Claudia De Cesare is a property tax adviser to the Secretariat of Finance for the municipality of Porto Alegre, Brazil, and she teaches courses on valuation and property taxation in the postgraduate program of the Federal University of Rio Grande do Sul in Porto Alegre. She has been a course developer and instructor in the Lincoln Institute’s Latin America Program for more than five years. She is also a member of the advisory board of the International Property Tax Institute (IPTI) and is the former technical director of the Brazilian Appraisal Institute (IBAPE).

Land Lines: Porto Alegre is known internationally for its innovative and democratic local administration. What is unique about this city compared to others in Brazil or Latin America?

Claudia De Cesare: Indeed, Porto Alegre has initiated many pioneering actions in public administration, including the use of the property tax as an instrument for value capture; the sale of building rights (solo criado); the use of building rights in place of cash to pay for expropriations of real property; and the collection of rents in exchange for the use of public space by infrastructure networks, such as telecommunications, cable TV and gas. For instance, five years before the approval of the national City Statute legislation regulating the use of progressive rates for the property tax, Porto Alegre passed local legislation to address this matter. Although the Supreme Court later ruled against this local action and in favor of the need for national legislation, the city has played a leading role in promoting debate on many polemic issues, including private rights, property rights and the public interest.

I think the reasons for Porto Alegre’s innovations include a clear definition of the policies and goals to be achieved, as well as “guts” by local leaders to tackle issues even when conflict is likely to occur. Public officials have maintained an overriding vision that the city must be planned democratically for the community at large and a conviction that public assets must be taken seriously. Not all initiatives have succeeded, but citizens now have a better understanding of the local government’s responsibilities and its limitations. The fact that one political party, in this case the labor party (PT), was elected to lead the city government for more than 15 consecutive years also contributed to the continuity and coherence of these public actions. This kind of political legacy is quite unusual in Brazil and Latin America in general.

LL: How has this proactive atmosphere affected the administration of the property tax?

CD: We can identify two periods in terms of property tax performance in Porto Alegre. Before 1989, local revenue from the property tax followed the typical pattern in Latin America. It was mainly symbolic, characterized by a low level of effort in administration, negligence in local tax collection, and extreme dependence on revenue transfers from the national and state levels. Following major property tax reforms that revised exemption policies, introduced progressive rates and established a new assessment list, the property tax collection rate grew more than 300 percent over the first two years. A major public education campaign emphasized the arguments for regular property tax payments, the importance of the tax for the provision of public services, and the reasons why the local authorities would not tolerate tax evasion.

A change in attitude by the city administration also led to more effective enforcement of property tax payments and legal actions to address tax evasion or disputes over assessed values. It was made clear there would be no amnesty for property tax debts. The participatory budget process also contributed to the rehabilitation of the property tax in Porto Alegre, as overall confidence in public administration increased (see Goldsmith and Vanier 2001). Since the early 1990s, the annual revenue collected from the property tax has been stable, representing nearly 0.95 percent of local GDP. At the national level, by comparison, the property tax represents only about 0.5 percent of GDP. Subsequent improvements in the property tax have not taken place, basically because the legislature has rejected several proposals for either reforms or major revisions.

LL: How important is the property tax in Latin America?

CD: Although the simple answer to this question is “it depends on the country,” the property tax is not a significant revenue source in any Latin American country, even though most countries have long established property tax systems. Only in Argentina and Uruguay does the revenue collected from the property tax represent more than 1 percent of GDP. In Brazil the average performance is close to 0.5 percent, and in Mexico and Costa Rica it is around 0.3 percent of the GPD. Moreover, in relative terms, there is great variability in the importance of the property tax within countries and cities that is not directly explained by the local GDP or population size. Part of the performance depends on political will, which varies enormously among cities.

LL: In your opinion, what are the main controversies related to property tax collection?

CD: I would say that the controversies include the real goals to be achieved with the property tax; the degree of universality in its implementation; the changes needed to take into account social, economic and cultural concerns; and the distribution of the tax burden for regulating the tax according to ability to pay. Concerning ability to pay, principally in Brazil, there is much discussion about application of progressive rates that vary according to assessed values. The underlying issue might be how simple the system should be.

Other issues have to do with the lack of consensus about the transparency of the system, local autonomy versus a national system for tax collection, and general political and economic instability that affects property value maps and other data. Furthermore, the public disclosure of information on the property tax, such as individual property characteristics, assessed values and annual tax payments, is not always considered secure.

LL: What would it take to improve property tax collection?

CD: In my experience, the successful performance of the property tax depends on a combination of adequate fiscal policies, a consistent legal framework for tax collection and an efficient administrative structure. For instance, the application of confiscatory (high) rates to vacant sites to promote land development is likely to stimulate tax evasion instead. In addition, political will and the capacity for negotiation with stakeholders are essential for the introduction of reforms or revisions in tax administration. Making the connection between public services and revenue collected from the property tax more evident to taxpayers is likely to contribute to a better collection rate. In other words, the role of the property tax would be enhanced if the community is accustomed to paying the property tax and understands its effect on improving public services. Finally, a trend toward a participatory fiscal culture, in which the community takes part in the decisions about public revenue collection and expenditures, could increase the acceptability of the tax, making its collection easier.

LL: What is changing in the region to influence the prospects for tax reform?

CD: I believe tax administrators understand and care more today about the property tax. They are aware of the pressing need to increase revenues through better performance of the tax, in spite of challenges due to its high visibility and historically poor performance record. They also recognize the need to break this paradigm, in relation to both taxpayer expectations and the role of the property tax as a component of the national taxation system. Several isolated yet promising experiences have made it clear that property tax reform in Latin America is viable, but it requires political will, innovation and a commitment to overcome perceived barriers to its implementation.

LL: What are the main differences in the property tax environment of Latin America compared to North America?

CD: The U.S. and Canadian systems are certainly more mature and transparent than most Latin American systems, largely because information is available in the public domain and technology is easily accessible. Some of the important differences observed in Latin America are illegal occupation patterns, the lack of reliable information on land tenure, the large number of informal property transactions and the prevalence of progressive housing construction. All of these characteristics of Latin American land use present distinct challenges to developing procedures to assess property values and administer a fair and consistent tax policy. Concerning the use of technology in the administration of the property tax, last year I learned about a cadastral system in Mexico that is as effective as the best systems used in the U.S. However, this is unusual; there is great variation in the use of technology among different local authorities in Latin America.

LL: Based on your research, what are some of the positive and negative impacts of switching to a land value-based tax system for residential properties?

CD: The conclusion of my study was quite unexpected, since the hypothesis supported the opposite argument. Using a database from Porto Alegre, I found that the main result from using land value as the tax base was the tendency toward more regressivity in the distribution of the tax burden, with low-priced houses clearly identified as the potential losers. The fact that part of the tax burden would be transferred from high-priced to low-priced properties is a real cause of concern. However, further investigation is necessary to address imperfections in the valuation model used to estimate land values and to examine other databases. In any event, the lack of knowledge about the use of land value as the tax base and its perceived advantages was identified as a major obstacle for its application in Brazil.

LL: How do you use various assessment tools and techniques to determine land value?

CD: One of the main arguments against the use of land value as the tax base is the great difficulty in estimating the value of improved sites. In my study, the use of hedonic models (MRA) for estimating land values was found to be viable. To compensate for the lack of data on undeveloped sites in highly developed areas (central areas and business districts), I used a reasonable number of houses that were sold for new development. Their market value was determined entirely by the potential of the site for future development, as well as by the neighborhood characteristics. Therefore, the findings support the hypothesis that eventual difficulties in land assessment do not prevent the use of land value as the property tax base, at least, in the case of Porto Alegre. Nevertheless, a lower degree of assessment uniformity was observed in the valuation of undeveloped sites, since site prices tend to suffer strong random variations and are highly influenced by the particular characteristics of the buyer and seller involved in each transaction.

LL: What do you think are the greatest challenges facing Latin America in the next five years?

CD: As discussed before, a major challenge is to pursue more effective property tax systems. I think the promotion and implementation of national programs for the improvement of the property tax is essential to reinforce the property tax at the local level. On a more personal note, my goal is to develop a web-based system for collecting and disseminating information on property taxes in Latin America, allowing comparative analyses among municipalities according to predefined criteria. The system would have property tax administrators fill out data on the performance of the property tax on a regular basis, allowing for evaluation over time. This would greatly advance the project, now being supported by the Lincoln Institute, which uses conventional questionnaires to survey property tax information in the region.

Reference

Goldsmith, William W. and Carlos B. Vainer. 2001. Participatory budgeting and power politics in Porto Alegre. Land Lines 13 (1): 7–9.

Information on home values is crucial for researchers and policy makers interested in analyzing and implementing well-informed public policies in the areas of taxation and infrastructure provision. The repeat sales methods, such as the S&P/Case-Shiller index, that are commonly used in the United States to study house price dynamics are not feasible in many developing countries, where declared transaction prices for homes are often underreported for various reasons.

Homeowners also need a trustworthy measure of their home value to aid personal decision making such as retirement (Lusardi and Mitchell 2007), consumption (Campbell and Cocco 2007), savings (Juster et al. 2005), and the debt composition of the household (Disney, Bridges, and Gathergood 2006).

We have assessed the reliability of household survey data on homeowner estimates of home value in Mexico and argue that on average the estimates of short-tenure owners tend to be reasonably unbiased and precise. Homeowner estimates of property market price obtained through such surveys may be the most convenient and reliable means of tracking home values under some circumstances.

Valuing Homes in the United States

All major household surveys in the United States—the decennial census, the Panel Study of Income Dynamics, the American Housing Survey, and the Survey of Consumer Finances—ask a question such as: “What is the value of this property; that is, how much do you think this property would sell for if it were for sale?” The main argument favoring the use of such a question on home valuation is its ease of collection. It is also crucial to assess the reliability of these self-reported home valuations against other measures.

In Kish and Lansing (1954), homeowners in U.S. cities were asked to estimate the market value of their homes, and estimates for the same homes were later made by professional appraisers. The main finding was that the average bias in people’s estimates was around zero. That is, although individuals’ estimates could be quite different from the appraised values, the errors seemed to cancel out on average. This was an important finding, and it justifies the continued use of the question in large surveys. When the researchers focused on different subgroups, they found that new homeowners made the most precise estimates of their home value. There was no increase in accuracy if the respondent was the household head or had more education, or if the appraiser was able to enter the property during the appraisal.

Using the same methods and similar data, Kain and Quigley (1972) confirmed that errors were largely offsetting, but were correlated with the socioeconomic characteristics of the respondent. More education was associated with a smaller positive bias in the homeowner’s estimate. This research also inquired into the determinants of nonresponse to the question, and found that those with higher incomes and education but shorter tenure in the home were more likely to provide an estimate of their home value.

Because the ideal estimate of the market price of a house is the most recent sale price, some studies have compared sales data for recent transactions with owners’ estimates. Goodman and Ittner (1992), for example, compare owners’ estimates with subsequent sales prices for the same property using the 1985 and 1987 American Housing Survey. They find that the average U.S. homeowner overestimates the home value by 6 percent above its sale price, and that the average absolute error is around 14 percent. The error is largely unrelated to the characteristics of the owner, the house, or the local market.

Another approach is to compare tax assessments with homeowner self-valuations (David 1968). The obvious problem with using tax assessments is that they may not be updated constantly to reflect current market conditions, resulting in a flawed impression of housing value. Overall these U.S. studies have found that, on average, owners tend to overestimate the value of their homes by around 5 percent. This overvaluation is unrelated to owner and home characteristics other than the length of tenure in the home. Such studies can thus be used reliably to obtain reasonable estimates of home valuation at a very low cost in U.S. housing markets.

Housing Markets in Developing Countries

In developed countries, access to land occurs mainly through formal purchases, while in developing countries it is not uncommon for a substantial proportion of urban growth to occur through squatting, especially by low-income groups. They can organize themselves and invade government lands, protected areas, and even private property. By the time tribunals establish the illegality of such actions, some politicians may find it useful to provide protection and services to the squatters in exchange for their votes and political support, rather than removing them from the invaded land.

In some cases, local governments engage in expropriation of land that is later transferred to political constituents. Those who acquire their property under such conditions have a harder time determining the monetary value of the property since they did not pay for it initially. Sometimes the property cannot be sold easily since it lacks a valid title.

Another distinction of housing markets in developing countries is the large proportion of self-built housing stock where families acquire a home by building it themselves or hiring friends and family to help them over long periods of time. The prevalence of self-built homes, instead of housing developments by specialized construction companies, occurs in part because the financial system is underdeveloped, and mortgages are either nonexistent or very expensive. The lack of developed mortgage markets can force families into inefficient construction methods, because the house is built in stages using whatever building materials are affordable and available at the time. These constraints can generate unnecessarily high construction costs, as well as unregulated and inefficient building practices. If people estimate their home’s worth as the sum of the expenses incurred in building it, those homeowners in areas without mortgages would be more likely to value their self-built homes at a higher value because of their sweat equity.

Self-building can also influence access to information about the current market value of that property. Housing developments built by a construction company generally have a high degree of homogeneity, so house sales in the neighborhood will generate information on the current value of the surrounding properties. When housing is self-constructed, this information channel disappears, because such homes are not an adequate proxy for the value of another home in the neighborhood.

Jimenez (1982) provides one of the few studies of home values in a developing country. Using data from an impoverished neighborhood in the Philippines, he finds that the mean values of owner and appraiser estimates are not statistically distinguishable. His Philippine sample compares well with Kain and Quigley’s (1972) results for St. Louis, Missouri, in terms of differences in average valuations.

However, Jimenez finds the average absolute value of the differences between individual owner estimates and appraiser valuations to be approximately 55 percent of the mean appraised value, while the comparable figure for Kain and Quigley is approximately 20 percent.

Household Survey and Appraisal Data

Our analysis uses data from a household survey and appraisals for the same homes by an appraiser who is also a real estate agent. The survey, conducted between mid-February and mid-March 2006, included approximately 1,200 dwellings in the outskirts of the city of Acayucan, in the state of Veracruz in central Mexico.

The sampled homes were in the poorer districts of the city, where streets are not paved and many homes lack vital water and sewer services. The average house in the sample has 2.5 rooms. Only 63 percent of the dwellings have an indoor bathroom, and 60 percent have a roof made out of metal sheets, asbestos, or palm leaves. Further, 12 percent of homeowners reported they did not have a property title.

The interviewed families were the owner-occupants, not renters, and most of them lived in small, single-floor homes on a well-delimited lot. Among the housing questions in the survey was: “Approximately how much money do you think this house would sell for nowadays?” The average owner’s estimated home value is $19,948, while the average appraisal is only $12,123 (all figures in 2006 U.S. dollars). The median difference, although much smaller ($1,545), and the mean log difference are also significant for both measures. (See González-Navarro and Quintana-Domeque [2007; 2008] for a detailed description of the survey.)

The other source of data is the set of housing value assessments produced by a trained appraiser and real estate agent. Having only one person perform all the assessments minimized the risks of subjective decision making and varied assessment practices. The appraiser visited one out of every two homes where residents had been interviewed, and the assessments were performed within two months of the household survey, thus reducing concerns about house price inflation or volatility.

In the completed surveys, the response rate for the question on the owner’s estimate of the home value was approximately 74 percent. One important advantage of this study’s two-part procedure is the ability to investigate appraised home values for the 26 percent of respondents who did not answer the question about home value. Hence, unlike any previous study, we look at whether non-response to that question by the owner is related to the home value as measured by the appraiser.

We found evidence that the average appraised value is equal for respondents who did and did not provide a home value estimate. Additionally, age, sex, household head status, and having a property title and tenure are not related to the probability of response. This suggests that homeowners who do not provide an estimate of home value are a random subset of the sample. This is an important finding if homeowner valuations are to be used in other studies to estimate average home prices in a locality in developing countries.

We assume that the appraiser’s valuation is very close to the market value of the house. We also think it is reasonable to interpret the discrepancy between home values obtained from the owners and the appraiser as originating from homeowner’s misperceptions about market value. There are several reasons justifying such an interpretation. First, the appraiser is likely to have a more accurate estimate than the owners of the lot size (one of the most important determinants of home value). Second, the appraiser can infer other housing characteristics accurately. Third, he is likely to be cognizant of the market forces involved in home valuation in the city.

The Relationship Between Owner and Appraiser Estimates

Table 1 shows the average degree of error and lack of precision or accuracy in the owners’ estimates for several subsamples. As in previous studies, our results are shown for different measures of bias (the difference between the owner’s and appraiser’s home value estimates, and the percentage difference in terms of the appraiser’s estimate) and inaccuracy (the absolute difference and the absolute percentage difference).

Among all owners in the sample the average difference between the owner’s estimate and the appraised value is around $7,800, indicating that owners tend to overestimate the value of their homes. The mean percentage difference is 124 percent of the appraised value. In terms of inaccuracy or lack of precision, the mean absolute difference is approximately $13,500, reflecting how different the appraiser’s estimates are from those of the homeowner’s. On average, the owners in the sample have an unrealistically high estimate of the value of their home.

These results contrast with the available evidence for the United States and the Philippines. Both Kain and Quigley (1972) in St. Louis and Jimenez (1982) in the Philippines report a mean percentage difference of less than 0.5 percent. In terms of precision, we also find very different results. In our sample, the absolute percentage difference is estimated to be more than 150 percent, while it is approximately 55 percent in the Philippines and 20 percent in St. Louis. On the other hand, the error and inaccuracy results for short-tenure owners (less than two years) are statistically close to zero. The same result holds for mean percentage error, and the absolute percentage error is reduced by more than 50 percent.

