akron. Allí cerca, en el suburbio de Euclid, los funcionarios de la ciudad y el condado se unieron para hacer un sendero costero de US$ 30 millones, que se pudo concretar gracias a servidumbres otorgadas por propietarios privados a cambio de ayuda para controlar la erosión. Una agencia regional de planificación asignó US$ 250.000 para estudiar la posibilidad de un acuerdo similar para un sendero costero que abarque los condados de Cuyahoga, Lake y Lorain. En 2020, los dirigentes locales iniciaron un plan para la cuenca del río Cuyahoga llamado “Visión para el valle”.

Y a 13 kilómetros de la orilla de Cleveland, la ciudad donde se inventó la turbina eólica eléctrica en 1888, Lake Erie Energy Development Company quiere construir el primer parque eólico de agua dulce de América del Norte.

Ampliar las opciones de vivienda

Hoy, Cleveland tiene unos 379.000 habitantes. En los 50, los residentes empezaron a irse en bandada a los suburbios, como Shaker Heights, una comunidad planificada, diseñada por el equipo que construyó Terminal Tower. Como resultado, en el núcleo urbano muchas propiedades quedaron vacantes y terminaron en estado de abandono.

Esa espiral descendiente continuó hasta las últimas décadas del s. XX y se aceleró durante la Gran Recesión. Entre 2007 y 2015, los bancos ejecutaron la hipoteca de más del 25 por ciento de los predios de la ciudad. Una catarata de problemas asolaba a los vecindarios: asuntos estructurales, contaminación por plomo y una plaga de especuladores que compraba casas al por mayor por Internet. En 2007, el vecindario Slavic Village, una comunidad con predominancia negra, tuvo el índice de ejecuciones hipotecarias más alto del país.

La disponibilidad de viviendas no solo se vio afectada por las vacantes, sino también por la gran cantidad de construcciones de madera de la “ciudad bosque”. “No es igual que en Boston o incluso Columbus, donde hay mucha mampostería”, dijo Coyne. En Cleveland, “históricamente, las casas se hacen de madera”, y por eso son particularmente vulnerables al deterioro. Pero son muchas las labores, algunas de las cuales comienzan a rendir frutos tras décadas de esfuerzo mancomunado, que están interrumpiendo el ciclo de propiedades vacías y en mal estado.

Según explicó Coyne, a principios de los 90, los dirigentes de la ciudad intentaron ejecutar un plan agresivo que enfatizaba el desarrollo de opciones de vivienda más diversas, como casas adosadas y unidades de alquiler, además de programas de arriendo y adquisición, y asistencia en el anticipo para viviendas de precios módicos. En cierta forma, esto evocó el auge de la ciudad de la posguerra. Para ajustarse al incremento demográfico de los 40, los propietarios de vecindarios como Hough y Near West Side convirtieron mansiones en casas con varias habitaciones, y viviendas unifamiliares en departamentos para dos y cuatro familias (Souther 2017). Pero esta vez, la inversión en las alternativas de vivienda se diseñó para ajustarse a la pérdida de población. La ciudad ofrecía opciones adaptables para gente con estilos de vida y necesidades financieras diferentes, con la intención de brindar más formas de quedarse.

Michael White, el alcalde en ese momento, también desafió a los bancos a que acataran la orden de respetar la Ley de Reinversión Comunitaria, indicó Coyne. “Fue un mensaje importante para reinvertir en sectores demográficos que habían quedado fuera del mercado”, comentó, en alusión al racismo sistémico que había creado patrones y oportunidades de vivienda desiguales en una ciudad en que los residentes negros conforman más de la mitad de la población.

Pioneros en bancos de tierras

Con la llegada del azote de la Gran Recesión, el condado de Cuyahoga respondió con la creación de uno de los primeros bancos de tierras de la nación. Cuyahoga Land Bank adquiere propiedades con el fin de que vuelvan a tener un uso productivo. Esto puede implicar unir dos predios contiguos para crear espacios verdes o promover el desarrollo, demoler estructuras vacantes o trabajar con propietarios y otros socios para recuperar y mantener propiedades. Gran parte de la financiación del banco de tierras proviene de recargos e intereses sobre tasaciones impositivas inmobiliarias, además de subsidios y ventas de propiedades que pertenecen a la ciudad. Cleveland también creó su propio programa de banca de crédito hipotecario en 2009, que trabaja en conjunto con el condado. Por ejemplo, Cuyahoga Land Bank podría demoler un edificio deteriorado y luego entregar la escritura del lote al banco de tierras de la ciudad, que a su vez busca compradores con planes que “conllevarán mejoras económicas, sociales y medioambientales en la ciudad”.

Los primeros 10 años, el banco de tierras del condado demolió unas 7.000 propiedades, respaldado, en parte, por un presupuesto de US$ 50 millones del condado de Cuyahoga. Según un estudio encargado por el banco de tierras, cada demolición generó unos US$ 60.000 en valor para las propiedades linderas, con un aumento total equivalente a US$ 415,3 millones (CLB 2019). El estudio también informó que el banco de tierras destinó unos US$ 56,3 millones a recuperar casas y, en promedio, aumentó el valor de cada propiedad en US$ 151.105. Cerca de 11.500 propiedades deterioradas volvieron a incluirse en la nómina impositiva. Ahora hay menos casas que se deben demoler, y el banco de tierras indicó que se centrará más en la recuperación y la estabilización, como renovación de viviendas, desarrollo comercial y programas de asistencia para comprar viviendas.

Al mismo tiempo, algunos vecindarios están en pleno auge de vivienda y población. Los precios de las viviendas aumentaron más del 16 por ciento entre 2015 y 2020 (Chilcote 2020). En la última década, la cantidad de habitantes en el centro aumentó de 5.000 a 20.000. Según Downtown Cleveland Alliance, la mayoría son milenials, y los padres cuyos hijos ya se fueron de casa son el segmento que crece más rápido. Se espera que la población del centro llegue a los 30.000 habitantes en la próxima década. Los vecindarios próximos al centro, como Detroit Shoreway y Ohio City, también tienen mucha demanda. “El corazón de toda ciudad es el centro, y Cleveland reconoció hace más de tres décadas que debía usar todas las herramientas disponibles para recuperar su centro animado y competitivo”, dijo Alison Goebel, directora ejecutiva del Centro de Políticas Greater Ohio y coautora del informe Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities del Instituto Lincoln (Hollingsworth y Goebel 2017). Destacó que la ciudad tuvo particular éxito para obtener créditos fiscales estatales y federales de preservación histórica.

El auge fue tan intenso, que un programa antiguo de la gestión de White, de reducciones impositivas en toda la ciudad, hoy suscita controversias. En vecindarios cuyos valores de las viviendas se dispararon, los propietarios, desproporcionadamente blancos, aún tienen deducciones en el impuesto territorial, lo cual significa que la ciudad, en efecto, está subsidiando viviendas lujosas, según indican los críticos.

Por su parte, los vecindarios con mayoría de gente de color no observan grandes mejoras en viviendas o inversiones. “Como en casi todas las antiguas ciudades industriales”, dijo Goebel, “las prácticas discriminatorias dieron lugar a restricciones de recursos racializadas”. Según un informe de 2018 sobre la devaluación de propiedades en áreas metropolitanas de los Estados Unidos, el promedio de devaluación de viviendas en vecindarios de Cleveland con predominancia de negros es del 20 por ciento. Esto significa que para una vivienda tasada en US$ 85.000, la mediana de valor de propiedades en vecindarios de Cleveland con mayoría de negros, el valor más preciso sería de US$ 104.000 (Perry, Rothwell y Harshbarger 2018).

