Over the past several decades, the structure of the U.S. economy has changed as it experienced a continuing reduction of overall employment in manufacturing and ongoing growth in the service sector, especially services involving knowledge workers. The geographic distribution of activity has also changed as population has continued to shift from the seasonal Northeast and Midwest to the warmer South and West. Finally, within metropolitan areas, populations and employment moved from cities to the suburbs as trucking and automobile travel became ubiquitous. These three trends have left many cities in the Northeast and Midwest with much smaller populations, weaker economies, fewer manufacturing jobs, and an inability to offset lost employment opportunities with gains from sectors that are expanding nationally. These are today’s legacy cities, which often have excess infrastructure capacity, underutilized housing stocks, and fiscal stress related to past obligations from public sectors now greatly diminished in size. A recent Lincoln Institute policy focus report, Regenerating America’s Legacy Cities, by Alan Mallach and Lavea Brachman, reviews the performance of a sample of these urban areas and identifies steps the more successful cities have taken to produce stronger outcomes.

While the declines of legacy cities have common causes, their economic performance has become quite diverse in recent decades, as some have delivered much stronger economic, institutional, and fiscal results than others. All legacy cities have an array of assets including infrastructure, neighborhoods, institutions, populations, and ongoing economic activity. Differences in their comparative performance are related to how local policies and leadership have leveraged existing inventories of these assets. In particular, recovering legacy cities have built upon and expanded existing institutions in research, medicine, health, and education. They have also exploited the growing interest in urban neighborhoods where it is easy to walk to stores and restaurants, and where residential densities are higher than those in most suburban communities. Recovering cities also typically have maintained or attracted more educated residents and have seen growth in knowledge-related activities.

Legacy cities that have seen their economies begin to transform and grow again have not necessarily experienced population increases. The population of most legacy cities peaked in the mid-20th century and then declined. Buffalo and St. Louis, for example, had lower populations in 2000 than in 1900. Sometimes the decline in city populations is offset by suburban growth, so that metropolitan populations do not decline. But some successful legacy cities, such as Pittsburgh, have experienced modest population declines even at the metropolitan level. Changing the composition of city populations and economic activity is more important for success than population growth alone.

The successful recovery of legacy cities normally has not resulted from megaprojects that focus on redevelopment, but on the accretion of many small steps with a large cumulative impact—an approach Mallach and Brachman have dubbed “strategic incrementalism.” Their research shows that successful legacy cities have pursued such an approach continually and relentlessly. The key elements of strategic incrementalism require the evolution of new forms for a city’s physical organization, economic components, governance, and linkages to its surrounding region. Physically, the practice involves focusing on the city’s central core, its key neighborhoods, and the management of vacant land. Economically, it involves restoring the economic role of the city based on its comparative advantages and existing assets, sharing the benefits of growth with its population, and strengthening connections to the city’s region. Cities also must strengthen their governance and address the flow of services and fiscal resources between the city and the municipalities in the greater metropolitan area.

Legacy cities have declined over many decades, and recovery will take time and require patience. While the performance of some, such as Camden, NJ, continues to deteriorate, others show signs of progress. In Pittsburgh, Philadelphia, Milwaukee, and other legacy cities on the rebound, economic performance has improved, and the rates of unemployment, crime, and poverty have fallen below national averages despite the fact that populations remain well below their peak 60 years ago.

For additional information on the determinants of legacy city success, see http://www.lincolninst.edu/pubs/2215_Regenerating-America-s-Legacy-Cities.

The property tax is the most widely unpopular tax in America. States have responded to this public opposition by enacting a range of tax relief policies, especially for homeowners (Cabral and Hoxby 2012). Among the most commonly adopted programs are homestead exemptions and property tax credits; all but three states have at least one of these programs. But despite their broad use and their potentially large impact on the distribution of property tax burdens, there has been remarkably little data available on the tax savings generated by property tax exemptions and credits.

Two new resources, available through the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax subcenter, begin to fill this need. These tables provide information for each state on the share of homeowners eligible for these programs and the level of tax savings they receive, as well as an analysis of how eligibility and benefits vary across the income distribution (see box 1, p. 26). This article draws on these resources to provide the first national study of property tax exemptions and credits with estimates of tax savings from these programs. With this information, policy makers have a critical tool to evaluate and improve the effectiveness of their property tax relief programs.

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Box 1: State-by-State Details on Property Tax Exemptions and Credits

The Significant Features of the Property Tax sub-center provides three key resources with information on property tax exemptions and credits in all 50 states; it is accessible at www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax.

Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits

This online Excel file includes estimates of tax savings from programs in individual states (see abbreviated example below), plus overview tables that make it easy to compare across states. For each program, the file provides estimates of the number of eligible homeowners and the median benefit, as well as a distributional analysis by income quintile. This is the first time that detailed data are available for most of these programs.

Summary Table on Exemptions and Credits

This online Excel file includes a set of tables for 167 programs displaying the value of exemptions expressed in terms of market value; criteria related to age, disability, income, and veteran status; the type of taxes affected (i.e., school or county taxes); whether the tax loss is borne by state or local governments; local options; and more. The summary table makes it easy to conduct quantitative analysis of these programs or make quick state-by-state comparisons. The information in these tables was used to generate the tax savings estimates.

Residential Property Tax Relief

This section of the Significant Features website includes detailed descriptions of property tax exemptions and credits, which were used to create the online Summary Table on Exemptions and Credits. It also describes other types of property tax relief, such as circuit breakers and tax deferral programs.

Notes: Total tax savings from the Senior and Disabled Property Tax Homestead Exemption ($392M) is less than the combined total of the programs for Seniors ($378M) and the Disabled ($22M), because homeowners who are 65+ and disabled cannot claim the exemption twice. The online Summary Table shows that the Senior and Disabled Exemption is a $25,000 exemption for homeowners who are 65+ or disabled; the two Rollback programs are percentage exemptions of 2.5% and 10% for all owner-occupied residences. Source: Lincoln Institute of Land Policy (2015).

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How Property Tax Exemptions and Credits Work

Property tax relief programs come in a variety of forms. Homestead exemptions reduce the amount of property value subject to taxation, either by a fixed dollar amount or by a percentage of home value. Property tax credits, in contrast, directly reduce the homeowner’s tax bill by a fixed dollar amount or certain percentage.

As table 1 illustrates, programs designed to provide identical benefits to owners of $200,000 homes have widely different impacts on homeowners with higher- and lower-valued properties. Given a 1% tax rate, a $20,000 flat dollar exemption reduces property taxes for each homeowner by $200 ($20,000 x 1%). This program has a progressive impact on the property tax distribution because lower-income households tend to have less valuable homes, and the exemption represents a larger share of their home values. In this case, the $20,000 exemption reduces property taxes by 20% on the $100,000 home, 10% on the $200,000 home, and 5% on the $400,000 home.

A percentage exemption, in contrast, provides the same percentage reduction in taxes for all three homeowners—in this example, 10%. In dollar terms, however, percentage exemptions favor owners with higher-valued homes: a 10% across-the-board reduction lowers property taxes by only $100 on the $100,000 home but $400 on the $400,000 home.

In the case of flat dollar credits, homeowners with lower-valued homes usually receive the largest tax cuts in percentage terms. In contrast, the percentage tax credit again provides the owner of the $400,000 home the largest tax cut in dollar terms.

An important feature of property tax exemptions and percentage credits is that the dollar reduction (but not the percentage reduction) in taxes increases with tax rates. For instance, if the homes in table 1 were subject to a 2% tax rate, the dollar savings to their owners would double under the $20,000 exemption, 10% exemption, and 10% credit. While the dollar savings from flat dollar credits do not vary with tax rates, the percentage savings to homeowners decrease as tax rates rise.

Critical Features of Exemptions and Credits

The design of homestead exemption and property tax credit programs varies significantly across the 50 states. Figure 1 (p. 28) summarizes the number and share of state programs with the following key characteristics.

Benefit Calculation

Perhaps the most important feature of property tax relief programs is how benefits are calculated. In 2012, 59% of state programs provided flat dollar exemptions, 19% provided percentage exemptions, and the final fifth used property tax credits or other more complicated formulas to determine the amount of tax relief for each homeowner.

While the programs work in similar ways, their effects differ dramatically. As the examples in table 1 show, flat dollar exemptions and credits make the property tax distribution more progressive, while percentage exemptions and credits do not. As a result, to provide a certain level of tax relief for the median homeowner, percentage exemptions are more expensive than other programs because they result in larger property tax cuts for owners of higher-valued homes. Instead of changing the distribution of property taxes among homeowners, percentage exemptions are primarily a way to shift the tax burden away from homeowners as a group to businesses, renters, and owners of second homes.

State vs. Local Funding

The ultimate impact of exemptions and credits on property tax bills depends on how the programs are funded. Figure 1 shows that in 2012 only 28% of these programs included full state reimbursement to cover local revenue losses, while 57% had local governments bear revenue losses on their own. For 15% of programs, state and local governments shared the revenue loss in some way. (Broad-based programs for all homeowners or all seniors are more likely to receive state funding than programs for smaller groups such as veterans or the disabled. In 2012, 43% of tax relief programs for all homeowners or seniors were state-funded, 48% were locally-funded, and the rest split the revenue loss [Lincoln Institute of Land Policy 2014].)

The primary argument in favor of state funding of property tax exemptions and credits is that it can help mitigate disparities in property wealth across localities. Poorer communities and those without a significant business tax base typically have higher property tax rates, and these communities receive more funds per homeowner under state-funded programs. Without this assistance, communities with higher tax rates will experience larger revenue losses from tax relief programs unless they increase tax rates even further.

Seniors vs. All Age Groups

A number of states provide property tax relief for seniors. In 2012, more than a third favored seniors in some way: seven had statewide programs solely for this group, while 11 also covered younger homeowners but provided higher benefits for older homeowners. Other states provided either the same level of benefits for homeowners of all ages (15 states) or did not have broad-based programs (18 states).

Common arguments for targeting senior homeowners is that property taxes account for a larger share of their incomes, and local governments spend less on seniors than on younger homeowners with school-aged children. While it is true that property taxes account for a larger share of income for seniors than for working-age homeowners, the two groups devote nearly identical shares of their incomes to total housing costs because seniors are far less likely to have mortgages (Bowman et al. 2009, 11). In addition, property taxes are payments for public services, not user fees (Kenyon 2007, 36). Younger households without children in public schools do not benefit from property tax relief under these programs. The preferential tax treatment of seniors may simply reflect the fact that older households are a politically powerful group that votes in high numbers.

Estimating the Benefits of Exemptions and Credits

To estimate tax savings from homestead exemptions and property tax credits, the first step was to create the online Summary Table on Exemptions and Credits, which describes the key features of each program (see box 1 for description). These data draw almost entirely from the Residential Property Tax Relief Programs section of the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax database.

The second step was to combine this information with household-level data from the 2008–2012 American Community Survey (ACS). This nationally representative survey has data on more than 6.5 million U.S. households, including the household characteristics that determine program eligibility (age, income, disability, veteran status, etc.) and level of benefits received (home values and property tax bills). For a full explanation of the methodology used to estimate tax savings from exemptions and credits, see Langley (2015).

