The Institute’s June 2007 Land Policy Conference focused on decentralization—the degree to which local and provincial governments exercise power, make decisions about their revenues and expenditures, and are held accountable for outcomes. Because the services,regulatory constraints, and institutional environments provided by local governments are major factors in the location decisions of households and firms in urban areas, decentralization is a key determinant of policies that affect land and property taxation.

Las ciudades enfrentan grandes dificultades a la hora de intentar introducir un sistema del impuesto a la propiedad más eficiente. Uno de los desafíos consiste en controlar la alta volatilidad política relacionada con los impuestos que gravan en forma directa los activos, como por ejemplo el impuesto a la propiedad, que posee un alto nivel de visibilidad. La estrecha proximidad entre las autoridades fiscales y los contribuyentes se traduce en una presión política para reducir los impuestos y evitar la actualización de los avalúos inmobiliarios. Los funcionarios municipales se convierten en blancos fáciles para la crítica, a la vez que pueden experimentar consecuencias electorales.

Aunque el impuesto a la propiedad es reconocido internacionalmente como un instrumento preferido para financiar los servicios públicos urbanos, en la mayoría de los países latinoamericanos este impuesto tiene una importancia limitada como fuente de recaudación, representando en promedio un 0,32 por ciento del PIB (De Cesare 2010). Las ciudades brasileñas recaudan un promedio de cerca de US$ 46,50 per cápita en impuestos a la propiedad por año. Sin embargo, la mayoría de las ciudades no alcanzan el promedio nacional. En más de la mitad de los municipios, los ingresos no exceden los US$ 5,00 per cápita (Afonso et al. 2010).

El modelo brasileño del impuesto a la propiedad

El impuesto a la propiedad (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) es un impuesto directo tributado al municipio en base a una estimación del justo valor de mercado de las propiedades inmuebles. En Brasil se ha perdido gran parte del potencial de recaudación de este impuesto debido a que las autoridades municipales no logran administrar dicho impuesto en forma correcta y efectiva. El tratamiento de la revisión legislativa del IPTU siempre termina en debates acalorados y una respuesta política intensa que, en muchos casos, lleva a los alcaldes y otros funcionarios a evitar su participación en el proceso.

Un problema adicional es el estricto requisito legal mediante el cual los criterios de valuación deben ser aprobados por ley antes de poder actualizar la base impositiva. Entre estos criterios se encuentran las características de la propiedad y sus componentes, así como también el valor monetario asignado a cada uno de dichos componentes. En otras palabras, para los legisladores brasileños, no es suficiente establecer criterios para determinar que una propiedad tiene mayor valor que otra y que, por lo tanto, está sujeta a un impuesto más alto. La misma ley debe aclarar de qué manera una propiedad que posee determinadas características se valuará en términos monetarios.

Después de años de debate, el Tribunal Superior de Brasil estableció, en el año 1996, que se requiere una norma municipal para actualizar la base impositiva del IPTU, siempre que el ajuste sea mayor a la variación del Indice de Precios al Consumidor oficial (Declaración 160). Con anterioridad a esa sentencia, las ciudades solían actualizar los valores inmobiliarios a los fines impositivos mediante actos ejecutivos (decretos), en forma independiente de la legislatura municipal. A partir de la introducción de este requisito legal en 1996, muchos gobiernos municipales decidieron no enviar los proyectos de ley necesarios a la legislatura municipal para realizar las tan necesarias actualizaciones en la valuación inmobiliaria.

En algunos casos, los desastres políticos resultantes de esta situación sirvieron como un alarmante factor de inhibición ante cualquier nuevo intento por revisar la base impositiva. Con el fin de resolver este dilema, varias ciudades optaron, en cambio, por aumentar las alícuotas del IPTU para compensar su reticencia a revaluar las propiedades. Además, por cada nueva ley que aprueba una actualización en la valuación, se suelen crear nuevos tipos de exenciones o reducciones impositivas, lo que frecuentemente cancela los esfuerzos tendientes a mejorar el rendimiento del IPTU.

Como resultado de la resistencia política, el IPTU, por lo general, no se tuvo mucho en cuenta como fuente de ingresos para las finanzas municipales en Brasil. Las ciudades más grandes (con más de 500.000 habitantes) comenzaron a concentrar sus esfuerzos en el impuesto a los servicios (ISS: Imposto Sobre Serviços) mientras que las ciudades más pequeñas dependían en mayor medida de las transferencias realizadas por el gobierno estatal y federal a través del fondo municipal de participación en los ingresos (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (ver tabla 1 en anexo).

El Instituto Federal de Investigación Económica Aplicada (IPEA 2009) informa que el IPTU ha perdido importancia en cuanto a su participación en la recaudación municipal directa a nivel nacional y que se registró un aumento de los ingresos provenientes del impuesto a los servicios, un impuesto indirecto que tiende a ser regresivo. La participación del IPTU en la recaudación municipal directa se redujo del 38 por ciento al 28 por ciento entre 1991 y 2007, resultando en la pérdida de su posición ante el ISS como fuente principal de recaudación municipal directa (ver tabla 2 en anexo).

Un importante cambio que afectó directamente al IPTU ocurrió en diciembre de 2009, cuando el Ministerio de Ciudades publicó la Resolución Nº 511, mediante la cual se establecían directrices nacionales para el Catastro Técnico Multifinalitario (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). Esta resolución les otorgó a los gobiernos municipales un valioso instrumento estándar sobre el cual basar sus propuestas legislativas con el fin de actualizar la base impositiva del IPTU. El Instituto Lincoln desempeñó un papel fundamental al apoyar el desarrollo de los aspectos técnicos de dicha legislación.

La Resolución Nº 511 establece que la valuación de propiedades con fines fiscales es un proceso técnico que debe realizarse siguiendo las pautas establecidas por la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT) para reflejar el justo valor de mercado. También establece que un IPTU efectivo promueve la justicia fiscal y social al garantizar un tratamiento equitativo para los contribuyentes. Se recomienda la actualización de la base impositiva del IPTU en alguno de los siguientes casos: (1) cada cuatro años, en las ciudades con más de 20.000 habitantes (las ciudades más pequeñas podrán adoptar ciclos más extensos); (2) cuando la tasa de valuación sea menor al 70 por ciento o mayor al 100 por ciento comparada con el valor de mercado; o (3) en casos en que los valores inmobiliarios cumulativos resulten en un coeficiente de dispersión mayor al 30 por ciento, de lo cual se infiere que no estén distribuidas equitativamente.

¿Qué inspiró la reforma del impuesto a la propiedad?

Junto con el fortalecimiento de un marco institucional, otros dos factores contribuyeron a colocar al IPTU en el centro del debate actual sobre las fuentes de financiamiento municipal en Brasil. El primero de ellos fue el aumento acelerado de los valores de los terrenos urbanos, tanto en ciudades grandes como medianas. Este aumento se debió principalmente al crecimiento económico, a la explosión de los créditos para vivienda, a los bajos impuestos y al bajo riesgo comparado con la inversión en activos financieros desde 2003 hasta 2007 (Carvalho Júnior 2010). La expansión del sector inmobiliario expuso las discrepancias que existían entre la recaudación potencial y el flujo real de fondos hacia la tesorería pública derivado del impuesto a la propiedad.

