Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El impuesto brasileño a la propiedad es un gravamen anual administrado por los gobiernos municipales a los propietarios de edificios y tierras urbanas. Si bien los procedimientos para establecer la base impositiva y las alícuotas varían considerablemente, la base impositiva se deriva del valor en el mercado y se estandariza a través de diferentes autoridades municipales.

En la ciudad de Porto Alegre, el método tradicional empleado para tasar bienes inmuebles para fines impositivos se basa en los costos. No existen requisitos legales referentes a lapsos transcurridos entre las valuaciones, y el último avalúo general se llevó a cabo en 1991. En los años en que no ha habido valuaciones, se ha hecho un reajuste uniforme de la base impositiva según las tasas de inflación imperantes. Las alícuotas del impuesto a la propiedad son progresivas, con tasas móviles para seis niveles de valuaciones catastrales a fin de introducir un elemento de “capacidad de pago” en el sistema. El impuesto se calcula sumando cada porción del valor catastral y multiplicando la suma por la tasa respectiva para dicha clase. La tasa máxima para inmuebles residenciales llega al 1,2 por ciento.

Análisis del sistema actual

Recientemente se realizó un estudio del sistema de tributación inmobiliaria en Porto Alegre con la finalidad de examinar la relación que existe entre los valores catastrales y los valores comerciales. A continuación se resumen algunos resultados del estudio.

Nivel de tasación y uniformidad

Se encontró que la valoración media de apartamentos residenciales en Porto Alegre fue de apenas un 34 % de su valor de venta, un porcentaje mucho menor que el nivel regulativo del 100 %. Al aplicar el coeficiente de dispersión (COD) a la mediana de la relación entre el valor catastral y el precio de venta como medida de la variabilidad, se obtienen resultados que reflejan una baja uniformidad de valuación (36 % aproximadamente). En Brasil no existen normativas municipales ni nacionales para evaluar el rendimiento de las valuaciones catastrales. A modo de comparación, un nivel aceptable de uniformidad para viviendas unifamiliares en los Estados Unidos es un coeficiente del 10 al 15 %. En la fig. 1 se ilustra el amplio margen de desviación de las relaciones de valuación identificadas en este estudio.

Factores determinantes de la falta de uniformidad en las valuaciones

Se creó un modelo multivariante para estudiar los efectos simultáneos de los factores determinantes de las faltas de equidad, tanto verticales como horizontales. De esta manera fue posible identificar un gran número de factores responsables por las diferencias sistemáticas de los niveles de valuación, a saber: características del lugar, calidad de la edificación, año de construcción, presencia de ascensores, y otras variables similares. También se halló regresividad de valuación vertical.

Método de valuación

Podemos aseverar que la causa principal de la falta de uniformidad en las valuaciones es el método de costo utilizado tradicionalmente para adjudicar valores a las propiedades inmobiliarias. Algunas debilidades teóricas del método están relacionadas con la gran cantidad de simplificaciones que las autoridades locales hacen para facilitar su aplicación, y es muy posible que las desigualdades se deban a tales ajustes. Entre algunos de los problemas del método del costo figuran la desvinculación que hay entre las tablas de costos y el rendimiento del mercado de bienes raíces, y la baja correlación que existe entre las tasas de depreciación adoptadas y la reducción del precio debido a la edad, caída en desuso o deterioro de las edificaciones. Otro factor que parece haber contribuido a la alta discrepancia en las valuaciones es la falta de un control sistemático en el rendimiento de las valuaciones.

Intervalos entre valuaciones

Claramente, la reducción de la base impositiva se debe al método utilizado para ajustar las valuaciones inmobiliarias, basado en las tasas inflacionarias existentes para los años en que no hubo valuaciones. Por ejemplo, en 1993 la valoración media de las propiedades fue de un 38 % de su valor comercial, pero sólo un 27 % en 1995.

Comparación entre las tasas de impuestos a la propiedad: efectivas y regulativas

Las tasas para propiedades residenciales son progresivas según seis niveles de valuaciones. El cálculo de la tasa efectiva se obtiene a partir del tributo inmobiliario real (sin considerar la evasión fiscal), dividido por el precio de venta. La tasa regulativa se obtiene a partir del tributo por propiedad que se obtendría si los impuestos fuesen establecidos según el precio de venta, dividido por el precio de venta. La tasa efectiva es mucho más baja que la regulativa, y su mediana representa apenas un 0,17 por ciento del precio de venta. La distribución de la carga de impuestos se ha visto afectada por los métodos impropios de valuación, no sólo por la falta de relación entre los valores catastrales y los comerciales, sino también por la clasificación incorrecta de las propiedades. Durante el período del estudio, el monto del tributo inmobiliario recaudado fue aproximadamente un 25 por ciento de los ingresos que podrían haberse adquirido si los valores catastrales hubiesen sido equivalentes a los comerciales.

