Tierra de oportunidades: cómo las comunidades pueden abordar la crisis de capacidad de pago en suelo que ya poseen

Poco después de comenzar su mandato en 2022, el alcalde de Atlanta, Andre Dickens, hizo el tipo de promesa que los votantes no suelen olvidar: se comprometió a abrir paso a 20.000 nuevas viviendas dentro de los límites de la ciudad para 2030, en el contexto de un rápido aumento de los alquileres y los precios de las viviendas.

Con la presión encima, una de las primeras medidas que tomó Dickens fue formar un grupo de trabajo en materia de vivienda para investigar parcelas y propiedades pertenecientes la ciudad. El alcalde lo consideró la ruta más rápida para poner manos a la obra, con el beneficio adicional de que sería más barato construir en estas parcelas, ya que el suelo, que casi siempre es el elemento más caro del proceso de construcción, ya estaba incluido.

El equipo del alcalde también estableció un centro de ayuda para la vivienda, simplificó los permisos, puso a disposición de los emprendedores inmobiliarios diferentes tipos de financiamiento y creó un programa de prevención de desalojos para ayudar a detener la ola de falta de hogares. Sin embargo, los más de 50 sitios y 217 hectáreas que se identificaron, que van desde escuelas cerradas hasta tierras y propiedades de MARTA, el sistema de transporte público de la ciudad, permitieron que la ciudad aprovechara la ventaja especial que proporciona la propiedad pública. “Los esfuerzos de desarrollo de capacidades están dando sus frutos en la forma de un vehículo sofisticado y colaborativo para desarrollar viviendas para familias de ingresos mixtos, ancladas en la comunidad, en suelo de propiedad pública”, comentó Dickens.

La estrategia de Atlanta es parte de un movimiento nacional para hacer un mejor uso del suelo propiedad del gobierno. Y la cantidad de suelo que se incluye (terrenos infrautilizados, como baldíos, lotes de estacionamiento abandonadas o edificios fuera de servicio, propiedad de entidades que van desde distritos escolares hasta autoridades de vivienda) no es insignificante. Según el Centro de Soluciones Geoespaciales (CGS, por su sigla en inglés), en todo el país, sería factible construir en más de 93.077 hectáreas de suelo de propiedad municipal con acceso al transporte público. Eso es más que la superficie total de la ciudad de Nueva York.

El análisis de tierras locales, estatales y federales del CGS encontró un total de 111.694 hectáreas de suelo de propiedad gubernamental donde podría construirse en áreas urbanas con acceso al transporte público e infraestructura existente. Este suelo podría albergar casi 7 millones de viviendas nuevas a una densidad modesta, según el CGS, que forma parte del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Un destacado comentarista de asuntos urbanos calificó el potencial de estas tierras como una solución “escondida a plena vista”.

Para alentar a las comunidades de los EUA a identificar suelo de propiedad pública que podría utilizarse para mejoras de vivienda o medioambiente, el Instituto Lincoln lanzó una iniciativa llamada Community Land for Community Benefits (“Suelo de la comunidad para beneficio de la comunidad”).  “Las tierras públicas desempeñan un rol clave a la hora de abordar la capacidad de pago de la vivienda, pero los gobiernos locales necesitan apoyo para permitir la transformación”, indicó George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln. “La campaña Community Land ayudará a los responsables de formular políticas y a sus socios a identificar y aprovechar el suelo de propiedad pública”.

Se calcula que se deben construir entre seis y ocho millones de viviendas nuevas para superar las restricciones en la oferta que contribuyen al aumento de los costos habitacionales, según análisis de fuentes como Freddie Mac, Zillow, Goldman Sachs y McKinsey. La ventaja de desarrollar o redesarrollar suelo de propiedad pública es que el gobierno puede dictar los términos de uso y garantizar que cualquier vivienda que se construya sea permanentemente asequible. Alquilar el suelo o entregarlo a un desarrollador sin fines de lucro también puede tener el efecto de mantener bajos los costos generales. “La capacidad de pago del suelo es el mayor obstáculo para la vivienda asequible”, explica McCarthy. “Si un emprendedor inmobiliario tiene que comprar tierras a precio de mercado, eso elimina, de forma casi automática, la posibilidad de construir viviendas asequibles. El costo del suelo será demasiado alto para que esto funcione”.

A medida que los gobiernos hacen un inventario de los terrenos de propiedad pública, surge una serie de otras opciones para la construcción de nuevas viviendas, en suelo con distintos regímenes de tenencia y propiedad: terrenos comerciales con mal rendimiento, como un centro comercial en quiebra; estacionamientos privados infrautilizados; terrenos que son propiedad de empresas ferroviarias de carga o de pasajeros; corrales de ganado; y terrenos que son propiedad de comunidades tribales o instituciones religiosas, que, por diversas razones, buscan vender sus activos inmobiliarios en la actualidad. (Obtenga más información sobre el movimiento para construir viviendas en tierras de propiedad religiosa).