Con la esperanza de cambiar esto, Cleveland Development Advisors (CDA) está lanzando una iniciativa en la cual se invertirán casi US$ 9 millones durante tres años, en tres vecindarios clave: Clark–Fulton, Glenville y Buckeye–Kinsman. Todos ellos han tenido problemas de falta de inversión y pobreza concentrada. El programa ofrecerá préstamos a desarrolladores a precios por debajo del mercado para apoyar proyectos de impacto social y atraer inversiones adicionales. La financiación proviene de la competencia anual Partnership for Raising Opportunity in Neighborhoods, de JPMorgan Chase, (US$ 5 millones) y CDA (US$ 3,75 millones). El desafío será alcanzar los objetivos del proyecto y, a la vez, no replicar el aburguesamiento y el consiguiente desplazamiento que se observaron en otros vecindarios.

En medio de estos proyectos de inversión, los miembros de la comunidad han estado experimentando con el uso del suelo por su cuenta. Cerca de Kinsman Avenue, los residentes iniciaron un huerto dinámico en una propiedad vacante del banco de tierras, aprovechando un cambio de zonificación de 2010 que permitía la agricultura urbana. Rid-All Green Partnership tiene cuatro invernaderos de techo curvo, otros dos invernaderos y un caladero acuapónico. Así, embellece la comunidad y ofrece alimentos, empleo, oportunidades educativas e incluso una serie de historietas que enseña a la juventud sobre administración medioambiental. “La comunidad sería algo así como el pilar más importante de lo que hacemos aquí”, dijo Tim Lewis, cofundador de la asociación que creó y gestiona el huerto, en una entrevista para Making Sense of Place (LILP 2020). “Sin la comunidad, no hay nada sobre lo cual se pueda construir”.

Invertir en el tránsito

La superficie de Cleveland abarca unos 207 kilómetros cuadrados. Los dos nodos de empleo más grandes (el núcleo del centro y University Circle, donde se concentran los hospitales de la ciudad) están a unos 6 kilómetros de distancia entre sí. El autobús Número 6 recorrió el trayecto entre ambos vecindarios por mucho tiempo. El viaje era lento y la flota, antigua; el Número 6 “digamos que no era una herramienta para el desarrollo económico”, dijo Campbell, la exalcaldesa. La ciudad decidió invertir en un sistema autobús de tránsito veloz (BRT, por su sigla en inglés), que agilizó y aumentó la eficacia de los traslados, y también propició desarrollos de uso mixto por unos US$ 9.500 millones en la ruta.

El proyecto estaba pendiente hacía mucho tiempo: surgió tras una serie de conversaciones que tuvieron lugar en los 90 dentro de la comunidad. El Departamento Federal de Transporte otorgó a la ciudad el primer subsidio para el proyecto cuando Campbell estaba en el poder, a principios de la década de 2000, y el programa se implementó con el alcalde Frank Jackson, que hoy cumple su cuarto mandato. Hoy, el resultado es una característica popular en el sistema de transporte de Cleveland: el autobús HealthLine de Euclid Avenue, una vía principal que tuvo el apodo “fila de millonarios” porque entre sus residentes se encontraban los fundadores de Standard Oil y Western Union.

El sistema de US$ 200 millones se inauguró en 2008, y se financió, en parte, con la venta de los derechos de denominación de Cleveland Clinic y University Hospitals durante 25 años. La Autoridad Regional de Tránsito de Cleveland y Alrededores (RTA, por su sigla en inglés) fue la primera autoridad de transporte del país en vender un patrocinio de ese tipo, y desde entonces ha hecho acuerdos similares para rutas regulares de autobús que ahora llevan el nombre de los patrocinadores MetroHealth y Cleveland State. HealthLine también recibió financiación de fuentes estatales, federales y de la ciudad, y de la Agencia para la Coordinación de la Zona Noreste de Ohio. Cuando HealthLine tenía apenas cinco años de antigüedad, un equipo de investigadores indicó que tuvo “por lejos el mayor” retorno de la inversión de los 21 corredores de tránsito estudiados (Hook, Lotshaw y Weinstock 2013). Según Floun’say Caver, director ejecutivo de operaciones de la RTA, el resultado es que HealthLine es “una joya de la ciudad” (Wood 2019).

El trayecto, de 11,4 kilómetros, se extiende desde el centro hasta East Cleveland, un suburbio periférico mayormente negro. En el camino hay paradas en la Universidad Estatal de Cleveland, Case Western Reserve y Playhouse Square. Es un alivio para los pasajeros que la cantidad de paradas se haya reducido de 108, con el antiguo Número 6, a 36, en la actualidad (algunos pasajeros dicen que se podrían quitar algunas paradas más, pero la agencia dice que debería seguir siendo un servicio local).

Los autobuses híbridos eléctricos del sistema funcionan durante todo el día en carriles exclusivos en medio de la calle, con un límite de velocidad superior al de los otros vehículos. Junto a la acera hay bicisendas, y los coches usan los carriles entre las bicicletas y los autobuses. “Todos compartimos la calle”, dice Deltrece Daniels, ávida pasajera que trabaja en Bike Cleveland.

A pesar de sus triunfos, el sistema recibió críticas y se enfrentó a desafíos legales relacionados con la recaudación y la aplicación desigual de pasajes. En los primeros años de funcionamiento, los pasajeros compraban tarjetas antes de subir. Podían subir por cualquier puerta y debían presentar una prueba de compra cuando la policía de tránsito hacía una inspección sorpresa. En 2010, Plain Dealer informó que el 85 por ciento de los pasajeros multados por incumplimiento de pasaje en líneas de la RTA eran negros, que conformaban el 70 por ciento del total en ese momento. En 2017, una corte municipal dictaminó que las inspecciones sorpresa eran un registro inconstitucional. La RTA apeló la decisión, sin éxito.

Ahora, los pasajeros pagan al subir. Según los críticos, esto perjudicó la eficiencia que había representado una de las mejoras en la línea. Al igual que muchos otros sistemas, la RTA no da cambio. Si se pagan US$ 3 por el pasaje de US$ 2,50, no se devuelven los 50 centavos. Según Daniels, eso “con el tiempo suma y en un año puede llegar a US$ 50. Yo no quiero regalar dinero si puedo no hacerlo”.

Al principio, HealthLine tuvo picos de unos 4 millones de pasajeros al año, pero debido a la pandemia de COVID-19 y la frustración por la recaudación de pasajes, la cantidad se redujo en todo el sistema. Durante junio de 2020, todo el sistema de la RTA tuvo 1,2 millones de pasajeros, en comparación con los 2,4 millones de junio de 2019. También disminuyeron los fondos de la fuente más importante de ingresos de la RTA: el impuesto a la venta del condado; y a los gastos de funcionamiento se añadió un mayor aseo de los autobuses. Los primeros meses de la pandemia, la RTA recibió más de US$ 111 millones de asistencia federal, lo cual ayudó a compensar las pérdidas, y prometió no reducir el servicio ni aumentar el pasaje en 2021. Además, la agencia se sumó a una movilización nacional de autoridades de transporte que solicitan mayor apoyo federal.