It is important to note that the estimates reported here are gross property tax savings. Tax relief programs often lead to higher property tax rates, especially under locally-funded programs where jurisdictions raise tax rates to offset the drop in the tax base from the exemptions. Estimates of net property tax savings would be lower in those communities, because the higher tax rates offset some of the direct tax relief provided from exemptions and credits.

Figure 2 shows that total property tax relief from homestead exemptions and property tax credits varies widely across states, but is generally small relative to total property tax revenues. In 14 of the 45 states with these programs, total savings are less than 0.5% of property tax revenues; in 27 states, the savings are less than 2.5%. At the same time, though, tax savings in nine states equal or exceed 10% of total property tax revenues. Indiana’s program is particularly generous, offering all homeowners a $45,000 exemption, then an additional 35% exemption for the first $600,000 in assessed value and a 25% exemption for value above $600,000.

Tax Savings for Different Types of Programs

Most states have more than one property tax exemption or credit program, with different programs targeting different groups of taxpayers—typically all homeowners, seniors, veterans, or the disabled. Figure 3 presents estimates on the share of homeowners eligible for these programs, along with the level of tax savings they receive.

Homeowners

Programs in 26 states are for nearly all homeowners, but usually limited to owner-occupied primary residences. In the typical state with these programs, the median homeowner receives a 12.5% cut in property taxes. On the high end, however, the median property tax cut was at least 25% in more than a quarter of states with these programs.

Seniors

Property tax relief programs in 18 states target older homeowners (typically at least age 65). These programs are much more generous than those covering all homeowners, with a median tax reduction of nearly 30% in the typical state. More than half of these programs provide a median tax cut of at least 25%, while only a sixth of them provide a median tax savings of less than 10%.

In the median state, 19.6% of homeowners are eligible for the programs, but eligibility rates vary greatly across states depending on whether there is an income ceiling. In the seven states that provide property tax relief to seniors regardless of income, 25–30% of homeowners are typically eligible. But in seven states with low income cutoffs ($10,000 to $30,000), only 5–10% of homeowners qualify. The other four states with property tax relief programs for seniors do not fit neatly into these two categories because they have higher income ceilings, strict wealth limits, or other eligibility criteria.

Veterans

State programs for veterans are more common than for any other group of homeowners, although eligibility is often limited to those who are disabled. Indeed, only 10 states provide property tax exemptions or credits for all veterans, even those without disabilities. In the median state with these programs, the typical beneficiary receives a property tax cut of just 3.2%.

There are 31 states that provide property tax exemptions or credits to veterans with service-connected disabilities. Because of the disability requirement, most veterans are ineligible for the programs. Indeed, only 15% of veterans qualify in the typical state. Overall, just 0.6% of homeowners are eligible for these programs in the median state.

Moreover, most of the 31 programs base eligibility and benefit levels on disability ratings from the Department of Veterans Affairs. Just seven states have programs for all partially disabled veterans, and veterans with lower disability ratings typically receive modest tax savings. On the other hand, 18 states restrict eligibility to veterans who are permanently and totally disabled. These programs benefit a very small share of veterans, but they usually provide a full 100% exemption.

Disabled

Programs in 23 states cover disabled homeowners, but really target two distinct groups: disabled homeowners and blind homeowners. In 2012, 12 states had programs for disabled homeowners, seven states had programs for the blind, and five states covered both groups. Programs for the disabled typically require beneficiaries to be permanently and totally disabled, but exact criteria vary. In the median state, 2.3% of homeowners are eligible for these programs and they receive a median property tax cut of 21%.

Conclusion

Homestead exemptions and property tax credits are an important part of the property tax system. These programs are used in nearly all states and can make the distribution of property taxes significantly more progressive. It is therefore critical that policymakers have good data on the property tax relief that these programs actually provide.

New research makes this information available for the first time. Using the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax subcenter, policymakers can easily compare key features of property tax exemption and credit programs across states, and see estimates of eligibility and tax savings. These data make it possible to evaluate the impacts of property tax exemptions and credits in their particular states as well as find ideas for program improvements.

Adam H. Langley is Senior Research Analyst at the Lincoln Institute of Land Policy. Special thanks go to Andrew Reschovsky, who provided extensive comments on this article and other related papers.

References

Bowman, John H., Daphne A. Kenyon, Adam Langley, and Bethany P. Paquin. 2009. Property Tax Circuit Breakers: Fair and Cost-Effective Relief for Taxpayers. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Cabral, Marika, and Caroline Hoxby. 2012. “The Hated Property Tax: Salience, Tax Rates, and Tax Revolts.” Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Working paper 18514. November.

Kenyon, Daphne A. 2007. The Property Tax-School Funding Dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Langley, Adam H. 2015. “Estimating Tax Savings from Homestead Exemptions and Property Tax Credits.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lincoln Institute of Land Policy. 2014. Significant Features of the Property Tax. Residential Property Tax Relief Programs: Summary Table on Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Lincoln Institute of Land Policy. 2015. Significant Features of the Property Tax. Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En octubre del año 2000, los ciudadanos de casi la mitad de las 60 principales ciudades brasileñas, agraviados por décadas de pobreza y ola delictiva, además de pésimos sistemas de provisión de viviendas, asistencia sanitaria y educación, y de falta de planificación de la infraestructura y de acceso a servicios básicos, eligió como alcaldes a representantes de partidos izquierdistas destacados por su labor de apoyo, honestidad y transparencia. Si bien es cierto que estos gobiernos de reforma están introduciendo nuevas esperanzas y expectativas, también es cierto que se enfrentan a una herencia de desconfianza generalizada hacia los políticos y burócratas municipales, quienes tradicionalmente han estado acusados de negligencia y corrupción. Asimismo, confrontan perspectivas fiscales sombrías en forma de una baja facturación impositiva, débiles transferencias federales, y mercados de suelos urbanos que producen segregación y desigualdades profundas.

El partido de izquierda predominante, Partido de los Trabajadores (en portugués, Partido dos Trabalhadores o PT), conservó las cinco ciudades mayores que había ganado en las elecciones de 1996 y adquirió doce más. Estos municipios del PT aspiran a universalizar los servicios, dejando de lado los tradicionales métodos de decisiones tomadas “desde arriba” y otorgando a los residentes un papel activo en sus gobiernos locales. A lo largo del proceso, están reinventando la democracia local, vigorizando la política y alterando significativamente la distribución de recursos políticos y simbólicos. Quizás el caso más notable es el de Porto Alegre, capital de Rio Grande do Sul (estado más meridional de Brasil), donde el PT ganó su cuarto período consecutivo con el 66 por ciento de los votos, un ejemplo que puede haber animado a los brasileños de otras ciudades a votar también por reformas democráticas.

Al igual que las ciudades de otras partes, Porto Alegre refleja su cultura nacional en sus patrones de uso de la tierra, estructura económica y distribución del poder político. El mayor sistema social de Brasil emplea mecanismos complejos para garantizar que sus ciudades continúen siguiendo las mismas leyes, normas y lógica que organizan la sociedad dominante. Dado que muchos aspectos de la sociedad brasileña están cargados de injusticias y desigualdades, la ciudad tiene que estar constantemente atendiendo los efectos de estas fuerzas políticas y económicas de mayor alcance.

Al mismo tiempo, ninguna ciudad es una reflexión pura de su estructura social nacional. Cualquier ciudad puede ocasionar y reproducir desigualdades e injusticias, de la misma manera que puede estimular estructuras sociales y relaciones económicas dinámicas. Hasta donde la ciudad (y especialmente su gobierno) esté en control de las acciones, puede haber efectos positivos o negativos. Por ejemplo, en ningún segmento del código social brasileño está escrito que sólo se pavimentarán las calles de las vecindades de clases altas o medias, ni tampoco que el suministro de agua llegará únicamente a los rincones más privilegiados de la ciudad.

Presupuesto participativo

En Porto Alegre, un frente popular encabezado por el PT puso en práctica el “presupuesto participativo”, sistema mediante el cual miles de residentes pueden participar cada año en asambleas públicas para decidir el destino de la mitad de los fondos presupuestarios municipales, asumiendo así una mayor responsabilidad por el gobierno de su propia comunidad. Esta reforma simboliza una amplia variedad de cambios municipales y presenta una alternativa tanto al centralismo autoritario como al pragmatismo neoliberal. Los vecinos toman decisiones sobre asuntos locales prácticos como mejoras de calles o parques, y sobre otras cuestiones más complejas que atañen a la ciudad. El proceso, argumenta el PT, despierta la conciencia de la gente sobre otras oportunidades para vencer la pobreza y las desigualdades que ponen tanta miseria en sus vidas.

El proceso del presupuesto participativo en Porto Alegre comienza con la presentación formal por parte del gobierno del plan de inversiones aprobado para el año anterior, y de su plan de inversiones y presupuesto para el año en curso. Los delegados elegidos de cada una de las 16 asambleas de distrito se reúnen durante el año para determinar las responsabilidades fiscales de los departamentos de la ciudad. Estudian dos categorías: la primera se compone de las doce áreas temáticas principales del distrito o sus vecindades (p. ej., pavimentación de calles, construcción de escuelas, parques, suministro de agua potable y sistemas de alcantarillado), mientras que la segunda trata de proyectos que afectan la ciudad entera (líneas de tránsito, gastos de limpieza de las playas, programas de asistencia a personas sin hogar, etc.). Para alentar la participación ciudadana, las reglas establecen que el número de delegados es aproximadamente proporcional al número de vecinos que asistan a la reunión de la elección.

El reparto de los recursos entre los distritos sigue las prioridades definidas mediante debate popular: en 1999 se nombraron como “prioritarias” las cuestiones de población, pobreza, carencia de servicios (p. ej., falta de pavimentos), y necesidades de la ciudad entera. La relación tensa que existe entre el ayuntamiento y los ciudadanos ha conducido a una mayor participación popular, y cada año el presupuesto participativo adquiere una tajada mayor del presupuesto total de la ciudad. Las prioridades han cambiado de una manera nunca antes prevista por los alcaldes ni por sus equipos gubernamentales.

Entre los participantes del proceso figuran miembros del partido de gobierno, profesionales, tecnócratas, ciudadanos de la clase media y un número desproporcionado de la clase pobre trabajadora (pero menos de las clases muy pobres). El proceso atrae y estimula la acción política de muchos que no apoyan al partido de gobierno, en contraste con el antiguo sistema de patrocinio que utiliza los presupuestos de las ciudades para pagar los favores de los partidarios. Como un indicador del éxito del sistema de Porto Alegre, se ha observado un aumento muy significativo en el número de participantes, desde apenas unas 1000 personas en 1990 a 16.000 en 1998 y 40.000 en 1999.

A lo largo del camino, el proceso participativo se ha autoreforzado. Por ejemplo, cuando ciertos residentes notaron con molestia que a los habitantes de ciertas zonas de la ciudad les habían pavimentado las calles o les habían asignado una nueva parada de autobús, descubrieron que los beneficiados habían sido justamente los únicos en acudir a las reuniones presupuestarias. En los años siguientes se incrementó la asistencia a las reuniones, lo cual expandió los intereses representados en los votos y aumentó la satisfacción ciudadana. Para los funcionarios es también un alivio, ya que los residentes mismos confrontan decisiones de suma cero: presupuestos fijos que deben asignar a necesidades importantes como el asfaltado de las calles, el aumento de aulas escolares o el establecimiento de programas de ayuda para las personas sin hogar.

