El trabajo remoto y las ciudades: una nueva geografía del valor del suelo y los impuestos inmobiliarios
La digitalización está transformando las bases fiscales de las ciudades en formas que van más allá de los impactos a corto plazo posteriores a la pandemia de COVID-19. Desde la expansión del trabajo remoto e híbrido hasta la aparición de corredores especializados en tecnologías computacionales, las economías digitales alteran los patrones de valor del suelo, la actividad económica y los ingresos públicos, y estos cambios generan nuevos desafíos para la resiliencia fiscal y la equidad tributaria. La investigación sobre los cambios en los valores de las propiedades comerciales derivados de estas tendencias ofrece un adelanto de algunas de las implicaciones fiscales y de la política de suelo de la economía digital. En una sesión sobre los impactos postpandemia del trabajo remoto en la salud fiscal municipal, que se llevó a cabo dentro del marco de la última Land Policy Conference (Conferencia sobre Políticas de Suelo) del Instituto Lincoln, varios ponentes compartieron nueva evidencia empírica que apunta a dos conclusiones centrales: el trabajo remoto llegó para quedarse, y la transformación digital introduce una incertidumbre fiscal nueva y desigual para las ciudades.
Kim Rueben, exasesora del Instituto Lincoln y actual presidenta del National Tax Association en los Estados Unidos, recordó que, cuando comenzó la pandemia, había una expectativa generalizada de una crisis fiscal severa. En Estados Unidos, el desempleo se había disparado hasta un 13 % en el segundo trimestre de 2020. Sin embargo, este indicador laboral había caído al 6,7 % hacia finales de ese año, y los presupuestos estatales y locales tuvieron un desempeño mucho mejor de lo previsto. Una razón clave fue la rápida expansión del trabajo remoto entre quienes trabajaban en oficinas con salarios más altos, lo que permitió que la actividad económica —y las bases tributarias— se mantuvieran incluso cuando cambiaban los lugares de trabajo. El trabajo remoto pasó de representar aproximadamente el 7 % de las jornadas laborales antes de la pandemia a casi el 25 % en el periodo posterior, con variaciones significativas entre sectores. La pregunta central, desde una perspectiva de políticas fiscales, es cómo este cambio estructural afecta al mercado inmobiliario comercial, la actividad en los centros urbanos y la capacidad de las ciudades para generar ingresos.
Posteriormente, Andrew Reschovsky, profesor emérito de la Universidad de Wisconsin-Madison, presentó un trabajo conjunto con Howard Chernick, profesor emérito de la Universidad Municipal de Nueva York, en el que se examina cómo el trabajo remoto afecta la salud fiscal de las ciudades centrales de Estados Unidos, ya que debilita la base del impuesto a la propiedad comercial. En base a datos de 135 ciudades fiscalmente estandarizadas —que agregan ingresos y gastos de gobiernos locales superpuestos—, el estudio estima la exposición al trabajo remoto de diversas ciudades, y combina patrones de teletrabajo por industria con distribuciones salariales a nivel local. Si se considera la reducción del trabajo presencial como un indicador de menor demanda de espacios de oficinas, los autores estiman una disminución promedio de alrededor del 24 % en la capacidad de generación de ingresos (RRC, por sus siglas en inglés) vinculada a la propiedad comercial, con impactos considerablemente mayores en ciudades como Boston, San Francisco y Nueva York.
Según los autores, la RRC de un gobierno municipal comprende su capacidad para obtener ingresos a partir de impuestos locales, así como de tarifas y cobros. Estas fuentes locales se complementan con las transferencias recibidas del gobierno estatal y el federal.
Sin embargo, al considerar la totalidad de las fuentes de ingresos de las ciudades —incluidos impuestos no relacionados con la propiedad, y tarifas y transferencias intergubernamentales—, la reducción promedio en la capacidad total de generación de ingresos es de aproximadamente un 2,9 %. Por lo tanto, el riesgo fiscal varía de forma considerable entre lugares: las ciudades que dependen en gran medida de los impuestos a la propiedad comercial, como Boston, enfrentan mayor vulnerabilidad, mientras que otras parecen relativamente menos expuestas desde una perspectiva fiscal a los efectos del trabajo remoto.