Según Angie Schmitt, una nativa que hace poco escribió un libro sobre transporte e igualdad (Schmitt 2020), el sistema de transporte de Cleveland sufre un patrón de falta de inversión que se podría remediar con un gravamen de la ciudad o con asistencia financiera del estado, que nuclea gran parte del gasto de transporte en calles y autopistas. “Aún se están ampliando muchas calles, con conversiones de dos a tres carriles en la última expansión suburbana descontrolada”, dijo.

Las diferencias entre intereses locales, estatales y federales no son nada nuevas. Luego del incendio del río Cuyahoga, el alcalde Stokes señaló que los problemas de una ciudad no empiezan ni terminan en sus fronteras. Al igual que para revivir las vías fluviales de Cleveland y otras ciudades del país se precisaron acciones estatales y federales decisivas, el liderazgo estatal y federal conjunto puede fortalecer la recuperación que se está llevando adelante en esta ciudad y mejorar la infraestructura urbana en todo el país. “Lo trágico es que, en cierta forma, abandonan a las ciudades a su suerte”, dijo Coyne, exdirector de la comisión de planificación. “Es que en Ohio no tenemos un buen plan urbano”.

Frente a esta realidad, Cleveland sigue armando su propio plan urbano. La transformación que se realizó hace algunos años en Public Square es un claro ejemplo de lo que se puede hacer. El redesarrollo de este punto central de encuentro, por US$ 50 millones, se completó en 2016 y estuvo a cargo de la empresa de James Corner, diseñador de High Line, en Nueva York, y colaborador del libro Design with Nature Now del Instituto Lincoln. Se añadieron unas 16 hectáreas al sitio, que se transformó en un centro comercial público con acceso a pie, vistas al lago Erie y obras de arte públicas, jardines de canteros y 1.500 árboles nuevos. Los planificadores eliminaron calles transversales, pero dejaron un carril para autobuses que atraviesa el centro del parque. Durante las renovaciones, la ciudad aprovechó para implementar nuevas mejoras en la infraestructura. Algunas de las mejoras fueron la reforma de circuitos eléctricos que databan de 1948 y la instalación de un sistema subterráneo que capta y reutiliza agua pluvial, en vez de enviarla al lago.

Acerca de Legacy Cities Initiative

En 2020, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo lanzó Legacy Cities Initiative para ayudar a gestores de políticas, dirigentes cívicos y otras partes interesadas a aprovechar las fortalezas de su ciudad para crear un futuro más equitativo, sustentable y próspero. Las antiguas ciudades industriales son lugares como Cleveland: solían ser pioneras en industria y prosperidad, pero sufrieron pérdidas de economía y población. En las antiguas ciudades industriales de los Estados Unidos viven alrededor de 17 millones de personas, y su economía total vale US$ 430.000 millones. En los últimos años, muchas de estas ciudades empezaron a recuperarse. Ahora, se enfrentan a crisis sanitarias y económicas inauditas, que, junto con las protestas contra la violencia policial y la creciente demanda por atender el racismo sistémico, han puesto en evidencia antiguas desigualdades.

La iniciativa incluye investigaciones innovadoras y herramientas en línea, además de oportunidades para que quienes participan se conecten con colegas de otras ciudades mediante una red nacional de dirigentes gubernamentales, cívicos y filantrópicos. “La investigación y las ideas son importantes, pero el éxito de las antiguas ciudades industriales depende de la gente”, dijo Jessie Grogan, directora adjunta para la reducción de la pobreza y la desigualdad espacial en el Instituto Lincoln. “Una gran parte de nuestra misión será unir a dirigentes y defensores civiles de antiguas ciudades industriales para que puedan enseñarse mutuamente y lograr un mayor impacto. Ninguna ciudad tendrá que reconstruirse sola”.

Para obtener más información sobre la iniciativa Legacy Cities Initiative, visite legacycities.org.

Anna Clark es periodista en Detroit y autora de The Poisoned City: Flint’s Water and the American Urban Tragedy (Metropolitan 2018).

Fotografía: El perfil urbano de Cleveland, con Terminal Tower. Crédito: tifonimages/iStock.

Referencias

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CLB (Cuyahoga Land Bank). 2019. “Cuyahoga Land Bank: 10-Year Economic Impact Analysis”. Ann Arbor, MI: Dynamo Metrics. Junio. http://cuyahogalandbank.org/documents/CuyahogaImpactReport20190626.pdf.

Egan, Dan. 2017. The Death and Life of the Great Lakes. Nueva York, NY: W.W. Norton.

Hollingsworth, Torey y Alison Goebel. 2017. Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities: Strategies for Post-industrial Success from Gary to Lowell. Enfoque en Políticas de Suelo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/revitalizing-americas-smaller-legacy-cities.

Hook, Walter, Stephanie Lotshaw y Annie Weinstock. 2013. “More Development for Your Transit Dollar: An Analysis of 21 North American Transit Corridors”. Nueva York, NY: Instituto de Políticas de Transporte y Desarrollo. Noviembre. https://itdpdotorg.wpengine.com/wp-content/uploads/2013/11/More-Development-For-Your-Transit-Dollar_ITDP.pdf.

LILP (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo). 2020. “Making Sense of Place, Cleveland: Green City”. Video. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. http://msop.lincolninst.edu/city/cleveland.

Perry, Andre M., Jonathan Rothwell y David Harshbarger. 2018. “The Devaluation of Assets in Black Neighborhoods: The Case of Residential Property”. Washington, DC: Programa de políticas metropolitanas del Instituto Brookings; Washington, DC: Gallup. Noviembre. https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/11/2018.11_Brookings-Metro_Devaluation-Assets-Black-Neighborhoods_final.pdf.

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Souther, J. Mark. 2017. Believing in Cleveland: Managing Decline in “The Best Location in the Nation”. Filadelfia, PA: Temple University Press.

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Making Sense of Place: The Lives of Cities

What happens to the land left behind when a community retreats from rising seas? Over the next year, Kelly Main, executive director of the nonprofit Buy-In Community Planning, will use scenario planning to research and consider how land acquired through buyouts might be converted into open spaces and serve conservation and stormwater management goals. Main’s project, which will use data on buyout properties held by the New York State Governor’s Office of Storm Recovery, is one of seven recently selected for support by the Lincoln Institute of Land Policy. The projects will develop new applications of scenario planning that advance climate mitigation and adaptation strategies in communities.

Awardees—who range from practitioners to academics—have been selected to receive a combined $90,000 to conduct original research and develop tools that specifically use exploratory scenario planning, a type of scenario planning that considers a range of possible futures to inform decisions. The funded projects, scheduled for completion by April 2022, will range in format from an interactive exercise to how-to guides.

“The goal of this RFP is to use land policy to reduce the most catastrophic effects of climate change and help cities adapt to the impacts that remain avoidable,” Heather Sauceda Hannon, associate director of planning practice and scenario planning at the Lincoln Institute, said. “As a structured approach to participatory and evidence-based decision making, scenario planning can help cities and regions prepare and plan for uncertain climate futures.”