A menudo, las instituciones cívicas como universidades, hospitales y fundaciones comunitarias también son propietarias de grandes extensiones de tierra y, además, tienen una misión orientada a la comunidad. Un esfuerzo coordinado para mapear estas hectáreas, a través de jurisdicciones e instituciones cívicas concurrentes, puede orientar las iniciativas destinadas a abordar la asequibilidad de la vivienda y la resiliencia ante el cambio climático, mientras revela oportunidades potenciales para obtener parcelas más grandes y contiguas a partir de parcelas fragmentadas.

A continuación, se incluye un desglose de la tierra de propiedad gubernamental con acceso a transporte público por categoría (federal, estatal y local), que comienza con suelo bajo el control de los municipios, que es, con amplia diferencia, el segmento más grande de la propiedad pública.

LOCAL: más de 95.000 hectáreas

Varias ciudades, grandes y pequeñas, se unen a Atlanta para valuar sus activos inmobiliarios, determinar cómo podrían usarse y avanzar con los proyectos. En el sector de Morgan Park, en Chicago, 11 baldíos de propiedad de la ciudad se están reurbanizando para viviendas, como parte de la Iniciativa de viviendas intermedias faltantes de la ciudad. Una base de datos de baldíos de propiedad de la ciudad revela que hay 7.000 más.

De manera similar, en Detroit, donde la alcaldesa Mary Sheffield firmó una orden ejecutiva para destinar todos los ingresos por la venta de propiedades comerciales de la ciudad al fondo fiduciario de desarrollo y preservación de viviendas asequibles, se está examinando el estado de 100.000 parcelas vacías, la mayoría de las cuales son propiedad de la ciudad, según la organización sin fines de lucro Detroit Future City. El suelo vacante es candidato, como mínimo, para mejoras naturales como jardines comunitarios, si no se usa para vivienda, comentan desde la organización.

Sin embargo, los terrenos baldíos representan los espacios más inmediatos en el ejercicio de identificar suelo municipal adecuado. Emma Mulvaney-Stanak, la alcaldesa de Burlington, Vermont, lanzó un plan para usar parques, estacionamientos y otras parcelas públicas mal aprovechadas para la construcción de viviendas. Entre los sitios del proyecto, se incluye una zona comercial de tres cuadras deteriorada en el centro de la ciudad, con un auditorio en desuso; y un extenso estacionamiento de propiedad de la ciudad, adyacente a una incubadora de empresas emergentes de tecnología que ahora ocupa una fábrica que solía usarse para fabricar hornos y otros equipos de cocina.

Cuando el suelo se percibe como un activo de la comunidad, pueden surgir tensiones y conflictos, incluso si la propiedad está olvidada hace mucho tiempo o las condiciones se han deteriorado. Como las tierras de propiedad pública pueden ser un imán para conflictos de intereses, en especial si involucran cualquier tipo de espacio recreativo o abierto, la ciudad adaptó el proceso de adquisición, comentó Charles Dillard, director de Planificación de Burlington. “Queremos darle la vuelta al proceso de solicitud de propuestas”, agregó, para obtener primero la opinión de la comunidad e identificar un esquema de desarrollo y diseño que se ajuste a ello.

“No suele haber consenso sobre qué se debe construir, si es que se debe construir algo”, indicó Dillard, y señaló que, en general, los conflictos surgen en torno a “cuestiones de capacidad de pago y beneficio público: qué se está construyendo y para quién… Entonces, en última instancia, se trata de democratizar el desarrollo y reafirmar la función del sector público como líder en la creación de la perspectiva de la vivienda y la ciudad en evolución”.

En Atlanta, los funcionarios de la ciudad construyen una narrativa que resalta el contexto más amplio del suelo de propiedad de la ciudad: cómo todo desarrollo de vivienda se adapta, en última instancia, a un barrio bien articulado. Según la oficina del alcalde, el enfoque es “enmarcar la producción de viviendas en una estrategia holística de revitalización del barrio. Cuando hablamos de nuevas viviendas, también hablamos de tiendas de comestibles, parques, senderos, guarderías, escuelas [y] retención de residentes históricos”. El objetivo idealista es garantizar que todos los residentes de Atlanta “tengan un lugar donde vivir, pero que todos tengan la capacidad de pago para vivir en un barrio completo, saludable y próspero”.