Tabla 1: Comparación de las tasas de impuesto a la propiedad efectivas y regulativas

MEDIDA TASA (%)

Efectiva Regulativa

Mediana 0,17 0,75

Coeficiente de dispersión 56,87 18,26

Tasa mínima 0,02 0,29

Tasa máxima 1,18 1,15

Causas de las deficiencias del sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria

La mala administración de los impuestos a la propiedad en Porto Alegre y su ineficacia como fuente de recursos podrían explicarse por factores históricos. Durante los años setenta, el gobierno central y fortunas privadas transfirieron grandes sumas de dinero a las municipalidades para complementar las recaudaciones al nivel del gobierno municipal. Como resultado, las autoridades no se preocuparon por recaudar sus propios impuestos y los contribuyentes se acostumbraron a pagar sumas insignificantes de impuestos a la propiedad. La tarea de procurar un buen rendimiento en términos de valuaciones y un nivel aceptable de equidad de las valuaciones fue relegada a un plano secundario.

Ahora bien, las crisis financieras en décadas recientes y la necesidad urgente de inversiones públicas en servicios y equipos de infraestructura han forzado a las autoridades locales a mejorar sus sistemas fiscales. Sin embargo, los esfuerzos para incrementar los recaudos y la equidad de las valuaciones provocan malestar general debido a la alta notoriedad de los impuestos a la propiedad y a la falta de aceptación por parte de los contribuyentes. Además, cualquier cambio de la base impositiva debe ser aprobado por los miembros de la Cámara de Concejales elegidos por el municipio. Siempre que se hagan planes para una nueva valuación, los miembros del concejo son responsables por apoyar sistemas que establezcan límites con el fin de proteger a los contribuyentes de bajos recursos o jubilados. No obstante, tales límites favorecen verdaderamente sólo a los sectores de altos recursos puesto que las personas de bajos ingresos o jubiladas pueden recibir descuentos según los ingresos que perciban.

Desde 1991, dos propuestas para alterar la base impositiva de Porto Alegre han sido rechazadas por la Cámara de Concejales debido a que la inflación del momento habría determinado los ajustes sobre los valores estimados de algunas de las propiedades. Sin embargo, la falta de equidad de valuación vertical conduce a que los inmuebles más costosos sean los beneficiados del deficiente sistema fiscal inmobiliario.

Recomendaciones

Para mejorar un sistema tributario es primordial conocer a fondo las fallas del mismo. El análisis llevado a cabo en Porto Alegre ofrece un mayor entendimiento del sistema, así como del grado de falta de equidad de las valuaciones y de sus causas principales. Por primera vez se midieron y cuantificaron las fallas y desventajas del sistema, se identificaron las propiedades beneficiadas del mismo y la cantidad de recaudos desperdiciados. Porto Alegre tiene ahora la oportunidad de mejorar su sistema de recaudación de impuestos inmobiliarios utilizando datos exactos y no por conveniencias políticas.

Varias medidas podrían contribuir a aumentar la equidad general del sistema de valuación, y al mismo tiempo mejorar la recaudación de recursos y el nivel de vida de la comunidad; entre ellas se tienen las siguientes:

• Revaluar las propiedades según los valores comerciales actuales. Se pueden emplear métodos de comparación de ventas a fin de avaluar inmuebles residenciales (métodos tales como valor de regresión múltiple, redes neurales artificiales o modelos de niveles múltiples [modelos de jerarquía lineal]).
• Efectuar un control sistemático de los valores de las propiedades avaluadas, incluyendo el pase de pruebas antes de la divulgación de las listas de valores, a fin de identificar y ajustar las desviaciones de la base impositiva estimada.
• Fijar valuaciones periódicas.
• Hacer ajustes de mercado a las valuaciones, basados en estudios de relación para los años en que no haya avalúos.
• Procurar una transparencia total en la administración de los impuestos a la propiedad, especialmente en lo que se refiere a la graduación de la carga impositiva, en vez de anular arbitrariamente los estimados de los valores comerciales.
• Definir niveles mínimos de rendimiento de las valuaciones, tanto en el ámbito nacional como en el local.