The Lincoln Institute will also support the following projects:

• Ray Quay, research professional at the Decision Center for a Desert City at Arizona State University, will develop an exploratory scenario planning exercise to inform decision makers about the dynamics of land and water management practices, and of water sustainability. Quay will also receive support from the Lincoln Institute’s Babbitt Center for Land and Water Policy.
• Andrew Rumbach, associate professor of landscape architecture and urban planning at Texas A&M University, will explore how small towns and rural places can use exploratory scenario planning to plan for climate change adaptation.
• Focusing on older industrial cities in northeast Ohio and western New York State, Terry Schwarz, director of the Cleveland Urban Design Collaborative at Kent State University, will compile a how-to guide for making climate-responsive decisions.
• Using Belo Horizonte, Brazil, as a case study, Nilo Nascimento, professor at the Federal University of Minas Gerais in Brazil, will research the challenges of adapting green and blue infrastructure to urban flood mitigation, using different scenarios of extreme rainfall events.
• Ryan Thomas, a Ph.D. candidate in city and regional planning at Cornell University, will study how planners and consultants are using climate scenarios in New York State and attempt to draw broader lessons about how local climate scenarios could be coordinated in a large region.
• Donovan Finn, assistant professor of environmental design, planning, and policy at Stony Brook University, will write a guide for planners to use qualitative tools such as story boards to better communicate the science of climate and integrate it science into the planning process.

The projects are supported by the Lincoln Institute’s Consortium for Scenario Planning. The Consortium aims to improve the practice of scenario planning and broaden its use across disciplines in communities of all sizes through research, peer-to-peer learning, training, and technical assistance.

Previous RFPs supported by the Consortium have focused on scenario planning for equity and for low-growth contexts.

Emma Zehner is communications and publications editor at the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph Credit: iStock/Getty Images/welcomia.

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Lincoln Institute Announces Winners of RFP Focused on Equity and Low-Growth Scenarios

Phoenix es la quinta ciudad más grande y la metrópolis con mayor índice de crecimiento de los Estados Unidos. Kate Gallego es la segunda alcaldesa mujer electa en la historia de Phoenix; y, con sus 39 años, es la alcaldesa de una ciudad importante más joven del país. Según ella, orientar este crecimiento implica priorizar la diversidad económica, las inversiones en infraestructura y la sustentabilidad. Cuando estaba en el ayuntamiento de Phoenix, dirigió la campaña para aprobar un plan de transporte en toda la ciudad que se prolonga hasta 2050. Cuando este se aprobó, en 2015, fue el acuerdo más grande del país de un gobierno local sobre infraestructura de transporte. Antes de dedicarse a la política, Gallego trabajó en desarrollo económico para Salt River Project, un servicio público de agua y electricidad sin fines de lucro que atiende a más de dos millones de personas en el centro de Arizona. Poco después de haber sido electa por segunda vez, la alcaldesa Gallego habló con Anthony Flint, nuestro miembro sénior. Fue la primera de una serie de entrevistas por el 75.º aniversario con alcaldes de ciudades que tienen una importancia especial para el Instituto Lincoln. A continuación, se presenta la transcripción editada de la conversación.

Anthony Flint: La felicito por la reelección. ¿Cuáles cree que son los temas que más motivaron al electorado en estos tiempos turbulentos?

Kate Gallego: El electorado buscaba candidatos que pudieran liderar en función de datos reales y tomar decisiones basadas en la ciencia. Yo llego a este puesto con un historial en desarrollo económico y un título de grado en medioambiente. El profesor de química nos decía que cuantos más cursos de química hiciéramos, más lejos estaríamos de avanzar en política electoral. Pero creo que el 2020 puede haber sido un año distinto: la ciencia fue importante para el electorado . . . El electorado de Arizona quería dirigentes que se tomaran la COVID-19 en serio, al igual que otros desafíos como el cambio climático y la recuperación económica.

Particularmente para el sector más joven, el cambio climático era un asunto muy importante. Me postulé cuando la comunidad sufría el verano más caluroso que se hubiera registrado. Puede que en algunas comunidades el cambio climático sea un tema del futuro, pero en Phoenix es un problema al que nos enfrentamos ahora. Las distintas generaciones lo describen de distintas formas. Mi papá me dice: si puedes hacer algo para aliviar el calor que sentimos durante el verano aquí, seguro saldrás reelecta. Es otra visión, pero creo que el resultado es el mismo.

AF: ¿Cómo afectó la pandemia a las labores de planeamiento urbano? ¿Surgieron oportunidades imprevistas?

KG: La pandemia realmente cambió el modo en que la gente interactúa con su comunidad. Aumentaron los paseos en bicicleta y a pie. Lo que la gente nos dice es que antes no se daba cuenta de cuánto disfrutaba esa forma de moverse en la comunidad, y pretende mantener algunos de esos cambios de conducta . . . Estamos evaluando cómo podemos crear más espacios públicos. ¿Podemos expandir la gastronomía al aire libre y permitir a la gente interactuar más entre sí?

El Dr. Anthony Fauci nos dijo que cuanto más tiempo pasemos al aire libre mejor combatiremos la COVID-19. Pero hay otros beneficios muy buenos. Soy la alcaldesa de la ciudad con mayor superficie de parques en todo el país, y este fue un año récord en que se disfrutaron esos parques . . . Puedes estar en el medio de Phoenix haciendo senderismo, y hay días en los que no ves a nadie más. Este año, esos servicios y el enfoque en la planificación en función de los parques mejoraron mucho.

Además, seguimos invirtiendo en el sistema de transporte. Decidimos acelerar la inversión en transporte; esa decisión se debatió mucho, y creo que nos permitirá avanzar hacia una forma más urbana. En realidad, notamos un aumento en la demanda por vivir en la ciudad. En el centro tenemos más grúas que nunca, y a menudo vemos solicitudes para edificios más altos que los que hemos visto hasta ahora. Comprendo que se está dando un diálogo intenso a nivel nacional acerca de si la gente querrá estar en un entorno suburbano, pero hoy en el centro de nuestra ciudad el mercado apunta hacia otro lado.

La COVID-19 también nos hizo observar algunos desafíos clave de nuestra comunidad, como viviendas asequibles, la brecha digital y la seguridad alimentaria, y también hicimos inversiones importantes en esos sentidos.

AF: Quizás mucha gente piense que Phoenix tiene mucho espacio para viviendas unifamiliares, que una casa con un patiecito y una entrada para automóviles es relativamente asequible. Sin embargo, la ciudad tiene un problema importante de sinhogarismo. ¿Cómo se llegó a eso?

KG: Phoenix compite por la mano de obra con ciudades como San Francisco y San Diego, y otras con costos de vivienda mucho más elevados que los nuestros. Pero las viviendas asequibles han sido un verdadero desafío para nuestra comunidad. Phoenix presentó el mayor índice de crecimiento del país. Si bien los ingresos aumentaron bastante, no se actualizaron a la par de los grandes aumentos en costos hipotecarios y de alquiler que sufrió la comunidad. Es bueno que la gente esté entusiasmada con nuestra ciudad y quiera ser parte de ella, pero ha sido muy difícil para el mercado inmobiliario.

El concejo acaba de aprobar un plan de viviendas asequibles que incluye un objetivo de crear o conservar 50.000 unidades durante la próxima década. Estamos analizando varias políticas como herramientas, y, si queremos obtener las unidades necesarias, las viviendas multifamiliares tendrán que conformar una gran parte de la solución. Es posible que esto también nos acerque a una forma de desarrollo más urbana.

AF: Quienes se opusieron a la reciente expansión del metro ligero argumentaron que sería demasiado costosa, pero también parecía haber cierta respuesta cultural negativa hacia ese tipo de urbanización. ¿Qué pasó con eso?