El segundo factor que desató el debate acerca de la actualización de las valuaciones impositivas para mejorar el rendimiento del IPTU fue la crisis económica mundial que comenzó en el año 2008 y alcanzó al Brasil en 2009. A medida que se reducía la actividad económica, situación que reflejaba menores niveles de consumo y de producción y una contracción crediticia, las transferencias federales hacia los municipios también se redujeron. Las ciudades que experimentaron esta pérdida de ingresos no tuvieron otra alternativa que resucitar al IPTU, el impuesto municipal más antiguo y tradicional.

En este contexto, algunas de las ciudades brasileñas más grandes actualizaron sus mapas de valores inmobiliarios utilizando estimaciones revisadas de los valores de los terrenos, así como también elaborando cuadros de costos de construcción con el fin de valuar las mejoras, ya que tanto los terrenos como las propiedades tenían una valuación extremadamente baja. Belo Horizonte, São Paulo y Salvador se encuentran entre las ciudades que tomaron medidas para mejorar su recaudación mediante la actualización de la base impositiva del IPTU. Estas ciudades introdujeron, además, nuevas políticas para orientar la implementación del impuesto a la propiedad.

Cabe hacer notar que mantener desactualizada la base impositiva del IPTU supone un riesgo. Una de las principales fuentes de injusticia fiscal, además del problema de las omisiones al inscribir terrenos o áreas de desarrollo urbano, es la utilización de avalúos desactualizados para el cálculo del IPTU (Smolka y De Cesare 2009).

El caso de Belo Horizonte

Belo Horizonte es la capital, y la ciudad más grande, del estado de Minas Gerais, ubicada en la región sudeste de Brasil. Con una población de 2,4 millones de habitantes, es la quinta ciudad más grande de Brasil y el centro de un área metropolitana que contiene una población de aproximadamente 5 millones de habitantes.

El gobierno municipal tiene un largo historial de innovación y buena gobernabilidad. La ciudad fue pionera en introducir el proceso de presupuesto participativo en el año 1993, en adoptar aplicaciones del SIG (Sistema de Información Geográfica) para mejorar la gestión municipal, y en llevar a cabo una exitosa campaña para erradicar el hambre, entre otras iniciativas notables. Belo Horizonte recaudó aproximadamente $332 en impuestos a la propiedad per cápita en el año 2007, antes de la reforma, y alcanzó el séptimo puesto en el ranking de las ciudades capitales más grandes de Brasil (Afonso et al. 2010).

La reforma del impuesto a la propiedad comenzó en Belo Horizonte mediante una revisión de la base impositiva, con la doble intención de eliminar las distorsiones creadas por el modelo anticuado e introducir una nueva cultura fiscal que apoyaría un proceso permanente de actualización de las valuaciones inmobiliarias con el fin de reflejar las variaciones del mercado.

La necesidad de obtener ingresos adicionales, sumada a la experiencia de la crisis financiera del año 2009, también influenciaron las decisiones tomadas por el alcalde. Las subsecuentes reducciones en la actividad económica y en las transferencias federales convencieron al gobierno municipal de que se debían establecer condiciones financieras más sustentables para poder mantener la autonomía administrativa. El primer paso en el camino para actualizar la base impositiva del IPTU fue intensificar la utilización de este impuesto y convencer a los legisladores acerca de esta necesidad.

A la hora de elaborar una estrategia para la reforma tributaria, el gobierno municipal llegó a la conclusión de que el cambio no podría presentarse simplemente como una revisión de la valuación de las propiedades debido a la necesidad de aumentar la recaudación. También debería incluir otros aspectos, tales como medidas para mitigar el impacto del aumento impositivo y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto. Smolka y De Cesare (2009) mencionan que, a pesar de la precisión de las estimaciones de las valuaciones, si el ajuste provoca grandes diferencias en el monto de impuestos a pagar, se generará una reacción por parte de los contribuyentes que se verían sustantivamente recargados. En este caso, deberían ofrecerse planes para aliviar dicho impacto.

El proceso legislativo

Una vez diseñada la reforma e identificadas sus virtudes y vulnerabilidades, el proyecto fue remitido, primero, al concejo deliberante municipal, con el fin de mantener el enfoque en aquellas personas facultadas para votar y aprobar el proyecto de ley. Es un error común buscar el apoyo popular antes o durante el proceso de votación, ya que el poder ejecutivo, por lo general, pierde la batalla si intenta actuar en dos frentes al mismo tiempo.

Los procesos de votación en el caso del IPTU se establecen mediante ley municipal. No obstante, poseer un conocimiento profundo del proceso legislativo es muy necesario y, muchas veces, resulta un as bajo la manga. En Belo Horizonte, resultaba muy importante evitar tanto un proceso prolongado que pudiera dar lugar a un debate extendido como un proceso demasiado breve, ya que cualquier hecho inesperado podría posponer la votación indefinidamente.

Una vez presentados a los legisladores, se aclararon completamente todos los puntos del proyecto de reforma tributaria. Cada uno de los aspectos, tanto positivos como negativos, se debatió en el concejo, y por supuesto los aspectos favorables fueron siempre antepuestos a cualquier debilidad apuntada. Los legisladores deben escudarse ante las dudas que siempre se les plantean, además de estar constantemente bien informados y comprometidos con los criterios de justicia tributaria inherentes al proyecto. Este es el papel principal que desempeña el representante del alcalde, un miembro clave del grupo principal que implementó la reforma. Tal y como se preveía, a fines de noviembre de 2009 se aprobó el proyecto en su segunda y última ronda.

El debate legislativo acerca del proyecto de ley fue tanto un fin en sí mismo como una preparación para la presentación pública del proyecto. Durante el proceso de aprobación legislativa, se generaron muchas expectativas en cuanto a la reforma, particularmente por parte de la prensa. A partir de ese momento, la estrategia consistió en promover todos los beneficios del nuevo sistema de valuación y recaudación del IPTU, con el fin de eliminar todo motivo de temor hasta que verdaderamente llegara el proyecto de ley tributaria en enero de 2010.

La campaña de información pública

Los principales instrumentos utilizados para presentar la reforma al público consistieron en el lanzamiento de una campaña de información pública y el establecimiento de mesas de información en toda la ciudad para responder a las preguntas de los ciudadanos. La siguiente fase fue implementar las medidas destinadas a mitigar el impacto de la reforma y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto.

Durante la campaña, la administración hizo hincapié en el mensaje de que toda la recaudación derivada del IPTU se utiliza en obras que transforman las vidas de las personas. El objetivo de este mensaje era hacer concretos y visibles los beneficios del IPTU, lo que logró ser una forma eficiente de demostrar a los ciudadanos la importancia práctica de este impuesto para el desarrollo de la ciudad y para el bienestar de sus habitantes. Este mensaje se repitió frecuentemente.

En enero de 2010 funcionaban diez mesas de asistencia al contribuyente en diferentes partes de la ciudad. Cerca de 200 empleados municipales participaron en forma directa prestando asistencia a más de 20.000 consultas personales de los contribuyentes, de las cuales el 26 por ciento consistieron en solicitudes de revisión del proyecto de ley tributaria. Este porcentaje resultó mayor que en el año 2009, aunque mucho menor que las expectativas pesimistas que pronosticaban una avalancha de reclamos (ver figura 1 en anexo).

La estrategia general consistía en determinar en qué medida podía controlarse la situación, lo que implicó implementar una estructura tributaria compatible con el nivel de reclamos esperado. La elaboración de dicha estructura requiere una previsión y atención extraordinarias para calmar al contribuyente y concentrar su atención en lo que realmente es importante: el cálculo correcto del impuesto y su pago dentro del plazo establecido por ley.