Lograr la equidad de los tributos inmobiliarios y mejorar los niveles de rendimiento de los servicios públicos son metas comunes de políticos, miembros de la comunidad y administradores (entre otros). Se debe aprovechar las nuevas tecnologías para evaluar los impuestos a la propiedad y recolectar datos a fin de procurar el funcionamiento justo y eficiente de los sistemas fiscales. Sin embargo, las mejoras técnicas son sólo una parte del proceso; es también crítico ganar la aceptación del público, y para ello hay que concertar diálogos entre los habitantes de la comunidad y los políticos, donde se expliquen las desventajas del sistema actual y las consecuencias de mantenerlo. Al organizar discusiones serias dentro del dominio público, aumentará la confianza colectiva en el sistema fiscal.

Claudia M. De Cesare es consultora del Departamento de Tributación Local de la municipalidad de Porto Alegre. En 1999 obtuvo una beca de tesis del Instituto Lincoln para financiar la investigación comunicada en este informe y en su tesis de doctorado en la Universidad de Salford en Inglaterra. El Instituto Lincoln continúa desarrollando programas educacionales con administradores, políticos, expertos y miembros de la comunidad de Porto Alegre para ayudar a mejorar la equidad y eficacia del sistema de impuestos a la propiedad.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La administración catastral en Colombia es un punto de encuentro para autoridades de las distintas instancias del sistema político-administrativo del país. En el ámbito nacional, las actividades catastrales se rigen por las normas técnicas establecidas en la Ley 14 de 1983 y siguen las directrices de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG). El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) es una entidad gubernamental de carácter nacional que se encarga de toda la administración catastral y del control de más de siete millones de parcelas. Además, hay catastros municipales en las ciudades de Cali y Medellín, un sistema departamental en Antioquia y un catastro distrital para el Distrito Capital de Bogotá.

Cada una de estas entidades representa la autoridad catastral en su correspondiente territorio. En tal condición, cada una se encarga de los procesos necesarios para establecer los protocolos y actualizar y mantener los catastros, en los cuales se registra la debida identificación física, jurídica, fiscal y económica de todos los bienes inmuebles. Estas autoridades actualizan los catastros cada cinco años a fin de revisar sus elementos físicos y jurídicos y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Asimismo revisan los avalúos catastrales anualmente, lo que les permite determinar la base gravable para el impuesto predial.

El Departamento Administrativo de Catastro Distrital de Bogotá (DACD) se creó en 1981 pero no estuvo completamente operativo hasta 1991. El proceso para actualizar la base de datos catastral se estableció en el artículo 5 de la Ley 14 de 1983, pero comenzó efectivamente en 1997. El catastro de Bogotá partió de las directrices del programa catastral nacional para luego formular un programa que reflejara los intereses y preocupaciones locales. El alcalde Antanas Mockus fijó como meta para su administración entre 2002 y 2003 realizar una actualización completa de los bienes inmuebles de Bogotá. A pesar de la poca popularidad de esta tarea, la voluntad política del Alcalde, la asignación que hizo del presupuesto y los recursos necesarios y la persistencia del personal del Catastro Distrital garantizaron el cumplimiento de la meta.

Este esfuerzo actualizó 1.734.622 predios, de los cuales 102.531 pertenecen a la categoría de nuevos predios (formación). Simultáneamente, el valor catastral de base aumentó de 66,61 mil millones a 88,25 mil millones de pesos colombianos, equivalente a un aumento de 21,64 mil millones de pesos (aproximadamente US$ 8 millones; US$1 = 2.700 pesos colombianos). Un cálculo rápido del impacto sobre las rentas públicas indica que el Distrito recaudaría un ingreso adicional de 65 mil millones de pesos (US$ 24 millones) en impuestos prediales por año. La ciudad gastó apenas unos 11 millones de pesos (US$ 4 millones) en el proceso de actualización, por lo que obtuvo un resultado costo-beneficio muy positivo, especialmente porque esta inversión se realiza sólo una vez y los recursos adicionales resultantes son permanentes.