As mentioned earlier, one of the differences between developed and underdeveloped housing markets is the lack of home construction by specialized companies and the lack of information about the distribution of home prices. The last column of table 1 isolates the set of homes that were constructed rather than self-built. For this subgroup, the mean error and the mean percentage error are not statistically different from zero, while the absolute percentage error (33 percent) is the smallest of the four groups. This may suggest that owners of self-built homes provide upwardly biased estimates because self-building over time is more expensive than purchasing an already constructed house.

Determinants of Individual Bias and Inaccuracy

The results suggest that long tenure is responsible for the bias and inaccuracy in homeowners’ estimates. In Gonzalez-Navarro and Quintana-Domeque (2009), we show that neither the discrepancy in the lot size estimate nor the socioeconomic characteristics of the respondent seem to be correlated with the error or the lack of precision of homeowners’ estimates. Only tenure is a significant correlate of bias and lack of precision.

Given these results, we subsequently estimated average home values at the census tract level to study the performance of the self-reported value depending on tenure status. As we argued earlier, self-reported value among homeowners with short tenure provides a more accurate estimate of average home value. One important issue with using only recent homeowners is the small sample size. Table 2 shows that the two measures of bias (mean difference and mean percentage difference) for short-tenure homeowners provide a less distorted estimate of the mean home value, as do the measures for mean absolute difference and mean absolute percentage difference.

Although we made every effort to obtain market prices to benchmark the professionally appraised values, the search proved elusive. This fact underscores the importance of assessing the reliability of self-reported home values in developing countries, where homeowners’ estimated market values seem to be the most available measure of home value.

Conclusion

In our sample, the valuation bias associated with longer tenure is positive, confirming the results found for recently transacted homes in several U.S. studies. Our main finding is that the tenure-driven bias is potentially much larger in a developing country context. Owners with long tenure largely overestimate the value of their homes, with a mean absolute percent error on the order of 150 percent. However, families with tenure of two years or less have reasonably accurate and unbiased estimates of the value of their homes. A cluster of similar homes built by a specialized construction company shows zero bias and dramatically more precise estimates with respect to the other subgroups.

We find nonresponse to the question of home value to be uncorrelated with the appraised value of the house and other demographic characteristics of the homeowner. This suggests that unbiased estimates of the average value of groups of homes can be obtained through household surveys. Additionally, bias and inaccuracy are not robustly related to socioeconomic characteristics, such as family income or level of education of the respondent.

To summarize, the results of this study caution against using homeowner estimates for analysis of individual behavior, but suggest that these estimates can be used to reasonably approximate mean home values for clusters of homes. If the objective is to estimate average home value, then the answers from homeowners with short tenure may be used successfully in future surveys in developing countries.

References

Campbell, J.Y. and Cocco, J.F. 2007. How do house prices affect consumption? Evidence from micro data. Journal of Monetary Economics 54(3): 591–621.

David, E. L. 1968. The use of assessed data to approximate sales values of recreational Property. Land Economics 44(1): 127–129.

Disney, R., Bridges, S. and Gathergood, J. 2006. Housing wealth and household indebtness: Is there a household ‘Financial Accelerator’? Unpublished manuscript. Nottingham, UK: University of Nottingham.

Gonzalez-Navarro, M. and Quintana-Domeque, C. 2007. Description of the Acayucan tandards of Living Survey. Unpublished manuscript. Princeton, NJ: Princeton University.

———. 2008. Do people know how much their house is worth? Evidence from a developing country. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

———. 2009. The reliability of self–reported home values in a developing country context. Journal of Housing Economics 18(4): 311–324.

Goodman, J.L. and Ittner, J.B. 1992. The accuracy of homeowners’ estimates of house value. Journal of Housing Economics 2(4): 339–357.

Jimenez, E. (1982) The value of squatter dwellings in developing countries. Economic Development and Cultural Change 30(4): 739–752.

Juster, F.T., Lupton, J.P., Smith, J.P., and Stafford F. 2005. The decline in household saving and the wealth effect. Review of Economics and Statistics 87(4): 20–27.

Kain, J.F. and Quigley, J.M. 1972. Note on owner’s estimate of housing value. Journal of the American Statistical Association 67(340): 803–806.

Kish, L. and Lansing, J.B. 1954. Response errors in estimating the value of homes. Journal of the American Statistical Association 49(267): 520–538.

Lusardi, A. and Mitchell, O.S. 2007. Baby boomers retirement security: The role of planning, financial literacy and housing wealth. Journal of Monetary Economics 54(1): 205–224.

About the Authors

Marco Gonzalez-Navarro is a Robert Wood Johnson Scholar in Health Policy Research at the University of California, Berkeley. He received his Ph.D. in economics from Princeton University.

Climent Quintana-Domeque is an assistant professor in the Economics Department at the University of Alicante, Spain. He received his Ph.D. in economics from Princeton University.

Carlos Morales-Schechinger joined IHS, the Institute for Housing and Urban Development Studies at Erasmus University in Rotterdam, The Netherlands, in 2008. This international institute attracts students from all over the world, mostly from developing countries. Some IHS programs are sponsored jointly with the Lincoln Institute.

Previously Morales was a part-time lecturer at UNAM, the National Autonomous University of Mexico. He has been collaborating on a regular basis in seminars and courses organized by the Lincoln Institute throughout Latin America for the past 12 years. He lectures primarily on land value capture instruments, land and property taxation, and land-based preventive policies as alternatives to informal settlements.

He has held various government posts, including director of land policies and instruments in Mexico’s ministry for urban development, where he designed and implemented an ambitious program on land banking; and as director of cadastral policy for Mexico City’s government, where he managed an extensive fiscal reform of property taxes. He also held posts in both public and private banks in Mexico, dealing with property valuation, mortgages, property administration, and loans for large urban developments and for local governments.

He holds a bachelor’s degree in architecture from UNAM, a diploma in local government finance from the University of Birmingham, UK, and a Master of Philosophy in urban studies from the University of Edinburgh, UK.

Land Lines: How did you become involved with the Lincoln Institute?

Carlos Morales: My first introduction was in the early 1980s when I attended an Institute-sponsored international conference in Cambridge that related to my work for the government on urban land policy. The ideas I learned about were put to direct use two years later when I worked on a reform to increase the supply of serviced land in medium-sized cities and to subsidize sites and services for low-income households in Mexico. In the early 1990s, when I was working for the government of Mexico City on an ambitious property tax reform, I attended another Institute conference on property taxation.

From 2000 onward, I participated in many education activities organized by Martim Smolka through the Program on Latin America and the Caribbean. Around 2004 the Institute started a joint venture with IHS and I was one of the visiting lecturers hired by the Institute to teach in those programs. I was later invited to join the IHS staff full-time as the manager of this joint venture.

Land Lines: How do you compare the effectiveness of institutions such as IHS and the Lincoln Institute?

Carlos Morales: I believe they are complementary. The Institute is a leader in research and education on land policies, with an international focus on Latin America and China. IHS is recognized for its education and capacity building on urban management and development for a worldwide audience, focusing on developing and transition countries. IHS courses are open to students from all regions, but most come from countries in Africa, Asia, and Central and Eastern Europe. Through its joint venture with IHS, the Lincoln Institute is able to reach out to those from many more countries in an efficient way.

Land Lines: Conveying fundamental knowledge about land policy and urban management to practitioners is not an easy task. What have you found is the most effective approach?

Carlos Morales: Using a combination of two things is important: the profile of the lecturer and the appropriate pedagogy. Lecturers should have experience both as practitioners and as academics to be able to answer questions that are relevant to practitioners, especially when the answers imply moving away from their comfort zone and facing some kind of change.

The ultimate purpose of social science is precisely to change reality, not only to understand it. Consultancy brings academics close to practice, but it does not confront them with the moral commitment of implementing policy or the ethical responsibility for making policy work on the ground. Experience in direct practice is crucial. The Institute’s programs in Latin America employ lecturers with this profile, and they have proven effective in addressing issues such as the impacts of taxation and regulations on land markets and in choosing instruments for capturing incremental land value, both of which are hot topics in the region.

Regarding pedagogy, practitioners tend to be skeptical about theory. They regard it as impractical, and they want to test it to be convinced. Using examples of policies implemented in other cities is very useful. Some students from developing countries do not accept cases from more developed countries, arguing that their governance structure is too different. Others prefer cases from diverse situations because in spite of contextual differences they aspire to better development opportunities for their own countries. A lecturer should have an arsenal of many different cases to examine when questions rise.

Doing simulation games is also a very effective technique. Games involving role playing where participants compete against each other are the most useful for understanding land markets and helping solve problems. Role playing is revealing even when participants fail to solve problems since it prompts them to question what happened. I have seen how participants who experience failure in a game begin to cooperate and design clever regulations on their own. Another strategy is to assign participants roles contrary to their beliefs or experience. For example, government officials playing the role of pirate land developers learn about the substantial amounts of money the poor must spend just to access land.

Playing the devil’s advocate works well when discussing controversial concepts, as if the participants are in a land court. This is not a new technique except when played with a couple of twists. An example is determining the criteria for compensating eminent domain. In this game one team argues in favor of current use values and the other future use values. Background literature and practical information are provided for arguments on both sides. Practitioners from many places can relate to examples of regulatory takings, whether as expropriations in China, land restitutions in Eastern Europe, or the sale of building rights in Brazil.

Since participants have to defend a position with which they do not agree, they have to study and work harder. In many cases they end up changing their minds, or at least identifying new arguments to use later in debating their opponents in real life. At the end of a land court game the group acting as jury secretly votes twice, first on the team’s performance as advocates and second on the conceptual arguments. When a team gets more votes than the position they defended, it is clear that more research on the issue is needed. What I like best is that the game does not impose a position on the participants, but it raises the level of debate.

Land Lines: What are the main types of resistance to concepts and ideas on land policy?

Carlos Morales: Perhaps the concept most frequently resisted is how taxes and regulations are capitalized into the price of land. Resistance can come from an ideological standpoint (either left or right, both have arguments), self-interest (landowners do not readily accept sacrificing profit), or ignorance of how the capitalization concept works. As an educator I have a role to play in addressing the last challenge.

Even if theory is explained to practitioners, they remain skeptical if their experience contradicts the theory. Misunderstanding can come from referring to a tax on a commodity that is not as scarce as land, but it can also come from experience with land markets themselves. This happens when two policies with opposite effects are introduced together, for example, increasing densities and increasing taxes. The combined effect of these measures makes it difficult to understand the impact of each one. A simulation game can help isolate each impact. Practitioners need to experiment with each policy measure to better understand them both. I have noticed that they may nod with skepticism when you lecture them, but they give you a “eureka” smile when they reach understanding by playing a game.

Land Lines: How do you overcome resistance to topics such as value capture?

Carlos Morales: A charge linked to the increase in densities is a way of capturing the incremental value of land and a source of funds to finance infrastructure, as São Paulo is doing when it charges for extra building rights. The discussion about how this policy impacts market price is controversial. Landowners oppose it because it reduces their price expectations, but developers favor it because it reduces land prices and the payments are returned in the form of public works. A similar situation happened in Bogotá when a tax on the increment in the value of land was introduced.

Both cases are useful references to explain land value capture in developing countries, yet more city cases need to be documented and disseminated, and some practitioners want examples from developed countries. This is not easy, because land value capture is a buzzword in Latin American circles, but not in most developed countries. This is not because value capture is not used in the United States or other places, but rather because it is assumed as part of the operation of the land market. It is the role of lecturers to point this out and open opportunities for sharing experiences among practitioners from both developed and developing countries.

Land Lines: Please comment on the difficulties of conveying taxation concepts to planners.

Carlos Morales: Planners learn about property taxes if they are high enough to have an impact on decisions by landowners, developers, and land users, as in the United States. In developing countries these taxes generally are so low that they do not impact market decisions, so planners are not interested. When I play games that illustrate land markets to architects—who are often also planners—and they realize that the city is not going the way they expect, their most frequent reaction is to suggest more taxes and more efficient land markets. Seldom do they propose a traditional land use plan.

Land Lines: What in your opinion are the central concepts or ideas that could make the difference in the international debate on urban land markets?

Carlos Morales: Pointing out that land value capture is a significant source for financing infrastructure and preventing slums can bring more stakeholders into a serious discussion. Ideas related to security of tenure, land registration, and titling in order to increase access to loans have been dominating policy, but results have not been as positive as predicted. Slums continue to develop and service provision is still lagging behind.

Policies that have to do with land taxation and property obligations—not just property rights—have more potential to improve the functioning of urban land markets. UN-Habitat and the World Bank adopted the earlier notions of security of tenure as a solution, but are now beginning to show interest in land-based urban development instruments. Land value capture policies will have an effect tomorrow, but with a political cost today because giving titles is cheap and appeals to short-term politicians. This is the challenge that should be faced in the international debate to ensure more effective and long-term land market reform.

Este artículo es un extracto de A Good Tax: Legal and Policy Issues for the Property Tax in the United States (Un buen impuesto: temas legales y de política del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos), de Joan Youngman, a ser publicado en abril de 2016.

 

Algunos de los debates políticos más significativos acerca del impuesto sobre la propiedad no tienen que ver con el impuesto en sí sino con el uso de su recaudación para financiar las escuelas públicas locales. Esta controversia intensa y ya antigua acentúa el papel del impuesto sobre la propiedad, pero el impuesto en sí es de importancia secundaria frente a los puntos sustantivos en discusión, como el monto total de gastos en educación, su distribución entre los diferentes distritos escolares y los niveles de gobierno que deben proporcionar estos fondos. Si el impuesto sobre el ingreso fuera la fuente principal de los ingresos locales, y el impuesto sobre la propiedad se gravara a nivel estatal, el debate sobre el financiamiento escolar podría continuar de la misma manera, sustituyendo simplemente el vocablo “propiedad” por el vocablo “ingreso”.

El desafío del financiamiento escolar generalmente comienza con un problema básico: cómo aumentar de la mejor manera posible los ingresos disponibles a las escuelas de los distritos más pobres, cuyos recursos propios no pueden sostener adecuadamente la educación pública, incluso con tasas tributarias mucho más altas que las impuestas en jurisdicciones más acomodadas. Este no es un problema del impuesto sobre la propiedad sino un problema del impuesto local. Un área necesitada limitada a su propio impuesto sobre el ingreso o sobre las ventas encontraría la misma dificultad para financiar un sistema escolar exitoso, no importa cuán alta sea la tasa tributaria. Es esencial que haya una transferencia de recursos externos hacia distritos que no pueden financiar sus servicios indispensables de forma independiente. Este enunciado puede parecer obvio, pero a veces representa el límite del consenso en este debate extremadamente caldeado.

Por sí mismo, este consenso sólo estipula que no se puede depender sólo del impuesto local para financiar servicios básicos cuando la base tributaria local no alcanza para ese fin. Esto dista mucho de demostrar la inequidad del impuesto sobre la propiedad o cualquier otro impuesto local. Pero el uso tradicional del impuesto sobre la propiedad como sostenimiento principal para las escuelas locales a veces ha dado lugar a esta inferencia.

Si bien el impuesto sobre la propiedad generalmente funciona como un impuesto local en los EE.UU., y brinda la proporción más grande de ingresos locales independientes, esto no ha sido siempre así. Antes de la adopción generalizada del impuesto estatal sobre las ventas y el ingreso en el siglo XX, los impuestos sobre la propiedad eran la fuente principal de ingresos a nivel estatal. Al mismo tiempo, muchas jurisdicciones locales también imponen otros tributos, como impuestos sobre las ventas o los ingresos. De todas maneras, la gran mayoría de la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los EE.UU. financia las operaciones del gobierno local, y el impuesto sobre la propiedad sigue siendo la fuente principal de ingreso autónomo para la mayor parte de las jurisdicciones locales, incluyendo los distritos escolares. Por lo tanto, el debate sobre la dependencia de recursos locales para financiar la educación generalmente cuestiona la equidad de usar el impuesto sobre la propiedad como método principal de financiamiento de las escuelas locales. Es importante aclarar hasta qué punto se debate el tema del impuesto sobre la propiedad en sí, y hasta qué punto es este simplemente el instrumento más común utilizado para recaudar ingresos, y lo que se discute es su uso y distribución.

El impuesto sobre la propiedad y la igualación del financiamiento escolar

El impuesto sobre la propiedad se vinculó en forma más visible con la igualación del financiamiento escolar en la decisión Serrano de California en 1971, que inauguró una nueva era de disputas constitucionales estatales sobre el financiamiento de la educación. En ese caso, la Suprema Corte de California dictaminó que las bases divergentes del impuesto sobre la propiedad causaban variaciones constitucionalmente inaceptables en los presupuestos escolares: “La fuente de estas disparidades es inequívoca: en Baldwin Park el valor de tasación inmobiliaria por niño fue de sólo US$3.706; en Pasadena, el valor de tasación por niño fue de US$13.706; mientras que en Beverly Hills, el monto fue de $50.885, o sea una relación de 1 a 4 a 13. Por lo tanto, las subvenciones estatales son insuficientes para compensar las inequidades inherentes a un sistema de financiamiento que depende de bases tributables locales de gran variabilidad.”[1] En el plazo de una década, California puso en práctica un nuevo sistema de financiamiento escolar centralizado. En vez de que los distritos fijen sus presupuestos con base en los ingresos locales, estas decisiones se efectúan para cada distrito a nivel estatal.[2] La fase inicial de la reforma financiera escolar en California se enfocó firmemente en la igualación del financiamiento básico, y las primeras decisiones judiciales trataron de limitar las variaciones en el gasto por alumno en todo el estado a no más de US$100.[3]

En la misma década, los votantes de California impusieron una serie de limitaciones al impuesto sobre la propiedad, con la aprobación de la Propuesta 13 en 1978. A raíz de esta iniciativa, la legislatura estatal cambió también el sistema para distribuir la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Como resultado de estas medidas, las leyes estatales gobiernan la tasa del impuesto sobre la propiedad, los presupuestos de los distritos escolares locales y la distribución de la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Aproximadamente un tercio de la recaudación del impuesto sobre la propiedad es asignado a distritos escolares que ofrecen desde preescolar hasta los primeros dos años en universidades terciarias (K-14).[4] La experiencia de California demuestra que el impuesto sobre la propiedad puede ser una herramienta para la centralización e igualación del financiamiento escolar, así como para la descentralización y la variación local.