Sin embargo, una buena estructura tributaria no resulta suficiente. Otro aspecto importante es la capacitación del personal para brindar servicios a los contribuyentes. Una atención confiable, calma y rápida evita arruinar la calidad del proceso, la revisión de la base impositiva y las nuevas políticas tributarias. Un buen servicio al contribuyente también reduce los riesgos políticos derivados de la actualización periódica de las valuaciones inmobiliarias.

La gestión del proceso

Entre las lecciones útiles que podemos extraer del proceso de reforma tributaria en Belo Horizonte, destacamos la importancia de evitar la actualización de la base impositiva solamente en tiempos de crisis financiera con el fin de aumentar la recaudación, ya que esto socava el trabajo de establecer prácticas de valuación correctas. En cambio, resulta aconsejable adoptar y mantener una política permanente de actualización que garantice la equidad.

En segundo lugar, debería hacerse hincapié en la equidad del proceso de revaluación, en vista de un mercado tan cambiante que impone variaciones de precios que requieren ajustes impositivos. Los impuestos sobre el consumo no discriminan en cuanto a la situación económica del contribuyente y poseen un efecto regresivo, mientras que el IPTU permite aplicar alícuotas progresivas, por lo que ayuda a mejorar el nivel de equidad que, a su vez, fomenta el acceso a la vivienda, contribuye a la autonomía municipal y conduce a una planificación eficiente de la ciudad. En lugar de depender principalmente de los impuestos indirectos o de las transferencias federales, el municipio que utiliza el impuesto a la propiedad en forma eficiente puede reducir las desigualdades sociales y ordenar los espacios urbanos con mayor efectividad, a la vez que evita las especulaciones y ayuda a preservar el medio ambiente (IPEA 2009).

Un tercer punto importante consiste en establecer canales claros para debatir sobre el plan de reforma. Preferiblemente, las medidas en cuanto a las políticas deberían ser tomadas por un representante confiable del alcalde, autorizado para negociar en su nombre mediante un proceso democrático y colectivo. Belo Horizonte estableció un grupo principal al frente del cual se designó a una persona encargada de coordinar qué tipo de información se divulgaría y de qué manera se debatiría con el público.

Si el proceso no se comprende cabalmente, puede generarse una resistencia insuperable, lo que pondría en peligro todo el proyecto. Así, uno de los factores claves consiste en tener un agente de prensa que esté bien informado y que sea capaz de tratar con las críticas y preguntas que seguramente deberá enfrentar, así como también un técnico que conozca bien el proyecto de reforma y pueda ofrecer las explicaciones que requieran los diferentes protagonistas involucrados en el proceso.

Medidas de exención del impuesto a la propiedad

Belo Horizonte logró su objetivo mediante los argumentos de justicia y autonomía administrativa, que culminaron en la aprobación de una revisión completa del sistema del impuesto a la propiedad, el cual incluyó las siguientes medidas de exención:

• Reducciones de las alícuotas impositivas: Estas reducciones se introdujeron después de haber actualizado la base impositiva con el fin de evitar una carga tributaria que excediera la capacidad de pago del contribuyente.
• Ajuste del impuesto progresivo: La ciudad también introdujo categorías graduadas de al impositivas que concordaran con los valores inmobiliarios. Con esto, se reemplazó en forma efectiva lo que había sido, en la práctica, una tasa impositiva única.
• Expansión del umbral de valor de exención: Esta medida corregiría la situación que se da cuando, en un mercado inmobiliario dinámico, muchas propiedades antiguas o aquellas propiedades cuyos propietarios tienen bajos ingresos no se incluyen en la categoría de exención del IPTU una vez que se realiza la revaluación. Con el fin de evitar esta situación, se elevó el umbral para los valores inmobiliarios que se encuentran exentos del impuesto.
• Extensión del impacto de la reforma a lo largo de dos ejercicios fiscales: Aun en el caso de aquellos contribuyentes que poseen capacidad de pago, el aumento del IPTU podría generar un desequilibrio en sus presupuestos personales debido a otros compromisos financieros que pudieran haber contraído. Por lo tanto, la ciudad permitió el pago de la mitad del aumento en el año 2010 y el monto completo en 2011.
• Pago diferido: Ciertas circunstancias especiales, tales como el desempleo, una enfermedad o una deuda anterior, pueden afectar la capacidad de pago del impuesto a la propiedad por parte de un contribuyente. La reforma estableció que todo contribuyente que demuestre estar atravesando por condiciones críticas podría solicitar el aplazamiento del pago de una parte del impuesto hasta el año 2013.
• Creación de programas de descuento: Uno de los objetivos de la reforma tributaria en Belo Horizonte fue convertir al IPTU en un impuesto que promoviera la redistribución de ingresos y contribuyera a una mayor calidad de vida urbana. Por lo tanto, la ciudad ofrece descuentos impositivos a cambio de la participación de los ciudadanos en los programas sociales, educativos, de salud y de desarrollo económico que promueven el desarrollo de la ciudad.
• Descuentos por pago adelantado: El IPTU anual en Belo Horizonte puede abonarse en once cuotas iguales que vencen el día 15 de cada mes entre febrero y diciembre. Los contribuyentes que paguen un mínimo de dos cuotas hasta el 20 de enero reciben un descuento del 7 por ciento en concepto de pago por adelantado. Según los antecedentes, una gran cantidad de contribuyentes optan por esta alternativa. Dichos pagos por adelantado garantizan al municipio un fondo de ingresos suficiente para cumplir con los compromisos financieros al comienzo del ejercicio fiscal, que se computa de enero a diciembre de cada año.

Evaluación de los resultados

La fase final de la reforma consiste en verificar los resultados. En Belo Horizonte, los resultados de dicha evaluación confirmaron el éxito de todo el proceso de planificación e implementación, a la vez que representa una fuente de información para las mejoras que deban realizarse en el futuro. Este éxito puede medirse, en parte, observando el aumento en los pagos del impuesto por adelantado, lo que ilustra la aceptación del modelo por parte de los contribuyentes. En la tabla 3 (en anexo) se comparan los aumentos en varias medidas desde 2009 hasta 2010. En la tabla 4 (en anexo) se comparan los aumentos en la recaudación del IPTU durante los primeros seis meses de cada uno de estos dos años.

No obstante, los logros mencionados podrían perderse a largo plazo si no se cumplen ciertas condiciones. Una de dichas condiciones consiste en institucionalizar la actualización periódica de los valores inmobiliarios utilizados para calcular el impuesto a la propiedad. Esta tarea resulta crítica, ya que la planificación estratégica utilizada en esta reforma tuvo como motivo principal precisamente el extenso período durante el cual el mapa de valores del suelo de Belo Horizonte se mantuvo sin modificaciones, lo que generó discrepancias con los precios reales del mercado y agotó los ingresos municipales.

La segunda condición consiste en crear mecanismos que garanticen la calidad técnica de las valuaciones impositivas y, a la vez, liberen al gobierno municipal de la carga política que supone realizar las actualizaciones necesarias. El objetivo es convertir al procedimiento de actualización tributaria en una obligación legal de naturaleza técnica en lugar de considerarlo una decisión política.

Otra de las opciones que consideraron fue la creación de un comité de valuación que realizara valuaciones colectivas coordinadas por las autoridades municipales. Dicho comité estaría formado por colaboradores de distintas entidades que forman parte del mercado inmobiliario, tales como agentes inmobiliarios, constructores, valuadores privados o entidades financieras. Esta medida ayudaría a apaciguar las connotaciones políticas que impregnan el sistema del impuesto a la propiedad y a desarrollar programas de revaluación inmobiliaria que dependan de los participantes del mercado en lugar de los críticos.