El tener un catastro actualizado es importante no sólo desde la perspectiva de las finanzas públicas, sino también en vista de otras ventajas, tales como la búsqueda de igualdad tributaria, la depuración de los registros catastrales, la mejora de la nomenclatura urbana y la incorporación de la cartografía. Todos estos efectos pueden servir como herramientas útiles para administrar el desarrollo futuro de la ciudad. De esta manera, se hace imprescindible mantener actualizado el catastro a fin de conservar la sólida situación fiscal del Distrito, garantizar la justa distribución de las cargas tributarias entre los diferentes grupos sociales y aportar los recursos financieros para los procesos de planeación y desarrollo.

El resultado positivo de esta iniciativa llevó al DACD a examinar la experiencia catastral de otros países, con miras a encontrar nuevas estrategias e ideas que pudieran contribuir a lograr un mejor desempeño en el futuro. Ello dio pie para el Primer Foro sobre Metodologías de Actualización Catastral, el cual se llevó a cabo en noviembre de 2003 y contó con la participación de expertos de España, Francia y los Estados Unidos, quienes compartieron información sobre diversos temas. El catastro español es el más parecido al de Colombia y ofreció información valiosa sobre la legitimidad y simplificación del proceso. El Instituto Geográfico Nacional de Francia compartió su experiencia obtenida en la integración de los datos catastrales y los desarrollos tecnológicos para la actualización de las bases de datos gráficas. El Instituto Lincoln, que lleva tiempo trabajando en Bogotá sobre varios aspectos de la gestión del suelo y la tributación predial, aportó información acerca de los procesos de avalúo colectivo. Finalmente, el IGAC manifestó su deseo de integrar los datos de su catastro al catastro internacional mediante un acuerdo con sistemas semejantes en otros países del mundo.

Liliana Bustamante es asesora del director del catastro y Nestor Gaviria es el gerente del proyecto de actualización catastral en el Departamento Administrativo del Catastro Distrital en Bogotá, Colombia.

Cities face major difficulties when attempting to introduce a more efficient property tax system. One such challenge is controlling volatile political issues associated with taxes levied directly on assets, such as the highly visible property tax. The close proximity between the taxing authority and the taxpayer translates into political pressure to reduce taxes and avoid updating property valuations. City officials become an easy target of criticism and may suffer electoral consequences.

Although the property tax is recognized internationally as a preferred instrument to finance urban public services, in most Latin American countries the tax has limited significance as a source of revenue, representing on average 0.32 percent of GDP (De Cesare 2010). Brazilian cities collect an average of about US$46.50 per capita in property taxes per year. However, most cities do not reach the national average. In more than half of the municipalities, revenues do not exceed US$5.00 per capita (Afonso et al. 2010).

The Brazilian Property Tax Model

The property tax (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) is a direct tax paid to the local municipality based on the estimated fair market value of real estate property. In Brazil, much of the potential for collecting this tax is lost because local authorities fail to administer the tax correctly and effectively. Discussions of legislative revisions of the IPTU always result in heated debates and intense political response, in many cases causing mayors and other officials to avoid embarking on the process.

An added problem is the strict legal requirement that valuation criteria must be approved by law before the tax base can be updated. The criteria must include the characteristics of the property and its components, as well as the monetary value attached to each component. In other words, it is not enough for Brazilian legislators to set criteria to determine that one property is more valuable than another and therefore must pay a higher tax. The law itself must clarify how a property with certain characteristics will be appraised in monetary terms.

After years of debate, Brazil’s Superior Court ruled in 1996 that a municipal law would be required to update the IPTU tax base whenever the adjustment is higher than the official consumer price index (Statement 160). Before this ruling, cities used to reappraise the property values for tax purposes by executive acts (decrees), independently of the municipal legislature. Since this legal requirement was introduced in 1996, many local governments chose not to send the necessary bills to the municipal legislature for the much-needed updates of property valuation.

In some cases the resulting political disasters served as an alarming inhibitor to any new attempt to revise the tax base. To resolve this dilemma, several cities opted instead to raise the IPTU tax rates to compensate for their reluctance to reappraise properties. Moreover, for each new law approving an assessment update, new types of exemptions or tax reductions tend to be created, often cancelling the efforts to enhance the performance of the IPTU.

As a result of political resistance, the IPTU was often disregarded as a revenue source for municipal finance in Brazil. The largest cities, with more than 500,000 inhabitants, began to concentrate their efforts on the tax on services (ISS: Imposto Sobre Serviços); smaller cities relied more on funds transferred from state and federal government through the municipal revenue-sharing fund (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (table 1).