KG: En repetidas ocasiones, el electorado votó a favor del sistema de metro ligero. La última vez fue una propuesta de plebiscito [para prohibir el metro ligero] en 2019, poco después de que fui electa. Esto fracasó en todos los distritos del concejo: fracasó en el distrito más demócrata y también en el más republicano de la ciudad. El electorado transmitió un mensaje rotundo: desea esa forma de desarrollo más urbana y la oportunidad que trae el sistema de metro ligero. Hubo inversiones importantes en recursos de atención médica y viviendas asequibles junto al metro ligero. Además, algunos distritos escolares pueden invertir más en aulas y salarios docentes porque no deben pagar el transporte de tantos estudiantes. Fue muy gratificante ver el impacto del metro ligero en la ciudad, cuando las empresas vienen a nuestra comunidad. Suelen pedir ubicaciones junto al metro ligero porque saben que es un servicio que el personal valora. Entonces lo considero un éxito, pero sé que seguiremos hablando sobre cómo y dónde queremos crecer en Phoenix.

AF: No podemos hablar de Phoenix y Arizona sin hablar de agua. ¿En qué estado se encuentran las conversaciones sobre innovación, tecnología y conservación para administrar ese recurso?

KG: Hablando de la ambición del electorado, este aprobó un plan para que la ciudad de Phoenix establezca el objetivo de ser la ciudad desértica más sustentable. La conservación del agua siempre fue un valor aquí, y lo seguirá siendo. La ciudad ya reutiliza casi toda el agua residual en cosechas, humedales y producción energética. Desarrollamos programas sólidos para depositar y reconvertir agua, eficiencia y conservación, y muchos de ellos sirvieron como modelo para otras comunidades.

Estamos planificando a futuro. Muchas partes de la ciudad dependen del río Colorado, y ese sistema fluvial sufre sequías, y quizás se enfrente a mayores desafíos en el futuro. Entonces, intentamos planificar a futuro e invertir en infraestructura para responder a eso, pero también consideramos el ecosistema de bosques y otras soluciones para asegurarnos de que podamos seguir entregando agua y dar prioridad al problema del cambio climático. También tuvimos suerte con bonos verdes y de sustentabilidad, que la ciudad emitió hace poco. Era hora de invertir en la infraestructura, y . . . las asociaciones con The Nature Conservancy y otras organizaciones nos ayudaron a analizar cómo gestionar el agua de modo que se aproveche el ecosistema natural, ya sea por filtración de agua pluvial o la manera en que diseñamos las soluciones del pavimento. Así, hemos tenido buenas innovaciones. La comunidad incluye muchas empresas que están a la vanguardia del uso del agua, tal como se esperaría de una ciudad desértica, y espero que Phoenix se ponga al frente y ayude a otras comunidades a abordar dificultades relacionadas con el agua.

AF: Por último, si nos da el gusto: el fundador creó la Fundación Lincoln en 1946 en Phoenix, donde participaba en acciones filantrópicas locales. ¿Nos daría su opinión sobre el modo en que se entrelazan las historias de Phoenix, la familia Lincoln y esta organización?

KG: Por supuesto. La familia Lincoln tuvo un impacto inmenso en Phoenix y nuestra economía. Uno de los puntos de mayor crecimiento en lo que respecta al empleo es la atención médica, y la red HonorHealth debe su legado a John C. Lincoln. El Centro Médico John C. Lincoln invirtió y nos ayudó en muchos aspectos, desde la COVID-19 hasta todas las dificultades que tiene una ciudad que crece rápido.

Quiero destacar a un miembro en particular de la familia: Joan Lincoln, una de las primeras mujeres a cargo de una ciudad de Arizona [fue alcaldesa de Paradise Valley entre 1984 y 1986; Joan era la esposa de David C. Lincoln, director del Instituto Lincoln por mucho tiempo, y madre de Kathryn Lincoln, la directora actual]. Cuando decidí postularme como alcaldesa, ninguna de las 15 ciudades más grandes del país tenía una alcaldesa mujer; muchas ciudades importantes, como Nueva York y Los Ángeles, nunca habían tenido una. Pero en Arizona es algo común. No soy la primera alcaldesa [mujer] de Phoenix, y soy una de las muchas alcaldesas [mujeres] que hay en el valle. Cuando Joan allanó el camino, no era así. Fue una pionera increíble de verdad, y logró que fuera más posible y más común que hubiera candidatas como yo. Agradezco su liderazgo.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y editor colaborador de Land Lines.

Fotografía: Kate Gallego. Crédito: Kate Gallego/Twitter.

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Land Matters Podcast: Reflections on a Changing Desert Southwest from Phoenix Mayor Kate Gallego

This article is copublished with the American Planning Association’s Planning magazine.

After a severe winter storm in 2018, a dumpster broke free of its moorings in Boston’s warehouse district, and started floating, almost serenely, down a flooded street. Someone captured the scene on video and it went viral, prompting headlines that the rapidly developing area should be renamed the “Inundation District.”

For the planners, engineers, and others in eastern Massachusetts who have been working to prepare for the inevitable impacts of climate change—a projected 40 inches of sea level rise, and the creeping storm surge and high-tide flooding that comes with it—there have been no shortage of such omens. The constant reminders of a wetter future suggest a race against time for a place rated the 8th most vulnerable among coastal cities worldwide, in the company of New York, New Orleans, and Miami.

While reducing carbon emissions is ongoing — Massachusetts recently passed a climate bill with firm net-zero limits for 2030 and beyond — the business of building resilience has been a priority for Boston and surrounding communities for the last several years. The looming crisis is made clear in maps projecting flooding over low-lying areas and all the extensive filling of tidal flats and marshes and other land creation that has been done over centuries. Without action, thousands of acres could be underwater, destroying homes and businesses in a terrifying transformation of the metropolitan region.

The work has been, by necessity, at the local level, without a federal organizational framework, guidance, or funding for the last four years. “With the absence of the federal government, cities like Boston have really had to step up and chart their own path in climate planning and climate resilience,” says Deanna Moran, AICP, director of environmental planning at the Conservation Law Foundation. That has meant doing careful measurement of where the flood paths are and what neighborhoods are most vulnerable, which has helped establish a detailed blueprint for targeted interventions. (Indeed, Boston is hardly alone, as is noted in APA’s Climate Change Policy Guide. “Planners have the expertise, perspectives, and skills to lead the local and regional responses to the climate crisis — but require federal and state action to amplify local planning efforts.”)

Now, with the COVID stimulus bill and another $2 trillion infrastructure package being debated in Washington, the Boston region finds itself at a pivotal moment. Funding for large-scale measures may be on the way, but that has also ratcheted up the pressure to make the right choices for effective and long-lasting protection. Confronting sea level rise here has become an extraordinary puzzle of private development, government regulation, concerns about equity, and the prospect of some areas being restored to a natural state, ultimately requiring people and places to relocate.

Years in the making

Like many coastal communities under threat, Boston has gone through early iterations of what to do, including a giant barrier stretching from Hull in the south to Winthrop in the north, protecting Boston Harbor. A 2018 study concluded the $9 billion proposal would not be cost-effective. Design competitions run by the Boston Society of Architects and the Urban Land Institute have also produced futuristic schemes like turning Back Bay streets into canals.

The search for innovative solutions continues still in the spirit of trial and error, but much of the work has settled into more down-to-earth measures: raising streets, building berms and barriers, and putting in emergency flood gates that can be deployed before a storm, for example—all based on a more precise knowledge of where the water actually goes, when it penetrates the inlets and low-lying areas in the most flood-prone areas.

Boston has already overhauled parks in the Seaport and the North End, to protect recreational facilities by giving the water different places to go. A similar approach is envisioned at Joe Moakley Park in South Boston, set to be protected by a long berm and sand dunes along the nearby beach, as a first line of defense; beyond that, flooding will be managed through a kind of re-ordering of land forms, steadily rising in elevation like a series of terraces. The playing fields can absorb some water, but the goal is to keep them as functional open space.