La exitosa experiencia de Belo Horizonte, aunque deja lugar para mejoras, puede servir de referencia para otras ciudades que deseen actualizar sus catastros inmobiliarios y sus pautas para realizar valuaciones colectivas. En la tabla 5 se delinean algunas de las cuestiones que deberán tenerse en cuenta hacia este fin.

Referencias

Afonso, José y otros. 2010. “The urban property tax (IPTU) in Brazil”. Informe de investigación sin publicar. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. “Defasagens na cobrança de IPTU”. En Desafios do Desenvolvimento 61 (enero / febrero): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. “Overview of the property tax in Latin America”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Investigación sobre Economía Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_com… (27 de agosto).

Smolka, Martim y Claudia De Cesare. 2009. “Necessária, revisão requer transparência”. En Folha de São Paulo, 14 de octubre.

Sobre el autor

Omar Pinto Domingos obtuvo su título en derecho en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y su título de postgrado en administración de impuestos municipales en el Centro de Especialización en Derecho, asociado a la Universidad Gama Filho. Domingos es auditor fiscal y gerente de impuesto inmobiliario en la Municipalidad de Belo Horizonte y ha participado en varias comisiones de reforma tributaria. Asimismo, es conferencista regular sobre temas fiscales y tributarios en los cursos patrocinados por el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. El presente artículo se extrajo de su presentación en un seminario realizado en Curitiba en mayo de 2010, patrocinado en conjunto con el Ministerio de Ciudades de Brasil.

Se agradece a Mario Collado por su ayuda con la traducción de este artículo.

The recent recession has been recognized as the worst in memory, and its effects are still being felt. Less well understood is the fact that this recession has been far worse for state governments than the drop in gross domestic product (GDP) would suggest. While state government finances have stopped falling off a cliff, they are closer to the bottom of that cliff than the top. Tax receipts have not returned to their pre-recession levels, and new revenue demands may overwhelm any interim improvements in collections. Even if states can avoid these challenges, it will be a long, slow road to fiscal recovery, with several large risks along the way.

State and local governments play a major role in the economy and in our daily lives. They finance more than 90 percent of K-12 education and deliver virtually all of it. Public colleges and universities educate three-quarters of students enrolled in degree-granting institutions. State and local governments oversee, design, and build more than 90 percent of the nation’s public infrastructure. They finance much of the nation’s social safety net and implement much of it as well. In fact, state and local governments spend more on direct implementation of domestic policy than does the federal government.

The services financed and delivered by state and local governments tend to have stable and generally rising demand. When a recession hits, there is no reduction in the numbers of children in school or elderly people in nursing homes—two of the most important spending areas for state and local governments—or in the numbers of fires or crimes. For programs such as Medicaid and higher education, for example, demand for the kinds of services that state and local governments provide typically rises during recessions. Unless and until states can fix their revenue structures or develop adequate reserves, public policy will continue to gyrate with every turn in the economy.

Decline in State Tax Collections

The Great Recession that started in December 2007 was the deepest and longest recession since the Great Depression of the 1930s. The unemployment rate rose to 10.1 percent and has remained stubbornly high, falling only to 9.1 percent after two years of recovery. State tax collections plummeted, falling for five consecutive quarters beginning in the fourth quarter of 2008 and continuing through 2009. Tax revenue fell by a dizzying 16.8 percent in the second quarter of 2009, and over the next several years it declined further and more sharply than it had in any other recession since World War II (figure 1).

The recent drop in GDP has been significant in comparison to past recessions, but the declines in taxable consumption and personal income, two components that typically constitute the tax bases of state and local government, have been far worse. Taxable consumption fell by about 11 percent, while GDP fell by about 5 percent. Taxable components of personal income also fell much more sharply than the overall economy and still languish more than 5 percent below the pre-recession peak, reflecting the jobless recovery.

Even though this has been the worst post-war recession by traditional economic measures, these measures do not tell the whole story. Capital gains, an important component of state tax bases, are not included in personal income as measured in the nation’s economic accounts. These gains have increased in importance and are a major cause of increased volatility in state finances. Capital gains fell by more than 55 percent, driving down tax collections in the final quarter of the 2009 fiscal year, when tax returns reflecting the 2008 stock market collapse were filed.

The net result of these and other forces was huge declines in state income, sales, and corporate taxes. Figure 2 shows that annual income taxes fell by more than 15 percent in inflation-adjusted terms, sales taxes fell by more than 10 percent, and corporate income taxes fell by more than 25 percent. Property taxes, which are crucial to local governments but generally not a significant revenue source for states, remained quite stable through much of the period, although they are beginning to weaken and in some parts of the country have fallen significantly.

A Slow Recovery

The recession ended in June 2009 and the economy has been recovering slowly. State tax collections grew in each quarter of calendar year 2010, and the character of that growth has improved over time. In the first two quarters of 2010, increased tax rates more than offset declines caused by the weak underlying economy, but in the last two quarters tax revenue growth was driven primarily by the improving economy. By the fourth quarter, tax revenue grew by 7.8 percent, but even with-out tax rate increases it would have grown by 7.0 percent. Tax revenue in the January–March 2011 quarter grew 9.3 percent compared to the previous year, and 21 states had double-digit growth. Preliminary data for the April–June quarter show tax revenue up 11.4 percent.

Inflation-adjusted state tax revenue for the nation as a whole in the latest four quarters (ending in the first quarter of calendar year 2011) was 7.7 percent below the peak attained in 2007. The heady growth in the first two quarters of 2011 probably cannot be sustained because much of it appears to have been driven by stock market gains in tax year 2010, boosting income tax returns in the second quarter. Those gains almost certainly will not be repeated in 2011.

In addition, turmoil in European debt markets and the recent Standard & Poor’s downgrade of U.S. long-term debt have contributed to fears of a double-dip recession. There are indications that economic growth will be slower than most states have assumed in their current budgets. States are closer to the bottom of the cliff than the top, and are at risk of falling back down. Meanwhile, there are some signs that local government tax revenue also is beginning to weaken.

While tax revenues are now growing in most states compared to the last year’s low collection rates, they have not reached the levels prior to the recession. After adjusting for inflation, tax revenues for the latest four quarters are below the calendar year 2007 level in 43 states, and revenues are 10 percent or more below that level in 20 of those states. Among the seven states showing a positive shift in revenue collection, only Oregon (8.9 percent), Delaware (13 percent), and North Dakota (62.9 percent) are at levels above 2 percent.

State and Local Government Responses

States hit by falling revenue also face rising entitlement costs driven in large part by Medicaid enrollment, which typically increases after unemployed workers exhaust health insurance benefits. According to the National Association of State Budget Officers (2011, ix), Medicaid enrollment rose by 8.1 percent in fiscal year 2010, and by an estimated 5.4 percent in fiscal year 2011; states project a further increase of 3.8 percent in fiscal year 2012. These and other types of required expenditures cause further stress in the day-to-day operations of state and local governments.

It is difficult to measure the impact of spending cuts on state and local programs, but changes in state and local government employment can be tracked. Although private sector employment fell sharply from the beginning of the recession, state and local government employment continued to rise modestly for about a year and a half. Shortly before private sector employment reached its nadir, state and local government employment began to decline, and states and localities have been cutting employment aggressively. Local government employment is now about 3 percent below its peak, and state government employment is about 2 percent below its peak.