The federal Applied Economic Research Institute (IPEA 2009) reports the loss of IPTU’s importance as a share of direct municipal revenues at the national level and the rise in revenues from the service tax—an indirect tax that tends to be regressive. The share of the IPTU in direct municipal revenues decreased from 38 percent to 28 percent between 1991 and 2007, causing it to lose its position to the ISS as the principal source of direct municipal revenue (table 2).

An important change that directly affected the IPTU came in December 2009, when the Ministry of Cities published Resolution Act No. 511 establishing National Directives for the Multipurpose Cadastre (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). This law provided local governments with a valuable standard instrument on which to base their legislative proposals to update the IPTU tax base. The Lincoln Institute of Land Policy had a major role in supporting the development of the technical aspects of this legislation.

The Resolution Act states that property assessment for fiscal purposes is a technical process that must be carried out according to guidelines from the Brazilian Technical Standards Association (ABNT) to reflect fair market value. It also states that an effective IPTU promotes fiscal and social justice by ensuring equitable treatment of taxpayers. Periodic updating of the IPTU tax base is recommended either (1) every four years for cities of 20,000 inhabitants or more (smaller cities may adopt longer cycles); (2) when the assessment ratio is less than 70 percent or greater than 100 percent compared to the market value; or (3) when cumulative property values are not distributed equally, as measured by a dispersion coefficient greater than 30 percent.

What Prompted the Property Tax Reform?

Combined with a strengthened institutional framework, two other factors have put the IPTU back into the current debate about sources of municipal financing in Brazil. The first was the accelerated appreciation of urban land in both large and mid-sized cities. This appreciation was caused principally by economic growth, the housing credit explosion, low taxation, and low risk compared to investment in financial assets from 2003 to 2007 (Carvalho Júnior 2010). The expansion of the real estate sector exposed the discrepancy between the collection potential and the actual flow of funds into the public treasury from the property tax.

A second factor that unleashed the discussion about updating tax assessments to enhance the performance of the IPTU was the global economic crisis that began in 2008 and reached Brazil in 2009. As economic activity declined, reflecting lower consumption and production and a credit contraction, federal transfers to municipalities declined as well. The cities facing this loss of revenue had little alternative but to revive the IPTU, the oldest and most traditional local tax.

In this context, some of the larger Brazilian cities updated their property value maps with revised land value estimates, as well as the construction cost tables used to assess property values, both of which were extremely undervalued. Belo Horizonte, São Paulo, and Salvador are among the cities that acted to strengthen their revenues by updating the tax base for the IPTU. These cities also introduced new policies to guide the implementation of the property tax.

It should be noted that to keep the IPTU tax base unchanged is a risk. One of the major sources of tax injustice, along with the problem of omissions in registering land or development areas, is the use of outdated appraisals when imposing the IPTU (Smolka and De Cesare 2009).

The Case of Belo Horizonte

Belo Horizonte is the capital and largest city of the state of Minas Gerais, located in the southeastern region of Brazil. With a population of 2.4 million, it is the fifth largest Brazilian city and the center of a metropolitan region with a population of approximately 5 million.

The local government has a long history of innovation and good governance. It was a pioneer in introducing the participatory budgeting process in 1993, in adopting GIS applications to improve city management, and in carrying out a widely successful campaign to eradicate hunger, among other noteworthy initiatives. Belo Horizonte collected approximately $332 in property tax per capita per year in 2007, prior to the reform, ranking seventh among Brazil’s large capital cities (Afonso et al. 2010).

The property tax reform started in Belo Horizonte with a revision of the tax base and was guided by the dual desire to eliminate distortions created by its antiquated model and to introduce a new fiscal culture that would support a permanent process of updating property valuation to reflect market variations.

The need for additional revenues and the experience of the 2009 financial crisis also influenced the mayor’s decision. The subsequent reductions in economic activity and federal transfers convinced the local government that it had to establish more sustainable financial conditions to maintain administrative autonomy. Intensifying the use of the IPTU and convincing the lawmakers of this necessity was the first step on the road to update the property tax base.