Como nota interesante, el sistema de presupuesto participativo en Porto Alegre está teniendo éxito incluso ante la considerable hostilidad mostrada por un Concejo municipal conservador y los constantes ataques por parte de periódicos y programas televisivos de derecha, todos cuestionando los beneficios de la participación y ensalzando los mercados no regulados. El gobierno municipal depende del soporte de los participantes y sus vecinos, de las radiodifusoras y de las muchas personas que se opusieron a dos décadas de dictadura militar, desde 1964 hasta 1985. Al optar por cuatro gobiernos reformistas consecutivos, la mayoría de la población ha logrado ejercer presión sobre un Concejo municipal hostil para que vote a favor de las propuestas presupuestarias del alcalde, manteniendo así la integridad de la orientación progresiva.

Cambios en las condiciones materiales

En 1989, pese a sus altos índices comparativos de alfabetismo y esperanza de vida, las condiciones en Porto Alegre reflejaban la desigualdad y segregación económica de otras ciudades brasileñas. Un tercio de la población vivía en barrios bajos de la periferia urbana carentes de servicios básicos, aislados y distantes de la zona pudiente en el centro de la ciudad. A pesar de este trasfondo, las innovaciones del PT han logrado una mejoría -aunque moderada- del nivel de vida de algunos de los ciudadanos más pobres. Por ejemplo, entre 1988 y 1997 el suministro de agua a los hogares de Porto Alegre pasó de un 75 por ciento a un 98 por ciento de todas las residencias; el número de escuelas se ha cuadruplicado desde 1986; se han construido nuevas unidades de vivienda pública (éstas albergaban apenas 1700 nuevos residentes en 1986, frente a 27 000 residentes adicionales en 1989); a través de la intervención municipal se facilitó un arreglo con compañías autobuseras privadas para que mejoraran el servicio prestado a las vecindades periféricas de escasos recursos. Además, el uso de canales de circulación “únicamente para autobuses” ha mejorado los tiempos de desplazamiento domicilio-trabajo y los autobuses recién pintados son símbolos muy visibles de los poderes locales y los intereses públicos.

Porto Alegre se ha valido de su solidaridad participativa para permitir la participación ciudadana en decisiones sobre el desarrollo económico que en el pasado hubieran estado dominados por intereses políticos y económicos centralizados. La ciudad rechazó la construcción de un hotel de cinco estrellas en los terrenos de una planta de energía abandonada, prefiriendo utilizar el bien situado promontorio para construir un parque público y una sala de convenciones que sirven ahora como nuevo símbolo de la ciudad. Además, al presentársele una propuesta de demolición de barrios para dar cabida a un gran supermercado, la ciudad impuso requisitos costosos y estrictos para la reubicación de las viviendas, requisitos que están siendo cumplidos por el supermercado. Como otro ejemplo, a pesar de las promesas de nuevos empleos y de presiones ideológicas de la compañía Ford Motor, la cercana municipalidad de Guíaba no aceptó la propuesta para una nueva planta automovilística, argumentando, según los principios políticos establecidos en Porto Alegre, que los subsidios requeridos podrían aplicarse con mayor justificación a otras necesidades de la ciudad. (En agosto de 2000, una investigación estatal declaró la “no culpabilidad” del alcalde por la pérdida de la inversión de la Ford.)

No obstante, una serie de restricciones desalentadoras en el ambiente político y económico brasileño continúan limitando las ganancias del crecimiento económico, demandas por mano de obra y trabajos de calidad. Al compararse Porto Alegre y Rio Grande do Sul con las ciudades capitales cercanas y sus estados durante los años 1985-1986 y 1995-2000, se observan pocos contrastes notorios. En general, ha habido un estancamiento del producto interior bruto (PIB) y una disminución del PIB per cápita. El desempleo aumentó y disminuyeron tanto la participación en la fuerza de trabajo como en la tasa de empleo formal.

En vista de este limitado alcance de mejoras económicas, ¿cómo podemos explicar el sentimiento de optimismo y triunfo que circula en el aire de Porto Alegre? Claramente, el éxito de la experiencia que está teniendo la ciudad con el gobierno local refuerza la democracia participativa. Pensamos que el éxito del PT radica en la manera en que los participantes están redefiniendo los poderes locales, con un número creciente de ciudadanos convirtiéndose simultáneamente en sujetos y objetos, iniciadores y receptores, de forma que puedan tanto gobernar como beneficiarse directamente de sus propias decisiones. Esta reconfiguración es inmediatamente discernible en los procedimientos, métodos y funcionamiento del gobierno local.

Al cabo de 12 años, Porto Alegre ha cambiado no sólo la manera de hacer las cosas sino también las cosas mismas; no sólo la manera de gobernar la ciudad, sino la ciudad misma. Porto Alegre ofrece una opción auténtica a la gestión gubernamental, una que rechaza no sólo el modelo de planificación centralista, tecnocrático y autoritario de la dictadura militar, sino también el modelo neoliberal competitivo y pragmático del “Consenso de Washington” seguido aún por el gobierno nacional. Este modelo impone la ortodoxia del Fondo Monetario Internacional (FMI) y requiere imperativos de “ajuste estructural” en forma de libre comercio, privatización, límites estrictos al gasto público y altas tasas de interés, todo lo cual empeora las condiciones de las clases pobres.

Mientras la mayoría de la ciudades brasileñas continúan distribuyendo facilidades y asignando servicios con evidente parcialidad y poca atención hacia las vecindades pobres, la reconfiguración de los poderes en Porto Alegre está comenzando a reducir las desigualdades espaciales mediante cambios en los patrones de provisión de servicios y uso del suelo. Es de esperar que el efecto de tales acciones se haga sentir en las estructuras formales de la ciudad, y a la larga en otras ciudades y en la sociedad brasileña en general.

Nuevas formas de poder local

Usualmente los recursos políticos y simbólicos están monopolizados por quienes controlan el poder económico. Sin embargo, las administraciones municipales radicalmente democráticas como las de Porto Alegre pueden invertir los poderes para bloquear el favorecimiento y el refuerzo del privilegio. Pueden interferir con la estricta solidaridad del poder político y económico, reducir la apropiación privada de los recursos, y promover la ciudad como un cuerpo dinámico colectivo y socialmente dinámico. En otras palabras, la administración de una ciudad podría oponerse a las acciones de grupos urbanos dominantes -intereses de agentes de bienes raíces y otros que utilizan las varias formas de apropiación privada de los recursos públicos para su propio beneficio. Entre dichas acciones figuran la consignación de infraestructura en favor de las vecindades pudientes, la privatización de recursos escénicos y ambientales, y la captura de los incrementos del valor del suelo (plusvalías) resultantes de inversiones públicas e intervenciones reglamentarias. Así, una administración de ciudad que está reconfigurada y orientada al público, permite el acceso al poder local para los grupos tradicionalmente excluidos. Tal cambio constituye una cuasi-revolución, con consecuencias que aún no pueden ser medidas ni valoradas adecuadamente por activistas o municipios esperanzados.

¿Son las experiencias de Porto Alegre con la reforma municipal, el sistema de presupuesto participativo y la planificación democrática del uso del suelo idiosincráticas, o constituyen estas innovaciones una promesa de mejoras más amplias en la política brasileña conforme otros ciudadanos establecen sus expectativas y mejoran la estructura de sus gobiernos? El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está alentando a ciudades de toda América Latina a participar en sistemas de presupuesto participativo, en seguimiento al ejemplo de Porto Alegre. ¿Pueden las administraciones locales con orientación reformista vencer los obstáculos de las restricciones de los mercados internacionales y de la política nacional? Al recomendar los aspectos formales y de procedimiento de la técnica del presupuesto participativo, ¿está el BID sobreestimando los logros económicos prácticos y subestimando las dimensiones simbólicas y políticas de la democracia radical?

La lección de la reforma urbana en Porto Alegre emerge no sólo directamente del mercado económico en forma de nuevas experiencias con el poder, nuevos actores políticos, y nuevos valores y significados para las condiciones de sus ciudadanos. Esos ciudadanos, que sopesan sus expectativas frente a condiciones macroeconómicas de estancamiento, pueden también tener esperanza en la potencial erradicación de las desigualdades espaciales y sociales en el acceso a los servicios. Estas nuevas formas de ejercicio de poder político y de denunciar problemas de uso del suelo y del gobierno ofrecen a los residentes de la ciudad la capacidad de hacer una diferencia en sus propias vidas.

Referencias

Rebecca N. Abers. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots Politics in Brazil. Boulder: Lynne Rienner.

Gianpaolo Baiocchi. 1999. “Transforming the City”, original inédito. Universidad de Wisconsin (septiembre).

Boaventura de Sousa Santos. 1998. “Participatory Budgeting in Porto Alegre”, Politics and Society 26, 4 (diciembre): 461-510.

William W. Goldsmith es profesor del Departmento de Planificación de Ciudad y Regional de la Universidad de Cornell. Carlos Vainer es profesor del Instituto de Planificación e Investigación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. En diciembre de 1999, ambos participaron en un seminario organizado por la ciudad de Porto Alegre y copatrocinado por el Instituto Lincoln y la Red de Planificadores, una asociación norteamericana de planificadores urbanos, activistas y expertos que trabajan en pro de la igualdad y el cambio social.

The shift to a multi-racial government in South Africa is as pronounced and dramatic a transition as that of the new independent states of Central and Eastern Europe. In the past five years, South Africa has adopted a new constitution, elected a new government, redrawn state and municipal boundaries, and undertaken basic reform of its legal and political system. Land policy is central to this transformation, for “since the 1913 Natives Land Act, rights to own, rent or even share-crop land in South Africa depended upon a person’s race classification.” (1) Among the major land-related issues currently under scrutiny are property tax reform, restitution of land rights, and improvements in tenure security and access to landholding.

Land and Property Taxation

South African real property taxes take a number of forms, including “site rating,” a tax on unimproved value alone; “flat rating” on land and structures uniformly; and “composite ratings,” which tax land and improvements at different rates. Multiplicity and change are the norm, as Cape Town has recently decided to adopt site rating, Durban is considering replacement of its composite rating system with site rating, and Pretoria has introduced a temporary tax on improvements to supplement its site rating system.

The property tax in South Africa is not at present applied to rural land, although its potential extension to non-urban areas is the subject of intense debate. It is in the cities, however, that the struggle to transform the country will succeed or fail. In 1995, the urban sector accounted for about 65 percent of South Africa’s population and more than 80 percent of its GDP. Property taxes are an important source of revenue for cities to meet the cost of providing services within their newly redrawn boundaries.

These new boundaries are another index of the pace and variety of change in South Africa. Efforts to consolidate wealthy residential and commercial areas with impoverished townships and settlements have taken different forms in different regions. The central business districts of Johannesburg and Durban have been divided among several taxing jurisdictions that extend beyond their city limits. By contrast, the most of Cape Town’s business and residential regions were combined this summer with a set of neighboring townships in a new administrative region. It consists of 19 former administrations consolidated into 7, involving a transfer of more than 10,000 municipal staff and many assets. These measures have extremely important political and fiscal implications, bringing together as they do residential areas with living standards equal to or even surpassing European norms and settlements without electricity, paved roads or running water.