Education employment in most states is related primarily to higher education—community colleges, four-year colleges, and universities—although some is related to the administrative bureaucracy for elementary and secondary education, and in some states it includes part of the K-12 workforce. State government education employment has continued to rise significantly throughout the recession and recovery, reflecting in part the increased demand for higher education that usually comes with recessions (figure 3). When jobs are hard to find, many people choose to build skills and knowledge by entering an education program or extending their time in school (Betts and McFarland 1995).

Meanwhile, state governments have been cutting noneducation employment at an accelerating pace, so that it is now down almost 5 percent from its mid-2008 peak, nearly comparable to the current, slightly recovered condition for private sector employment. In each of the nine previous recessions, state government noneducation employment either did not decline at all or it declined by much less, as was the case in the 2001 recession.

Figure 4 shows the same employment data for local governments, which are being hit increasingly hard by slowing property taxes and cuts in state aid. Education employment is now down about 3.5 percent from its late-2008 peak, and the noneducation sector is down about the same percentage from its peak. There are no signs that these cuts are slowing, and little reason to believe they will abate in the near term.

Continuing Fiscal Pressures

The recent improvement in state tax revenue is welcome, but many challenges remain. States still face fiscal trouble for four main reasons. First, total revenue remains well below its peak. Second, the recession has had lagged fiscal effects, driving up the demand for many government services, especially Medicaid, other safety net programs, and higher education. The recession also has created other pressures and problems for states by depleting unemployment insurance trust funds, which may lead to higher unemployment insurances taxes in order to repay federal loans.

Third, state cyclical adjustments are not yet complete because they must contend with losses in both federal stimulus aid of more than $50 billion in fiscal year 2011–12 and the fact that temporary revenue measures put in place in response to the recession will expire soon. Fourth, even after this cycle is fully stabilized, states will have to contend with large increases in pension contributions and payments for retiree health care—a pressure that is likely to build for years to come for several reasons, including: increasing numbers of retirements by an aging workforce; the likelihood that health care costs will continue to rise more quickly than the overall rate of economic growth (Keehan et al. 2011); and, in the case of some pension systems and most retiree health plans, years of chronic underfunding.

States finance these services with unstable revenue sources, and tax revenue has become much less dependable over the last two decades, reflecting in large part the increasing role of volatile capital gains taxes. Unless and until states broaden their tax bases to make their revenue structures less volatile, or develop adequate reserves, public policy will continue to gyrate with every turn in the economy.

About the Author

Donald Boyd is the executive director of the national Task Force on the State Budget Crisis, co-chaired by former Federal Reserve Board chairman Paul Volcker and former New York lieutenant governor Richard Ravitch. Boyd is currently on leave from his responsibilities as senior fellow at the Rockefeller Institute of Government, where he conducts research on state and local government fiscal issues.

References

Betts, Julian R., and Laurel L. McFarland. 1995. Safe port in a storm: The impact of labor market conditions on community college enrollments. Journal of Human Resources 30(4):741–765.

Boyd, Donald. 2011. Recession, recovery, and state and local finances. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Keehan, Sean P., Andrea M. Sisko, Christopher J. Truffer, John A. Poisal, Gigi A. Cuckler, Andrew J. Madison, Joseph M. Lizonitz, and Sheila D. Smith. 2011. National health spending projections through 2020: Economic recovery and reform drive faster spending growth. Health Affairs 30(8): 1594–1605.

National Association of State Budget Officers. 2011. The fiscal survey of states. Washington, DC. http://nasbo.org/Publications/FiscalSurvey/tabid/65/Default.aspx

The United States is emerging from a great recession whose major hallmark has been the collapse of national housing prices, which grew by 59 percent from 2000 to 2006 and then fell 41 percent by 2011, all in constant dollars. Nationally, real house prices in 2011 were 6 percent below levels in 2000. The housing price collapse had unanticipated contagion effects that helped produce the accompanying financial crisis and the most severe economic downturn since the Great Depression. The share of U.S. mortgages that were delinquent by 90 days or more rose from about 1 percent in 2006 to over 8 percent in 2010. The economic and social costs of this house price bubble and subsequent collapse have been immense.

The benefits of preventing future house price bubbles is obviously great, but realizing such benefits will require that policy makers learn to detect price bubbles as they are forming and then implement policies that will attenuate or mitigate them. A recent Lincoln Institute policy focus report, Preventing House Price Bubbles: Lessons from the 2006–2012 Bust, by James Follain and Seth Giertz, addresses the challenges of diagnosing and treating price bubbles in the real estate market. Their report builds on extensive statistical analysis available in several Lincoln Institute working papers.

While it is common to summarize the recent housing market bust using national indicators (as in the first paragraph above), these national indicators don’t account for great variations in both the levels and changes in housing prices across metropolitan areas. For example, from 1978 to 2011, constant dollar housing prices in Dallas, Texas and Omaha, Nebraska varied by less than 20 percent from their 1978 levels; those in Stockton, California nearly tripled from 1978 to 2006, but by 2011 fell back to their 1978 levels. Local housing markets are all influenced by national economic and financial policies and conditions, but these large differences across metropolitan markets indicate that local conditions play a very important role as well.

A key element of the statistical work by Follain and Giertz is to use metropolitan housing markets as the unit of observation for their analyses, which are based on annual data (for 1980 to 2010) and quarterly data (for 1990 to 2010) for up to 380 metropolitan areas. Their econometric work indicates that house price bubbles can be detected across metropolitan areas and that price changes and the accompanying credit risk vary greatly in size. Stress tests, such as those used to evaluate mortgage credit risk, can be useful indicators of potential price bubbles at the metropolitan level.

Because the levels and changes in housing prices vary greatly across metropolitan areas—with bubble-like price increases in some and essentially stable prices in others—Follain and Giertz conclude that policy measures to mitigate housing bubbles should be tailored to target metropolitan areas or regions rather than be applied uniformly across all metropolitan areas at the national level. Thus monetary policy would be an unattractive intervention to counter house price increases in a few metropolitan areas, because it would affect financing terms across both frothy and stable housing markets. Instead, Follain and Giertz favor policy interventions that would target those metropolitan areas with high price increases. The policy they advance would raise the capital reserve ratio that banks are required to hold against mortgages that they finance in those areas. Such countercyclical capital policies would both dampen house price increases and strengthen the reserves of the issuing banks, improving their ability to withstand any unexpected financial shocks.

Applying prudential housing market policies at the metro-politan level seems to be an obvious thing to do; so why has it not been done before? A major part of the answer is that housing market analysis is benefitting from a revolution in the availability of spatially disaggregated data at the metropolitan, county, and even zip code level. The data required to inform policy interventions targeted at the metropolitan level have only recently become widely available, and such data underpin the empirical work carried out by Follain and Giertz. For more information on their analysis, see http://www.lincolninst.edu/pubs/2245_Preventing-House-Price-Bubbles.

Holyoke, una ciudad de alrededor de 40.000 habitantes en el oeste de Massachusetts, fue una de las primeras comunidades industriales planificadas del país. A partir de finales de la década de 1840, inversores de Boston transformaron lo que había sido hasta entonces un área agrícola en un pueblo industrial impulsado por molinos de agua, aprovechando la ventaja de su ubicación geográfica cerca del Río Connecticut. Los inversores querían fabricar textiles de algodón. Pero con el tiempo la ciudad construyó un elaborado sistema de canales para permitir la instalación de más y más molinos, y comenzó a ser conocida también por la producción de seda, lana y papel. En aquel período, Holyoke se convirtió en la “Ciudad del Papel”, por los molinos de agua dedicados a su fabricación.