In addition, zoning, building codes and guidelines, and other land-use regulations are being adjusted to encourage floodable basements and parking garages, and moving mechanicals to higher elevations. Boston published a draft of Coastal Flood Resilience Design Guidelines in 2019 to begin to tackle better building design—although in terms of strict rules, local governments can’t exceed the statewide building code. Developers are also being asked to pitch in by recreating natural systems that act like a sponge, seen in the living shoreline experiment adjacent to the luxury residential development Clippership Wharf in East Boston.

Flooding knows no boundaries

Under the administration of Mayor Martin J. Walsh, who has since become U.S. labor secretary in the Biden administration, the city of Boston has led the way in climate adaptation, with the initiatives Resilient Boston Harbor, concentrating on 47 miles of shoreline, and the broader program Climate Ready Boston. (The Climate Ready Boston Report received a National Planning Achievement Award for Resilience — Gold from APA in 2019.) Yet it is readily apparent to everyone working in resilience that efforts need to be coordinated across multiple municipalities and coastal jurisdictions, since flooding doesn’t care where the town line is.

“The goal is to have a statewide flood risk model and everyone is planning for those same risks,” says Richard McGuinness, Boston’s deputy director for Climate Change and Environmental Planning. “Whether it’s Dorchester down to Quincy, or the flood paths coming into East Boston from Winthrop and Revere — regionally we see the need to determine where the action should occur. The ocean is an infinite source of water.”

McGuinness envisions a series of interventions similar to Frederick Law Olmsted’s Emerald Necklace — at its core a sanitation and flood-control public works project — extending across jurisdictional boundaries.

Although Massachusetts cities and towns are famously decentralized, especially in land use, a framework for regional collaboration is already in place: the Metropolitan Mayors Coalition, representing 15 eastern Massachusetts communities and 1.4 million residents, established by the Metropolitan Area Planning Council, the regional planning agency for Greater Boston.

The fiscal implications of rising seas will also get even more complicated if individual municipalities attempt to go it alone, according to Linda Shi, assistant professor at Cornell University’s department of city and regional planning.

The rules on coastal development in the 21st century simply can’t vary from one town to the next, and in fact, she says, larger-scale regional measures like the transfer of development rights and relocation through land assembly or land readjustment will be necessary. Individual nature-based solutions are fine, Shi says, but ultimately the coming transformation of coastal communities requires a broader consideration of land policy. The metaphor she invokes is a larger sheet cake, rather than individual cupcakes here and there.

A similar concern is threaded through the matter of equity. All along the East Boston waterfront, new high-end development can prompt the one-two punch of gentrification and potential flooding impacts that could get past the new building and swamp the working-class neighborhood two blocks inland, says Magdalena Ayed, founder and executive director of The Harborkeepers, a grassroots coastal resilience organization. A more uniform standard is needed to spell out the obligations of private developers to help protect the community at large, she says.

Planning, and more specifically scenario planning, can help clarify all the tricky elements inherent in building climate resilience, says Amy Cotter, director of climate strategies at the Lincoln Institute of Land Policy. “We can wait for different events to happen and react as best we can at the time, accepting the immediate loss of property and life and the cumulative effects on our communities and prosperity,” she says. “Or we can think through the different ways in which climate change will be felt and prepare for them, increasing our ability to withstand them and bounce back, and guarding against the unintended consequences of snap decisions made during crisis. Scenario planning is a great way to think about what could happen and what you’ll do as different things occur and indicate the way the future is unfolding.”

Laying out different scenarios for the future of a given area can be a sobering exercise, but one that reveals the wisdom — and the cost — of resilience interventions. Cornell’s Shi put together a case study for the town of Hull, Massachusetts, a seaside community south of Boston on the front lines of rising seas, that projects outcomes of a range of actions, from doing nothing, building a seawall, micro-protection measures like elevating homes and businesses, or pulling back to higher ground and restoring natural ecosystems. Projected costs ranged from $600 million to over $2 billion, further clarifying the stark realities of the challenges such coastal communities are facing.

Though unpleasant, facing up to the massive disruption that rising seas will bring is critical to ensure the long-term effectiveness of resilience measures — in contrast to doing just enough to buy time. In his new book, Moving to Higher Ground: Rising Sea Level and the Path Forward, oceanographer John Englander praises the Boston area’s resilience planning — but argues it doesn’t go far enough. (Read the Planning book review.)

“Boston really is as good as it gets in the U.S. I hold up Boston and Singapore as places that are thinking futuristically,” Englander said in a recent interview. But, he adds, a truly sophisticated approach would be to plan for not three and a half feet of sea level rise, but 10 feet, over a 100-year time frame. “As good as Boston’s current plan is — and it is among the best in the world at the moment — they’re not thinking big enough. Nobody’s thinking big enough.”

As radical as some engineering solutions may sound at the moment, they could be made to be adaptable—even something as simple as the foundation of a bridge being designed to relatively easily increase its clearance as necessary. Building in that kind of flexibility in the design of infrastructure is increasingly accepted practice; what is required is a further conceptual leap, on a topic that already strains the imagination. So it is that the last few years of planning and policymaking around climate resilience, as earnestly as it has been undertaken over the last several years, is just a start.

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy and a contributing editor of Land Lines.

Photograph: A luxury residential development in East Boston sits in one of several flood paths the city has identified. Developers have raised elevations and re-created natural systems to help absorb inundation, but  some wonder whether it will protect residents of the working-class neighborhood two blocks inland. Credit: Photo courtesy Anthony Flint.

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Climate and Health Equity: Resilience District Concept Gathers Momentum in Seattle

Residents of the Duwamish Valley, a section of Seattle perched just south of downtown, face an array of environmental challenges, health disparities, and racial inequities. Saddled with a legacy of pollution from the heavy industry and highways nearby, they now face increasing flood risks due to climate change and concerns about displacement and affordability. The riverside neighborhoods of South Park and Georgetown have historically relied on community organizing to attempt to address these problems. But in recent years, the city of Seattle has taken a more active role in advancing environmental justice and equitable development in the Duwamish Valley by creating a cross-departmental Duwamish Valley Program, implementing the Duwamish Valley Action Plan, and collaborating with local activists and residents in new ways. Now, partners from the city and the community are exploring the feasibility of creating one of the nation’s first resilience districts. 

Resilience districts have been implemented in New Orleans, Louisiana; Portland, Oregon; and other cities around the world. Although they sometimes go by other names, the basic concept is the same, as described by the city of Seattle: “a geographic strategy . . . focused on adapting to flood risk and other climate change impacts as a key first step towards adapting to a changing climate, while taking a comprehensive approach that fosters community resilience.” 

Seattle’s approach specifically aims to coordinate investments in infrastructure related to affordable housing, parks, and climate change adaptation; prioritize the partcipation and decision-making of local residents and businesses, with a focus on building power and wealth for people of color and individuals with low incomes; and foster health and equity by identifying sustainable funding sources and equitable investment mechanisms, including value capture. The district will initially be managed by various city departments but will ultimately be led by the Duwamish Valley communities, who will establish partnerships with agencies, philanthropy, and private entities.