From a land policy perspective, perhaps the most dramatic legacy of past racial policies is the imbalance between white and non-white landownership. Under apartheid, 87 percent of the country’s land was reserved for white residents, who in 1995 constituted only 13 percent of South Africa’s population. Under these circumstances, property taxation takes on special importance as a potential means for expanding access to the land market. Roy Bahl and Johannes Linn have written:

[A]n equity argument may be at the heart of the matter: urban land prices are frequently so high that low-income groups cannot afford to purchase land…. To the extent that the revenue from property taxes is capitalized into lower current land values (since the tax reduces the expected future private yield on the land), it partially expropriates landownership rights from the present owner and also constitutes a loan to future owners, who can now acquire the land at a lower price but will have to pay property taxes in the future. If low-income groups cannot buy land because they lack liquidity and access to capital markets, property taxation may be one of the policy instruments to improve their access to landownership. (2)

Tax Collections and Tax Revolts

The government faces the challenge of reversing a “culture of nonpayment” for municipal services among township residents. During the apartheid era, the African National Congress (ANC) encouraged its supporters to refuse payment of water and utility charges as a means of contesting the legitimacy of the state-sponsored black local authorities. The resulting arrears were a major financial burden on all levels of government. Now the ANC seeks to promote voluntary payment for these same services, and as well as payment of real property taxes by those who now are able to hold title to their property.

Ironically, one tax protest that received wide publicity took the form of a property tax revolt in one of the nation’s wealthiest white residential areas, the Sandton suburb of Johannesburg. When property tax rates doubled and tripled there in 1996, many local property owners withheld payment in protest. This situation illustrates one of the most paradoxical aspects of the fiscal challenge to the new South Africa: the need to redress the enormous imbalance in resources across racial groups while commanding support from white citizens who feel over-taxed.

On the one hand, the disparities in needs and resources are overwhelming. Households falling below the official poverty level include only 0.7 percent of the white population, but 65 percent of the black population. At the same time, many white taxpayers feel overburdened by taxes-income tax rates, for example, can reach 45 percent on earnings over $22,000-and resentful of nonpayment by some township residents. In Alexandra, a black township inside Sandton, last year’s tax collection rate was only 3 percent. Any effort to meet the pressing fiscal needs of the new South Africa must take into account the vastly different perceptions of contribution and entitlement across its diverse population.

Perspectives on Future Directions

In July, a conference at the University of South Africa in Pretoria brought together governmental officials, policy analysts, academics and international experts to consider local government design and fiscal capacity. Brief overviews of two of the more than 30 presentations at that conference give a sense of the range of issues debated there, from concrete points of physical engineering to theoretical questions of intergovernmental fiscal relations.

At the most basic level, the definition of revenue needs depends on a prior decision as to the scope of local services to which all citizens are entitled. Given that large township areas have grown up without standard infrastructure, what goals should the government set for provision of water, electricity and roads?

Peter Vaz of the official Financial and Fiscal Commission outlined an approach to the monumental task of estimating the cost of providing the minimum services that each citizen can expect. The South African constitution enumerates 27 guaranteed rights, including the right to equality, to human dignity, to life, to freedom of expression, to a healthy environment, to housing, to health care services, to sufficient food, water and social security, to education, to information. The Commission is considering attempts to identify three levels of services-basic, intermediate and full provision. It is also looking at the cost of extending six services to urban and rural areas: water, sewerage, solid waste, roads, stormwater, electricity. For example, the basic level of water provision might be a communal standpipe, the intermediate level a yard tap, and full provision a house connection. The capital cost of each service package then provides a first estimate of the revenue necessary to meet the guarantees relevant to local government activities.

The broadest fiscal questions concern the allocation of taxes and functions among levels of governments. Rudolph Penner of the Barents Group stated that his general support for decentralization in transition economies was tempered in the case of South Africa. The model of voters as consumers choosing a set of local services in exchange for payment of local taxes is not necessarily applicable or desirable in this context. The strong ideological background to politics in South Africa means that voters are not primarily making a local electoral choice on the basis of economic policy. Moreover, the history of apartheid makes self-selected homogeneous groupings unacceptable if they lead to segregation by income class or race. Penner concluded that fiscal decentralization in South Africa must be of a more restrained variety than might be appropriate elsewhere.

These considerations serve only to highlight the sweeping reconsideration of all public institutions and their mandates that has accompanied the initiation of a new era in South African history. Improvements in land policy and taxation may play a significant role in assisting this immense task of national self-transformation.

Joan Youngman is a senior fellow of the Lincoln Institute, where she directs the Program on the Taxation of Land and Buildings. She and Martim Smolka, senior fellow for Latin America Programs, served on the faculty of the July conference at the University of South Africa.

Notes:

1. South African Department of Land Affairs, Our Land: Green Paper on South African Land Policy (1996), p. 9.

2. Roy W. Bahl and Johannes F. Linn, Urban Public Finance in Developing Countries (Oxford: Oxford University Press, 1992), p. 168.

What are the names of South Africa’s official languages?

A recent newspaper trivia puzzle gives a startling perspective on the enormity of the political, legal and cultural changes experienced by South Africa since 1993, and the difficulty foreign observers face in grasping the scope of these transformations.

The original answer to the question about official languages was given as English and Afrikaans. One week later, a correction noted that South Africa’s major tribal languages should also be included. So the full answer lists ten official languages:

English

Afrikaans

Ndebele

Northern Sotho (Sepedi)

Southern Sotho (Sesotho)

Swati

Tsonga

Tswana (Setswana)

Venda, Xhosa

Zulu

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Como Visiting Fellow en el Lincoln Institute y Loeb Fellow de la Harvard University Graduate School of Design durante el curso académico 2004–2005, Mario Navarro ha emprendido un análisis crítico de la innovadora política de financiación de vivienda desarrollada en Chile durante los últimos 30 años. El objetivo del estudio, resumido aquí, es ayudar a los diseñadores de políticas de vivienda de los países en vías de desarrollo a entender el modelo chileno como alternativa para proporcionar viviendas a personas de sectores de ingresos bajos y moderados.

Hasta principios de los años 70, los programas de vivienda de los países en vías de desarrollo consistían en iniciativas patrocinadas por el gobierno para diseñar, construir y vender viviendas usando préstamos con tasas de interés subvencionadas. Estas políticas eran generalmente de escala limitada e inaccesibles por las familias pobres o no claramente orientadas en las mismas, y a menudo eran ineficaces (mayo de 1999). Conscientes de estos problemas, las organizaciones de desarrollo internacionales de mediados de los 70 empezaron a dirigir sus préstamos y consejos a países en vías de desarrollo basándose en la nueva estrategia de nuevas “necesidades básicas”, que consistía en proporcionar sitios y servicios, mejora de asentamientos informales, y vivienda básica (Kimm 1986).

Al mismo tiempo, e independientemente de estas organizaciones de desarrollo, Chile dio comienzo a varias reformas en el sector financiero y en programas de viviendas sociales, entre las que se encontraba la creación del primer programa del mundo en subsidiar la demanda para comprar viviendas (Gilbert 2004). Este modelo chileno se estableció diez años antes del método de “habilitación de mercados de vivienda” promovido por organizaciones internacionales como la Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (Kimm 1986), el Banco Interamericano de Desarrollo (Rojas, Jacobs y Savedoff 1999) y el Banco Mundial (World Bank 1993). Según esta política habilitadora, los gobiernos generan incentivos y actúan como facilitadores, de modo que el sector privado produzca y financie las viviendas que necesita el país.

El modelo chileno ha influido en la política de vivienda de muchos países de América Latina, e incluso en la de otros continentes (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). No obstante, no se ha reconocido ampliamente como el primer programa en el que el gobierno desempeña la función de habilitador del mercado. Gilbert (2002), un experto importante del modelo chileno y su influencia en otros países, menciona que Chile se encaja en el modelo habilitador, pero mi estudio muestra que, más que sólo encajar, el modelo de vivienda chileno fue el precursor de la política. Las características principales de este programa (pagos puntuales en efectivo de una cantidad fija) corresponden “incuestionablemente al tipo de subsidio [para vivienda] que es menos problemático que otros” (Angel 2000).

El gobierno chileno, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, fue el protagonista principal del éxito del modelo chileno. Durante los primeros 27 años de implementación de esta política (hasta 2001), el MINVU no sólo financió y gestionó los programas de subsidio, sino que también fue la compañía inmobiliaria más grande y el segundo banco hipotecario del país, en términos de número de viviendas construidas y número de préstamos hipotecarios concedidos.

Tres períodos de política de vivienda

¿Cuáles han sido los instrumentos y las cantidades de recursos públicos y privados que se adjudicaron a la construcción y a la mejora de la vivienda social en Chile? Mi estudio se divide en seis partes; las tres primeras revisan períodos bien definidos de la política de vivienda en los últimos 30 años, y las tres partes siguientes describen los acontecimientos más importantes en la evolución de esta política.

El primer período, de 1974 a 1984, estableció las bases de la política de vivienda basada en la habilitación de mercados. Durante esos 11 años, se llevaron a cabo profundas reformas en el sistema bancario. Los programas de subsidio a la vivienda fueron creados y después se ajustaron significativamente con el tiempo. Sin embargo, se dedicaron pocos recursos a los programas de vivienda, y el sector privado participó solamente en el suministro de vivienda para la clase media alta. Los recursos públicos no llegaron a los grupos más pobres, por lo que el déficit de la vivienda siguió aumentando.

El segundo período abarcó más de 17 años, de 1985 a 2001, y durante ese período la política se consolidó con una intervención estatal significativa. El terremoto que sacudió la zona central de Chile en marzo de 1985 marcó el máximo histórico de déficit de vivienda, llegando a más de un millón de unidades. Este acontecimiento precipitó una mayor atención al diseño de programas de vivienda y subsidio, así como un aumento del nivel de recursos adjudicados a estos programas. Estos dos factores fueron decisivos para atraer al sector privado al mercado de vivienda social. La continuidad de las políticas de vivienda implementadas por gobiernos democráticos que dieron comienzo en 1990 fue un esfuerzo estratégico para consolidar la confianza y los conocimientos que requería el sector privado para aumentar su participación en el mercado. El gobierno continuó su función en la construcción y financiación de viviendas para amplios sectores de la población, y el enfoque de los recursos mejoró con respecto al período anterior. Aunque la dedicación seguía siendo inadecuada, el gran logro de este período fue la reducción del déficit de vivienda a la mitad de lo que había sido a mediados de los 80.

El tercer período, de 2002 a 2004, corresponde a la implementación de la política de vivienda de habilitación de mercados. Aunque la política de la vivienda de Chile recibió reconocimiento internacional antes de 2001, sólo el 25 por ciento de sus recursos se adjudicaron a familias por debajo del nivel de pobreza. A ese nivel de rendimiento, se habrían tardado 24 años en eliminar el déficit de vivienda (Focus 2001). El MINVU estaba gastando más de la mitad de sus recursos en programas de construcción de vivienda directos y seguía funcionando como un banco, concediendo préstamos hipotecarios, aunque más del 70 por ciento de los pagos estaban vencidos (División Técnica 2001).

Política de vivienda actual

Para mejorar el enfoque de su adjudicación de recursos, en 2002 el MINVU empezó la transformación más importante de su política de vivienda desde 1974. Al mismo tiempo, el MINVU dejó de conceder préstamos hipotecarios y abandonó la construcción directa de viviendas. En 2004, el 96 por ciento de los recursos se dedicaba a programas de subsidio y sólo el 4 por ciento a programas de construcción. Los programas de vivienda más importantes para familias urbanas según esta nueva política de vivienda se describen aquí.