Con el desarrollo de los molinos, la ciudad prosperó. Con la abundancia de trabajo, la ciudad atrajo olas sucesivas de inmigrantes irlandeses, franco-canadienses, alemanes, polacos, judíos, italianos y puertorriqueños para trabajar en los molinos, quienes crearon pequeñas empresas, formaron familias y construyeron una ciudad que llegó a tener 63.000 habitantes en 1917 (McLaughlin Green 1939).

Después, todo comenzó a desmoronarse… lentamente. Desde su auge en la década de 1920, la industria local se fue reduciendo gradualmente cuando las empresas y los puestos de trabajo se mudaron al extranjero o migraron al Sur y al Oeste para estar más cerca de la materia prima y de mano de obra más barata. En el censo del 2000, la población de Holyoke se había reducido a menos de 40.000 habitantes. Como otras pequeñas ciudades industriales del país, se convirtió en un símbolo en vías de extinción del pasado industrial de los EE.UU., y la otrora próspera Ciudad del Papel luchaba por conservar su nivel económico.

Afortunadamente, a Holyoke le tocó la lotería en 2009, cuando fue seleccionada para albergar lo que hoy se conoce como el Centro Informático Verde de Alta Prestación de Massachusetts (Massachusetts Green High Performance Computing Center, MGHPCC) un complejo de supercomputadoras respetuoso con el medio ambiente para promover —según la denominación que le dieron los funcionarios estatales— la “economía innovadora” de Massachusetts. La energía hidráulica fue, una vez más, la clave del éxito para la ciudad. La ubicación de Holyoke sobre el río Connecticut ofrecía acceso a energía hidroeléctrica de bajo costo, y el río y los múltiples canales de la ciudad ofrecían agua para refrigeración, una ventaja importante para las supercomputadoras. “Holyoke ha tenido problemas para sobrevivir después de haber perdido su base industrial”, dice Kathleen Anderson, presidente de la Cámara de Comercio del Gran Holyoke. “Teníamos una infraestructura envejecida que necesitaba reutilizarse para otros fines, perdimos puestos de empleo y las condiciones demográficas cambiaron. Holyoke ha tenido que pensar creativamente y reconocer los activos que teníamos. Tanto el talento humano como la decisión de construir la represa y su energía hidroéctrica han sido esenciales para nuestro renacimiento”.

Cuando inauguramos el centro informático en 2012, representó un primer paso importante para mejorar el destino de Holyoke, pero ello no fue suficiente para restaurar su vitalidad. La ciudad emprendió un esfuerzo de planificación que dio como resultado un plan de renovación de 20 años para revitalizar y volver a desarrollar el área donde se encuentra el MGHPCC, en el centro de la ciudad. Un paso importante en la ejecución del plan fue la creación del Distrito de Innovación de Holyoke, una inversión del estado por medio de la Asociación Tecnológica de Massachusetts (Massachusetts Technology Collaborative) que reunió a funcionarios locales, líderes empresariales y organizaciones comunitarias para estimular el desarrollo económico local y regional. “La instalación del centro informático en Holyoke desencadenó nuestro proceso de planificación alrededor del Distrito de Innovación de Holyoke. Nosotros decimos que el Distrito de Innovación nació del centro informático”, dijo Marcos Marrero, director de planificación y desarrollo económico de Holyoke y copresidente del Distrito de Innovación de Holyoke, en una entrevista en septiembre (Desmarais 2015) aparecida en el periódico Bay State Banner.

Liderazgo, colaboración, resurgimiento

Fue entonces cuando entró en escena el Banco de la Reserva Federal de Boston. Desde 2008, el personal de investigación del banco había estado estudiando las viejas ciudades industriales similares a Holyoke, como parte del esfuerzo para ayudar a revitalizar otra ciudad de Massachusetts: Springfield. Como Holyoke, Springfield había visto días mejores. El banco realizó un estudio de dos años en colaboración con Springfield para analizar los desafíos que se presentaban para la cuarta ciudad más grande del estado, que seguía decayendo aun cuando el gobierno estatal y las organizaciones sin fines de lucro habían invertido millones de dólares en obras de revitalización.

Una parte del estudio trató de aportar lecciones para Springfield a partir de los destinos de otras 25 pequeñas ciudades industriales del noreste, medio oeste y sur septentrional de los EE.UU. Los economistas de la Reserva Federal de Boston descubrieron que algunas de estas ciudades pudieron mantener o recuperar su estabilidad económica, medida según su nivel de ingreso, tasas de pobreza, cantidad de población y vitalidad económica. Los investigadores las denominaron «ciudades renacientes», y buscaron aspectos comunes que pudieran explicar la razón de su éxito. Encontraron que todas estas ciudades habían enfrentado los mismo desafíos: pobreza, cambio del perfil racial y étnico y pérdida de su base industrial. Pero estaban tratando de superar estos desafíos y compartían un elemento clave del éxito: liderazgo sostenido y colaboración entre empresas, gobierno, organizaciones sin fines de lucro y grupos comunitarios. “Una y otra vez, nuestro análisis de la historia de las ciudades renacientes identificó el elemento de liderazgo por parte de instituciones o individuos clave, junto con la colaboración entre los diversos grupos que compartían su interés en el desarrollo económico”, escribieron los investigadores del banco en un informe de 2009 (Kodrzycki y Muñoz 2009).

Los investigadores también notaron que el origen del liderazgo local variaba de un lugar a otro. En New Haven, Connecticut, las universidades locales trabajaron con funcionarios gubernamentales y la industria privada con el objeto de brindar capacitación laboral y financiamiento para atraer compañías. En Providence, una fundación sin fines de lucro trabajó con ejecutivos empresariales para desarrollar ideas y llegar a un consenso sobre proyectos de desarrollo inmobiliario en el centro. En Evansville, Indiana, un alcalde inició el proceso de recuperación en la década de 1960, proceso que tuvo continuidad gracias a una agresiva campaña de desarrollo económico liderada por la Cámara de Comercio local. A pesar de sus diferencias, todos estos esfuerzos de revitalización económica se prolongaron durante décadas, y precisaron de un liderazgo sólido y continuado.

Todos estos esfuerzos también contaron con la colaboración activa de numerosos grupos e individuos. Según la investigación de la Reserva Federal, “la colaboración fue un elemento necesario porque la transformación económica es compleja y porque los agentes externos, como los gobiernos nacionales y estatales, las fundaciones y las empresas que son una fuente potencial de financiamiento y fuente de trabajo, requieren frecuentemente una evidencia de la colaboración conjunta para contribuir al desarrollo de una ciudad”.

A la altura del desafío

Estas conclusiones llevaron a la Reserva Federal de Boston a preguntarse qué se podría hacer para ayudar a construir la infraestructura cívica sólida que era fundamental para el resurgimiento. Esto llevó a la formación de Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento), una organización creada por el banco con la ayuda de Living Cities, una asociación de 22 fundaciones, instituciones financieras y otros miembros, con sede en Nueva York.