In devising a strategy for tax reform, the city government realized the change could not be presented simply as a revision of property valuation driven by the need to increase revenues. It also had to involve other aspects, such as measures to mitigate the impact of the tax increase and to provide incentives for taxpayer compliance. Smolka and De Cesare (2009) note that despite the accuracy of valuation estimates, if the reassessment generates large differences in the amount of taxes due, there will be a reaction from taxpayers who are substantially burdened. In this case, plans must be offered that ease such impacts.

The Legislative Process

Once the reform was designed and its virtues and vulnerabilities were identified, the project was submitted first to the municipal legislative council to keep the focus on those empowered to vote and approve the bill. It is a common mistake to seek popular support before or during the voting process, and the executive often loses the battle if it tries to act on two fronts at the same time.

Voting processes in the case of the IPTU are established by municipal law. However, intimate knowledge of the legislative process is necessary, and it is a trump card at the same time. In Belo Horizonte it was important to avoid having either a long, drawn-out process that could leave room for extended questioning or too short a process because an unexpected event could put voting off indefinitely.

Once presented to the lawmakers, all points of the tax reform project were thoroughly clarified. All aspects, positive or negative, were discussed at the council and, of course, favorable aspects were always compared to any noted weaknesses. Legislators must be sheltered from the doubts that are always posed to them and constantly be well-informed and committed to the tax justice criteria embedded in the project. This is the main role of the mayor’s representative, a key member of the core group that implemented the reform. As expected, at the end of November of 2009, the project was approved in its second and final round.

The legislative debate on the bill was both an end in itself and a preparation for the public presentation of the project. During the legislative approval process many expectations were created about the reform, especially by the press. From that point on, the strategy was to promote all of the benefits of the new IPTU system of assessment and collection to quell fears until the actual arrival of the tax bill in January 2010.

The Public Information Campaign

The main instruments used to present the reform to the public were launching a public information campaign and setting up information desks throughout the city to resolve citizen’s queries. The next phase implemented the measures intended to mitigate the impact of the reform and to provide incentives for taxpayer compliance.

In the campaign, the administration emphasized the message that all the revenues from the IPTU are used for works that transform people’s lives. The goal was to make the benefits of IPTU revenues concrete and visible, and that proved to be an efficient way of showing citizens the practical importance of the tax for the development of the city and for the well-being of its citizens. This message was repeated frequently.

In January of 2010, ten taxpayer assistance desks were operating in different parts of the city. Around 200 municipal staff participated directly in assisting taxpayers in more than 20,000 personal consultations. Of these, 26 percent became requests for review of the tax bill. This number was higher than in 2009, but much lower than the pessimistic expectations of those who foresaw a flood of claims (figure 1).

The overall strategy was to determine how well the situation was controlled, which involved implementing a tax structure compatible with the level of claims expected. Building this structure requires extraordinary foresight and attention to soothing the taxpayer and concentrating his attention on what really matters—the correct calculation of the tax and its payment within the timeframe established by law.

However, a good tax structure is not enough. Also important is training staff to provide taxpayer services. Trustworthy, relaxed, quick attention precludes spoiling the quality of the process, the revision of the tax base, and the new tax policies; good taxpayer services also lower the political risks of periodically updating property valuations.

Managing the Process

Among the useful lessons from the Belo Horizonte tax reform process is to avoid updating the tax base only in times of financial crises as an effort to boost revenues. Doing so may undermine the work of instituting accurate valuation practices. Instead, it is advisable to adopt and maintain a permanent updating policy that ensures fairness.

Second, the fairness of the revaluation process should be emphasized in light of the ever-changing market, which imposes price variations that require tax adjustments. Consumption taxes are indiscriminate as to the taxpayer’s economic condition and have a regressive effect, whereas IPTU permits progressive rates and thus helps to improve equity, which in turn improves access to housing, contributes to municipal autonomy, and leads to efficient city planning. Instead of relying primarily on indirect taxes or federal transfers, the municipality that uses the property tax efficiently can reduce social inequalities and better order urban spaces, while also avoiding speculation and helping to preserve the environment (IPEA 2009).

A third important point is to establish clear channels for discussing the reform plan. Preferably, policy steps should be taken by a trusted representative of the mayor who is authorized to negotiate on his behalf through a democratic and collective process. Belo Horizonte established a core group with one person named to coordinate what information will be disclosed and how it will be discussed with the public.

A misunderstanding of the process can create insurmountable resistance and place the complete project in jeopardy. Thus, a key factor is having a well-informed press agent who is capable of dealing with the criticism and inquiries that will surely come, as well as a technical person who knows the reform project well and can offer the explanations required by the different actors involved in the process.