Para los residentes más pobres, el MINVU creó un programa de subsidio llamado Fondo Solidario de Vivienda (Financiación para Viviendas Cooperativas) con un subsidio inicial de US$8.400 por hogar. Los solicitantes necesitan tener US$300 en ahorros y deben presentar una propuesta de vivienda específica. El subsidio cubre el costo del suelo, la infraestructura y una unidad de aproximadamente 33 metros cuadrados que contenga cuarto de baño, cocina, espacio multiuso y dormitorio. Esto se considera como la primera fase de una vivienda que se construirá paulatinamente con el tiempo. El permiso de construcción municipal está aprobado de antemano suponiendo una ampliación de la unidad a un mínimo de 51 metros cuadrados.

Las familias deben hacer las solicitudes en grupos organizados de al menos 10 hogares y con el apoyo de una organización gestora, que puede ser una municipalidad, una organización no gubernamental o una firma de consultoría registrada en el MINVU. El ministerio ya no decide dónde y qué construir, ya que los grupos familiares presentan sus proyectos y el MINVU selecciona los mejores desde los criterios de desarrollo social de diseño y urbanístico. La organización gestora recibe los fondos para desarrollar el proyecto, implementar un plan de acción social y ayudar a las familias con apoyo técnico para ampliar sus unidades.

Las familias no reciben ningún otro subsidio para la ampliación, pero como no tienen que pagar una hipoteca pueden ahorrar para financiar los materiales y la mano de obra requeridos. El nuevo programa es flexible y también acepta proyectos que comprenden la compra de viviendas existentes o construcciones en espacios abiertos existentes dentro de una parcela para aumentar la densidad de las viviendas.

El mecanismo de selección beneficia a las personas que compran viviendas usadas por sobre las que compran viviendas nuevas. El objetivo era abrir un nuevo mercado para el sector de ingresos muy bajos, haciendo posible que compraran las viviendas que habían sido construidas por el gobierno durante los 30 años anteriores. Esta política también está considerada como una solución a los problemas tradicionales asociados con la mudanza de familias a nuevos proyectos urbanos en la periferia de las ciudades, lejos de redes sociales y laborales y más costosas a la hora de desplazarse al trabajo. Este programa se concentra en las personas que viven por debajo del nivel de pobreza (aproximadamente 632.000 hogares en Chile, equivalente al 19 por ciento de la población). Se han concedido casi 30.000 subsidios de esta clase al año desde 2002.

El segundo programa de subsidios fue diseñado para personas de bajos ingresos por encima del nivel de pobreza que eran los consumidores principales de los anteriores proyectos de vivienda desarrollados por el MINVU hasta 2001. Los subsidios pueden usarse para comprar viviendas nuevas o existentes o para construir una vivienda en su propio suelo. El subsidio es de US$4.500 para viviendas que cuestan US$9.000 o menos y disminuye linealmente hasta US$2.700 para viviendas hasta un límite de precio de US$18.000. Se han concedido casi 40.000 viviendas anualmente bajo este programa.

Debido a las mejoras de crédito ofrecidas por el MINVU, seis bancos privados firmaron acuerdos para conceder préstamos hipotecarios para viviendas con un valor inferior a US$18.000. Esta política fue capaz de reducir los requisitos de alquiler y permitir a los trabajadores informales reunir las condiciones necesarias para obtener préstamos hipotecarios. Para reducir los índices de morosidad, los préstamos requerían un seguro contra incendios y desempleo o la muerte de la persona. Se incluyen tres mejoras de crédito en los acuerdos del MINVU con los bancos.

1. Subsidio para costos de cierre: se da al banco una cantidad fija entre US$300 (si el costo de la vivienda es de US$9.000 o menos) y US$120 (para valores de la vivienda de hasta US$18.000) por cada préstamo concedido para financiar una vivienda subsidiada.

2. Subsidio implícito: el MINVU garantiza que el préstamo se venda en el mercado secundario al 100 por cien de su valor nominal. Si no ocurre esto, el MINVU paga la diferencia al banco.

3. Seguro contra impago: en caso de ejecución de hipoteca, el MINVU garantiza que el banco recuperará el saldo de la deuda y el costo de los trámites legales. Contrariamente a los préstamos de la FHA en EE. UU., la ejecución hipotecaria la realiza el emisor del préstamo, no el MINVU.

Algunos distritos temían que los subsidios se asignarían sólo al límite superior del precio permitido y que el mercado no proporcionaría ni vivienda ni crédito por viviendas de menos de US$15.000. Los resultados mostraron que la progresividad de los subsidios era suficiente para estimular el mercado a todos los niveles de precios enfocados por el subsidio (ver Figura 7.1.3.1 en archivo anexo).

El tercer tipo de subsidio es para viviendas entre 18.000 y 30.000 dólares estadounidenses para promover unidades para ingresos mixtos en proyectos de vivienda privados. Sólo se han concedido 6.500 subsidios de esta clase al año. El subsidio ofrece un capital inicial de US$2.700, pero las mejoras de crédito se eliminaron porque muchos bancos privados ya estaban originando préstamos hipotecarios en esta gama de precios.

Las tres últimas partes del estudio analizan (1) temas clave para generar una política de vivienda habilitadora de mercados, incluidos los costos de transacción, acceso a financiación bancaria, ahorros para viviendas y apoyo a familias para que puedan aprovecharse de los subsidios; (2) el impacto de los programas de vivienda en los ingresos familiares y la distribución de la renta nacional; y (3) lecciones sobre las finanzas de las viviendas aprendidas de la experiencia de Chile en los últimos 30 años o más.

Conclusión

Mi estudio analiza la política de vivienda chilena desde 1974, para entender mejor cómo se hizo posible incorporar la participación del sector privado y mejorar el énfasis en la asignación de recursos al sector más pobre. El estudio explora las decisiones tomadas, tanto las buenas como las malas, en los últimos 30 años, y particularmente en los tres últimos años, e identifica las funciones de diferentes actores sociales y económicos en el proceso. Los primeros resultados son alentadores. Al usar el mismo presupuesto para subsidios en cada uno de los cuatro últimos años, el MINVU aumentó al 57 por ciento el número de familias de los tres tramos de ingresos más pobres que se han beneficiado de subsidios de vivienda del gobierno (ver Figura 7.1.3.2 en archivo anexo).

A pesar del gran avance en viviendas sociales en Chile, quedan muchas tareas por hacer. Un informe del MINVU estima un déficit de vivienda de 543.000 unidades en 2000 y sugiere que se necesitan 96.000 unidades de vivienda nuevas cada año simplemente para satisfacer la demanda de familias nuevas (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).

Los efectos en términos del uso del suelo también son notables. Hasta 2001, todas las unidades de vivienda construidas para familias de bajos ingresos en el área de Santiago fueron desarrolladas por el MINVU en nuevos proyectos de relleno en la periferia de la ciudad. El programa de Financiación para la Vivienda Cooperativa, establecido en 2003, alentó la adquisición de viviendas existentes y aumentó la densidad de las viviendas dentro de áreas ya urbanizadas. Como consecuencia, el porcentaje de estos tipos de viviendas empezó a aumentar considerablemente, de cero en 2001 al 23 por ciento en 2003 y hasta el 63 por ciento en 2004, con una disminución correspondiente del porcentaje de nuevas unidades de relleno desarrolladas en la periferia.

Chile tardó más de 28 años en implementar completamente la política de vivienda de habilitación de mercados. Espero que este estudio pueda ayudar a otros países a formular sus políticas de vivienda, de modo que todos los ciudadanos, sin importar su condición socioeconómica, pueden tener la oportunidad de ser propietarios de un hogar decente.

Mario Navarro fue director de la política de vivienda en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile (MINVU) de 2000 a 2004. De 2004 a 2005 fue Loeb Fellow en Harvard y Visiting Fellow en el Lincoln Institute.

Referencias

Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.

División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.

———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.

Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).

Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Viena, Austria.

Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).

Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: Banco Mundial.

Daniel McMillen has a joint appointment in the Department of Economics and the Institute of Government and Public Affairs at the University of Illinois. He is also a visiting fellow in the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy. Before moving to Urbana-Champaign, he was a member of the economics departments at the University of Illinois at Chicago, University of Oregon, Santa Clara University, and Tulane University. McMillen received his Ph.D. in economics from Northwestern University in 1987.

Since 2005, McMillen has worked on a number of Lincoln Institute projects, including two David C. Lincoln Fellowships with Rachel Weber, a member of the Urban Planning and Policy Department at the University of Illinois at Chicago. He has also collaborated with Richard F. Dye of the University of Illinois on a series of Lincoln-sponsored projects on land valuation and assessment limitation measures.

McMillen has been co-editor of Regional Science and Urban Economics since 2007. He also serves on the editorial boards of other leading journals in urban economics, real estate, and regional science, and as a consultant for the Federal Reserve Bank of Chicago. He directed the Center for Urban Real Estate at the University of Illinois at Chicago from 1999 to 2005, and has served on the board of the American Real Estate and Urban Economics Association.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?

Daniel McMillen: I first came to the Lincoln Institute in 1989 for a conference on “Growth Management and Land Use Controls.” It was an honor to be invited there as a relatively new assistant professor and to have the chance to meet many leading urban and public finance economists. I returned for another conference in 1996. I was impressed by the quality of the research being conducted by and for the Lincoln Institute on land use, land and property taxation, and the regulation of land markets. When I had a sabbatical in 2005–2006, the Lincoln Institute seemed like an ideal place to work. I spent much of that year in Cambridge, and have been involved regularly ever since.

Land Lines: What was the first project you conducted for the Lincoln Institute?

Daniel McMillen: I began working with Richard F. Dye on a study of teardowns and land values in the Chicago metropolitan area. A teardown is a property that is purchased solely to replace the existing structure with a new one. Teardowns have been remarkably controversial because they drastically alter the character of long-established neighborhoods. In 2006 the National Trust for Historic Preservation declared Chicago to be the “epicenter” of teardown activity, so the city offered an ideal setting for such a study.

We collected data on sales and demolition permits for homes in Chicago and several suburbs. An assessment file including the structural characteristics of each home allowed us to test a key prediction of theoretical models of demolitions—that is, when a home is purchased as a teardown, it is valued only for the land on which it rests. Our results supported this theory by showing that structural characteristics did not influence the sale prices of teardown properties.

This study has important practical implications because it suggests that teardowns can be used to estimate land values in areas where many homes are being demolished and replaced by new structures. One of the impediments to a land tax is the difficulty of estimating land values in built-up areas where there are few sales of vacant land. Teardowns may help make land taxation feasible in large urban areas that are undergoing redevelopment.

Land Lines: What other research topics have you investigated?

Dan McMillen: I have worked on a series of projects with Rachel Weber analyzing property assessments in Chicago. In a paper published in the National Tax Journal, titled Thin Markets and Property Tax Inequities: A Multinomial Logit Approach, we developed a new approach for determining whether property assessments are regressive in the sense that assessment ratios tend to be lower for higher-priced properties. We use a statistical (logit) model to estimate the probability that a property will have an assessment ratio in the upper or lower end of the distribution rather than in the middle. Although we do find evidence of regressivity, we also find that assessments tend to be much more accurate in neighborhoods with a large number of sales. Thin markets—areas with few sales—have a much higher probability of both unusually high and unusually low assessment ratios.