Complejidades del financiamiento escolar centralizado

Si bien la Propuesta 13 se aprobó muy poco después que la reforma financiera escolar en California, la conexión causal entre las dos sigue siendo motivo de controversia. Una perspectiva considera que el financiamiento y la administración escolar centralizada y normalizada erosionan el apoyo de los propietarios al impuesto sobre la propiedad.[5] “Los propietarios estaban dispuestos a pagar impuestos más altos sobre la propiedad en el convencimiento de que ello llevaría a crear escuelas de alta calidad. El movimiento que creó el litigio sobre las finanzas escolares ha quebrado este vínculo: los ingresos del impuesto local sobre la propiedad ahora tienden a ser redistribuidos en el resto del estado y se dedican sólo marginalmente a las escuelas locales.”[6] Al mismo tiempo, otros académicos refutan con vehemencia esta teoría por razones estadísticas e históricas: “Las pruebas no sostienen el argumento de que Serrano fue la causa de la Propuesta 13.”[7]

Sea cual fuere la conexión, estos dos elementos —las disputas constitucionales y las limitaciones al impuesto sobre la propiedad— se reforzaron mutuamente al desplazar la autoridad y responsabilidad del financiamiento escolar desde las municipalidades al gobierno estatal. Este proceso también expuso los presupuestos escolares a nuevas presiones políticas. A nivel local, el gasto escolar es frecuentemente el elemento más importante del presupuesto, pero las necesidades estatales son más amplias: incluyen salud y seguridad pública, transporte, sistema penitenciario y educación superior. Si las decisiones educativas cruciales parecen estar a cargo de funcionarios estatales o de mayor rango, la centralización también presenta el desafío de mantener el contacto con los padres y conseguir que participen.

La experiencia de California ha demostrado que estas preocupaciones se deben tomar en serio. En 1969–1970, antes de la centralización de sus finanzas escolares y la introducción de la Propuesta 13, California ocupaba el 11.o lugar entre todos los estados y el Distrito de Columbia, en gastos por alumno, desde preescolar hasta el terminar el colegio, o secundaria (K-12). Para 2013, había caído al puesto 36.[8] Su déficit es aún mayor que lo que indica el monto gastado por alumno, porque los salarios de los maestros en California, para ser competitivos, superan el promedio nacional. Eric Brunner y Jon Sonstelie observan: “Los estudiantes de California tuvieron un desempeño considerablemente mejor en el periodo anterior al traspaso de las finanzas del nivel local al estatal […]. Esta disminución aparente en el desempeño promedio sería menos problemática si viniera acompañada de una igualación entre distritos y niveles de ingreso. Sin embargo, hay muy poca evidencia de igualación entre distritos escolares”. Hacen notar que la disminución del desempeño no se puede atribuir solamente a los recursos. “El mal desempeño de los estudiantes de California en las pruebas de nivel es decepcionante, pero este desempeño se debe más a la ineficiencia en la asignación de fondos que a la escasez de los mismos”.[9] Esta situación es consecuencia de muchos factores complejos, pero está claro que el respaldo estatal a la educación local en California no ha cumplido con las altas expectativas de los partidarios iniciales de la reforma del financiamiento escolar.

Michigan llevó a cabo una centralización importante de su sistema de financiamiento escolar en 1994, pero las continuas dificultades económicas del estado han reducido su capacidad para mantener sus niveles de financiamiento. Como en el caso de California, los cambios en el financiamiento escolar fueron parte de una colección de objetivos a veces contradictorios, como mejora educacional, mayor equidad y alivio tributario. La “Propuesta A” de Michigan, aprobada en 1994, redujo drásticamente el impuesto sobre la propiedad y lo sustituyó con una serie de fuentes de recaudación alternativas, como porciones del impuesto estatal sobre el ingreso y un incremento en el impuesto estatal sobre las ventas, que se dedicó a las escuelas.

Diez años más tarde, dos analistas juzgaron que los resultados de la centralización de Michigan fue “decididamente positiva”, aunque expresaron su preocupación de que la base de recaudación estatal para el fondo de ayuda escolar era “peligrosamente vulnerable a fluctuaciones cíclicas”.[10] En 2010, El Consejo de Investigación Ciudadana de Michigan elaboró este informe:

Dadas las realidades prácticas del sistema de financiamiento actual, los ingresos controlados (directa o indirectamente) por el estado suman casi el 85 por ciento de los fondos operativos totales de las escuelas locales. Por lo tanto, son los dirigentes estatales, no los locales, los que controlan la caja en las escuelas locales de Michigan […]. Además de los problemas fiscales debidos a la crisis económica de casi una década de duración en Michigan, que han sido exacerbados por la Gran Recesión, las finanzas de la educación pública también enfrentan otro problema grave a largo plazo. Desde principios de la década del 2000, el estado no ha podido controlar los dos déficits estructurales que afectan a sus fondos operativos principales: el Fondo General y el Fondo de Ayuda Escolar.[11]

Una disposición poco advertida de la legislación de Michigan de 1994, típica de la complejidad de estas promulgaciones, transfirió a los gobiernos locales los pagos anuales al fondo de jubilación escolar, que antes estaba a cargo del gobierno estatal.[12]

La adopción de un financiamiento escolar centralizado no resuelve por sí mismo los problemas de adecuación y eficiencia, que son cruciales en toda reforma educativa, independientemente del impuesto que se use como fuente de ingresos educativos. Los desafíos sustanciales de una reforma educativa son mayores que la simple elección de un instrumento tributario.

El impuesto sobre la propiedad y los gastos locales suplementarios

Los impuestos locales también pueden ser controvertidos cuando se usan para suplementar niveles de gasto fijados por el gobierno central. Es poco probable que un estado financie todas las escuelas al mismo nivel que los distritos más pudientes establecerían para sí mismos si elaboraran su presupuesto de manera independiente. Esto presenta un dilema cuando un estado interviene para asegurar que los distritos menos ricos reciban el financiamiento necesario. El estado puede asignar recursos a los distritos necesitados sin garantizarles un presupuesto por alumno igual al de las jurisdicciones que gastan más. O puede imponer restricciones que limiten la capacidad de los distritos ricos para suplementar su presupuesto con recursos propios. En el primer caso, el uso del impuesto sobre la propiedad para aumentar el presupuesto escolar local sería aceptable; en el segundo caso no lo sería. Por ejemplo, Michigan no permite a los distritos locales la obtención de recursos tributarios adicionales para el funcionamiento de las escuelas. Los distritos que gastan más, y cuyo nivel de financiamiento ha disminuido, han creado una nueva dimensión en el litigio sobre el financiamiento escolar al considerar la posibilidad de iniciar una acción legal contra el estado.[13]

Uno de los abogados que inició la disputa por el financiamiento de la educación en California argumentó que no era justo permitir que los padres recauden fondos para sus escuelas locales: “Si tenemos un sistema educativo malo, los padres de los ricos tienen que estar igualmente preocupados como los padres de los pobres”.[14] La posición contraria considera que es legítimo que existan ciertas variaciones en los niveles de gasto escolar, particularmente si los padres que no pueden suplementar los presupuestos de base se retiran del sistema escolar público y envían a sus hijos a escuelas privadas.

Vermont adoptó una estrategia única al problema de gastos mayores al promedio después de que la Suprema Corte estatal revocó su método de financiamiento escolar.[15] La legislatura respondió con la Ley 60, que entre 1999 y 2004 proporcionó una asignación estatal uniforme para todos los estudiantes de educación primaria y secundaria. En ese momento, el 90 por ciento de los distritos escolares de Vermont ya estaban gastando más del monto estándar por alumno. No obstante, bajo la Ley 60, los distritos que eligieron gastar más tenían que aportar fondos locales adicionales a un fondo estatal para beneficiar a las áreas más pobres. Cuanto más rico era el distrito, más tenía que aportar a este “fondo compartido”. El estado podía reasignar más de dos tercios de los fondos recaudados de los distritos más ricos a escuelas de los distritos más pobres. En 2004 se informó de que “aproximadamente el 91 por ciento de los distritos escolares de Vermont recibieron más fondos bajo el nuevo régimen, y los residentes de distritos con propiedades de bajo valor tuvieron que pagar menos impuestos. Los impuestos en los distritos más ricos se habían más que duplicado y, sin embargo, los gastos por alumno en esos distritos habían disminuido. Estos resultados generaron una intensa respuesta por parte de los distritos más ricos de Vermont, creando situaciones de desobediencia civil, retención local de los fondos estatales para la educación, evasión del ‘fondo compartido’ por medio de deducciones tributarias y un fracasado pleito contra la constitucionalidad de la Ley 60”.[16]

Esta controversia fue una de las razones principales por las que se produjo posteriormente un cambio legislativo. En Vermont, como en otros estados, las limitaciones de los presupuestos escolares también dieron lugar a campañas privadas de recaudación de fondos y el uso de subvenciones de fundaciones de caridad para reemplazar los fondos tributarios que las escuelas locales habían perdido. En California, por ejemplo, sólo en 2011 las contribuciones voluntarias no tributarias a las escuelas públicas ascendieron a US$547 millones.[17]

Para algunos observadores, la capacidad de los padres de mayores ingresos para comprar recursos educativos adicionales para las escuelas de sus hijos significa un retorno a la situación que dio lugar en primera instancia a los litigios judiciales sobre el financiamiento educativo. Un maestro de Nueva York expresó que el concepto mismo de educación pública “suprime todas las distinciones entre grupos de individuos, por ser inherentemente injustas”.[18] Por otro lado, la oportunidad de contar con respaldo local ayuda a promover un compromiso amplio con las escuelas públicas.

De la igualación a la adecuación

Una decisión judicial de California tomada en 1986 como parte de la larga serie de casos relacionados con Serrano ofreció otra perspectiva sobre los problemas de igualación de gastos. “Las consecuencias adversas de años de nivelación hacia abajo han sido particularmente perjudiciales en distritos de gastos altos con grandes concentraciones de estudiantes pobres y minoritarios. Algunos de los distritos más urbanos del estado, con altas concentraciones de estudiantes de escasos recursos y minoritarios, son distritos de alta recaudación.”[19] Según la opinión del tribunal, las jurisdicciones de “alta recaudación” con grandes concentraciones de propiedad comercial o industrial pueden albergar a residentes urbanos de bajos ingresos que en realidad perderían fondos bajo una política de igualación estricta. Muchas ciudades grandes con estudiantes pobres tienen que gastar en educación pública más, y no menos, que el promedio estatal por estudiante.[20]

Los esfuerzos para suplir las necesidades de estudiantes marginados han desviado el foco de la reforma de las finanzas escolares, desde la igualación al suministro de fondos suficientes para lograr un desempeño adecuado. “En 1989, la Suprema Corte de Kentucky declaró que todo el sistema estatal de educación pública primaria y secundaria era inconstitucional y sostuvo que todos los estudiantes de Kentucky tenían el derecho constitucional a recibir una educación adecuada. La decisión trajo como consecuencia una reorganización drástica en todo el sistema escolar público del estado, y creó lo que muchos académicos han llamado el ‘movimiento de adecuación’”.[21] Sin embargo, es mucho más fácil calcular las diferencias en financiamiento que proporcionar una definición operativa de educación adecuada. Esta importante decisión de la Suprema Corte de Kentucky interpretó el requisito constitucional estatal de “un sistema eficiente de escuelas comunes” en función de siete objetivos bastante abstractos, incluyendo “destrezas de comunicación oral y escrita suficientes para que los estudiantes puedan funcionar en una civilización compleja y rápidamente cambiante” y “autoconocimiento y conocimiento suficiente de su bienestar mental y físico”.[22]

A falta de una disposición constitucional a nivel federal de equidad en el financiamiento escolar[23], estos casos se dirimen en los tribunales estatales. No obstante, el desafío judicial a los sistemas estatales no pueden abordar la fuente más importante de falta de uniformidad en los gastos educativos: las diferencias de gastos entre los distintos estados. Estas son mucho más significativas que las diferencias entre los distritos de cualquier estado individual. “Aproximadamente dos tercios de la inequidad de gastos nacional se deben a los gastos entre distintos estados, y sólo un tercio se refiere a los gastos dentro de los estados, y por lo tanto los litigios sobre la reforma escolar sólo pueden resolver una pequeña parte de esta inequidad”.[24]

Complejidades de los gastos por alumno

El desplazamiento en el enfoque de una igualación estricta a proporcionar recursos adecuados a los distritos necesitados puede debilitar el argumento que prohíbe a los distritos locales recaudar más impuestos para suplementar los ingresos dispuestos por el estado. Si muchos distritos urbanos necesitados y de bajo desempeño tienen que gastar mucho más que el presupuesto promedio por alumno, la uniformidad no será la meta óptima.

De todas maneras, la uniformidad de gastos siempre tendrá un atractivo intuitivo. En California, las décadas de financiamiento escolar centralizado han roto prácticamente la conexión entre los gastos en educación y la riqueza inmobiliaria local. No obstante, el informe “California Watch” del Centro de Informes de Investigación en 2011 ilustró cómo los gastos por alumno seguían variando mucho entre un distrito y otro. El informe citó al presidente de la Asociación de Educación de Alameda: “Para nosotros, el hecho de no recibir la misma cantidad que otros distritos cerca del nuestro es como decir que vamos a valorar a un niño más que a otro”. Este informe describió también el sistema de financiamiento pos-Serrano en California:

En el fallo histórico de 1971 de Serrano vs. Priest, el tribunal determinó que el uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar las escuelas creaba grandes diferencias entre un distrito rico como Beverly Hills y Baldwin Park, una comunidad de bajos ingresos al este de Los Ángeles.

La Suprema Corte estableció que las diferencias en el monto básico de fondos erogado por alumno —llamado también “límite de ingresos”— tenía que ser menor o igual a US$100 en todos los distritos. Si tenemos en cuenta la inflación, la diferencia permisible es ahora de US$350 por estudiante. Aun cuando sigue habiendo diferencias importantes entre algunos distritos, las disparidades en el monto básico que los distritos reciben del estado se han reducido sustancialmente.

Pero dicha reducción ha sido neutralizada por fondos locales, estatales y federales aportados por casi cien programas distintos. Una gran parte del dinero se basa en fórmulas establecidas en la década de 1970 para comida, transporte y otros servicios que frecuentemente tienen poco que ver con las necesidades actuales de los estudiantes.

Las inequidades que el tribunal trató de aliviar con el fallo de Serrano persisten. Alrededor de dos tercios de los distritos gastan ahora por lo menos US$500 por encima o por debajo del promedio estatal, según el análisis de California Watch.

“Lo que pasó desde el caso Serrano es que tratamos de igualar el financiamiento de base de los estudiantes en todo el estado”, dijo [Julia] Brownley, asambleísta de Santa Mónica. “Pero desde entonces hemos creado cientos de fondos con categorías distintas que se sumaron a la base. Esto ha llevado el financiamiento a un nivel distinto y ha sesgado de nuevo los gastos”.[25]

Hay varios aspectos de este informe que vale la pena hacer notar. Desde la perspectiva del impuesto sobre la propiedad, quizás la conclusión más importante es que las disparidades persistentes en los presupuestos distritales no son el resultado de diferencias en la recaudación del impuesto sobre la propiedad, puesto que la asignación de los recursos del impuesto sobre la propiedad es establecida por la legislatura y el gobernador.

Más aún, el objetivo de igualar los gastos dentro del límite de unos pocos cientos de dólares por estudiante en un estado tan extenso y variado como California es inadecuado. Los costos de bienes y servicios varían significativamente entre regiones y entre centros urbanos y rurales. Una de las críticas más importantes a la centralización del financiamiento escolar en Michigan ha sido que no tuvo en cuenta las diferencias de costos de los distritos escolares en distintas áreas y con poblaciones distintas.[26] Esta misma crítica se puede aplicar al caso de California.

Muchas de las deficiencias del sistema de financiamiento pos-Serrano en California fueron eliminadas en la histórica legislación firmada por el Gobernador Jerry Brown en 2013, “el cambio más importante en la forma en que California financia sus escuelas públicas de los últimos 25 años”.[27] Esta legislación se propone asignar más fondos a los distritos necesitados, como aquellos que albergan estudiantes de bajos ingresos o cuyo idioma nativo no es el inglés, en vez de igualar los gastos entre distritos.

Como medida cuantitativa, el gasto por alumno puede dar una idea equivocada de exactitud. Los cálculos varían en función de una multitud de opciones sobre los montos que se incluyan, como gastos de capital, servicio de la deuda, educación para adultos, programas educativos extraescolares, contribuciones de jubilación y gastos administrativos estatales, sin mencionar las formas en que se mide la inscripción de alumnos.[28] Las asignaciones pueden ser distintas que los montos establecidos en el presupuesto, y ambas pueden diferir de los gastos reales. Por lo tanto, es posible que la Oficina del Censo de los EE.UU. calcule que los gastos por alumno en la Ciudad de Nueva York en 2011 fueron de US$19.770 y que la Oficina Presupuestaria Independiente de la Ciudad determine que ese monto fue menor a US$8.000.[29] Las comparaciones de los presupuestos individuales de los distritos escolares pueden quedar distorsionadas también si unos pocos distritos pequeños o remotos tienen gastos por alumno muy altos. Y, por supuesto, es el uso de los fondos escolares, no su cantidad solamente, lo que vale para mejorar los resultados educacionales.