Property Tax Relief Measures

Belo Horizonte succeeded in achieving its goal through arguments for justice and administrative autonomy that culminated in the approval of a complete revision of the property tax system, including the following relief measures.

• Tax rate reductions. These were introduced after updating the tax base to avoid a tax burden beyond the capacity of the taxpayer to pay.
• Adjustment of the progressive tax. The city also introduced graduated tax rate brackets consistent with property values, effectively replacing what had been, in practice, a single tax rate.
• Expansion of the exemption value threshold. This would correct for the fact that, in a dynamic real estate market, many older properties or those belonging to lower-income owners would be priced out of the IPTU exemption band once the revaluation is completed. To avoid this situation, the threshold was raised for property values exempt from the tax.
• Spreading the impact of the reform over two fiscal years. Even for taxpayers who have the capacity to pay, an increase in the IPTU could cause an imbalance in their personal budgets because of other financial commitments. Thus, the city allowed payment of half of the increase in 2010 and the full amount in 2011.
• Deferred payment. Special circumstances, such as unemployment, illness, or prior debt, can affect one’s ability to pay the property tax. The reform established that a taxpayer who demonstrates conditions of duress could request the postponement of a portion of his tax until 2013.
• Creation of discount programs. One of the objectives of the tax reform in Belo Horizonte was to make the IPTU a tax that promotes redistribution of income and contributes to a higher quality of urban life. Thus, the city offers tax discounts in exchange for citizen’s participation in social, health, education, and economic development programs that foster development.
• Discounts for early payment. The annual IPTU in Belo Horizonte can be paid in eleven equal installments, due on the 15th of each month between February and December. Taxpayers who make a minimum of two installments by January 20 receive a 7 percent discount for paying in advance, and historically a large number of taxpayers chose this option. These advance payments guarantee sufficient revenues to meet financial commitments in the beginning of the fiscal year, which runs from January to December.

Evaluating the Results

The final part of the reform is to verify the results. In Belo Horizonte, this evaluation confirmed the success of the entire planning and implementation process, and is a source of information for future improvements. This success can be measured in part by the increase in early payments, which illustrates taxpayer acceptance of the model. Table 3 compares increases in numerous measures from 2009 to 2010, and table 4 compares increases in IPTU revenues for the first six months of both years.

Nevertheless, all of these achievements can be lost over the long term if certain conditions are not met. One such condition is to institutionalize the periodic updating of property values used to calculate the property tax. This is critical since the strategic planning for this reform was motivated precisely by the long period during which the Belo Horizonte land values map had remained unchanged, creating discrepancies from actual market prices and eroding city revenues.

A second condition is to create mechanisms that both guarantee the technical quality of tax assessments and relieve the local government of the political burden of performing the necessary updates. The objective is to make the updating procedure a legal obligation of a technical nature instead of a political decision.

Another option considered was the creation of an assessment committee to perform mass valuations coordinated by municipal authorities. Such a committee would bring together collaborators from entities that operate in the real estate market, such as brokers, builders, private assessors, or financing entities. This measure could help to mollify the political overtones that permeate the property tax system and develop property reassessment programs that rely on participants instead of critics.

Belo Horizonte’s successful experience (albeit with room for improvement) can serve as a reference for other cities that expect to update their property cadastre and their guidelines for mass assessment. Table 5 outlines some of the issues to be considered.

References

Afonso, José, et al. 2010. The urban property tax (IPTU) in Brazil. Unpublished research report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. Defasagens na cobrança de IPTU. Desafios do Desenvolvimento 61 (January/February): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. Overview of the property tax in Latin America. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_comunicadoipea28.pdf (27August).

Smolka, Martim, and Claudia De Cesare. 2009. Necessária, revisão requer transparência. Folha de São Paulo, October 14.

About the Author

Omar Pinto Domingos has a law degree from the Federal University of Minas Gerais (UFMG) and has a postgraduate degree in administration of municipal taxation from the Center for Specialization in Law, in association with the Gama Filho University. He is a fiscal auditor and property tax manager in the Municipality of Belo Horizonte, and has participated on many tax reform commissions. He is also a frequent lecturer on fiscal and taxation themes in programs sponsored by the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. This article is based on his presentation to a seminar in Curitiba cosponsored with Brazil’s Ministry of Cities in May 2010.