The vision for a resilience district, which had previously been discussed internally by city staff and community partners, turned into a concrete plan through partners’ participation in Connect Capital, a program run by the Center for Community Investment that helps place-based teams establish shared priorities and create pipelines of investable projects. Participants in the two-year process included representatives from Seattle Public Utilities (SPU); the city’s Office of Sustainability & Environment (OSE), Office of Planning & Community Development (OPCD), and Office of Economic Development (OED); the Seattle Foundation; the Duwamish River Cleanup Coalition (DRCC), a group of community, tribal, environmental, and small business groups impacted by pollution and remediation along the lower Duwamish River; and other stakeholders.

With planning now underway, city representatives are learning from models around the globe—from Brazil to New Zealand—that offer insights into how to equitably finance related projects, collaborate across sectors, and adapt to sea level rise. Funding from the Robert Wood Johnson Foundation (RWJF), granted at the end of 2020, will enable the project’s partners to take important next steps related to planning and piloting key elements of the resilience district.

“The community has been leading and working on these issues for decades, so it is really exciting to now see this work recognized and given support on the national level in ways that match the creativity and bold solutions being put forward by them,” Alberto J. Rodríguez, Duwamish Valley advisor at OSE and project colead, said. “This approach will allow us to collaborate in transformational ways.”

“This grant will make it possible for community groups, industrial businesses, public sector agencies, utilities, the port, and the county to continue to work together to address environmental hazards and build a more resilient community,” said Omar Carrillo Tinajero, associate director of innovation and learning at the Center for Community Investment. “Even in this difficult time, this work recognizes the importance of taking action to create a more equitable, smarter climate future.”

Project Background

Seventy percent of the residents of the Duwamish Valley’s two primary neighborhoods, South Park and Georgetown, identify as people of color. The environmental hazards they face include industrial pollution in the lower Duwamish River, which was declared a Superfund site in 2001; air pollution from State Highways 99 and 509 and Interstate 5, which all cut through the area; a lack of green space; and other challenges. During a community-run mapping exercise, residents identified noise pollution, vacant lots, a lack of healthy stores, and litter as additional “unhealthy” features. These factors have combined to create an average life expectancy eight years shorter in this zip code than in the city of Seattle and King County overall, and a full 13 years shorter than in more affluent, less diverse neighborhoods in Seattle. Further, by 2104, the routine flooding in this low-lying area is expected to become a daily occurrence.

While the city has made efforts to address these problems, some of these actions have raised concerns among residents about displacement. SPU’s plans to invest $100 million in stormwater management infrastructure in the area and Seattle Parks & Recreation’s plans to improve and add parks, for example, have prompted increasing worries about displacement of current residents in a city with few affordable housing options. A 2015 analysis by Governing revealed that of seven U.S. Census tracts in Seattle that had experienced gentrification since 2000, five were in Georgetown and South Park, with median home values increasing an average of 47 percent between 2000 and 2013.

“We cannot be talking about a water treatment facility that is going to bring open space without thinking of displacement,” Paulina López, executive director of DRCC, said. Collaboration is critical, she said: “Our public utility doesn’t build affordable housing, but it should still be collaborating with the Office of Housing and other departments on its infrastructure investments.”

Since forming the Duwamish Valley Program in 2016, the city has commited to furthering social justice in policy and development, aiming to coordinate priorities across 18 city departments and strengthen relationships with community partners. Participating in Connect Capital helped the team shift from a focus on discrete projects and “symptoms” to a more proactive systems mindset, according to Rodríguez.

Throughout this partnership development and capacity building work, anti-displacement has repeatedly emerged as the top priority for residents. Departments such as OPCD and the Office of Housing are taking steps to address these concerns, including providing funding for capacity-building to the Duwamish Valley Affordable Housing Coalition (DVAHC), which was formed in 2017 to preserve existing affordability, develop a multipurpose community building, provide repairs, and acquire lots to build additional housing. The city is also buying land for affordable housing and providing $910,000 to Habitat for Humanity to build 13 two-bedroom, two-bath homes in South Park, which will be sold for $210,000 for a family with an annual income averaging $45,000 (in February 2021, the median list price of homes in this neighborhood was $525,000).

“We are working to shift to a culture of pairing community development with concrete anti-displacement actions,” said David W. Goldberg, strategic advisor with OPCD and project colead. “It looks like in the next few years the neighborhood will get both a park and new affordable housing.”

Planning: Local and International Models & Inspirations

The partners are thinking of the resilience district timeline in three stages, says Goldberg: “norming, forming, and performing.” At each of these stages, representatives from the community, philanthropy, and city will play evolving roles. During the “norming” stage, the city and community are organizing listening sessions and researching precedents. In the second stage, the city plans to develop regulatory options for enabling legislation and amendments to development standards. By the third phase, the community would hold the largest role and begin to cogovern the district, with the city playing a financing and legislative role.

With the funding from RWJF, the Duwamish Valley Program will focus on “norming” and “forming” by researching promising practices for three aspects of the district: cross-sector collaboration, sustainable funding sources and equitable investment mechanisms, and adaptation to sea level rise. The partners have already identified models in places as far-flung as San Juan, Puerto Rico, São Paulo, Brazil, and Christchurch, New Zealand, that are using strategies that could be adapted in the Duwamish Valley.

“We have built this concept from the needs of the community,” Rodríguez said. “As a result, we cannot find one model elsewhere that perfectly aligns with our work, but we have found bits and pieces that embody key aspects of the work that we want and plan to do.”

Cross-Sector Collaboration in San Juan

In communities along Caño Martin Peña, a tidal channel on the San Juan Bay National Estuary, residents face challenges familiar to the Duwamish Valley, including displacement pressures, flooding, and environmental hazards stemming from poor water infrastructure. In the early 2000s, the Puerto Rico Planning Board designated the area a special planning district and formed a public corporation to oversee the implementation of a development and land use plan. The corporation works with a nonprofit coalition to ensure widespread community involvement and participatory community planning as well as with the Caño Martin Peña Community Land Trust to prevent further displacement.

As envisioned, the resilience district will be a similar type of collaboration. To establish capacity for this type of collaboration, build relationships between the many partners in the Duwamish Valley, and address community skepticism about the approach, the city is convening listening sessions and plans to hire a facilitator and provide stipends to residents offering their expertise.

“Cross-sector collaboration is so important,” López said. “There are not a lot of opportunities for funders, governments, and community-based organizations to be sittng in the same Zoom room, thinking creatively about how to address the impacts of environmental injustices and climate change. This is a great opportunity to develop good strategies and be meaningful in the way that these strategies can be implemented.”

Sustainable Funding Sources & Equitable Investment Mechanisms in São Paulo

Funding mechanisms such as land value capture—which allows the public sector to recover and reinvest land value increases that result from public investment and government actions—could help fund affordable housing, green space, and other community priorities in the Duwamish Valley. The approach of São Paulo, recently highlighted in Land Lines, has resonated in Seattle. Since the early 2000s, São Paulo has used CEPACs, a form of land value capture in which developers pay the municipality a fee for additional development rights. Those fees are then used to fund public improvements, including social housing. The city also stipulates that all displaced families can resettle within the same geographic area, and that a fixed share of revenues must be invested in affordable housing.

Rodríguez and his colleagues are interested not only in land value capture, but in other tools for investing in public goods, such as health equity zones, hospital benefit zones, community benefits agreements, landscaping standards, and more.

“This work is not only about capturing value, but also ensuring its equitable distribution,” Rodríguez said. “We cannot run the risk of further exacerbating existing inequities and disparities.”