El Desafío consistió en una competencia entre las antiguas ciudades industriales pequeñas de Massachusetts. En la primavera de 2013, 20 comunidades solicitaron participar. De estas 20, seis ciudades fueron seleccionadas para recibir un total de US$1,8 millones en subvenciones para financiar proyectos de liderazgo y colaboración. Entre ellas se encontraba Holyoke, junto con Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem y Somerville. El objetivo era simple: ayudar a salvar estas ciudades de Massachusetts que luchaban por sobrevivir, respaldando el desarrollo de las herramientas necesarias para ayudarse a sí mismas. Este programa fue un hito importante e inusual para un banco de la Reserva Federal. Los bancos son más conocidos por sus investigaciones económicas que por organizar programas concretos. No obstante, la iniciativa fue un reflejo del compromiso del presidente de la Reserva Federal de Boston, Eric Rosengren, para aplicar las investigaciones económicas del banco al mundo real, y para mejorar las comunidades de Nueva Inglaterra. Y el concepto se puede extender, con la posibilidad de impulsar a ciudades y pueblos en todo el país que han tenido problemas con las realidades económicas del siglo XXI.

Tamar Kotelchuck, directora de Working Cities Challenge, dice que las investigaciones del banco sobre las ciudades renacientes le enseñaron que hasta las ciudades con muchos problemas pueden mejorar. “Con base en lo que aprendimos del estudio de ciudades renacientes, nos comunicamos con Living Cities (Ciudades Vivas) y se nos ocurrió la idea de una competencia para otorgar financiamiento multianual con objeto de incentivar el liderazgo y la colaboración”, dijo.

Señala que el banco decidió comenzar con un programa piloto en Massachusetts, concentrándose en ciudades pequeñas y medianas. El objetivo eran ciudades de entre 35.000 y 250.000 habitantes que compartían determinados aspectos económicos y demográficos, como una gran cantidad de familias pobres y una baja mediana de ingresos. “Estas ciudades ya habían formado una coalición para apoyar sus intereses con la ayuda de MassINC, una ONG de expertos”, dice Kotelchuck. “Se hacían llamar Gateway Cities (Ciudades-Portal), y habían estado colaborando para resolver problemas económicos y políticos comunes desde hacía varios años. Aprendieron que el trabajo conjunto les daba cierta cantidad de poder que cada ciudad por separado no tenía”, dice (Forman et. al. 2007).

Working Cities adoptó una metodología original para ayudar a estas ciudades, según Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln. “Lo original de la iniciativa de Working Cities es que, a diferencia de muchas otras estrategias de desarrollo económico urbano, se enfoca en mejorar el bienestar económico de los residentes de bajos ingresos que viven actualmente en cada ciudad”.

Los bancos de la Reserva Federal no pueden usar fondos propios para otorgar subvenciones, pero una serie de socios dispuestos a ayudar se ofrecieron a apoyar a Working Cities. Kotelchuck dice que, como parte de la iniciativa, la Reserva Federal se encargó del diseño e implementación del modelo, en conjunto con un comité directivo, proporcionando asistencia técnica y ayudando a los equipos a capacitarse mediante la asistencia de expertos, redes de contactos y buenas prácticas. Estas subvenciones son financiadas por varios donantes, como el gobierno estatal; Living Cities; Massachusetts Competitive Partnership (Asociación Competitiva de Massachusetts), asociación de los 16 empleadores más grandes del estado que se concentra en el crecimiento económico; y MassDevelopment, la agencia de desarrollo estatal.

Kotelchuck dice que cuando el banco y sus socios organizaron la primera competencia en 2013, dieron libertad a las ciudades para proponer cómo se usarían los fondos de la subvención. “No dijimos a las ciudades en qué tenían que trabajar”, dice. “El Desafío está diseñado para ayudar a construir colaboración sobre temas importantes a nivel local”. Sin embargo, un requisito importante para que un proyecto obtuviera éxito era que generara una colaboración entre el sector privado, el gobierno y otros grupos locales. “Buscamos proyectos que promovieran un cambio sistémico”, dice. “Nuestra meta fue ayudar a los líderes locales a solucionar problemas en sus propias ciudades”.

Un jurado independiente evaluó las propuestas de las ciudades en base a los criterios establecidos por Working Cities Challenge: colaboración, participación de la comunidad y el uso de pruebas concretas para medir el progreso. Los proyectos tenían que concretarse en una contribución duradera para mejorar las vidas de los residentes de bajos ingresos.

En enero de 2014 se anunciaron los premios de las primeras subvenciones. De las seis ciudades seleccionadas, cuatro recibieron subvenciones multianuales y dos recibieron subvenciones en forma de capital semilla. Todas las ciudades estaban combatiendo una alta tasa de desempleo, bajo desempeño estudiantil y un futuro incierto. No obstante, dice Kotelchuck: “Todas las ciudades ganadoras tenían propuestas distintivas. No había dos propuestas iguales. Todas abordaban necesidades locales específicas, tal como esperábamos”, dijo.

Por ejemplo, Fitchburg, situada en la región central del norte de Massachusetts, recibió una subvención de US$400.000 durante tres años para su Iniciativa eCarenomics, un esfuerzo para desarrollar medidas comunes para la salud y bienestar vecinal, con el objetivo de mejorar una parte de la ciudad. Chelsea obtuvo una subvención de tres años para su Iniciativa Shurtleff-Bellingham, diseñada para reducir la pobreza y las tasas de movilidad en un 30 por ciento en su barrio más problemático. Salem recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 destinada a su plan para alinear los indicadores económicos de uno de sus barrios de bajos ingresos con el resto de la ciudad, enfocándose en el desarrollo económico, el desarrollo de pequeñas empresas, el desarrollo de la fuerza de trabajo y el desarrollo de liderazgo. Somerville también recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 dirigido a un programa de capacitación laboral para jóvenes de 18 a 24 años de edad que no estaban estudiando en la escuela.

El premio más cuantioso, una subvención de US$700.000 durante tres años, fue otorgado a Lawrence, en el noreste del estado, para la Lawrence Working Families Initiative (Iniciativa de Familias Trabajadoras de Lawrence), cuyo objetivo era crear un Centro de Recursos Familiares para aumentar los ingresos de los padres de estudiantes de escuelas locales en un 15 por ciento en un periodo de 10 años. La iniciativa está liderada por la organización Lawrence Community Works y el sistema escolar local, con respaldo de varios empleadores y organizaciones sin fines de lucro de la zona. “El sistema escolar de Lawrence había entrado en quiebra en 2011”, explicó Kotelchuck, así que era lógico concentrarse en las familias y las escuelas.

La ciudad también tenía características económicas que se ajustaban al modelo de Working Cities. La mediana de ingresos de la unidad familiar era la mitad que la mediana estatal, y su tasa de pobreza era casi el triple de la tasa estatal. “El 70 por ciento de la población de la ciudad es ciento hispana, y la tasa de desempleo era alta”, dice Kotelchuck. Muchos de los problemas de la ciudad se trasladaban a las escuelas. “El objetivo del Centro de Recursos Familiares es ayudar a las familias de todas las formas posibles. Brinda capacitación en temas financieros, apoyo en casos de crisis y otros servicios para fortalecer a las familias”, dice.

Además del centro familiar, una gran parte de la iniciativa está enfocado en lo que Kotelchuck llama “participación auténtica de los padres” en las escuelas. La iniciativa creó círculos de educación comunitaria, donde padres, maestros y estudiantes trabajan en problemas escolares específicos. “El objetivo es que los padres se comprometan y participen en el sistema escolar”, dice. Hasta ahora, el programa ha reclutado a 400 padres, ha contratado a un entrenador familiar y ha conseguido trabajo a más de 30 padres, según Kotelchuck.