Por su parte, la investigación de Karen Chapple en la Universidad de Toronto, que utiliza datos anónimos de movilidad de teléfonos celulares para rastrear la actividad en los centros urbanos tras la pandemia, reafirma estas diferenciaciones. Al captar todas las formas de actividad —y no solo la ocupación de las oficinas—, su análisis no encuentra evidencia hasta la fecha de un “ciclo de decadencia fiscal” generalizado en diversas ciudades norteamericanas. Incluso bajo escenarios de mayor trabajo remoto, los impactos fiscales estimados que derivan de la reducción de los impuestos a la propiedad comercial siguen siendo modestos. En cambio, los patrones de recuperación fiscal están determinados principalmente por la estructura económica de las ciudades y por lo accesibles que son sus centros de trabajo. Los centros urbanos dominados por sectores como la tecnología, las finanzas y los servicios profesionales —los más compatibles con el trabajo remoto— tienden a recuperarse de manera más lenta, mientras que lugares con menor concentración de este tipo de industrias y con trayectos más cortos desde los hogares hasta los centros laborales muestran mayor recuperación.
Cynthia Goytia, de la Universidad Torcuato Di Tella, amplió el análisis más allá de ciudades norteamericanas, y presentó los resultados de uno de los primeros estudios sobre los impactos del teletrabajo en el área metropolitana de Buenos Aires. El estudio, en el que se utilizaron datos de movilidad de teléfonos celulares y una amplia base de datos de precios de alquiler, encuentra un aplanamiento significativo de la curva de rentas urbanas en la zona metropolitana, lo que refleja una reducción en las diferencias de valor del suelo entre áreas urbanas y suburbanas de Buenos Aires. Por lo general, la curva de renta urbana muestra una disminución del valor del suelo y sus rentas a medida que aumenta la distancia con respecto al distrito central de negocios de las ciudades. El trabajo remoto ha permitido que hogares de mayores ingresos se trasladen a municipios periféricos, lo que aumenta, en consecuencia, la demanda y el valor de estas zonas. “Al viajar al centro solo algunos días a la semana, la distancia pesa menos en su decisión de dónde vivir, y eso eleva la demanda y el valor del suelo en esas zonas”, comenta Goytia.
En el ámbito fiscal, el estudio destaca una relación débil entre el aumento de los valores de la propiedad en áreas periféricas o suburbios y los ingresos locales en tales zonas, lo que puede estar impulsado por barreras políticas e institucionales para la tributación inmobiliaria. En respuesta, los gobiernos locales experimentan con mecanismos de financiamiento basados en el suelo y con instrumentos tributarios más progresivos, en algunos casos apoyados por herramientas digitales para el monitoreo de incrementos de valores inmobiliarios. “A diferencia del debate en las ciudades de Estados Unidos, centrado en la caída de la propiedad comercial en los centros, en nuestra región un nuevo desafío es el de capturar el valor que se está generando en las periferias para financiar su desarrollo”, señala Goytia.
En síntesis, este conjunto de estudios subraya que, si bien la digitalización y el trabajo remoto durante la pandemia no han desencadenado una crisis fiscal generalizada, sí han reconfigurado el riesgo fiscal municipal en formas específicas según la estructura espacial y económica de cada lugar. Al respecto, Goytia concluye lo siguiente: “para las ciudades latinoamericanas, esta puede ser la oportunidad de transformar un riesgo fiscal en una agenda concreta de modernización tributaria y extrafiscal”.
Xinrui Shi lidera el Program on Comparative Law and Property Rights (Programa en Ley Comparativa y Derechos de Propiedad) en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
Luis Felipe Quintanilla es analista de políticas para el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
Imagen principal: Vista aérea de la ciudad de Buenos Aires. Crédito: Ale Haarlem via iStock/Getty Images Plus.