Todos estos asuntos cruciales están muy alejados de la política sobre el impuesto a la propiedad. Sin embargo, este sigue siendo utilizado a la hora de encontrar culpables por el bajo desempeño escolar. Un editorial del New York Times de 2013 consideró las razones por el lugar distante que ocupa el país en las pruebas internacionales de matemáticas y ciencias:

Los distritos escolares de los EE.UU. dependen demasiado del impuesto sobre la propiedad, lo cual significa que las áreas ricas recaudan más dinero que las pobres. El dinero de impuestos estatales para cubrir esta brecha en general no puede suplir las necesidades de los distritos con mayores niveles de pobreza y otros desafíos […].

[…] Ontario [Canadá], por ejemplo, trata de eliminar, o por lo menos minimizar, el desequilibrio de fondos que existiría de otra manera entre los distritos pobres y ricos. En la mayoría de los estados de los EE.UU., sin embargo, los distritos más ricos gastan alrededor del doble por alumno que los que menos gastan, de acuerdo a un informe de una comisión asesora federal. En algunos estados, como California, esta relación es mayor que tres a uno.[30]

Después de más de cuatro décadas de una reforma financiera escolar, centralización e igualación extremadamente ambiciosas, las deficiencias del sistema educativo escolar de California no se pueden achacar al impuesto sobre la propiedad. La crítica fácil al impuesto evade los problemas enormes y mucho más complicados de cómo mejorar los desempeños educativos.

Impuesto estatal sobre la propiedad

La equidad del impuesto sobre la propiedad es un tema de debate debido a que el financiamiento local parece injusto, y sólo en la medida en que se usa el impuesto sobre la propiedad para proporcionar ingresos a nivel local. Por lo tanto, un impuesto sobre la propiedad a nivel del estado no se consideraría injusto de la misma manera. Algunos estados imponen un pequeño tributo adicional sobre el impuesto local sobre la propiedad, y usan lo recaudado para financiar la educación. Pero un impuesto estatal sobre la propiedad puede crear problemas graves cuando se impone sobre valores inmobiliarios calculados por medio de prácticas de tasación local que no son uniformes.

Esta fue la situación que tuvo que enfrentar Nueva Hampshire con su sistema de financiamiento escolar, que dependía principalmente del impuesto local sobre la propiedad y fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte estatal en 1997.[31] Nueva Hampshire es el único estado del país que no tiene un impuesto estatal sobre las ventas ni un impuesto general sobre el ingreso, por lo que la fuente de ingresos esencial para ofrecer servicios públicos es el impuesto sobre la propiedad. Como respuesta, el estado creó un impuesto inmobiliario a una tasa del 0,66 por ciento sobre los valores de tasación locales equiparados por el Departamento de Administración de Ingresos de Nueva Hampshire. Un tribunal de primera instancia dictaminó que un impuesto a nivel estatal no se podía basar en tasaciones locales no uniformes.[32] No obstante, la Suprema Corte estatal, profundamente dividida, rápidamente revocó esta decisión, determinando que sólo se podía establecer una violación de la cláusula estatal de uniformidad por “medio de hechos específicos que demuestren un ‘designio amplio de discriminación intencional)’”.[33]

Otros estados también han hecho uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar presupuestos escolares centralizados. En Michigan, un impuesto sobre las propiedades que no son bienes de familia, como las residencias de vacaciones y segundas residencias, se ha dedicado para financiar la ayuda escolar estatal. Este no es formalmente un impuesto estatal sobre la propiedad, pero los distritos que no tributan el impuesto no reciben el financiamiento estatal pleno de su subvención educativa. Como en el caso de Nueva Hampshire, un impuesto administrado localmente se ha convertido en el fondo en un gravamen estatal.

En California, las tasaciones inmobiliarias y la recaudación del impuesto sobre la propiedad siguen siendo responsabilidad local, pero es la legislación estatal la que determina el uso de los fondos. Con respecto a la educación, el estado determina el financiamiento de acuerdo a una fórmula conocida como límite de ingresos. Según la explicación del Departamento de Educación estatal: “El límite de ingresos totales del distrito se financia por medio de una combinación de impuestos sobre la propiedad locales y el fondo de Ayuda General del estado. De hecho, el estado suple la diferencia entre los ingresos del impuesto sobre la propiedad y el límite total de ingresos para financiar a cada distrito.”[34] En 2009–2010, el promedio de ingresos para los distritos escolares de California fue de US$8.801, y el impuesto sobre la propiedad promedio asignado a cada alumno fue de US$2.210; la diferencia viene de la ayuda estatal. Un aumento en la recaudación del impuesto sobre la propiedad daría como resultado una reducción similar en la ayuda estatal. El impuesto sobre la propiedad funciona como un instrumento del financiamiento centralizado estatal de las escuelas. Como ya se ha mencionado, esto no ha eliminado de ninguna manera las objeciones a las disparidades de financiamiento entre distritos escolares. Un informe concluyó que en los distritos primarios pequeños el límite de ingresos más alto por alumno fue de US$31.234 en 2005–2006 y el menor fue de US$4.727.[35]

El impacto de la capitalización

Las finanzas escolares a veces tienen una relación singular con el impuesto sobre la propiedad debido al proceso de capitalización. Los beneficios de servicios públicos locales superiores pueden tener una clara influencia positiva sobre el valor inmobiliario dentro de una jurisdicción. Es intuitivamente obvio que si dos casas son comparables en todos los demás aspectos, incluyendo sus responsabilidades tributarias, la que se encuentre en una municipalidad donde los servicios públicos sean mejores se venderá por un mayor precio. Al mismo tiempo, casas equivalentes en distintas municipalidades que reciban servicios similares pero tengan responsabilidades tributarias desiguales se venderán por precios distintos que reflejarán esta diferencia en los pagos tributarios.

Estos dos aspectos de la capitalización —el aumento de precio causado por servicios superiores y la reducción de precio causada por un aumento en los impuestos— influyen en el debate sobre las finanzas escolares.[36] Es de suponer que los sistemas escolares excelentes aumentarán el valor de las propiedades locales, proporcionando un incentivo para respaldar gastos efectivos en educación, aun para propietarios que no tengan hijos en las escuelas locales. Esta es también una razón para oponerse a gastos superfluos o inefectivos que pueden reducir el valor de la propiedad local. No hay un incentivo financiero similar para que los propietarios respalden el gasto escolar financiado por el estado, porque sus pagos de impuestos estatales no afectan los valores inmobiliarios locales. Esta es una ventaja potencial de la participación local en el financiamiento y las decisiones operativas escolares, y una de las razones para sustentar la hipótesis de que las finanzas escolares centralizadas contribuyeron a obtener el apoyo a la Propuesta 13 en California.

Clarificación del debate

La reforma financiera escolar es un desafío inmenso que involucra muchas cuestiones, desde las definiciones fundamentales de cuál es un desempeño adecuado hasta interpretaciones legales de los mandatos estatales y la medición de costos. Los funcionarios públicos a veces tienen que equilibrar preocupaciones que compiten entre sí, como igualación, adecuación de fondos, centralización y autonomía local. Más aún, la reforma financiera escolar es sólo una parte del desafío aún mayor de cómo mejorar el desempeño escolar. En muchos casos, el papel del impuesto sobre la propiedad es sólo incidental en estos temas fundamentales. El funcionamiento del impuesto y el uso de su recaudación se pueden estructurar para respaldar una serie de resultados financieros deseados, y el foco en el impuesto sobre la propiedad como causa de las deficiencias educativas puede distraernos de la tarea esencial e inmensa de mejorar la calidad escolar. Los esfuerzos para reducir la dependencia de las escuelas del impuesto sobre la propiedad pueden recoger tanto o más apoyo de activistas antitributarios que de aquellos que creen que estos pasos pueden promover una mayor equidad o efectividad educativa. El debate sobre el impuesto a la propiedad debería avanzar en función de sus propias características y distinguir claramente entre los problemas operativos y el uso de la recaudación.

 

Joan Youngman es senior fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, donde es directora del Departamento de Valuación y Tributación.

 

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Referencias

[1] Serrano v. Priest, 5 Cal. 3d 584, 594; 487 P.2d 1241, 1248; 96 Cal. Rptr. 601, 608 (1971) (cita omitida).

[2] Brunner, Eric J., y Jon Sonstelie. 2006. “California’s School Finance Reform: An Experiment in Fiscal Federalism.” En The Tiebout Model at Fifty: Essays in Public Economics in Honor of Wallace Oates, ed. William A. Fischel. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

[3] Fischel, William A. 1989. “Did Serrano Cause Proposition 13?” National Tax Journal 42(4): 465–473.

[4] California Legislative Analyst’s Office. 2012. Understanding California’s Property Taxes, 19. Sacramento, CA: Legislative Analyst’s Office.

[5] Fischel, William A. 1996. “How Serrano Caused Proposition 13.” Journal of Law and Politics 12(Otoño): 607–636.”

[6] Brunori, David. 1999. “Interview: Steven M. Sheffrin on the ‘Worst Tax,’ Local Options, and Prop 13.” State Tax Notes (27 de diciembre): 1721–1723.

[7] Stark, Kirk, and Jonathan Zasloff. 2003. “Tiebout and Tax Revolts: Did Serrano Really Cause Proposition 13?” UCLA Law Review 50(Febrero): 853. Ver también Martin (2006).

[8] U.S. Census Bureau, Education Finance Branch. 2015. Public Education Finances: 2013.

[9] Brunner and Sonstelie (2006), 73, 88.

[10] Arsen, David, y David N. Plank. 2004. “Michigan School Finance under Proposal A: State Control, Local Consequences.” State Tax Notes (15 de marzo): 903–922.

[11] Citizens Research Council of Michigan. 2010. State and Local Revenues for Public Education in Michigan, Report 363 (Septiembre), vii, 50. Livonia, MI: Citizens Research Council of Michigan.

[12] Thiel, Craig. 2012. “Rising School Retirement Contribution.”

[13] Coffman, Jennifer. 2012. “AAPS Mulls Suing State Over School Aid Fund.” Ann Arbor Chronicle, 22 de enero.

[14] Seligman, Katherine. 1988. “Creative Fund-Raisers for Schools Keep Affluent Districts Humming.” San Diego Union-Tribune, 18 de noviembre.

[15] Brigham v. State, 166 Vt. 246, 692 A.2d 384 (1997).

[16] Obhof, Larry J. 2004. “Rethinking Judicial Activism and Restraint in State School Finance Litigation.” Harvard Journal of Law and Public Policy 27: 569–607. 593 (citas omitidas).

[17] Weston, Margaret. 2015. Voluntary Contributions to California’s Public Schools. San Francisco: Public Policy Institute of California.

[18] Becker, Sidney. 1997. Carta al director. New York Newsday, Queens Edition, 14 de octubre: A39.

[19] Serrano v. Priest, 200 Cal. App. 3d 897, 226 Cal. Rptr. 584, 619 (1986).
Shelby County Assessor v. CVS Pharmacy, Inc., 994 N.E.2d 350 (Ind. Tax Ct. 2013).
Sioux City Bridge Co. v. Dakota County, 105 Neb. 843, 182 N.W. 485 (1921), rev’d, 260 U.S. 441 (1923).

[20] Minorini and Sugarman. 1999b. “School Finance Litigation in the Name of Educational Equity: Its Evolution, Impact, and Future,” 38. En Equity and Adequacy in Education Finance, ed. Helen F. Ladd, Rosemary Chalk, y Janet S. Hansen. Washington, DC: National Academy Press.

[21] Minorini, Paul A., and Stephen D. Sugarman. 1999a. “Educational Adequacy and the Courts: The Promise and Problems of Moving to a New Paradigm.” 175. En Equity and Adequacy in Education Finance, ed. Helen F. Ladd, Rosemary Chalk, y Janet S. Hansen. Washington, DC: National Academy Press.

[22] Rose v. Council for Better Education, 790 S.W.2d 186, 212 (Ky. 1989).

[23] San Antonio Independent School District v. Rodriguez, 411 U.S. 1 (1973).

[24] Murray, Sheila E., William N. Evans, y Robert M. Schwab. 1998. “Education-finance Reform and the Distribution of Education Resources.” 808. American Economic Review 88(4): 789–812.

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[30] New York Times. 2013. “Why Other Countries Teach Better.” Editorial, 18 de diciembre: A22.

[31] Claremont School District. v. Governor, 142 N.H. 462, 703 A.2d 1353 (1997).

[32] Sirrell v. New Hampshire (Rockingham Superior Court, 17 de enero, 2001).

[33] Sirrell v. New Hampshire, 146 N.H. 364, 373, 780 A.2d 494, 501 (2001).
Sirrell v. New Hampshire, 146 N.H. 364, 780 A.2d 494 (2001).

[34] California Department of Education. 2008. “School District Revenue Limit.” http://www.cde.ca.gov/fg/fo/profile.asp?id=1296.

[35] Weston, Margaret. 2010. Funding California Schools: The Revenue Limit System. San Francisco: Public Policy Institute of California.

[36] Oates, Wallace E. 1969. “The Effect of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis.” Journal of Political Economy 77: 957–971. ———. 2006. “The Many Faces of the Tiebout Model.” En The Tiebout Model at Fifty: Essays in Public Economics in Honor of Wallace Oates, ed. William A. Fischel. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Researchers from the Lincoln Institute are working with the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC) in Havana to better understand how land and increments in land value can be utilized to facilitate the physical rehabilitation and economic development of Cuba.

During the Soviet era, Cuba’s economic environment was characterized by a top-down model in which state agencies were the principal economic and development actors. Planning was autocratic and inflexible; trade depended primarily on the socialist bloc countries; financial capacity was centralized in the national budget; and there was no tax system. Legal, financial and economic reforms implemented since 1990 have helped to create an institutional environment more conducive to economic efficiency and to allow Cuba’s participation in the global market (see Figure 1).

However, the Cuban economy still faces tremendous difficulties that have seriously affected the country’s capacity to maintain living standards, the quality of social and public services, and economic development programs in general. For example, Cuba’s GDP in 1995 was only one-half its 1989 level and its import capacity has fallen from roughly 8 billion to 2 billion US$ annually.

Figure 1: Summary of Key Reforms

1990 Opening of the economy to foreign investors

1991 Reinstatement of Cuban international trade

1992 Introduction of modifications to the 1976 Constitution

Introduction of new forms of non-state property Elimination of the state monopoly on international trade Expansion of foreign-owned private market enterprises 1993 Transfer of formerly state-owned rural land to workers

1994 Restructuring of the central state administration Opening of agricultural markets based on supply and demand mechanisms

1995 Reestablishment of indicative planning and introduction of financial indicators Beginning of state business restructuring Regularization of the circulation of hard currency in the banking system Enactment of new laws on foreign investments Gradual introduction of components of a tax system Enactment of the law restructuring the banking system

1997 Enactment of the law on free trade zones

The Cuban government has tried to promote tourism as its primary means to generate much-needed hard currency quickly. As a Caribbean island, Cuba offers substantial tourist attractions, ranging from magnificent beaches to the architectural heritage of Old Havana, which has been recognized on UNESCO’s World Heritage List, as well as other natural, historical and cultural sites around the country. However, stimulation of the tourist industry requires international partners to undertake the development of hotels, shops, restaurants and airport expansion. The fact that the state owns most of the land available for development is a critical element in Cuba’s strategy to attract foreign developers and tourists.

The government’s plan to build its tourist industry has shown some success. In 1967 there were about 2,000 tourists to the island annually, whereas in 1998 over 1.4 million visitors traveled to Cuba. During the last five years alone, foreign investors have increased their operations in Cuba in several economic sectors, particularly in tourism. As a result 2,000 new hotel rooms have been added in Havana, with a total capacity now surpassing 10,700 rooms. Nationwide there are 31,600 hotel rooms, and the target is to increase capacity to 40,000 over the next two years. About 80 percent of recent construction activity in Cuba is related, directly or indirectly, to the tourist sector. Some estimates indicate that state-owned land and buildings already committed to these new projects represent around 500 million US$. Significantly, this development has been achieved without the existence of a formal land market.

Land-based Policies to Stimulate Development

Land has been used in various ways to help stimulate development and to generate public revenues. First, the Cuban government has used land as its capital contribution in joint ventures with international developers. For example, VanCuba Holdings, S.A., a Canadian company, is a 50-percent partner with the Cuban government in a project to build 11 hotels. Cuba contributed the land as its 50-percent share and the Canadian company is expected to invest 400 million US$. Many such joint venture arrangements, particularly real estate and tourism projects, have been made with development companies from Canada, Spain, Italy and Israel.

Since land is Cuba’s principal contribution to these international ventures, a key issue is to assure that the financial value of the land represents 50 percent of the project’s social capital. In cases where the monetary value of the contributed land is less than 50 percent, the foreign partner has often been instrumental in helping its Cuban counterpart apply for credit from international banks or financial institutions to make up the difference. More recently, the credit to assure 50-percent Cuban participation is obtained at low interest rates directly from the Central Bank of Cuba rather than from international entities.

A second mechanism to stimulate development is the increased use of land leasing agreements for commercial and office projects. Leasing is preferred since the direct sale of state-owned land is possible only in very special situations. The leasing terms are negotiated on the basis of the specific land value, and if accepted by all parties are established for 25 years. The lease may be reviewed and extended for an additional 25 years if the parties involved in the renegotiations agree upon the new criteria. In Havana, several projects with foreign investors are currently operating under such an agreement, and the estimated area under development in the city surpasses 100 hectares.

Third, the Cuban government has entered into direct rental agreements for state-owned land in free trade zones, which in some cases generate significant revenues. About 120 foreign private and public-private enterprises have been established already in two trade zones in Havana.

Both the leasing and direct rental agreements for state-owned land provide important new funds to the national budget. These resources are then used to improve the standard of living in local communities by providing social services (education and health), developing economic projects, upgrading and enlarging major infrastructure and other amenities, and generating jobs. Some examples of city and community benefits that have been supported largely by these revenues are the new Havana International Airport, the creation and improvement of a digital telephone system, and the metropolitan park projects in the Almendares River area.