In subsequent work to be published in the Public Finance Review, titled Ask and Ye Shall Receive? Predicting the Successful Appeal of Property Tax Assessments, we develop an empirical model of the appeals process for property assessments. We find that thin markets have many more appeals and a higher proportion of successful appeals than areas with many sales. Taxpayers who appeal their assessments tend to live in moderate-income neighborhoods in newer, larger homes with assessments that increased significantly since the previous reassessment year. In contrast, successful applicants tend to live in smaller, older homes and in neighborhoods that have experienced relatively slower rates of property appreciation.

Land Lines: What conferences have you organized for the Lincoln Institute?

Daniel McMillen: For several years, I have helped organize the conference “Recent Advances in Urban Economics and Public Finance,” at which many of the leading researchers in urban economics and public finance present new work. The conference provides the opportunity for authors to summarize their papers and receive useful feedback from an enthusiastic, knowledgeable audience.

The conference includes both established and emerging scholars. It was very important to me to meet recognized scholars when I was an assistant professor at the University of Oregon, and I want to return the favor by using these conferences to help junior scholars meet more established researchers.

This year Daphne Kenyon, another Lincoln Institute visiting fellow, and I formalized this mentoring goal by introducing a junior scholars program that matched young assistant professors with the editors of key urban economics and public finance journals, including Regional Science and Urban Economics, Public Finance Review, the Journal of Regional Science, Real Estate Economics, and the National Tax Journal. After a session with the full panel of editors, each junior scholar met individually with one of the editors, who provided comments on a working paper the scholar had prepared. The junior scholars came from a variety of universities and organizations, including the University of Michigan, the University of Southern California, the University of Oklahoma, Georgia State University, the University of Georgia, Winthrop University, Washington University, and the Federal Reserve Board.

Land Lines: How has your association with the Lincoln Institute influenced your research?

Daniel McMillen: I have published many papers that deal directly with issues of land use, land and property taxation, and land policies. My association with the Lincoln Institute has encouraged me to think more about the policy implications of my research and to expand its potential audience beyond academic economists.

For example, I wrote a paper on the costs and benefits of teardowns for Land Lines (July 2006) as a direct result of a presentation for the Lincoln Lecture Series. A surprising number of people in the audience were convinced that teardowns should be heavily regulated because they could never generate any benefits. However, teardowns may also offer new tax revenues, an improved housing stock, and perhaps even reduced urban sprawl. Economists become so used to thinking in terms of costs and benefits that they tend to take it for granted that others use the same framework to analyze issues. Although I think a strong case can be made for regulating teardowns, this kind of experience helps me realize how vital an economist’s perspective can be in shaping policies that lead to good outcomes.

The Lincoln Institute has also encouraged me to think about the implications of my research for assessment practices. When I presented my work on teardowns in an Institute-sponsored session at the International Association of Assessing Officers (IAAO) conference in 2005, the participants were very interested in using teardowns to improve land assessments. They wanted to know what data would be required and what statistical procedures to use. This conference and subsequent contact with IAAO members provided inspiration and background for my work on assessment regressivity and assessment appeals.

My Lincoln Institute affiliation has also led to contacts with legislators and other policy makers. Richard Dye, David Merriman, and I produced a study for the Illinois Department of Revenue that analyzed the effects of Cook County’s cap on the growth rate of residential property assessments. This work motivated a 2007 conference on assessment limits held at the Institute where academics, local government officials, and state legislators heard presentations about the experience with assessment limits in Colorado, Idaho, Illinois, and Minnesota.

One lesson from the conference was that assessment limits have important distributional effects that transfer taxes from fast-growing areas to those with low rates of appreciation, or from residences to commercial or industrial properties. This conclusion surprised many people who thought that assessment limits simply lowered property taxes for everyone. To share this work with a broader audience, Richard Dye and I wrote a Land Lines article (July 2007), titled Surprise! An Unintended Consequence of Assessment Limitations, in which we presented the algebra and explanations behind such policies.

Land Lines: What are your current projects for the Lincoln Institute?

Daniel McMillen: I am returning to my work on teardowns. I am working with Arthur O’Sullivan, professor of economics at Lewis & Clark College, to develop the implications of an options model of teardown investments. The basic implication is that the sales price of a property can be decomposed into the value of the land and the value of the structure, with the weights to each component depending on the probability that the structure will be demolished. Whereas land accounts for the entire value of a property when the structure will be demolished immediately, structural characteristics have more influence on the sales price when the owner is likely to live in the home for some time. We are now testing these implications using updated data on property sales in the Chicago area.

I am also extending my work on assessment practices by developing new statistical procedures to analyze the distribution of assessment ratios. My preliminary results suggest that the variance of assessment ratios is much higher at very low sales prices and that assessments tend to be more accurate for relatively high-priced properties. I am working to develop a set of computer programs that will make the analysis of assessment ratio distributions readily accessible to assessors and other practitioners.

We plan to continue our junior scholars program as a companion to the Urban Economics and Public Finance conference. These conferences play an important role in mentoring young scholars and in helping to introduce the Lincoln Institute to academic researchers, which my own experience shows can be a formative intellectual experience.

La infraestructura (que comprende energía, telecomunicaciones, transporte, abastecimiento de agua potable y alcantarillado) cumple un papel muy importante en el desarrollo del suelo urbano y ejerce una influencia en la productividad, tanto de las ciudades como del campo. Los datos acerca de la cantidad de obras de infraestructura a nivel nacional (aunque no a nivel metropolitano) se encuentran disponibles en relación con muchos países en vías de desarrollo y de altos ingresos. Dichos datos respaldan varios de los resultados que se resumen en el presente artículo.

La cantidad de obras de infraestructura per cápita en los diferentes países se encuentra estrechamente relacionada con los niveles de ingresos per cápita: en aquellos países en donde los ingresos se duplican, sucede casi lo mismo con las obras de infraestructura. Sin embargo, las obras de infraestructura de un país no se encuentran esencialmente relacionadas con su nivel de urbanización una vez que se han tomado en cuenta los ingresos de dicho país. Y esto resulta sorprendente, ya que las ciudades poseen grandes cantidades de obras de infraestructura. No obstante, las ciudades también presentan una gran densidad de población que utiliza la infraestructura de manera intensiva, por lo que los niveles de obras de infraestructura urbana per cápita son similares a los niveles nacionales.

La composición de las obras de infraestructura también varía sistemáticamente según los ingresos per cápita. Las carreteras representan la mayor proporción de obras de infraestructura en los países con menor cantidad de ingresos, seguidas de los sistemas de agua potable en segundo lugar y los sistemas de energía eléctrica en tercer lugar. A medida que los ingresos de un país se incrementan, la cantidad de obras de infraestructura relacionadas con los sistemas de energía eléctrica aumentan con más rapidez que los niveles de ingresos. La infraestructura correspondiente a los sistemas de agua potable y alcantarillado aumenta a una intensidad menor y, en el caso de las carreteras, el cambio se da en proporción a los ingresos. Como resultado, en los países con altos ingresos, los sistemas de energía eléctrica conforman el mayor componente de las obras de infraestructura, seguidos de las carreteras, mientras que los sistemas de agua potable, alcantarillado y telefonía representan sólo una pequeña proporción de la infraestructura.

Teniendo en cuenta las tasas de crecimiento económico recientes, y utilizando las relaciones existentes entre la infraestructura y los ingresos per cápita, los países en vías de desarrollo probablemente deben invertir alrededor del 5 por ciento de su PIB en infraestructura (3 por ciento en expansión y 2 por ciento en mantenimiento), que en la actualidad se aproxima a los US$750 mil millones anuales, para poder mantener la relación existente entre la infraestructura y el PIB. En los países con altos ingresos, el gasto total sería menor, es decir, un 1,7 por ciento del PIB (dividido equitativamente entre obras de expansión y de mantenimiento), que en la actualidad se aproxima a US$700 mil millones anuales. Aquellos países que crecen con más rapidez que el promedio deben invertir una proporción mayor de su PIB, con el fin de que las obras de infraestructura vayan a la par del crecimiento económico.

En algunos países, una alternativa a las nuevas inversiones consiste en mejorar la eficiencia de la producción de servicios a partir de la infraestructura existente. Por ejemplo, la pérdida promedio de energía eléctrica en los diferentes países llega a alcanzar hasta el 25 por ciento; por otro lado, el agua potable que no se factura y las filtraciones de agua pueden llegar a exceder el 30 por ciento. La reducción de estas pérdidas de gran magnitud puede evitar la necesidad de capacidades adicionales. No deja de ser sorprendente el hecho de que el rendimiento de los diferentes sectores dentro de un mismo país varíe en tan gran medida, pues el rendimiento eficiente que puede tener un país en un determinado sector de infraestructura no se condice con su rendimiento en otros sectores.

¿De dónde provendrán estos fondos de inversión, en particular para los países en vías de desarrollo? La asistencia internacional y el financiamiento brindado por los bancos de desarrollo para obras de infraestructura en los países en vías de desarrollo actualmente llegan a un total de aproximadamente US$40 mil millones anuales. Dicha cifra se ha triplicado (o más) desde el año 1990, en dólares en curso legal. La inversión privada en infraestructura en los países en vías de desarrollo alcanzó recientemente los US$160 mil millones anuales y ha crecido ocho veces más desde el año 1990, también en dólares de curso legal. La asistencia internacional está dirigida principalmente a los sistemas de energía, transporte, agua potable y alcantarillado, mientras que casi no se han destinado fondos a las telecomunicaciones.

Por el contrario, más de la mitad del financiamiento de origen privado se invierte en telecomunicaciones (en particular, telefonía móvil), seguidas por el sector energético. Las telecomunicaciones y la energía atraen más inversiones privadas en los países en vías de desarrollo debido a que los ingresos que obtienen por los aranceles cubren una gran parte de los costos operativos, mientras que los ingresos por aranceles y tarifas de usuarios cubren una menor parte de los costos de transporte, agua potable y alcantarillado. En la década de 1990, las inversiones privadas en infraestructura se concentraron en América Latina y en Asia Oriental; sin embargo, a partir del año 2000, se distribuyeron de forma más uniforme por diferentes regiones del mundo.

A pesar del crecimiento experimentado en cuanto al financiamiento internacional, existen grandes áreas metropolitanas en crecimiento en países en vías de desarrollo que aún deben recaudar importantes sumas de dinero para poder financiar las inversiones en infraestructura. Entre los métodos de recaudación podemos mencionar los siguientes: el aumento de los aranceles que se cobran a los usuarios, el aumento de los impuestos (en particular, los impuestos inmobiliarios) sobre aquellas propiedades cuyo valor se incrementa debido a las inversiones en infraestructura y el establecimiento de mercados municipales de bonos, tales como el que se está desarrollando en África del Sur.

Imagínese por un instante que usted es un líder político –un primer ministro, presidente o gobernador– y que se despierta con la noticia de que se produjo un desastre natural. Hubo víctimas, se derrumbaron edificios, la infraestructura está colapsando y los líderes locales necesitan desesperadamente recursos adicionales y soporte.