Sin embargo, la ciudad también tiene en cuenta la producción de resultados rápidos. Las tierras municipales se han convertido en el lugar perfecto para la iniciativa de vivienda rápida del alcalde, al entregar construcciones modulares y construidas en fábrica. Un estacionamiento a nivel del suelo para vehículos de la ciudad mal aprovechado se transformó en The Melody, 40 unidades de vivienda de apoyo permanente junto a la estación Garnett de MARTA. A fines del año pasado, la ciudad celebró la apertura de Waterworks Village, 100 unidades de viviendas de apoyo construidas en tres pisos de viviendas modulares en suelo transferido del Departamento de Gestión de Cuencas de la Ciudad.

Otra ventaja de la mayor cantidad de suelo bajo control municipal es que permite a las ciudades y pueblos elegir, a medida que evalúan parcelas cuyo desarrollo implicaría diversos grados de dificultad. El análisis del Centro de Soluciones Geoespaciales puede ser de particular utilidad para calcular las concesiones que se deben hacer, ya que las investigaciones exhaustivas muestran diferentes niveles de complejidad al disponer de propiedades gubernamentales. Un taller de obras públicas desmantelado podría estar en un sitio con menos vecinos que se opongan a la reurbanización, pero podría requerir un alto nivel de remediación medioambiental.

“Estamos realizando un estudio diligente de cada parcela de propiedad de la ciudad para determinar no solo las que están más al alcance, sino también las propiedades más complejas que, en última instancia, pueden aportar de manera más significativas a la creación de viviendas, el desarrollo comunitario y la transformación catalítica”, indicó Dillard, el planificador de la ciudad de Burlington.

Los condados también se unen a la iniciativa. La “Guía para desarrollar viviendas en suelo propiedad del condado” de Smart Growth America tiene como objetivo ayudar a los gobiernos de los condados, que suelen tener menos capacidad, a identificar parcelas adecuadas, evaluar las limitaciones de zonificación y modelar la viabilidad financiera y la estructura de propiedad. El condado de San Mateo, justo al sur de San Francisco, recientemente arrendó una parcela por USD 1 al año para que un desarrollador de viviendas asequibles pudiera construir 160 unidades de viviendas asequibles para adultos mayores.

ESTATAL: más de 13.300 hectáreas

Los estados están adoptando un rol de coordinación al ayudar a las ciudades y pueblos a identificar el suelo de su propiedad. Pero los estados también son propietarios de tierras extensas, y los legisladores reclaman una imagen más nítida de dónde podría radicar la promesa de nuevas viviendas. Prácticamente todos los estados tienen, desde hace mucho tiempo, un proceso para disponer de la propiedad estatal, ya sea un depósito de armas obsoleto o un hospital psiquiátrico cerrado, pero ese ejercicio es notoriamente prolongado y se desarrolla caso por caso. Dada la urgencia de la crisis habitacional, los responsables de elaborar políticas de hoy buscan una perspectiva general más estratégica y plazos más rápidos.

Esta primavera, el gobernador de Colorado, Jared Polis, firmó la Ley de Facilitación de Oportunidades de Vivienda (HOME, por su sigla en inglés), que les permite a los distritos escolares, universidades, autoridades de vivienda, distritos de transporte público y organizaciones sin fines de lucro calificadas construir viviendas en propiedades de un máximo de dos hectáreas, al margen de las reglas de zonificación locales. La iniciativa sigue a una medida de 2019 que exige que cada agencia e institución estatal de educación superior presente una lista de todo el suelo no desarrollado que sea propiedad de la agencia o institución o esté bajo su control, y que podría desarrollarse para viviendas asequibles para hogares de ingresos bajos y moderados, bajo regímenes de venta o alquiler. El Departamento de Asuntos Locales (DOLA, por su sigla en inglés) del estado se ha asociado con el Centro de Soluciones Geoespaciales para realizar un inventario de todas las tierras identificadas por las agencias e instituciones, detectar superposiciones y asignar la propiedad con precisión. El objetivo es permitir una mejor coordinación en el futuro.

Un esfuerzo similar en Vermont dio 140 propiedades, que van desde 0,2 a 202 hectáreas, en diversos lugares. El gobernador de California, Gavin Newsom, lanzó el Programa de Sitios Sobrantes para identificar propiedades estatales mal aprovechadas y acelerar el proceso de desarrollo de sitios adecuados para la vivienda. Los constructores tienen acceso a un nuevo portal web que brinda una explicación clara de cuáles son las oportunidades. Los funcionarios dicen que las propiedades que están en el inventario, que van desde tierras cercanas a un hospital estatal hasta parcelas vacías que pertenecen a la agencia estatal de transporte, Caltrans, podrían ser sitios apropiados para la creación de 2.000 viviendas nuevas.