A different but very interesting set of instruments to mobilize land value increments resulting from public investment has been developed by the Office of the Historian, the public agency responsible for promoting, financing and developing the revitalization program in Old Havana. This Office has begun to collect both indirect and direct taxes totaling 35 percent of revenues from private enterprises not related to the Office, such as hotels, commercial businesses and restaurants that have benefited from the Office’s efforts to rehabilitate the historic district. These external revenues, as well as revenues generated by projects initiated by the Office itself, are used in a kind of revolving fund to support further investments in the built environment. They also fund a variety of social programs, including housing, nursing homes, and educational and cultural activities in Old Havana. The Office’s total revenues surpassed 40 million US$ in 1998 and 50 million US$ in 1999. The government is also negotiating other kinds of revenue-generating programs to capture land value increments to support the rehabilitation of the Paseo del Prado and the Rampa areas of Havana, as well as the Boca de la Chorrera redevelopment project at the mouth of the Almendares River.

Difficulties with Implementation

Cuba’s implementation of these various tools for capturing land value increments has not occurred without problems. In the case of the indirect and direct taxes on revenues introduced in Old Havana, several businesses have claimed that their revenue sources are not a result of the efforts by the Office of the Historian to improve the district, and therefore should be exempt from the tax. For example, the headquarters of the Cuban Fuel Distribution Company (CUPET) is located in a valuable area in the heart of the historic center but does not pay the tax. The company argues that its revenue sources (i.e., its facilities and distribution networks) are located outside the center and therefore do not benefit from the rehabilitation process.

The 25-year leasing agreements illustrate a different problem arising from the implicit dilemma between short-run vs. long-run goals, because the agreements do not include a periodic updating of lease payments. On one hand, if the payments are set on the basis of existing use and value, the public authorities may lose significant financial resources that could accrue from the impacts of these investments and other changes in land value over the 25-year lease. However, if the authorities attempt to capture the anticipated higher value immediately, they will have more difficulty making such expensive deals with wary investors.

The lack of an adequate legal system for real estate development and mortgage lending in Cuba is a major obstacle to implementation of all these instruments. Proposed new real estate laws have been drafted but legislation expected to be introduced last year has not yet been adopted. This uncertain and unpredictable legal situation can prevent the formation of serious business partnerships, which normally require long-term vision, stability and transparency. Furthermore, this lack of legal protection may scare away the highest quality developers who would be most able to carry out sophisticated larger projects. As a result, the Cuban government has had fewer strong proposals to evaluate and has been accepting smaller projects with less established international developers.

These smaller projects are sometimes problematic for several reasons. First, they are often located in the most desirable parts of Havana, although such developments are not necessarily appropriate for those neighborhoods. Second, they must rely on existing infrastructure since they are not large enough to provide that additional investment. Third, the aesthetic quality and even the basic service standards of these new hotels or apartments are sometimes questionable. Since these buildings affect the overall image of the city, they may even have a negative impact and contribute to the devaluation of their neighborhood.

A related problem is the uncertainty that developers experience in having to deal with new institutions and policy tools that are being negotiated within the Cuban government at the same time they are being implemented in the field. While these policies are under review, the government has introduced a moratorium on new development in certain areas of Havana and has slowed the real estate negotiation process in general. Without stability and trust in the relevant government agencies and policies, private investors for commercial or residential projects are discouraged by the risks inherent in making long-term development decisions. This has an obvious effect on the costs of development and the expected internal rates of return.

Finally, there are the difficulties of assessing land values in the absence of formal markets, let alone transparent land transactions. Government agencies involved in development have two choices. One is to use administrative prices in determining the value of leases or contributions, even though the basis for these prices may not reflect the actual value of land attributes. Alternatively, the agencies must negotiate the price with foreign developers based on the dynamics of the particular site. Both options are limited by the lack of ongoing independent land market transactions on which to evaluate actual prices.

Land Policy Dilemmas

Although Cuba has made substantial progress, it faces many challenges and dilemmas in using land efficiently to stimulate development and generate revenues. For example, the smaller, more expedient projects may result in faster development and revenue flows, but they are not able to create a broader vision for future land uses, and they frequently cause damage to the historic fabric and natural environment. The larger, better-financed projects can create such a vision and enhance the environment, but are much more difficult to negotiate and take longer to build.

Furthermore, the larger projects may require a substantial investment in basic infrastructure because of the poor quality of existing conditions. The government has not had the resources to make these investments, thus threatening the economic sustainability of new urban interventions. Small projects cannot support such investment burdens. While the large projects may be able to finance infrastructure investment, they run the risk of becoming exclusive enclaves separated from the surrounding community when they provide infrastructure only as part of their own project. The question, then, is how to finance the infrastructure in a non-exclusionary manner to encourage other small-scale development. Three alternatives are being pursued simultaneously, but are subject to continuing debate:

• small, individualized interventions using leases to occupy infill areas in the city that are already well-endowed with infrastructure;
• enclaves of large resorts and gated communities that can support infrastructure through exactions and development fees, with other controls built into the negotiation to prevent exclusionary access; or
• broader value capture policies to use real estate as an asset to generate revenues in a way that preserves the historical heritage and community solidarity, and prevents social segregation, sprawl and other negative implications.

Another aspect of the debate among Cuban planning and development experts concerns the pros and cons of introducing open land markets with a strong tax system vs. maintaining the existing public management of state-owned land. Those who advocate for introducing open land markets feel it is a necessary step to encourage development so that Cuba can benefit from linkages with the global economy and different types of foreign investments. These experts also argue that Cuba must continue to develop mechanisms for capturing publicly created land value.

Those who argue for continuing the current system point to Cuba’s success in reducing spatial segregation, promoting balance in social and urban services, preserving historic and other patrimony values in the city, and reserving enough land for future development projects. These advocates point to the recent Latin American experience with free markets, which has resulted in increased segregation between rich and poor areas, a lack of social services in poorer areas, increases in urban violence, speculation, and growing environmental problems.

In summary, some of the priority issues on Cuba’s land development agenda are the establishment of a legal system with clear parameters and the introduction of more rigorous and transparent mechanisms for valuing land and buildings. In addition, diversification of the types of Cuba-based partners available to participate in international development projects will help establish criteria for a longer-term planning perspective that will encourage large-scale infrastructure projects and support the continuing provision of benefits to the community. These concerns are not so different from land policy challenges in other developing countries. The continued study of land value as an instrument for development in Cuba offers important lessons for researchers and public officials throughout Latin America.

Ricardo Núñez is researcher at the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC) in Havana, Cuba. H. James Brown is president and CEO of the Lincoln Institute, and Martim Smolka is senior fellow and director of the Institute’s Latin American and Caribbean Program. Laura Mullahy, research assistant for the Latin American and Caribbean Program, also contributed to this article.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

América Latina es una región de marcados contrastes en cuanto al uso del suelo: la extensa selva del Amazonas y crecientes áreas de deforestación, grandes regiones despobladas y enormes concentraciones urbanas, la coexistencia de la riqueza y la pobreza en los mismos vecindarios. Muchos de estos contrastes derivan de las políticas de suelos establecidas por intereses poderosos que se han perpetuado gracias a registros desactualizados o distorsionados. Esta herencia es parte del proceso de colonización de la región que se ha caracterizado por la explotación y la ocupación de tierras a cualquier precio.

El primer sistema de información para el registro de parcelas de tierra en América Latina lo estableció en 1824 la Comisión Topográfica en la Provincia de Buenos Aires de la República Argentina. Las oficinas de catastro territorial en toda la región actualmente manejan sistemas de información sobre suelos públicos en los que se registran mapas y datos sobre los terrenos sujetos a impuestos y se otorgan derechos a los propietarios u ocupantes de la tierra.

¿Qué es un catastro?

Un catastro moderno es un sistema integrado de bases de datos que reúne la información sobre el registro y la propiedad del suelo, características físicas, modelo econométrico para la valoración de propiedades, zonificación, sistemas de información geográfica, transporte y datos ambientales, socioeconómicos y demográficos. Dichos catastros representan una herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel local, regional y nacional con la finalidad de abordar problemas como el desarrollo económico, la propagación urbana, la erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el desarrollo comunitario sostenible.

Los primeros registros de agrimensura de propiedades en el antiguo Egipto utilizaron la ciencia de la geometría para medir las distancias. Más tarde los catastros europeos siguieron este modelo antiguo hasta que nuevos conocimientos dieron lugar a sistemas más integrados que podían usarse para fines fiscales, como la valoración, la tributación y las transferencias legales, así como la gestión del suelo y la planificación urbana. En los Estados Unidos no existe un sistema nacional de catastro, pero los procesos municipales semejantes son reflejo de la política y el protocolo de los programas internacionales de catastro.

La Federación Internacional de Agrimensores fue fundada en París en 1878 bajo el nombre de Fédération Internationale des Géomètres y se conoce por su acrónimo francés FIG. Esta organización no gubernamental reúne a más de 100 países y fomenta la colaboración internacional en materia de agrimensura mediante la obtención de datos de las características de la tierra sobre, en y bajo la superficie y su representación gráfica en forma de mapas, planos o modelos digitales. La FIG lleva a cabo su labor a través de 10 comisiones que se especializan en los diferentes aspectos de la agrimensura. La Comisión 7, Catastro y Manejo de Suelos, se concentra en los asuntos relacionados con la reforma catastral y catastros de usos múltiples, sistemas de información sobre suelos basados en parcelas, levantamientos catastrales y cartografía, titulación y tenencia de suelos y legislación sobre los suelos y registro. Para obtener más información, visite la página Web www.fig.net/figtree/commission7/.

Catastros multifuncionales

En años recientes, la visión del catastro como un sistema de información multifuncional ha comenzado a evolucionar y a producir grandes avances en la calidad de los sistemas de información sobre suelos, pero también algunos problemas. El origen de estas inquietudes puede hallarse en el concepto mismo de los sistemas de catastros multifinalitarios y en las decisiones administrativas que se necesitan para su implementación. Existe una noción frecuente según la cual para implementar un catastro multifuncional es necesario ampliar las bases de datos alfanuméricas –incluidos los datos sociales, ambientales y también físicos (ubicación y forma), aspectos económicos y jurídicos de la parcela– y vincular esta información a un mapa de parcelas en un sistema de información geográfica (SIG). Aunque es un paso importante, no es suficiente.

La implementación de un catastro multifuncional implica un cambio de paradigma para su administración y exige una nueva estructura de usos del suelo y nuevas relaciones entre los sectores público y privado. En 1996 Brasil ideó un Congreso Nacional sobre Catastro Multifuncional que se celebraría cada dos años para evaluar sus propios programas estatales de catastro y los programas de otros países vecinos. Pese a la atención dedicada a los catastros y los muchos artículos que se han publicado desde entonces sobre el tema, no hay indicios de ninguna municipalidad en la cual el sistema catastral multifuncional opere de la manera que se esperaba.

Según las publicaciones existentes, para que un catastro sea realmente multifuncional es necesario integrar todas las instituciones públicas y privadas que trabajan al nivel de parcelas con un identificador único y definir parámetros para las bases de datos alfanuméricas y cartográficas. Chile es uno de los países donde todas las parcelas tienen un identificador común designado por la implementación del Sistema Nacional de Información Territorial, aunque el sistema todavía no ha integrado los datos catastrales alfanuméricos con los mapas a nivel de parcelas (Hyman et al. 2003).

Centralización y descentralización

La hegemonía del sistema unitario de gobierno que caracteriza a la mayoría de los países latinoamericanos ha propiciado el predominio de catastros centralizados, si bien este fenómeno también ocurre en países con gobierno federal. Brasil, por ejemplo, recientemente reestructuró su Sistema Nacional de Catastro Rural, el cual, a pesar de los avances tecnológicos propuestos en la Ley 10.267/2001, continuará bajo la administración de una institución del gobierno nacional.

En contraste, el movimiento de descentralización en la región aspira modernizar los gobiernos estatales mediante la transferencia de poderes a las jurisdicciones municipales, lo que abarca las instituciones encargadas de la administración del suelo. Por ejemplo, más de la mitad de los estados de México aún tienen datos catastrales centralizados, aunque algunos han comenzado la descentralización creando sistemas municipales compatibles con el catastro estatal. Una situación similar ocurre en Argentina, donde algunas instituciones provinciales están comenzando a transferir sistemas y datos a las municipalidades. Los administradores locales tienen un incentivo adicional por asumir la responsabilidad de organizar y mantener los sistemas catastrales debido a las oportunidades para recaudar impuestos sobre la propiedad y vender mapas o bases de datos registrados en el sistema catastral local a las compañías de servicios públicos y demás entidades del sector privado.

Sin embargo, todas estas buenas intenciones a menudo se tropiezan con el problema crónico de la escasez de personal capacitado e infraestructura. En algunos casos la descentralización puede constituir un problema más que una solución y podría poner en riesgo el mantenimiento y validación de la información. Por ejemplo, la adopción del modelo descentralizado puede conducir a la coexistencia de catastros sumamente detallados y precisos en algunos lugares y catastros casi inexistentes en otros. Tales discrepancias entre municipalidades vecinas pueden dar lugar a incongruencias cuando se incorpora la información sobre el suelo a nivel regional y nacional.

Por otra parte, un modelo centralizado puede facilitar la unificación del diseño y la estructura del catastro y garantizar la integración de sistemas geodésicos y cartográficos con la identificación de parcelas. Las dificultades de acceso y distribución de la información para satisfacer necesidades locales podrían resolverse usando Internet para organizar los datos y mapas a través de un catastro central. Algunos países, como Jamaica, Chile y Uruguay, comienzan a adoptar este enfoque para estructurar sus catastros en forma electrónica (llamados e-catastros, término derivado del concepto de eGovernment -administración electrónica- introducido por el Banco Mundial).

Al considerar las distintas etapas de desarrollo de los catastros en América Latina, podemos concluir que cada jurisdicción está obligada a analizar qué tipo de sistema resulta más adecuado para sus circunstancias particulares. Vale la pena considerar los Principios Comunes del Catastro en la Unión Europea, un documento que afirma que “no hay intención de unificar los sistemas catastrales de los Estados miembros; no obstante, si existe interés en estandarizar los productos” (Comité Permanente, 2003). Si es posible trabajar con sistemas catastrales diferentes en toda Europa, debe ser posible hacerlo en un mismo país.

Catastros públicos y catastros privados

Después de la publicación del Catastro 2014 de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG), una de las nuevas visiones que suscitó mucho debate fue la propuesta de que el catastro debiera estar “altamente privatizado; el sector público y el sector privado trabajarán en conjunto, lo que reducirá el control y la supervisión por parte del sector público” (Kaufmann y Steudler 1998). Por ejemplo, en Japón las empresas privadas tienen el control prácticamente total de la base catastral de algunas ciudades, mientras que en los Estados miembros de la Unión Europea el catastro reside en la esfera gubernamental.

En América Latina los catastros se mantienen principalmente en manos de instituciones públicas; el sector privado por lo general participa en los procesos de implementación de actualizaciones cartográficas y sistemas de información, más no en la administración misma. La municipalidad mexicana de Guadalajara, por ejemplo, realizó un estudio comparativo de los costos y concluyó que el manejo del catastro con sus propios empleados y equipos significaría un ahorro del 50% en inversiones, lo que quedó confirmado un año después de la implementación.

Pese a los resultados positivos obtenidos en dichos proyectos desarrollados por completo dentro de la administración pública, no es posible dejar de lado al sector privado, especialmente en el contexto de la ola de privatización que ha sacudido a América Latina estos últimos años. Por ejemplo, al igual que las instituciones públicas, las compañías de teléfono, agua y energía eléctrica necesitan información territorial actualizada. El interés en común por mantener al día las bases de datos hace que las oficinas de catastro y las compañías de servicios públicos trabajen en colaboración y se repartan las inversiones, además de buscar maneras de estandarizar la información y definir identificadores comunes para las parcelas.

Conclusiones

La mayoría de los sistemas catastrales de América Latina siguen registrando tres tipos de datos según el modelo económico-físico-legal tradicional: el valor económico, la ubicación y forma de la parcela y la relación entre la propiedad y el propietario u ocupante. No obstante, existe un mayor interés en utilizar sistemas de información multifinalitarios. En este proceso de transición, algunos administradores han decidido implementar nuevas aplicaciones catastrales basadas en la tecnología, pero es evidente que no se ha logrado el éxito que ellos anticipaban. Esta incorporación de nuevas tecnologías debe estar acompañada de los cambios necesarios en los procedimientos y la legislación y de capacitación profesional de los empleados públicos.

En años recientes ciertas instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Instituto Lincoln y muchas universidades europeas y estadounidenses han prestado su colaboración para ayudar a mejorar los catastros latinoamericanos. Ofrecen apoyo para programas educativos, actividades académicas y proyectos concretos con la finalidad de implementar sistemas de información territoriales que sean confiables y estén actualizados. A medida que continúa la transición hacia catastros multifinalitarios, se implementarán los cambios a través de una revisión minuciosa de la legislación pertinente, formas más accesibles de servicio a los usuarios, colaboración sólida entre las instituciones públicas y privadas que generen y utilicen datos catastrales, y la aplicación de estándares internacionales contemporáneos. Los catastros territoriales en América Latina llegarán a ser todavía más eficaces y útiles si generan información que propicie el desarrollo de proyectos orientados a las preocupaciones sociales fundamentales, como la regulación del suelo y la identificación de terrenos desocupados.

Diego Alfonso Erba es profesor de aplicaciones avanzadas de SIG y cartografía digital en la UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) en São Leopoldo-RS, Brasil, y docente invitado del Instituto Lincoln.

Referencias

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Kaufmann, Jürg y Steudler, Daniel. 1998. Catastro 2014: Una visión para un sistema catastral futuro.