Usted responde inmediatamente, enviando personal y equipos a la zona del desastre y prometiendo ayuda adicional a los líderes locales. Su país, como muchos en el mundo, ha institucionalizado un sistema de respuesta escalonado, que va incorporando por niveles a los gobiernos regional, estatal y nacional a medida que las demandas de la catástrofe exceden la capacidad de respuesta local. Pero a los pocos días, o incluso horas –incluso antes de haber tratado a todas las víctimas y de haber hecho un recuento de todos los ciudadanos, antes de haber quitado los escombros de las calles y de haber restaurado los servicios básicos– otros líderes y los medios de comunicación ya están exigiendo respuestas a cuestiones que usted no ha tenido siquiera tiempo para considerar. ¿Cuánto dinero se destinará a la reconstrucción? ¿Qué criterios se usarán para guiarla? ¿Se permitirá a todos los propietarios que reconstruyan sus propiedades? ¿Quién dirigirá el proceso? ¿Es necesaria una nueva institución o estructura de gobierno para reducir las trabas burocráticas y acelerar la reconstrucción?

Este artículo reseña las investigaciones en curso sobre el papel de los diversos niveles de gobierno en la recuperación y reconstrucción exitosa después de una catástrofe (tabla 1). Representa la síntesis de dos décadas de investigaciones y prácticas de planificación sobre recuperación después de algunos de los desastres más grandes de nuestra era en los Estados Unidos, Japón, China, Taiwán, Indonesia, India, Nueva Zelanda, Australia, Chile y otros lugares. Su propósito es extraer lecciones comunes en estos ambientes tan diversos y ayudar a facilitar la recuperación de comunidades afectadas por desastres en el futuro.

La gestión de recuperación en el mundo

Los gobiernos responsables de la reconstrucción después de catástrofes enfrentan una serie extraordinaria de desafíos de gestión. El primer desafío es la compresión de las actividades en el tiempo y concentradas en el espacio, ya que ciudades construidas en el curso de décadas, si no siglos, se destruyen o dañan de improviso, y se deben reconstruir en una fracción del tiempo que se tardó en edificarlas. Esta tensión genera un segundo desafío: una aguda tensión entre velocidad y reflexión, ya que los diversos actores del proceso de recuperación en las comunidades afectadas tratan de tomar con urgencia decisiones bien pensadas y meditadas que aseguren recuperación óptima a largo plazo. Estos dos fenómenos generan un tercer desafío: la necesidad de acceder inmediatamente a una gran cantidad de dinero e información, las dos monedas más valiosas en la recuperación posterior a una catástrofe.

Para satisfacer estas demandas, los gobiernos de todos los países crean nuevas agencias de ayuda o reorganizan de manera significativa sus organizaciones existentes después de cada catástrofe importante. La causa más común de estas transformaciones en el gobierno después de una catástrofe es la falta de capacidad. Los gobiernos siguen teniendo que atender sus actividades diarias normales, y al mismo tiempo coordinar la reconstrucción o reinvención de las comunidades afectadas, de manera que crean o designan una entidad que pueda centrarse diariamente en la reconstrucción y coordinar las actividades pertinentes de las múltiples agencias gubernamentales. Estas agencias de recuperación, designadas generalmente para una variedad de propósitos e instancias gubernamentales, se hacen cargo de una gama de funciones esenciales, a medida que se reconstruyen la infraestructura, las viviendas y la actividad económica. Difieren en el tipo y escala de coordinación que brindan; el alcance de su autoridad, especialmente con respecto al flujo de dinero e información; y el nivel de gobierno en el que actúan, ya sea nacional, estatal o intergubernamental.

Los gobiernos nacionales gestionan las catástrofes de gran envergadura al nivel político más alto, movilizando los recursos financieros de las reservas nacionales o de ayuda internacional, y proporcionando el nivel de respaldo necesario a los niveles menores de gobierno en la localidad afectada por el desastre. Cuando se producen grandes catástrofes que transcienden los límites estatales o provinciales, los gobiernos nacionales también adoptan un papel activo en el desarrollo de las políticas de recuperación, y crean organizaciones para asistirlos. Algunos ejemplos son la Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón, establecida después del terremoto y maremoto de 2011; la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, creada después de la secuencia de terremotos de 2010 y 2011 en Christchurch; y el Cuartel General de Ayuda para Terremotos en China, después del desastre de 2008 en Wenchuan. Cada uno de estos organismos internacionales se atenía a la dirección de la administración nacional, su autoridad derivaba de los niveles más altos de gobierno y articulaban sus políticas con la aprobación de la administración vigente.

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Tabla 1: Experiencias de gestión de recuperación alrededor del mundo

Australia

Autoridad de Reconstrucción y Recuperación de Incendios Forestales de Victoria

• Constituida después de los incendios forestales de febrero de 2009, desmantelada en junio de 2011; sus operaciones se transfirieron a departamentos gubernamentales, concejos locales y grupos sin fines de lucro.
• Departamento a nivel estatal formado mediante un acuerdo nacional-estatal.
• Tenía amplios poderes y responsabilidad de liderar y coordinar la recuperación y reconstrucción, incluyendo la planificación y reconstrucción concreta a nivel estatal y de comunidad.,li>

Autoridad de Reconstrucción de Queensland

• Establecida en febrero de 2011 tras las inundaciones de 2010–2011 en Queensland; todavía existe.
• Autoridad legal a nivel estatal, establecida por el parlamento estatal.
• Tiene amplios poderes para decidir las prioridades de recuperación, trabajar de cerca con las comunidades, recabar información sobre propiedades e infraestructura, compartir datos con todos los niveles del gobierno, coordinar y distribuir ayuda económica, implementar las prioridades estratégicas de la junta y facilitar la mitigación de inundaciones.

Chile

Ministerio de Vivienda y Urbanismo—MINVU

• Principal agencia nacional encargada de la reconstrucción y el desarrollo del plan de reconstrucción nacional después del terremoto y maremoto de 2010 en Chile.
• Comité interministerial establecido por el presidente de Chile. Incluye a representantes del MINVU y todos los demás ministerios nacionales involucrados en la recuperación y reconstrucción; coordina el presupuesto nacional y las finanzas, integra el trabajo de ministerios involucrados en la reconstrucción, y coordina y supervisa la implementación de proyectos complejos a lo largo del tiempo.

China

Cuartel General de Ayuda para Terremotos

• Constituido después del terremoto de 2008 en Wenchuan.
• Establecido dentro del Consejo Estatal de China (el gabinete de China); su director nominal es el primer ministro.

India

Autoridad para la Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA)

• Constituida después del terremoto de 2001; todavía existe.
• Formada administrativamente como agencia de implementación del estado; formalizada más adelante por medio de legislación en 2003.
• Agencia a nivel de gabinete; su presidente es el jefe de gobierno.
• Cuenta con amplios poderes para gestionar los fondos públicos de recuperación (provistos por el gobierno de India, Gujarat y donantes internacionales), fijar políticas, publicar pautas de recuperación, y planificar, coordinar y supervisar la recuperación.

Abhiyan

• Establecida después del terremoto de 2001 en Gujarat; todavía existe.
• Una red de 30 ONG que facilita las actividades entre las ONG, comunidades y el gobierno.
• Avalada y respaldada formalmente por el gobierno.

Unidad de Gestión de Proyectos

• Creada después del terremoto de 1993 en el estado de Maharashtra.
• Implementó las políticas establecidas por un subcomité de políticas de recuperación a nivel de gabinete.
• Enfocada en la implementación de proyectos de reconstrucción comunitaria, con autoridad para supervisar otras agencias estatales y contratar a consultores.

Indonesia

Agencia de Reconstrucción y Rehabilitación—BRR

• Constituida después del maremoto de 2004 en el Océano Índico, con una duración de 4 años.
• Operó bajo la autoridad del presidente.
• Tenía un margen considerable para coordinar, supervisar e implementar las actividades de recuperación; se hizo cargo de la reconstrucción de viviendas cuando otras agencias fracasaron en su intento.
• Construyó capacidad para el gobierno de Aceh después de 30 años de conflicto armado.

Equipo de Coordinación para la Rehabilitación y Reconstrucción—TTN

• Establecido por decreto presidencial después del terremoto de 2006 en las provincias de Yogyakarta y Java Central.
• Equipo de coordinación de representantes nacionales y provinciales.
• Mejoró la coordinación y comunicación entre el gobierno central y los gobiernos locales.

Japón

Agencia de Reconstrucción Nacional

• Constituida después del terremoto y maremoto del 11 de marzo de 2011; sigue existiendo.
• Agencia nacional responsable en forma directa ante el primer ministro.
• Fija pautas de planificación local, aprueba planes locales de recuperación y coordina el trabajo de ministerios nacionales a medida que implementan la reconstrucción.

Nueva Zelanda

Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury

• Constituida después del terremoto de 2011 en Christchurch; su mandato vence en abril de 2016.
• Agencia nacional, que reporta a un ministro especial a nivel de gabinete nombrado para la recuperación del terremoto de Canterbury.
• Amplios poderes para liderar la política y planificación de recuperación, y para manejar las funciones críticas de recuperación y reconstrucción para el gobierno nacional y los gobiernos locales.

Taiwán

Comisión de Recuperación Post-Terremoto del 921

• Constituida después del terremoto de 1999 en la zona central de Taiwán.
• Organización nacional temporal formalizada por decreto presidencial; disuelta en 2006.
• Agencia del gobierno central liderada por tres ministros de estado; incluyó a representantes de varios departamentos nacionales.
• Responsable de todas las actividades de recuperación después del terremoto.

Consejo de Reconstrucción Post-Desastre de Morakot

• Constituido después del tifón de 2009 en el sur de Taiwán.
• Agencia del gobierno central siguiendo el modelo de la Comisión de Recuperación Post-Terremoto del 921.
• Responsable de todas las actividades de ayuda y reconstrucción.

Estados Unidos

Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan

• Constituida después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001; sigue en funcionamiento.
• Corporación conjunta de la ciudad y el estado, gobernada por una junta directiva de 16 miembros (la mitad nombrada por el gobernador de Nueva York y la otra mitad por el alcalde de Nueva York).
• Agencia líder en la planificación de reconstrucción del bajo Manhattan; responsable de la distribución de fondos federales de reconstrucción.

Autoridad de Recuperación de Luisiana

• Constituida después del huracán Katrina en 2005; expandió su alcance después del huracán Rita en 2005; desmantelada en 2010.
• Agencia estatal que estableció las políticas de recuperación, realizó recomendaciones sobre políticas de recuperación al gobernador y la asamblea legislativa, y supervisó las actividades de recuperación de las agencias estatales.

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De forma similar, las agencias de recuperación a nivel estatal en general se crean como respuesta directa a catástrofes que afectan una región u otra jurisdicción subnacional. La autoridad y legalidad de estas entidades están más limitadas por la posición secundaria y subnacional de la entidad que les otorga autoridad en el gobierno. Ejemplos de estas entidades son la Autoridad de Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA), creada después del terremoto de 2001 en India Occidental; la Autoridad de Recuperación de Luisiana, fundada después del huracán Katrina en 2005; la Autoridad de Recuperación y Reconstrucción de Incendios Forestales (VBRRA) del estado de Victoria, establecida después de los incendios forestales de 2009 en Australia; y la Autoridad de Reconstrucción del estado de Queensland, establecida después de las inundaciones en Australia en el verano de 2010-2011.