Adapting for Sea Level Rise in Christchurch

Finally, the cross-departmental team believes the Ōtākaro Avon River Corridor Regeneration Plan in Christchurch, New Zealand, may offer important lessons about how the Duwamish Valley can prepare for projected sea level rise. The project is run by Regenerate Christchurch, a quasi-public agency that formed in the wake of the 2011 earthquake, and takes a holistic approach to planning for present and future land use.

Regenerate Christchurch addresses both the infrastructure needs and the cultural ties of residents, indigenous populations, and representatives from private and nonprofit organizations to the river. In addition to drawing inspiration from Christchurch, the city’s team is also considering using scenario planning, a practice through which communities plan for an uncertain future by exploring multiple possibilities of what might happen, to address rising seas.

“Adaptation to sea level rise in the Duwamish Valley will be rooted in community resilience: power and wealth building today are as critical as engineered infrastructure to respond to climate change impacts tomorrow,” says Ann Grodnik-Nagle, climate policy advisor with SPU.

Learning by Doing: Duwamish Waterway Park Expansion Project

While thinking through the big ideas of the resilience district, the city is using this time to pilot community-led work on a smaller scale with the expansion of the Duwamish Waterway Park, South Park’s main riverfront green space. This “learning by doing” project will use an existing grant to purchase a one-acre site adjacent to an existing park and expand the facility to support community services and cultural programming. The group will start the project by leading a site plan to determine how community uses can be accommodated on the site and, ultimately, how the community could potentially own the land. According to Goldberg, this is one of several potential “proof-of-concept” projects being considered.

“This is a good way to prove the concept so we can learn and replicate something similar with bigger multimillion-dollar investments,” says Goldberg. “It is a way for us to exercise the muscles that we will need to have in place when the resilience district is operating.” 

Emma Zehner is communications and publications editor at the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph Credit: Tom Reese.

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In 2017, the city of Louisville, Kentucky, analyzed the average life expectancy of its residents. Those in the more affluent, predominantly white neighborhoods in the eastern section of the city lived longest, the city found, with an average life expectancy of 79 to 83 years. In West Louisville—a historically disinvested area with a predominantly Black population—the average life expectancy was a full decade shorter. The stark difference, the city concluded, was “in part due to systemic oppression.” That systemic oppression includes a long history of discriminatory land use policies. 

Throughout the 20th century, governments across the United States promoted segregation and inequity through planning and zoning policies including deed restrictions, redlining, and urban renewal. Like many other cities, Louisville is now confronting its legacy of unjust policies, including a racially restrictive zoning ordinance overturned by the U.S. Supreme court in 1917. Planners in this southeastern U.S. city created an interactive online exhibit that documents that history and have undertaken a comprehensive, community-based equity review of the city’s Land Development Code.

“Discrimination might not always be blatant, but it is still embedded throughout policy—not just in Louisville, but in many cities,” said Louisville Planning Director Emily Liu. “Just acknowledging that this history exists is very important. It’s not created by our current government structure, but we still must deal with this historical racial injustice.” Louisville announced the review of its Land Development Code in July 2020, and Liu’s department has now recommended a set of zoning reforms that will begin to dismantle unfair policies and help create a more equitable, affordable city.

The city, which is home to more than 600,000 people, has been building a foundation for this kind of policy change over the last few years. An updated Comprehensive Plan released in 2018 and a Housing Needs Assessment released in 2019 both focus on removing barriers to affordable housing and investing in communities affected by discriminatory policies. In early 2020, Develop Louisville—an interagency effort focused on planning, community development, and sustainability—commissioned an analysis of local housing regulations that create barriers to equitable and inclusive development. The events of 2020, including the high-profile shooting of Black medical worker Breonna Taylor by Louisville police and the economic uncertainties sparked by the pandemic, brought new urgency to the work. 

“I believe this may be the first time in Louisville’s history that the concepts of equity and planning have been explored with an explicit intention to change or amend the code to achieve meaningful outcomes,” said Jeana Dunlap, an urbanist, strategic advisor, and 15-year veteran of community development in local government. “Local practitioners and policy makers have been chipping away for years, in many ways, to place underutilized properties into productive use and to advance housing choices and alternatives for everyone in the Metro area . . . [but] the concurrent crises related to the pandemic, evictions, and police brutality are informing the current response. Recognizing the need for continuous improvement in a racially charged climate and doing so in a post-COVID-19 environment is imperative to achieving better quality of life and place for everyone in Louisville.”

Dunlap, who grew up in Louisville, facilitated several community listening sessions held by the city’s Planning & Design Department last year. “A lot of people, when they hear about planning and zoning, it automatically puts them to sleep,” she noted wryly at one session. “But some of us may not fully appreciate just how much the Land Development Code, the regulations and how they’re enforced . . . impacts our daily lives.”

The online listening sessions were followed by online workshops on housing, environmental justice, and education. Planning & Design also created a phone and email hotline for those who were unable to participate virtually and doubled the public comment from four to eight weeks. Liu said the department has received a range of input, from residents who want the city to make more changes and do it faster, to those who are wary about the impact of specific changes such as allowing more accessory dwelling units.

The three phases of recommended zoning changes under consideration represent a holistic approach to rezoning that considers aspects of life beyond housing. Liu hopes the recommendations will be approved by the Louisville Metro Planning Commission this spring, at which point they will be taken up by Metro Council, a combined city-county governing body.

The first phase of recommendations includes removing barriers to constructing accessory dwelling units or duplexes to increase housing options and affordability. It would also reduce obstacles to creating small urban farms, community gardens, and similar enterprises to make use of vacant land and increase access to healthy food and open space, and would require that notices about potential development be mailed to nearby renters as well as property owners, to better inform communities of pending changes. These initial recommendations reflect policies that have begun to catch hold in other cities; for example, Portland, Oregon, now allows accessory dwelling units by right and Minneapolis has done away with single-family zoning entirely. 

The second phase, which would be executed in the next 12 to 18 months, includes allowing more multiplexes and tiny homes. It would also require a review of covenants and deed restrictions associated with new subdivisions to ensure they are equitable. The second and third phases also include environmental justice actions such as mitigating pollution in residential areas near highways and requiring environmental impact reviews for certain underserved areas. “We’re trying to correct and mitigate as much as possible,” Liu said. 

“We increasingly are seeing cities grapple with the racist history of their zoning,” said Jessie Grogan, associate director of Reduced Poverty and Spatial Inequality at the Lincoln Institute. “Louisville is providing a model for other cities by taking the time to talk about it directly, and to say, ‘Our previous zoning—sometimes explicitly and sometimes implicitly—had racist designs. We need to think about how specifically to correct that.’”

Yonah Freemark and Gabriella Velasco of the Urban Institute, who wrote about the organization’s experience advising Louisville on its rezoning effort, agree that the city is at the forefront of this work: “This thorough review of rulemaking and the public process that accompanies it provides a model for other cities looking for ways to reform their land-use regulations.”

While the comprehensive review and the proposed reforms resulting from it represent a significant step, Liu knows that creating a more equitable city will likely be an ongoing process. “I’d say it’s a lifetime commitment for any planner,” she said. “We have a lot of young planners here who are committed to making changes, so . . . I’m very hopeful for the future that our generation and the next generation of planners will continue to make sure that everything we build or create is for all.”

Liz Farmer is a fiscal policy expert and journalist whose areas of expertise include budgets, fiscal distress, and tax policy. She is currently a research fellow at the Rockefeller Institute’s Future of Labor Research Center. 

Photograph: Waterfront Park in downtown Louisville. Credit: Bill Griffin, U.S. Department of Interior via Flickr CC BY-SA 2.0.

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