Frederiksberg, Dinamarca: Federación Internacional de Agrimensores (FIG). Documento disponible en la página http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/download/cat2014-espanol.pdf.

Comité Permanente sobre el Catastro en la Unión Europea. 2003. Principios Comunes del Catastro en la Unión en la Unión Europea. Roma. 3 de diciembre. Documento disponible en la página http://www.eurocadastre.org/pdf/Principles%20in%20Spanish.pdf.

Until recently, a foreclosure on an owner-occupied home in the United States was a relatively rare event. According to data from the Mortgage Bankers Association (MBA), foreclosure proceedings were initiated on approximately 0.3 percent of all owner-occupied housing units with a mortgage in each quarter from 1979:Q1 through 2006:Q2 (figure 1). Since mid-year 2006, foreclosure proceedings have more than tripled and now occur at the rate of at least 1 percent per quarter.

To place these percentages in context, in the 27 ⅟2 year period between 1979 and mid-2006, a cumulative total of 7.5 million foreclosure proceedings had been initiated at a rate of 275,000 per year. In the 3 ⅟2 year period between mid-2006 and year-end 2009, 6 million foreclosure proceedings had been initiated, at a rate of 1.7 million per year, a more than six-fold increase. The conditions for high foreclosure rates are in place for at least the next two years, suggesting that another 4 to 5 million owner-occupied homes will enter into foreclosure in 2010 and 2011.

What is a Foreclosure?

A house is seized by a mortgage lender in a foreclosure proceeding after three steps have occurred. First, the homeowner fails to make contractually obligated mortgage payments, a condition commonly known as default. If homeowners fail to make one or two monthly payments, they are known as 30- and 60-days delinquent, respectively. In many of these cases, the homeowner “self-cures” by making the missed payment(s) in full and paying an additional (contractually pre-specified) penalty. A homeowner who misses three consecutive monthly payments is known as 90-days delinquent, and the probability increases that the house will end up in foreclosure (Tanta 2007).

In the second step, the lender initiates foreclosure proceedings. This process varies by state and can take between 6 and 18 months to complete. In the third and final step, the court system assigns the ownership of the house back to the mortgage lender. In some states, after a foreclosure occurs lenders may try to obtain a “deficiency judgment,” which implies that the foreclosed homeowner must compensate the lender in an amount equal to the difference between the value of the house after the foreclosure and the outstanding loan balance of the mortgage (Ghent and Kudlyak 2009).

What Factors Lead to Foreclosure?

We learn about the root causes of foreclosure by first exploring how foreclosure rates vary across places and over time. Figure 2 shows a graph of 90-day delinquency rates by state in the second quarter of 2009, when the 90-day delinquent rate ranged from 1 percent to 6.5 percent. Two variables explain almost three-quarters of the cross-sectional variation in delinquency rates across states: (1) the statewide unemployment rate in August 2009; and (2) the percentage change in house prices over the three-year period from 2006:Q2 to 2009:Q2.

Table 1 shows the highest and lowest five states in terms of foreclosure rates in 2009:Q2. The states with the steepest declines in house prices and highest unemployment rates have the highest percentage of seriously delinquent borrowers. The two states with the most disparate outcomes are Nevada and North Dakota. In Nevada, house prices fell almost 50 percent; the unemployment rate was 13.2 percent in August 2009; and the 90-day delinquency rate on mortgages was 6.5 percent. In North Dakota, homes appreciated by almost 11 percent; the unemployment rate was a low 4.3 percent; and the 90-day delinquency rate on mortgages was only 1.0 percent.

Figure 3 shows the time-series patterns of the nationwide 90-day delinquency rate, the national unemployment rate less 4 percent, and an index of commonly tracked house prices known as the Case-Shiller-Weiss (CSW) index. The vertical line on the graph at 2006:Q2 marks the height of the housing boom. Over the 2006:Q2–2007:Q4 period, nationwide 90-day delinquency rates started rising after house prices started to decline, despite relatively stable unemployment rates. During the recession, unemployment increased, house prices continued to fall, and the 90-day delinquency rate rose dramatically.

Both figures 2 and 3 suggest that foreclosures are associated with two “triggers”—falling house prices and rising unemployment rates. The double-trigger theory of foreclosures posits that the potential for a foreclosure is highest when (1) a homeowner is “under water,” meaning the house is worth less than the outstanding loan balance of the mortgage (plus any applicable fees); and (2) the homeowner experiences a significant disruption to income, such as unemployment, divorce, or a health event. In addition to the aggregated state-level and nationwide data shown here, the double-trigger theory of foreclosures has been shown to fit foreclosure patterns in loan-level data sets as well (Foote, Gerardi, and Willen 2010).

The double-trigger theory suggests that being under water is a necessary condition for a foreclosure, because it means the homeowner cannot sell the house unless he or she is willing to write the mortgage holder a check at closing to make up the difference of the value of the house and the outstanding loan balance of the mortgage. Recent estimates by the First American Core Logic company suggest that more than 10.5 million properties—20 percent of all residential properties with mortgages—are currently under water; many of them were purchased between 2005 and 2007.

Figure 4 shows that house prices have declined by 40 percent in nominal terms (50 percent after accounting for overall consumer price inflation) from the peak of the housing market in 2006:Q2 through the end of 2009. Standard underwriting calls for a homeowner to make a 20 percent down payment on a house. Given the decline in house prices, homeowners who bought at the peak of the market using a standard down payment are still approximately 33 percent under water. For example, if a homeowner buys a house for $100,000 with an $80,000 mortgage at origination and it then loses 40 percent of value, it is worth only $60,000. The house is now 33 percent under water ($80,000 – $60,000) / $60,000.

Most economists believe that being under water is not a sufficient condition to lead to a foreclosure, although there is some debate on this issue (Goodman et al. 2009; Foote et al. 2010). As long as the house value is not too far below the outstanding loan balance of the mortgage, there is a nontrivial probability that the house will appreciate such that its price will be greater than the mortgage in a reasonable amount of time, and this probability has value called “option value.” Given this value, and given that foreclosure is costly for homeowners, economic theory suggests that many homeowners who are under water should not “optimally” default on their mortgage. In many cases, the available data support this prediction.

Once a homeowner is under water, however, the data suggest that an additional shock to a homeowner’s income strongly increases the odds of foreclosure. Consider the experience of a homeowner who is under water and suddenly loses his or her main source of income due to unemployment or illness. In this case, the house is worth less than the mortgage, so the owner cannot sell or pull equity from the house. Furthermore, the homeowner has reduced income, so after depleting savings cannot make the mortgage payment in full.

To illustrate the quantitative relevance of this point, table 2 shows state-level maximum unemployment benefits (UI) and average mortgage payments for the set of ten states shown in table 1. In many states, UI benefits are not large enough for a one-income family to make a full mortgage payment. In all states, the average mortgage payment consumes a sizeable percentage of monthly UI benefits, leaving little income for food, transportation, clothing, health care, and other essentials.

Should Foreclosures Be Prevented?

A foreclosure seems like a simple transfer of an asset (the house) from the current equity holder (the borrower) to the current debt holder (the mortgage holder), which occurs whenever the borrower defaults on a mortgage obligation. If a foreclosure is just a simple transfer of assets across agents in the economy, then a case can be made that society should not care about foreclosures, the same way that normal people typically do not care how many electric guitars trade hands on eBay in any given month.

However, a case can be made that foreclosures are an undesirable outcome for society in some cases. Many economists think that foreclosures have externalities, meaning people not directly involved in the foreclosure process bear costs every time a house enters foreclosure. For example, foreclosures are estimated to reduce the resale value of nearby homes (Lin, Rosenblatt, and Yao 2007). In addition, foreclosures are associated with other costs that may be socially undesirable, such as the well-being of children (Kingsley, Smith, and Price 2009).

Has the Government Prevented Foreclosures?

Since 2007, the federal government has established initiatives and put into place a set of policies to try to reduce foreclosures. One of the first major initiatives, called Hope for Homeowners, was established in the spring of 2008. This program tried to address the first trigger directly to reduce the number of homeowners who were under water by encouraging institutions and investors holding mortgages to “write down” principal on those mortgages until homeowners were no longer under water. Participation in the program by mortgage holders was voluntary, and the program was structured in such a way that few mortgage holders participated (Cordell et al. 2009). For example, only one person received assistance in the first six months of the program’s launch (Arnold 2009).

In February 2009, the Obama administration announced another major initiative to reduce foreclosures, the Home Affordable Modification Program (HAMP) program, funded with $73 billion of TARP money. Implicit in the HAMP program is the notion that delinquencies and foreclosures have occurred because mortgages underwritten during the housing boom were often exotic, expensive, and ultimately unaffordable.

Until recently, HAMP’s solution to reduce foreclosures was to modify the terms of these mortgages (by reducing the interest rate, extending the amortization period, and offering some forbearance) for the purposes of making the mortgage “affordable,” meaning the mortgage payment would not exceed 31 percent of the borrower’s income after the mortgage was modified. As originally written, the HAMP program did not require the mortgage lender to reduce any of the borrower’s mortgage balance, and many unemployed did not qualify to receive a mortgage modification.

Figure 5 shows data from the Mortgage Bankers Association on 90-day delinquency rates for subprime adjustable-rate mortgages and prime fixed-rate mortgages over the 1998–2009 period. It is clear that subprime adjustable-rate mortgages are much more likely to be seriously delinquent than prime fixed-rate mortgages. These data might help explain why policy makers crafting the HAMP program have, until recently, focused on refinancing people out of exotic or expensive mortgages and into more conventional or less expensive mortgages as a method of reducing aggregate foreclosure rates.

These policy makers might have presumed that refinancing people from mortgages associated with high default rates to mortgages associated with low default rates would, by construction, reduce the overall default rate on all mortgages. There are two problems with this logic. First, people most likely to default are least likely to get a prime mortgage. This implies the mortgage choice at origination may be indicative of the underlying default risk of the borrower. In other words, defaults of subprime mortgages are high because, in some cases, subprime mortgage borrowers had high default risk and could only get a subprime mortgage.

Second, and more important, the recent data suggest that the majority of mortgages currently in default are not subprime mortgages (table 3). Given the current situation, it seems that a program designed to reduce foreclosures in the aggregate should focus on the inherent reasons that households with good mortgages or good credit are defaulting: the double-trigger theory.

Will We Have More Foreclosures?

Both foreclosure triggers are still in place. Unemployment rates are high, and the Congressional Budget Office (2010) is forecasting the national unemployment rate will remain above 9.0 percent in both 2010 and 2011. And, many homeowners are still under water. Assuming that house prices and housing rents will increase at the same rate over the next few years—not an unreasonable assumption given the behavior of historical rent and price data prior to 1996 (Davis, Lehnert, and Martin 2008)—then house prices should be expected to rise in nominal terms by somewhere between 1 and 2.5 percent per year for the next two years. Given the slow expected pace of house-price growth, many homes now under water will continue to be under water in two years.

Against this gloomy backdrop, Congress and the Obama administration have taken steps recently to prevent more foreclosures. First, on March 26, the administration revised the HAMP program so that the recently unemployed will be offered between three and six months of payment reductions (forbearance). This adjustment to HAMP is in line with the recommendations of a well-known plan to reduce foreclosures, written by economists at the Federal Reserve Board and the Federal Reserve Bank of Boston, commonly called the Boston Fed plan (Foote et al. 2009). It is also similar to an existing plan in the State of Pennsylvania that makes loans to unemployed homeowners to enable them to pay their mortgage, called HEMAP. In addition, mortgage investors will be subsidized by the HAMP program for writing down principal when borrowers are under water.

Second, the Obama administration has set up a “Hardest-Hit” fund distributing $2.1 billion to state housing finance agencies in ten states with severe house price decline and high unemployment rates. The state agencies are free to design programs to reduce foreclosures, subject to some guidelines (Housing Finance Agency 2010).

My colleagues and I have worked on foreclosure relief policy and are hopeful these new initiatives—the modification to HAMP and the Hardest-Hit fund—might significantly reduce foreclosure activity over the next few years.

About the Author

Morris A. Davis is an associate professor in the department of real estate and urban land economics at the University of Wisconsin School of Business, and a fellow at the Lincoln Institute of Land Policy. He was one of the authors of the Wisconsin Unemployment and Foreclosure Relief Plan, which was designed to reduce foreclosure activity of the unemployed. He also maintains and updates the Lincoln Institute Web site database on Land and Property Values in the U.S. (http://www.lincolninst.edu/subcenters/land-values).

Acknowledgments

I have benefited greatly from conversations, help, and advice from Chris Foote, Jeff Fuhrer, Kris Gerardi, Eileen Mauskopf, François Ortalo-Magné, Erwan Quintin, Steve Malpezzi, and Paul Willen. All mistakes and errors are my own.

References

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En la mayoría de los países, las propiedades del gobierno no se encuentran sujetas al impuesto sobre la propiedad; de hecho, la sola idea podría considerarse como un intercambio circular de dinero (Bird y Slack 2004; Youngman y Malme 1994). En el último tiempo, el Reino Unido ha adoptado un punto de vista muy diferente. Considerando que es muy importante que tanto el gobierno como los ocupantes del gobierno municipal estén al tanto del verdadero costo que implica tener propiedades, el Reino Unido insiste en un sistema de alquileres teóricos y garantiza la sujeción a los impuestos sobre la propiedad de ámbito municipal.

Desde la promulgación de la Ley de Asistencia a la Pobreza en 1601 (la fecha generalmente aceptada en que comenzó la tributación de inmuebles municipales en el Reino Unido) hasta el año 2000 (cuando se aprobaron los cambios a esta ley), los inmuebles ocupados por el gobierno o la Corona no se encontraban sujetos al impuesto o a las “tasas” sobre la propiedad. No obstante, la Corona, de hecho, aceptó que era apropiado realizar algún tipo de aporte con el fin de cubrir los costos de los servicios municipales, por lo que pagaba voluntariamente aportes en lugar de tasas (CILOR, por sus siglas en inglés). Este proceso conllevaba varios problemas: los aportes eran voluntarios; los inmuebles de la Corona no figuraban en los listados de valuaciones; y la base sobre la cual se realizaban los aportes carecía del rigor y la transparencia de valuación que se aplicaban al resto de las propiedades.

La Ley Municipal de Gobierno y Valuación se promulgó en 1997 para su aplicación en Inglaterra, Escocia y Gales (más tarde, en 1998, se introdujo una modificación para Irlanda del Norte) con el fin de que todos los inmuebles de la Corona estuvieran en pie de igualdad con respecto al resto de las propiedades sujetas a impuesto y pudieran ser pasibles de ser valuadas para determinar sus tasas. Estas disposiciones entraron en vigor el 1 de abril de 2000. Como resultado, edificios emblemáticos tales como el Palacio de Westminster y la Torre de Londres son valuados por primera vez en la actualidad de la misma manera que el resto de las propiedades.

Valuación de inmuebles comerciales

Los tasadores de la Agencia de Valuaciones (VOA, por sus siglas en inglés), perteneciente al Departamento de Impuestos y Aduanas de Su Majestad (HMRC, por sus siglas en inglés), son los responsables de compilar y mantener los listados de valuaciones de inmuebles comerciales (no residenciales) para Inglaterra y Gales. En Escocia, los responsables son los tasadores municipales, y en Irlanda del Norte, la responsabilidad recae sobre el Servicio de Suelos e Inmuebles. En general, el valor catastral de un inmueble no residencial está basado en el alquiler anual por el cual podría haberse alquilado en el mercado abierto a una fecha estándar (la fecha de valuación precedente). En el caso de Inglaterra y Gales, la fecha precedente para los listados de 2000 fue el 1 de abril de 1998; para los listados de 2005, el 1 de abril de 2003; y para los listados de 2010, que entraron en vigor el 1 de abril de 2010, la fecha precedente fue el 1 de abril de 2008.

La Tabla 1 muestra la cantidad de inmuebles sujetos a impuesto en Inglaterra y Gales y su valor catastral (imponible) total. Resulta un tanto difícil realizar comparaciones con los impuestos sobre la propiedad basados en el valor capital, ya que para ello es necesario conocer los rendimientos respectivos; aún así, es evidente que el nivel de tributación es extraordinariamente alto para un impuesto sobre la propiedad. El nivel del impuesto en Inglaterra y Gales es de aproximadamente el 45 por ciento, aunque esta cifra corresponde a los valores de alquiler, no de capital.

El gobierno del Reino Unido establece una tasa uniforme del impuesto en forma separada (peso por libra esterlina) para Inglaterra, conocida como el multiplicador de valuación para inmuebles no residenciales. En Escocia y Gales, esta tasa es determinada por sus respectivas asambleas y, en el caso de Irlanda del Norte, cada consejo distrital establece su propia tasa. Así se determina el monto a pagar sobre cada libra esterlina de valor catastral, a fin de obtener la factura completa de tasas del impuesto. Las autoridades municipales son las responsables de calcular el monto de las facturas y recaudar las tasas del impuesto sobre inmuebles no residenciales correspondientes a las propiedades que se encuentran dentro de sus áreas de influencia. No obstante, las autoridades no conservan los montos que cobran, sino que los depositan en un fondo nacional (uno para Inglaterra y otro para Gales). El dinero que conforma dicho fondo se redistribuye luego entre las autoridades municipales, con ciertos acuerdos especiales para la ciudad de Londres.

Antecedentes de la exención a la Corona

Antes de que se emitieran los listados de valuaciones en el año 2000, ciertas propiedades ocupadas por la Corona, tales como las instalaciones donde funcionan las oficinas del gobierno central y el Ministerio de Defensa, se encontraban exentas de la valuación y no figuraban en ningún listado de valuaciones. No obstante, la Corona realizaba un CILOR en forma voluntaria en base a un valor catastral teórico.