Holyoke recibió el premio de una subvención de US$250.000 durante tres años que se está usando para implementar el programa de estimulación de potencial y acceso a recursos de conocimientos (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge, SPARK). Este “centro de iniciativas comerciales y emprendimientos sociales” en el centro de la ciudad se propone aumentar la cantidad de empresas, sobre todo entre los residentes de la ciudad, incluyendo la población latina, que asciende al 60 por ciento del total. El equipo de proyecto que creó el programa se compone de representantes de la ciudad, la cámara de comercio, la biblioteca pública de Holyoke, un centro integral de empleo llamado CareerPoint y la organización local sin fines de lucro Nuestras Raíces.

El programa SPARK se “propone identificar, reclutar y estimular a los residentes y las organizaciones de Holyoke que tienen la ‘chispa’ o el deseo de convertir sus proyectos innovadores o propuestas de negocios de idea en realidad, poniendo énfasis en una metodología comunitaria integral de emprendimiento, aprendizaje individual y capacitación de liderazgo”, de acuerdo con la ciudad. En definitiva, está diseñado para ayudar a empresarios potenciales a elaborar planes de negocios para poner en práctica sus ideas.

Otro objetivo es incorporar a miembros de la comunidad del centro de Holyoke al Distrito de Innovación que la ciudad ha creado alrededor del centro de supercomputadoras. “La ciudad tiene un gran centro de datos “, dice Kotelchuck. “Pero ese hecho por sí mismo no necesariamente va a ayudar a las personas de bajos ingresos de Holyoke. La cuestión que SPARK trata de resolver es cómo aprovechar los recursos de la población inmigrante de Holyoke y conseguir que la gente se beneficie del desarrollo del Distrito de Innovación y sus alrededores.

Los funcionarios municipales están de acuerdo. “El premio de esta subvención es una buena noticia más para el futuro del Distrito de Innovación de la ciudad”, dijo el alcalde Alex Morse cuando se anunció. “Hemos hecho un gran esfuerzo para que Holyoke pueda competir en la economía moderna, para lo cual hace falta estimular proyectos innovadores y emprendimientos comerciales. Con la colaboración de algunas de las mejores organizaciones y líderes comunitarios de Holyoke, este financiamiento nos permitirá ayudar a los residentes locales a poner en práctica sus ideas innovadoras.

Kotelchuck dice que muchas ciudades tratan de atraer a profesionales jóvenes y enfocarse en trabajos de alta tecnología. Ven que otras ciudades han implementado y copiado este modelo con éxito, pero otras no. “Si no ayudamos a los residentes de bajos ingresos”, dice, “simplemente estaremos moviendo la pobreza de un lugar a otro, y eso no ayuda a nadie. La iniciativa Working Cities ayuda a la gente en el lugar donde vive. Ayuda a gente que de otra manera no tendría trabajo”.

“Muchas ciudades persiguen la estrategia de moda más llamativa para revitalizarse, pero al final no es la tendencia más novedosa lo que revitaliza una ciudad”, dice. “Son los efectos de muchas ideas a lo largo del tiempo, y sólo ocurre en aquellas ciudades que cuentan con participación y colaboración comunitaria. Nuestra recomendación es observar lo que uno tiene y construir sistemáticamente a partir de ello”.

Al supervisar el progreso del Desafío, comenta, ha notado diferencias en la manera en que las ciudades piensan sobre su futuro. “Algunas ciudades dicen: Tenemos muchísimos problemas, por favor dennos dinero”, continúa. “Pero otras dicen: Tenemos estos recursos. Tenemos cierta energía. Lo que necesitamos es ayuda para descubrir nuestro potencial”. Dice que las iniciativas de revitalización requerirán una década de esfuerzo o más. El objetivo de la Reserva Federal es proporcionar un adelanto de tres años para este esfuerzo.

También puede generar un interés más amplio en la revitalización de las ciudades. Recientemente, Holyoke SPARK recibió US$56.000 adicionales de Massachusetts Growth Capital Corp, una agencia cuasi pública que da apoyo a pequeñas empresas, para que el programa pueda ofrecer más clases, dar asesoramiento a los emprendedores y respaldar un programa de préstamos para microempresas para aquellos que reúnan las condiciones. También recibió este año financiamiento adicional de subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario de la ciudad.

Signos de progreso

La Reserva Federal y sus socios están satisfechos con los resultados del proyecto hasta ahora, dice Kotelchuck. Y el banco anunció recientemente una segunda y tercera tanda de subvenciones para ciudades de Massachusetts y Rhode Island. Con el tiempo, ella cree que esta idea se podría difundir a otros distritos de la Reserva Federal. “Para la Reserva Federal es un modelo nuevo de involucrase en estas comunidades. Otras Reservas Federales están demostrando interés, y nos encantaría que esta idea prendiera en otros distritos”. Rosengren, el presidente del banco, dice que la Reserva Federal de Boston piensa expandir el programa, al menos a otros estados de Nueva Inglaterra.

El programa Working Cities tiene un gran potencial para extenderse más allá de la región. Hay pequeñas ciudades y pueblos en todo el país que han sido golpeados por el cambio de fortuna económica en las décadas recientes. Merecen una oportunidad de convertirse también en ciudades renacientes, y es gratificante ver como una organización como la Reserva Federal de Boston está invirtiendo su inteligencia y su influencia para mejorar el futuro. No hay una sola solución, no hay garantía de éxito, pero Working Cities Challenge demuestra que con tiempo, compromiso, esfuerzo y un poco de dinero se pueden conseguir buenos resultados.

Este es un punto que Reschovsky, del Instituto Lincoln, también subraya: “Aun cuando todas las ciudades involucradas actualmente en Working Cities necesitan más recursos económicos y fiscales, la clave para el éxito de la iniciativa será la combinación de recursos adicionales y el desarrollo y promoción de organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, empresas e instituciones sociales.”

Eso parece, efectivamente, lo que está ocurriendo en Holyoke. Últimamente ha generado también algo de reconocimiento a nivel nacional. En el número de febrero de la revista Popular Mechanics, los editores nombraron las 14 mejores ciudades en marcha del país, expresando que querían identificar “la próxima ola de ciudades que están construyendo un ecosistema que convierta a los innovadores en emprendedores”. La lista incluye ciudades pequeñas a lo largo del país. Holyoke apareció en el sexto puesto (Popular Mechanics 2015).

Inevitablemente, la principal ventaja de la ciudad es lo que ya sabemos. “Tenemos energía barata”, escribió el alcalde Morse al describir la innovación aportada por Holyoke para la revista. “En el borde oriental de la ciudad, el río Connecticut tiene una caída de 17 metros en su avance hacia el sur. Cuando se fundó la ciudad en 1850, el río impulsó las ruedas de los molinos de papel; hoy genera energía barata y limpia”. También mencionó las viejas fábricas de ladrillo que se construyeron para la industria papelera, signos del pasado industrial que se han transformado en «atractivos espacios industriales de trabajo”.

“Holyoke ha vuelto a su punto de partida”, dice Anderson, de la Cámara de Comercio. “Nuestros antecesores construyeron un sistema de canales para utilizar la energía del río, y ahora estamos utilizando energía verde para alimentar una economía nueva”.

Billy Hamilton is vicecanciller ejecutivo y director financiero del Sistema Universitario de Texas A&M. Fue contralor adjunto de cuentas públicas del estado de Texas durante 16 años. Desde 2007, escribe una columna semanal para State Tax Notes.

Fotografía: Jeffrey Byrnes

Referencias

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. 10 de septiembre, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro y Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. Febrero. www.brookings.edu/research/reports/2007/02/regionsandstates-muro

Kodrzycki, Yolanda y Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. Febrero. www.popular mechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america