Según un plan anunciado por el gobernador de Maryland, Wes Moore, unas 54 hectáreas de suelo de propiedad estatal cerca de las estaciones de transporte público se activarán con potencialmente 5.000 hogares. En Massachusetts, la gobernadora Maura Healey estableció el programa de Tierras Estatales para Viviendas, que ya identificó 182 hectáreas de tierras de propiedad estatal e incluye un mapa interactivo para crear una imagen más clara de las ubicaciones aptas y su contexto.

Las campañas para transformar suelo de propiedad estatal se encuentran, de manera constante, con los mismos obstáculos que los municipios. Los funcionarios de Massachusetts creían que tenían una propuesta infalible para desarrollar 180 departamentos en un estacionamiento infrautilizado de dos hectáreas en el campus de MassBay Community College en el suburbio de Wellesley, al oeste de Boston. Pero los residentes se opusieron al plan y expresaron inquietudes sobre las consecuencias en las 16 hectáreas adyacentes de suelo de conservación, a pesar de que el estado expresó con claridad su intención de construir solo en el estacionamiento y no en el bosque. Es probable que la reurbanización se suspenda si se presenta la demanda que se anunció.

FEDERAL: más de 2.100 hectáreas

La idea de construir viviendas en tierras de propiedad del gobierno federal es una de las pocas políticas de la gestión de Biden que se mantuvieron hasta la presidencia de Trump.

El Grupo de Trabajo Conjunto sobre Suelo Federal para la Vivienda, una asociación del Departamento del Interior y el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano, tiene como objetivo identificar suelo federal que podría ser adecuado para la construcción residencial y agilizar el proceso de transferencia para que el desarrollo ocurra más rápido.

El gobierno federal controla la asombrosa cantidad de 263 millones de hectáreas de tierras públicas, pero la mayor parte de esa superficie son parques nacionales, reservas y áreas silvestres que no serían aptas para el desarrollo de viviendas. Los candidatos más probables para la reurbanización serían edificios federales y tierras en entornos más urbanos: se calcula que 8.000 propiedades están vacías, abandonadas, obsoletas o infrautilizadas, según el Congreso. La Administración de Servicios Generales enumera, de manera rutinaria, las propiedades que ya no se usan, ya sea un juzgado cerrado o un espacio para oficinas administrativas de agencias federales que ya no se necesita.

Un precedente para la reutilización de la propiedad federal es el desmantelamiento de bases militares, muchas de las cuales se convirtieron en viviendas y desarrollos de uso mixto. Unas 350 instalaciones, desde astilleros hasta instalaciones de formación y cuarteles, pasaron a estar disponibles en el proceso de realineación y cierre de bases, que se lleva a cabo desde hace casi 40 años. Solo en Massachusetts, dos bases militares importantes se están convirtiendo en desarrollos residenciales: Fort Devens y la estación aeronaval South Weymouth, que prometen casi 300 y 6.000 hogares, respectivamente.

Sin embargo, ha surgido un acalorado debate sobre la diferencia entre identificar parcelas específicas sobre suelo federal, aptas para viviendas asequibles y simplemente poner a disposición tierras públicas para un desarrollo sin sentido. Las propuestas recientes del senador Mike Lee (R-Utah) y otros para vender miles de hectáreas de lo que hoy es espacio abierto en Utah, Nevada, Arizona y otros estados del oeste suscitaron la preocupación de que podrían surgir loteos de alto costo en áreas protegidas, y esto dañaría hábitats clave y drenaría suministros de agua muy limitados mientras poco se hace para abordar la crisis de capacidad de pago. Esas preocupaciones se plantearon en el contexto del impulso de la gestión para poner a disposición más suelo federal para la extracción de recursos.

Si bien el debate sobre el suelo federal continúa, la verdadera oportunidad yace con los gobiernos estatales y locales, que poseen la mayor parte de los bienes raíces públicos privilegiados en todo el país. Por cada hectárea de suelo federal urbanizable, los gobiernos estatales y locales controlan más de 21 hectáreas. Los líderes estatales y locales ya están comenzando a actuar, pero necesitan datos y pruebas para garantizar que se urbanicen las parcelas de terreno adecuadas, a la velocidad y escala correctas, en los lugares correctos, teniendo en cuenta las limitaciones de suelo y agua que afectan tanto a la habitabilidad como a la conservación.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.

Imagen principal: Líderes de la ciudad de Atlanta identificaron a 104 Trinity Avenue, que se encuentra enfrente del ayuntamiento, como un sitio de desarrollo residencial. Un edificio de ingresos mixtos de 10 pisos y 218 unidades se está construyendo en este suelo, que había sido arrendado por 99 años con un requisito de asequibilidad. Crédito: Google Earth.