La Corona no figuraba expresamente ni en la Ley de Asistencia a la Pobreza de 1601 (la ley original de valuaciones se conocía también como la Ley de Isabel) ni en la Ley de Tasas Generales de 1967 que la reemplazó. Debido a que uno de los principios del derecho del Reino Unido consistía en que la Corona no se encontraba sujeta a ningún acto parlamentario a menos que se la mencionara específicamente, no era susceptible a las tasas. Además, no podía imponerse tasa alguna sobre aquellos inmuebles ocupados por sus funcionarios cuando dicha ocupación se entendía como ocupación por la Corona. Este fue el punto de vista mantenido en la causa Jones contra Mersey Docks 11 HL Cas. 443 (1865).

Sin embargo, ya en 1860 el gobierno aceptó el principio de que la Corona pagara alguna suma en forma de CILOR voluntario respecto de los inmuebles ocupados a los fines públicos. Dicha práctica se volvió uniforme en 1874. El Tesoro del Reino Unido adoptó, mediante acta formal, el principio de que los inmuebles ocupados para las funciones públicas debían pagar tasas municipales de la misma manera que otros inmuebles de los condados en los que estaban ubicados, teniendo en cuenta las características de cada caso. El acta del Tesoro estableció el Departamento de Valuaciones de Propiedades del Gobierno (RGPD, por sus siglas en inglés) para evaluar todos los inmuebles del gobierno con el fin de adoptar, en cada caso y hasta donde fuera posible, los mismos principios que se aplicaban a la valuación de inmuebles particulares.

El derecho consuetudinario del siglo XIX establecía que la exención sólo se aplicaba a las propiedades ocupadas por la Corona misma o sus funcionarios, y no al resto de los inmuebles ocupados con fines públicos. Por lo tanto, la exención se aplicaba generalmente a los inmuebles ocupados para usos del gobierno central y a los palacios y parques reales, así como también a otros inmuebles ocupados por funcionarios de la Corona (por ejemplo, la ocupación por parte de los ministros de gobierno o el personal militar de la base naval real, del ejército y de la fuerza aérea real).

En 1896, mediante otra acta del Tesoro se reafirmó el principio de aporte equitativo y se establecieron ciertas concesiones a fin de que entrara en plena vigencia. Estas concesiones consistían en una revaluación periódica, el pago dentro de los plazos establecidos y una contribución con respecto a las cámaras del Parlamento.

A continuación se detallan las principales características del CILOR en los últimos años de su existencia:

• La Unidad de Inmuebles de la Corona (CPU, por sus siglas en inglés) de la VOA era la responsable de aceptar las tasaciones y el CILOR (después de absorber al RGPD).
• Las autoridades de valuación cobraban a la CPU los pagos del CILOR.
• Para realizar las valuaciones y calcular las facturas se seguían exactamente las mismas normas y métodos que para las tasas propiamente dichas, teniendo en cuenta las exenciones a la valuación que fueran aplicables.
• Las autoridades municipales incluían los pagos del CILOR junto con otros ingresos por tasas no residenciales en un fondo de valuaciones, y estos pagos combinados luego se redistribuían entre las autoridades receptoras.

Los acuerdos del CILOR se diferenciaban del resto de los procedimientos de valuación estándar en los siguientes aspectos principales:

• Los aportes eran, en teoría, voluntarios.
• Las valuaciones que establecía en principio el RGPD (aunque luego se acordaban con el funcionario de valuaciones municipal) no siempre estaban al mismo nivel de las tasaciones normales.
• Los entes de la Corona no poseían los mismos derechos que tenían los contribuyentes para apelar las valuaciones y para que dicha apelación se determinara en un tribunal de valuaciones independiente.
• Debido a que, según la teoría constitucional, la Corona es una e indivisible, el tratamiento del CILOR para inmuebles ocupados por más de un ente de la Corona era diferente al tratamiento que habitualmente se aplicaba a propiedades valuables con diferentes ocupantes. Respecto del CILOR, por lo general se realizaba una única valuación por el inmueble como un todo, y luego se calculaba una única factura que se enviaba al ocupante principal, quien posteriormente recuperaba las proporciones correspondientes del impuesto total a pagar de cada uno de los ocupantes menores. Según las tasas estándar, por lo general se realizan valuaciones por separado para cada parte de la propiedad que tiene diferentes ocupantes, y luego cada ocupante recibe una factura por separado.

Fundamentos para eliminar la exención a la Corona

El gobierno ha estado debatiendo la eliminación de la exención a la Corona ya desde la Segunda Guerra Mundial. El Comité Central de Valuaciones, en una carta fechada el 21 de enero de 1947 y dirigida al Ministro de Salud, de hecho sugería dicha eliminación, a la vez que declaraba que su punto de vista, desde hacía mucho tiempo, era que los acuerdos de valuación de inmuebles ocupados por la Corona vigentes hasta ese momento eran en muchos aspectos injustos e insatisfactorios para las autoridades municipales, quienes, en ese entonces, establecían sus propios niveles de tasas. En la década de 1950, las asociaciones de autoridades municipales inglesas expresaron su descontento con la exención aplicable a la Corona y llegaron hasta el punto de declarar que la forma de calcular los CILOR era completamente arbitraria y que con frecuencia representaba un perjuicio para las autoridades municipales. En 1952 calcularon el valor catastral de los inmuebles de la Corona en Inglaterra y Gales en aproximadamente £14 millones, de un valor catastral total de cerca de £341 millones, lo que equivaldría a £2.200 millones según los niveles de valores en la revaluación del año 2010.

A mediados de la década de 1990, el gobierno consideró varios aspectos impulsores para un cambio:

• La exención de tasas aplicable a la Corona no respondía a ningún objetivo evidente de política pública, ya que, en todo caso, se esperaba que los ocupantes de la Corona realizaran CILOR.
• Según el Informe Oficial de la Carta de Ciudadanos (1991), la política general del gobierno era que debía eliminarse progresivamente la inmunidad general de la Corona a medida que se fueran dando las oportunidades legislativas, para que la Corona estuviera sujeta, en general, a los acuerdos normativos y regulatorios en pie de igualdad respecto de los demás.
• La falta de derechos de apelación para los ocupantes de la Corona fue, en principio, insatisfactoria.

La Ley Municipal de Gobierno y Valuación de 1997 estableció la eliminación de la exención que gozaba la Corona de tasas por inmuebles no residenciales en Inglaterra, Gales y Escocia con vigencia a partir del 1 de abril de 2000. Las autoridades responsables de la valuación cobrarían las tasas correspondientes a los inmuebles de la Corona directamente a los respectivos departamentos, en lugar de cobrarlos a la CPU. Dichas autoridades también podrían iniciar procedimientos de ejecución en contra de la Corona, tal como lo harían con otros contribuyentes. Aunque esto ocurriría solamente en raras ocasiones, las autoridades responsables de las valuaciones podrían, en principio, tomar medidas contra un departamento del gobierno con el fin de obtener una orden de apremio por falta de pago de tasas, en el caso de que fuera necesario.

Los profesionales de la valuación en el Reino Unido han sugerido que, debido a que la valuación es un impuesto, tasar y sujetar a impuesto los inmuebles ocupados por entes públicos representa un derroche de recursos públicos. Las propiedades que podrían incluirse en esta categoría incluyen aquellas ocupadas por el Ministerio de Defensa, el Servicio Nacional de Salud y las autoridades municipales. Superficialmente, el hecho de valuar y sujetar a impuesto estas propiedades puede parecer injustificado. La dificultad reside en que muchas de las actividades que tradicionalmente son llevadas a cabo por el gobierno central o los gobiernos municipales ahora son también realizadas por el sector privado. Un ejemplo de ello son los centros de recreación. Aplicar la exención de tasas a las propiedades de las autoridades municipales cuando estas compiten directamente con el sector privado podría considerarse injusto, ya que le brindaría una ventaja fiscal al sector público.

Aunque el sector público ocupa otros edificios cuya utilización actual evidentemente no compite con el sector privado, resulta difícil justificar la exención de ciertos inmuebles ocupados por el sector público, mientras incluye otros. La justificación original para valuar edificios ocupados por los entes públicos (incluyendo la eliminación de la exención a la Corona en 2000) fue establecer una base en condiciones de igualdad, garantizar que los costos de ocupación se reconocieran en su totalidad y brindar transparencia en cuanto a la contribución de los entes del sector público para cubrir los costos relacionados con los servicios públicos brindados.

Valuación de edificios emblemáticos

La eliminación de la exención a la Corona precipitó la necesidad de valuar una amplia gama de inmuebles fuera de lo común. La valuación en el Reino Unido es un impuesto que se aplica al ocupante y no al propietario, y está basado en la utilización real amplia en lugar de la mayor y mejor utilización del inmueble. Los edificios muy antiguos con frecuencia deben ser valuados, aunque muchos de ellos se han modernizado y se utilizan para diferentes fines, tales como oficinas, usos comerciales mixtos o, al menos en parte, atracciones turísticas.

El tradicional enfoque de comparación de valuaciones pudo aplicarse en inmuebles que tenían un uso similar, con el fin de permitir la determinación de un valor de alquiler indicativo para algunas estructuras, aunque, en el caso de otras, la tarea resultó mucho más difícil. Por ejemplo, la Casa Somerset, sobre el río Támesis, es un bloque de oficinas construido a tal fin, pero es además el primer bloque de oficinas del gobierno que fue construido a tal fin, data de 1776 y ha sido utilizado en filmaciones comerciales, por lo que resulta difícil compararlo con otros edificios.

La valuación de inmuebles fuera de lo común no se limita a las propiedades de la Corona o a aquellas en las que el método de comparación de alquileres no puede usarse porque no existen comparaciones de interés. En tales casos, la aplicación del método de ingresos y gastos o el método de las ganancias puede resultar mucho más confiable a la hora de determinar el valor de mercado en cuanto al alquiler de una propiedad. Este método es apropiado si el inmueble sujeto a valuación es comercial por naturaleza o posee cierto grado de monopolio, y si la principal motivación del ocupante para utilizar el inmueble fuera obtener ganancias y, de hecho, estuviera obteniéndolas (Bond y Brown 2006).

En el caso de no poder utilizar ni el método de la comparación ni el método de ingresos y gastos, se aplica entonces el método de base de contratistas o método de costos cuando el inmueble sirve principalmente para fines públicos y no se encuentra ocupado para beneficio comercial, o cuando el inmueble en cuestión es comercial pero no constituye un centro de ganancias con sus propias cuentas. En ambos casos, el ocupante (o propietario) debería soportar el costo de un inmueble de reemplazo para poder continuar con la utilización del inmueble.

Además del problema de la valuación, nos enfrentamos a la complejidad que existe en el Reino Unido en cuanto a tener un impuesto separado sobre propiedades residenciales. En Inglaterra, Escocia y Gales, este tributo se denomina impuesto municipal, mientras que en Irlanda del Norte, el sistema tiene que ver con tasas residenciales. Si alguna parte del inmueble se utiliza para fines residenciales, según se define en la legislación, entonces se determina el impuesto residencial sobre dicha porción del inmueble. De esta manera, en cuanto al Palacio de Buckingham y al Castillo de Windsor, ambos palacios reales, se aplica una valuación sobre la porción no residencial y comercial, y un impuesto municipal sobre las secciones residenciales de dichos edificios.

Palacio de Westminster

El Palacio de Westminster, también denominado Parlamento, es un palacio real y el lugar donde las dos cámaras del Parlamento del Reino Unido celebran sus sesiones, es decir, la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes. El Palacio es el centro de la vida política y “Westminster” se ha convertido en una metonimia que refiere al Parlamento del Reino Unido y al sistema de gobierno de Westminster, del cual se origina su nombre. La Torre de Isabel, a la cual generalmente se la llama por el nombre de su campana principal, Big Ben, es un hito emblemático de Londres. La arquitectura del Renacimiento Gótico, obra de Sir Charles Barry, data de 1840, pero el extraordinario Salón de Westminster con su techo de cerchas se remonta al año 1097.

El Palacio de Westminster ha sido parte del patrimonio de la humanidad desde 1987. Este Palacio tenía un valor catastral de £14.700.000 en el listado municipal de valuaciones de 2010 (£5.500.000 en el listado de valuaciones de 2000). Si se aplica la tasa estándar del impuesto del 45,8 por ciento, la deuda impositiva ascendería, sin tener en cuenta ninguna exención, a aproximadamente £6.730.000 por año. La tasación en realidad combina cuatro edificios: el Palacio, la Casa Portcullis, la Puerta Derby 1 y los edificios Norman Shaw. Todas estas secciones se valúan según el método comparativo respecto de las oficinas, y se aplican descuentos por diseño y tamaño, de corresponder. En el caso del Palacio, ambas Cámaras se encuentran valuadas al 65 por ciento de la tasa principal por metro cuadrado. Existe también otro descuento con el fin de reflejar la superficie cubierta total en la propiedad.

Palacio de Buckingham

El Palacio de Buckingham es la residencia oficial y principal lugar de trabajo de Su Majestad la Reina Isabel II en Londres, tanto respecto de su posición como monarca británica y jefe de estado de varios países en todo el mundo, como de cabeza de la Mancomunidad Británica. Este Palacio, ubicado en la ciudad de Westminster, es la sede donde se desarrollan los eventos de estado y donde se brinda hospedaje real. El edificio que hoy en día forma el centro del palacio, y que anteriormente se denominaba Casa Buckingham, era una gran residencia urbana que se construyó para el Duque de Buckingham en 1705. El Palacio de Buckingham se convirtió en el palacio real oficial de los monarcas británicos cuando la Reina Victoria ascendió al trono en 1837.

El Palacio de Buckingham se utiliza en parte como una de las residencias del monarca, aunque principalmente consiste de oficinas. Hace poco se ha permitido cierto uso comercial limitado, ya que algunos sectores del edificio se encuentran abiertos a los visitantes. La parte comercial posee un valor catastral de £1.300.000 según el listado de valuación municipal de 2010. El Palacio se valúa utilizando dos métodos. En primer lugar, se aplica el método de ingresos y gastos o de ganancias a fin de reflejar el componente comercial (aproximadamente 400.000 personas lo visitaron en el año 2011). La propiedad está abierta durante 63 días al año en horarios limitados, por lo que los ingresos respectivos se consideran anualizados y luego se agrega el 5 por ciento a fin de reflejar el hecho de que, si estuviera abierto al público durante más horas, se generarían más ingresos por entradas. Las cuentas comerciales, según los informes publicados, muestran que el valor catastral fue equivalente al 6,3 por ciento de los ingresos corrientes de mantenimiento. En segundo lugar, el método de contratistas o de costos se aplica a la Galería de la Reina. El componente residencial del Palacio posee 775 habitaciones, entre las que se cuentan 52 dormitorios reales y para huéspedes, 188 dormitorios para el personal, 19 salas de estado y 78 baños. En el período 2011-2012, la factura del impuesto municipal ascendió a £1.369.

Torre de Londres

El Palacio Real y Fortaleza de Su Majestad, comúnmente conocida como la Torre de Londres, es un castillo histórico que descansa sobre la ribera norte del río Támesis en la zona central de Londres y data de la conquista de Inglaterra por parte de los Normandos en el año 1066. La Torre Blanca, que le otorga su nombre a todo el castillo, fue construida por Guillermo el Conquistador en 1078. La Torre ha tenido diferentes funciones: arsenal, oficina del tesoro, prisión, zoológico, sede de la Casa de la Moneda Real y oficina de registros públicos. En la actualidad, la Torre alberga las joyas de la Corona y es una de las atracciones turísticas más conocidas del país: en el año 2011 recibió aproximadamente 2,55 millones de visitantes.

La Torre se encuentra protegida ya que ha sido declarada patrimonio de la humanidad por la UNESCO (además de estar protegida por muros muy altos y sistemas de alarma muy elaborados). El inmueble se valúa según el método de ingresos y gastos, debido a su valor particular en calidad de atracción turística. El valor catastral equivale aproximadamente al 4,7 por ciento de los ingresos corrientes de mantenimiento. En el listado municipal de valuaciones del año 2010, la propiedad tenía un valor catastral de £1.790.000 (en el listado de valuaciones del año 2000 el valor fue de £1.180.000).

Stonehenge

Stonehenge es un círculo de piedras prehistórico que se encuentra en la llanura de Salisbury. Está integrado por un monumento de rocas megalítico formado por 150 piedras enormes colocadas siguiendo un diseño circular, que data del año 3.000 A.C. Aunque existen otros círculos de piedras mucho más grandes en otros lugares del mundo (inclusive uno cercano en Averbury), Stonehenge es único debido a que las piedras de arenisca se encuentran coronadas por dinteles que se empalman unos con otros y que, alguna vez, formaron un círculo completo y conectado. Stonehenge fue construido a lo largo de un período de 1.500 años. Se lo ha declarado patrimonio de la humanidad y atrae aproximadamente un millón de visitantes al año. Debido al funcionamiento comercial de esta propiedad, se la valúa aplicando el método de ingresos y gastos, a un valor catastral de £700.000.

Resumen

Los inmuebles que son propiedad de la Corona y ocupados por esta se valúan actualmente de acuerdo con los métodos y principios normales de valuación. La eliminación de la exención a la Corona ha dado como resultado la valuación “correcta” de ciertos edificios históricos únicos y, muchas veces, emblemáticos. Los métodos de valuación aplicados deben reflejar la utilización que se hace de cada edificio y, donde las comparaciones de alquileres sean limitadas, es posible que deba aplicarse el enfoque basado en los costos. Este último enfoque implica importantes dificultades cuando se aplica a edificios con una antigüedad de varios centenares de años. En tales casos, los tasadores deben ser creativos, artísticos y científicos en sus valuaciones.

Sobre los autores

William McCluskey es investigador del Instituto de Investigaciones sobre el Entorno Construido de la Universidad de Ulster, Irlanda del Norte, Reino Unido. Contacto: wj.mccluskey@ulster.ac.uk.

David Tretton FRICS FIRRV es profesor invitado en la Facultad de Entorno Construido de la Universidad de Ulster, Irlanda del Norte, Reino Unido. Anteriormente fue jefe de departamento y director de Tasación en la Agencia de Valuaciones de Londres. En la actualidad es el editor técnico de RICS Valuation – Professional Standards (libro rojo). Contacto: dtretton@rics.org o djtretton@btinternet.com.

Los autores desean agradecer a Patrick Bond, BSc FRICS Dip. Rating IRRV (Hons), jefe de la Unidad de Especialistas Nacionales en Asuntos Comerciales, Cívicos y de Ocio de la Agencia de Valuaciones de Londres.

Referencias

Bird, R. M. y E. Slack. 2004. International handbook of land and property taxation. Northampton, MA: Edward Elgar Publishing.

Bond, P. y P. Brown. 2006. Rating valuation: Principles and practice. Londres: Estates Gazette.

Informe Oficial de la Carta de Ciudadanos. 1991. Citizens Charter Open Government, Cm 2290, HMSO, Londres.

Youngman, J. M. y J. H. Malme. 1994. An international survey of taxes on land and buildings. Boston, MA: Kluwer Law and Taxation Publishers.

Conventional wisdom and basic economic principles would suggest that an area subject to higher commercial and industrial property taxes than its nearby neighbors will suffer reduced economic development in comparison to those neighbors. On the other hand, any effort to reduce such unequal or “classified” property tax rates will produce a revenue shortfall. Raising taxes on homeowners to equalize rates and recover this lost revenue will encounter enormous and obvious political resistance.

This is the situation currently facing Cook County and the city of Chicago, and was the subject of a conference led by Therese McGuire of the Institute of Government and Public Affairs (IGPA) at the University of Illinois at Chicago. Held last September and cosponsored by the Lincoln Institute, the IGPA, and the Civic Federation of Chicago, the program brought together more than a hundred business and civic leaders, academics and practitioners to consider alternative methods of addressing the problems presented by the Cook County classification system.

In Illinois, the use of a property tax classification system by Cook County has been blamed for the economic decline of Chicago and the inner suburbs. The classification system is also seen as a barrier to reforming school funding and the state’s tax system. Are these charges valid? Does the classification system put Cook County at an economic disadvantage compared to its rapidly growing adjacent “collar counties”? If classification has so many shortcomings, why was it instituted in the first place? If we are only now recognizing those shortcomings, what steps can be taken that are both economically and politically feasible to overcome the problems?

Overview of Tax Classification

Illinois has long operated under the twin principles of uniformity and universality for both real and personal property, and both principles were incorporated into the Illinois Constitution of 1870. However, de facto or administrative classification of real property developed in Cook County as a response to the difficulty in taxing personal property in the same manner as real property. By the 1920s, the Cook County assessor publicly acknowledged assessing residential property at 25 percent of real value and business property at 60 percent.

A 1966 Illinois Department of Revenue report noted that Cook County was using 15 different classification groups. Despite the fact that classification was clearly in violation of the 1870 Constitution, the Illinois Supreme Court had refused to confront the issue. By the late 1960s, however, the court was prepared to overturn the existing system, and the 1970 constitutional convention faced the potential threat of court intervention.

The convention was the product of numerous reform efforts in Illinois during the previous decade. The state had failed to find a compromise redistricting plan after the 1960 census, causing the entire Illinois House to be elected as at-large members in 1964. That election brought many reformers to office, and a House-created commission charged with recommending constitutional reforms subsequently called for the 1970 convention.

Several delegates on the convention’s revenue committee were passionately in favor of uniformity, and they had considerable support from experts who opposed classification as a matter of economic policy. On the other hand, the Chicago delegation was adamant in demanding that the new constitution legalize classification. It was generally believed that without legalization, the new constitution would not have the support of Chicago Mayor Richard J. Daley and his delegation, in which case it would fail to pass.

As a result, the 1970 Illinois Constitution allowed counties with a population greater than 200,000 to classify property for taxation. The extension of classification to these large counties was also allowed for the collar counties because many taxing districts crossed those county boundaries. Cook County’s system was thus guaranteed, but the Constitution gave the General Assembly the power to apply limitations because of concerns there would be a crazy quilt of classifications should the collar counties adopt that system. Nevertheless, no collar county has done so.

Today, Cook County’s classification system is considered by many to be an impediment to Illinois’ attempts to deal with a variety of social and economic issues. Politically, classification is believed to be partly to blame for the failure to reform education funding in Illinois. In 1997, then Governor James Edgar led an unsuccessful attempt to convince the General Assembly to gradually shift the burden of education funding from property taxes to income taxes. One of the strongest arguments against the effort was that it would be a windfall for businesses and corporations, whose property taxes would be shifted to individual taxpayers. That shift would have even been greater in Cook County, which has more than 47 percent of the state’s entire assessed value and where businesses pay property taxes at a rate double that of homeowners.

Impacts on Economic Development

In terms of economic development, some observers believe that classification puts Cook County at a disadvantage in the eyes of business people who might consider locating in Illinois or expanding their operations in the state. While there are obviously other factors involved, the concern is that classification would cause these companies to look more favorably at locations in the collar counties or other states.

Recent research has shown that high property taxes do have a negative effect on the market value of property and do deter businesses from locating in the affected areas. Studies of property tax differences in the Boston, Phoenix and Chicago areas have shown that, because higher property taxes mean higher rents and lower market values, real estate development shifts from the high-tax area to the low-tax area over time. Other studies have shown that manufacturers seeking to relocate are very sensitive to local property tax rates. New construction and retail trade are also affected negatively, although the service sector is not as influenced by high property taxes.

Is this the case in Cook County? A recent study by Richard Dye, Therese McGuire and David Merriman, all affiliated with the IGPA, found that the effective tax rate of Cook County (5.52 percent for commercial and 5.78 percent for industrial property) is higher than in the collar counties, which have an average rate of 2.54 percent on all property. Furthermore, they found that four measures of economic activity-growth in the value of commercial property, the value of industrial property, the number of establishments and the employment rate-were measurably lower in Cook County than in the collar counties. But is that the end of the story?

No, according to the study’s authors. A multifaceted national trend is dispersing population, employment and business activity away from metropolitan centers to outlying counties. To determine if it is this national trend or specific property tax differences that is causing slower economic growth in Cook County, the study examined the characteristics of 260 municipalities in the Chicago metropolitan area. The researchers used two samples of municipalities-one metro-wide and the other limited to those near the Cook County border, where the effects of higher tax rates should be most potent.

The researchers presented their results, at the conference finding, “weak evidence at best that taxes matter.” Once other influences on business activity were factored out, the researchers determined that, for the entire six-county region, employment was the only economic activity that seemed to be adversely affected by property taxes, although in the border region the market value of industrial property was also affected. “The bottom line is that the evidence is mixed and inconclusive,” said McGuire. “There is no smoking gun.”

Another participant in the conference challenged this interpretation of the results. Michael Wasylenko of Syracuse University, who had been asked to review the study in advance and discuss it at the conference, said he was convinced that the researchers did find significant effects because the employment measure is a better measure of economic activity than the others. “I think the weight of the evidence suggests that these results are consistent with previous findings that property tax differentials will have a substantial effect on employment growth within a metropolitan area.”

If the employment factor, then, is the one to be given the most weight and Cook County’s property tax classification system is economically disadvantageous, in addition to being a political roadblock to reform, what is to be done? “It comes down to whether the economic gains that might be realized if you went to a non-classified tax are worth the political battles. Are the economic development advantages enough to want to do this,” said Wasylenko.

The economic and political stakes in this decision are high, since Cook County currently levies more than 50 percent of all property taxes in the state. The county cannot rapidly shift a large part of the tax burden among classes of property, but neither can it ignore concerns that the tax burden on businesses located there place it at an economic disadvantage with regard to its nearby neighbors. Any solution must be approached as a component of the overall tax system, be grounded in verifiable data, and have significant support from the public, the media and business interests. The September conference sought to contribute to that process of informed public debate on a crucial fiscal topic.

In early December, the Cook County assessor proposed reducing the assessment ratio (the ratio of assessed value to market value) for certain types of business property: from 36 to 33 percent for industrial properties such as factories and distribution facilities; from 33 to 26 percent for large investor-owned residential property; and from 33 to 16 percent for multiuse storefront businesses with apartments on upper floors. The assessor’s hope is that more favorable treatment of business will lead to even more rapid growth of the tax base over time. While these recommendations came out of several different tax studies, any changes in assessment rates must by approved by the Cook County Board before they can be implemented.

Scott Koeneman is communications manager at the Institute of Government and Public Affairs (IGPA) of the University of Illinois in Urbana, Illinois.

References

Dye, R., T. McGuire and D. Merriam. 1999. “The Impact of Property Taxes and the Property Tax Classification on Business Activity in the Chicago Metropolitan Area.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.

Giertz, J.F., and T. McGuire, “Cook County, Ill., Assessor Proposese Changes in Assessment Levels,” State Tax Today. Dec. 7, 1999.

Man, J. 1995. “The Incidence of Differential Commercial Property Taxes: Empirical Evidence,” National Tax Journal, 48: 479-496.

McDonald, J. 1993. “Incidence of the Property Tax on Commercial Real Estate: The Case of Downtown Chicago,” National Tax Journal, 46: 109-120.

Wheaton, W. 1984. “The Incidence of Inter-jurisdictional Differences in Commercial Property Taxes,” National Tax Journal, 37: 515-527.

Source: Illinois Department of Revenue

Latin America is a region of sharp contrasts in land use: the expansive Amazon forest and growing areas of deforestation; large uninhabited regions and enormous urban concentrations; the coexistence of wealth and poverty in the same neighborhoods. Many of these contrasts derive from land policies established by powerful land interests that are perpetuated because of outdated or distorted data. This heritage is a part of the region’s colonization process that has been characterized by the exploitation and occupation of land at any price.

The first land information system for registering parcels in Latin America was established in 1824 by the Topographic Commission in the Province of Buenos Aires in the Republic of Argentina. Territorial cadastre offices throughout the region now manage public land information systems that register maps and data about the parcels on which taxes are levied and rights are granted to the owners or occupants of the land.

What Is a Cadastre?

A modern cadastre is an integrated database system that holds information on land registration and ownership, physical characteristics, econometric modeling for property valuation, zoning, geographic information systems, transportation, and environmental, socioeconomic and demographic data. Such cadastres represent a holistic planning tool that can be used at the local, regional and national levels to address issues such as economic development, sprawl, poverty eradication, land policy and sustainable community development.

The earliest recorded accounts of property surveys in ancient Egypt used the science of geometry to measure distances. European cadastres later followed this ancient model until advancements led to more fully integrated systems that could be used for fiscal purposes, such as valuation, taxation and legal conveyance, as well as land management and planning. The United States does not have a national cadastral system, but similar municipal processes reflect both the policy and protocol of international cadastre programs.

The International Federation of Surveyors was founded in Paris in 1878 as the Fédération Internationale des Géomètres and is known by its acronym, FIG. This nongovernmental organization represents more than 100 countries and supports international collaboration on surveying through the collection of data on surface and near-surface features of the earth and their representation as a map, plan or digital model. FIG’s work is conducted by 10 commissions that specialize in different aspects of surveying. Commission 7, Cadastre and Land Management, focuses on issues in cadastral reform and multipurpose cadastres; parcel-based land information systems; cadastral surveying and mapping; and land titling, land tenure, land law and registration. For more information, see www.fig.net/figtree/commission7/.

Multipurpose Cadastres

In recent years, the vision of the cadastre as a multipurpose information system has begun to evolve, bringing with it great advances in the quality of land information systems, as well as some problems. The origin of these concerns can be found in the very concept of multipurpose cadastre systems and in the administrative decisions needed for their implementation. A common assumption holds that to implement a multipurpose cadastre it is necessary to expand the alphanumeric databases—including social and environmental data as well as the usual physical (location and shape), economic and legal aspects of the parcel—and to connect this information with a parcel map in a geographical information system (GIS). While this is very important, it is not enough.

Implementation of a multipurpose cadastre implies a change of paradigm for its administration and demands a new land use framework law and new relationships between the public and private sectors. In 1996 Brazil established a biannual National Multipurpose Cadastral Congress that examines its own state-level cadastre programs and those in neighboring countries. Despite the attention devoted to cadastres and the many papers published on the topic since then, there is no evidence of any municipality in which the multipurpose cadastral system is actually working as well as hoped.

According to the literature, the way to make a cadastre truly multipurpose is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level using a unique identifier, and to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. Chile is one of the countries where all the parcels have a common identifier designated by the implementation of the National Territorial Information System, although the system does not yet integrate the alphanumeric cadastral data with maps at the parcel level (Hyman et al. 2003).

Centralization versus Decentralization

The hegemony of the unitary system of government that characterizes most Latin American countries has caused a predominance of centralized cadastres, although this phenomenon also occurs in countries with a federal government. Brazil, for example, recently restructured its National System of Rural Cadastre, which, in spite of the technical advances proposed by Law 10.267/2001, will continue to be administered by an institution of the national government.

In contrast, the decentralization movement in the region aspires to modernize state governments by transferring powers to municipal jurisdictions, including the institutions responsible for land administration. For example, more than half of the states in Mexico still have centralized cadastral data, although some have begun to decentralize by creating municipal systems that are compatible with the state cadastre. A similar situation is occurring in Argentina, where some provincial institutions are beginning to transfer systems and data to the municipalities. Local administrators have an added incentive for assuming responsibility for organizing and maintaining cadastral systems because of the opportunities to collect property taxes and sell maps or databases registered in the local cadastral system to utility companies and other entities in the private sector.

All these good intentions, however, frequently run up against the chronic problem of the scarcity of capable personnel and infrastructure. In some cases decentralization may constitute a problem rather than a solution and it could jeopardize the maintenance and validation of data. For example, the adoption of the decentralized model may lead to the coexistence of extremely detailed and precise cadastres in some locations with practically nonexistent cadastres in other locations. Such discrepancies between adjacent municipalities may create inconsistent land information when it is aggregated at the regional and national levels.

A centralized model, on the other hand, can facilitate the unified design and structuring of the cadastre and guarantee the integration of geodetic and cartographic systems with the identification of parcels. The difficulties in accessing and distributing information for local needs might be solved by using the Internet to organize land data and maps through the central cadastre. Some countries, such as Jamaica, Chile and Uruguay, are beginning to structure their eCadastres in this way. (This term is derived from the eGovernment concept introduced by the World Bank.)

When considering the varying development stages of Latin American cadastres, we can conclude that each jurisdiction must analyze which type of system is most appropriate for its own circumstances. It is worth considering the Common Principles on the Cadastre in the European Union, a document that affirms that “there are no intentions to unify the cadastral systems of the member states; however, there is interest in standardizing products” (Permanent Committee 2003). If it is possible to work with different cadastral systems across Europe, it must be possible to do so within a single country.

Public versus Private Cadastres

After the publication of Cadastre 2014 by the International Federation of Surveyors (FIG), one of the new visions that provoked much discussion was the proposal that the cadastre should be “highly privatized; public and private sectors are working closely together, reducing the control and supervision by the public sector” (Kaufmann and Steudler 1998). For example, in Japan private companies have almost total control of the cadastral base of some cities, whereas in the member states of the European Union the cadastre resides within the government sphere.

In Latin America, cadastres remain primarily in the hands of public institutions; the private sector normally participates in the processes of implementing cartographic updates and information systems, but not in the administration itself. The Mexican municipality of Guadalajara, for example, did a comparative study of costs, concluding that managing the cadastre with its own public employees and equipment would yield a savings of 50 percent in investments, which was confirmed after one year of implementation.

In spite of the positive results obtained from such projects developed entirely within public administrations, the private sector cannot be ignored, particularly in the context of the privatization wave that has hit Latin America in recent years. For example, telephone, water and electric companies need up-to-date land information in the same way as the public institutions. Their common interest in maintaining databases is leading the cadastre offices and the utility companies to work together and share investments, as well as to look for ways to standardize data and define common identifiers for the parcels.

Conclusions

The majority of Latin American cadastral systems are still registering three kinds of data following the traditional economic-physical-legal model: the economic value, the location and shape of the parcel, and the legal relationship between the property and the owner or occupant. However, there is increased interest in utilizing multipurpose information systems. In this transition process, some administrators have decided to implement new cadastral applications based only on technology; evidently, this has not been as successful as they imagined. This incorporation of new technologies must be accompanied by necessary changes in procedures and legislation and by professional training of public employees.

In recent years international institutions such as the World Bank, the Lincoln Institute and many European and American universities have been collaborating to help improve Latin American cadastres. They support educational programs, academic events and concrete projects for implementing reliable and updated land information systems. As the transition to multipurpose cadastres continues, changes will be implemented through a careful revision of relevant legislation, more accessible forms of customer service, stronger collaboration between private and public institutions that generate and use cadastral data, and the application of contemporary international standards. Territorial cadastres in Latin America will become even more efficient and valuable if they generate information that allows the development of projects oriented to fundamental social concerns such as land regularization and identification of vacant land.

Diego Alfonso Erba is professor of advanced GIS applications and digital cartography at UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) in São Leopoldo-RS, Brazil, and a visiting fellow of the Lincoln Institute.

References

Hyman, G., C. Perea, D. Rey, and K. Lance. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). (Survey on the development of national infrastructures of spatial data in Latin America and the Caribbean. International Center for Tropical Agriculture.)

Kaufmann, Jürg, and Daniel Steudler. 1998. Cadastre 2014: A vision for a future cadastral system. Frederiksberg, Denmark: International Federation of Surveyors (FIG). Available at http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014.htm.

Permanent Committee on Cadastre in the European Union. 2003. Common principles on the cadastre in the European Union. Rome. December 3. Available at http://www.eurocadastre.org/.