Existe una tercera clase de organizaciones diseñadas para operar entre distintos niveles de gobierno, como la Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan, creada como una asociación entre el estado y la ciudad para planificar y financiar las actividades de recuperación después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en la Ciudad de Nueva York. Otro ejemplo, la Agencia de Rehabilitación y Reconstrucción (BRR), creada en Aceh, Indonesia, después del maremoto de 2004, consistía en tres agencias independientes cuya composición provenía de una amplia gama de actores locales y nacionales. En forma similar, el Equipo de Coordinación para Rehabilitación y Reconstrucción (TTN) del gobierno indonesio después del terremoto de 2006 en Yogyakarta y Java Central fue diseñado como puente entre agencias nacionales y locales, y también supervisó e investigó los problemas de implementación a nivel local.

En algunos casos, los gobiernos deciden modificar o adaptar instituciones y procedimientos existentes para ayudar a gestionar la recuperación. Por ejemplo, Chile estableció un comité interministerial a nivel nacional después del terremoto y maremoto de 2010, pero el Ministerio de Vivienda y Urba-nismo existente amplió sus funciones y responsabilidades, y coordinó los esfuerzos de planificación e implementación a nivel nacional.

El control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo

Considerando estos factores comunes a todos los entornos de recuperación posteriores a catástrofes, nuestra investigación demuestra que la clave para gobernar efectivamente estas crisis de gran envergadura es el control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo. Ofrecemos en este artículo algunos ejemplos de buenas prácticas y lecciones aprendidas en nuestros diversos estudios de organizaciones a nivel de país.

1. La gestión del dinero: obtención y distribución de fondos en forma eficiente, efectiva y equitativa para la recuperación

Cuando se tiene que movilizar una gran cantidad de fondos públicos en la reconstrucción después de desastres, el verdadero poder reside en el nivel de gobierno que controla el flujo de dinero y cómo lo adquiere, asigna, desembolsa y audita. A veces, la organización encargada de la recuperación asume algunos o todos estos poderes, y otras veces toda la autoridad de financiamiento reside en el mismo lugar que antes de la catástrofe: las ramas legislativa y administrativa. Algunas funciones importantes en el entorno posterior al desastre son la fijación de políticas y prioridades para asignar grandes sumas de dinero, y el establecimiento de sistemas de contabilidad que permitan el desembolso oportuno de fondos críticos, proporcionando al mismo tiempo transpa-rencia y minimizando la corrupción.

Algunas organizaciones, como la entidad a nivel estatal GSDMA de India, se establecen específicamente para reunir todos los fondos de recuperación en un solo lugar, para poder asignarlos y desembolsarlos más adelante. Algunas entidades, como una de las tres ramas de la agencia intergubernamental BRR de Indonesia, se crean para auditar y controlar en forma independiente los gastos de las organizaciones a cargo de implementar la recuperación. En contraste, la Autoridad de Recuperación de Luisiana, una agencia a nivel estatal, recomendaba las prioridades de financiamiento al estado y proporcionaba supervisión en la medida de lo necesario, pero no tenía control directo sobre los fondos. La Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón recibió fondos nacionales y asignó el dinero a los ministerios nacionales y gobiernos locales pertinentes.

2. El aumento del flujo de información: recopilación, integración y diseminación efectivas de información para mejorar la toma de decisiones y las acciones de todos aquellos involucrados en la recuperación.

Una demanda crítica es acelerar y ampliar el flujo de información entre aquellos involucrados en la recuperación sobre la dinámica de las medidas de reconstrucción y las oportunidades emergentes. Este desafío comprende los procesos de planificación y participación pública que proporcionan información a los ciudadanos y las instituciones involucradas en la recuperación, facilitan la comunicación y las innovaciones entre los encargados de la recuperación, y comunican las inquietudes de los ciudadanos a agencias gubernamentales y ONG de manera oportuna. También exige intercambiar información entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y establecer foros para facilitar la coordinación.

En Victoria, Australia, después de los incendios forestales de 2009, los líderes nacionales y estatales colaboraron con las comunidades afectadas para formar más de 30 comités locales de recuperación, que tuvieron la responsabilidad de desarrollar un plan de recuperación comunitario e identificar prioridades y proyectos locales. Estos comités fueron utilizados por los gobiernos estatales y el gobierno nacional como puntos focales para la distribución de financiamiento local, y por las comunidades locales para recaudar fondos adicionales y establecer pautas normativas locales de reconstrucción. En Yogyakarta, Java, después del terremoto de 2006, TTN mantuvo mutuamente informadas a agencias locales y nacionales sobre las actividades realizadas por las demás, lo cual, a su vez, ayudó a alertar a los funcionarios sobre problemas potenciales.

Una función crítica, apropiadamente provista por una agencia con respaldo gubernamental, es la adquisición, síntesis y distribución de información básica sobre el daño causado, las actividades de reconstrucción, problemas sociales y económicos con la población, y varios indicadores de recupe-ración. Dichas agencias publican informes periódicos del progreso realizado y controlan los indicadores de recuperación, como lo han hecho tanto la Agencia de Reconstrucción Nacional en Japón y la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, usando una variedad de mecanismos de comunicación, como publicaciones en sitios web, comunicados de prensa, boletines y foros. La información frecuente de fuentes confiables puede ayudar a que todos los actores comprendan el entorno de recuperación actual, y también a reducir los rumores y la información falsa.

3. El fomento de la cola-boración: construcción de capacidad y competencia sustentable para una recuperación a largo plazo mediante la colaboración y coordinación genuinas, tanto horizontalmente entre grupos locales como verticalmente entre los distintos niveles de gobierno.

Las agencias jerárquicas organizadas verticalmente, con organigramas claros y canales de comunicación bien definidos, en general no se adaptan bien a la gestión de recuperación después de catástrofes, porque la falta de “conexión” a través de las jerarquías verticales limita la colaboración y el flujo de información nueva y actualizada entre las organizaciones. Las agencias nacionales de los Estados Unidos involucradas en la recuperación, por ejemplo, son más capaces de administrar programas individuales que de resolver problemas complejos que traspasan las fronteras institucionales gubernamentales.

En contraste, las agencias organizadas horizontalmente pueden promover la coordinación entre agencias y compartir información, permitiendo que grupos individuales se adapten a nuevos contextos e información sin perder su dependencia de la organización madre. Si hay múltiples estados o jurisdicciones locales involucradas, es esencial la cooperación entre ellas. La asistencia técnica y la construcción de capacidad en los organismos claves a cargo de la recuperación también son elementos importantes para que las organizaciones locales puedan adquirir la capacidad necesaria para una recuperación a largo plazo.

Después del huracán Katrina en 2005, la gobernadora Kathleen Blanco nombró a los miembros de la Autoridad de Recuperación de Luisiana, de manera que, desde el punto de vista técnico, se trataba de una extensión de la administración estatal. Pero, finalmente, la asamblea legislativa la formalizó. Como entidad bipartidaria por diseño, operaba en forma independiente en su interacción con funcionarios nacionales de los EE.UU. y gobier-nos locales, realizaba recomendaciones de política y supervisaba las actividades de recuperación de las agencias estatales. Si bien su poder se limitaba a realizar recomendaciones de políticas, pudo ejercer una influencia considerable a múltiples niveles en una atmósfera políticamente muy contenciosa. También colaboró con las agencias nacionales para establecer normas de planificación para la recuperación a largo plazo de la comunidad, y ayudó a distribuir asistencia técnica y brindar otros recursos de planificación a escala regional, local y de barrio.

Dado que su poder emanaba de los líderes estatales, la GSMDA en India y la autoridad de reconstrucción de Queensland Australia pudieron coordinar exitosamente las actividades de otras agencias estatales. De forma parecida, el MINVU de Chile y las agencias de recuperación nacional de Taiwán contaban con una autoridad centralizada para poder coordinar las actividades de otras agencias nacionales. Abhiyan, una ONG avalada oficialmente por el gobierno de Gujarat en India, pero sin una autoridad gubernamental definida, también desempeñó un papel crucial en la coordinación del trabajo de cientos de ONG y el establecimiento de una red de subcentros locales para proporcionar información y respaldo técnico.

El proceso de recuperación jerárquico después del terremoto de 2008 en Wenchuan, China, pudo reconstruir edificios rápidamente, pero dejó poco espacio para la innovación local, ya que carecía de una auténtica construcción de capacidad local ni participación en la toma de decisiones. Debido a que no siempre se tuvieron en cuenta las condiciones locales, la recuperación económica parece haber sido dispareja.

De igual manera, en muchas comunidades afectadas por el maremoto en la región de Tohoku de Japón, la recuperación se ha frenado porque el sistema jerárquico establecido bajo el gobierno nacional y la Agencia de Recuperación Nacional no deja espacio suficiente para la innovación local. Más aún, dentro del complejo y poderoso sistema ministerial japonés, la Agencia de Reconstrucción Nacional no tiene poder suficiente para forzar a otros ministerios a tomar determinadas medidas.

Cada vez más, las investigaciones demuestran que si los residentes participan en la planificación de reconstrucción, toleran más las demoras y están más satisfechos con los resultados. Sin embargo, aun el mejor ejemplo de proceso descentralizado necesita de una agencia que la encabece para establecer el marco de referencia y las reglas. Esta tendencia sugiere que los gobiernos deberían resistir el impulso de gestionar los detalles de la reconstrucción, y actuar menos como administradores y más como coordinadores y facilitadores del proceso.

4. El equilibrio en las limitaciones de tiempo: gestión efectiva de las necesidades locales inmediatas y urgentes de la recuperación, sin dejar de aprovechar satisfactoriamente las oportunidades de mejora a largo plazo.

Los gobiernos deben equilibrar las tensiones entre velocidad y reflexión, y entre restauración y mejora a largo plazo. La manera fundamental para resolver estos desafíos es aumentar el flujo de información, tal como se describió anteriormente. Pero las agencias encargadas del proceso de recuperación han encontrado varias otras maneras específicas de ser veloces y al mismo tiempo generar mejoras.

Para acelerar la reconstrucción, frecuentemente hay oportunidades para agilizar los procesos burocráticos normales de toma de decisiones, sobre todo con respecto a permisos de edificación, sin comprometer la calidad. Como estos procesos frecuentemente involucran a múltiples agencias, una agencia de recuperación puede ser útil para facilitar u obligar a las agencias implicadas a cooperar de manera más efectiva.

El parlamento de Nueva Zelanda otorgó a la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury (CERA) y a su ministro, una amplia gama de poderes unilaterales que permitiera una recuperación oportuna y coordinada del área de Christchurch. El Parlamento extendió los poderes de emergencia otorgados bajo la legislación anterior y postergó la fecha de vencimiento de dichos poderes a cuando se considerara adecuado, permitiendo que el ministro adquisiera suelo de forma obligatoria, y consintiendo la suspensión de todos los planes o políticas de uso del suelo nacionales, de los gobiernos locales, y de administración de transporte adoptadas bajo diferentes leyes. Ordenó a CERA que preparara un borrador de estrategia de recuperación en un plazo de nueve meses después de haberle conferido dichos poderes. Similarmente, le fijó un plazo de vencimiento de nueve meses al concejo municipal de Christchurch para crear un borrador de plan de recuperación para el distrito comercial del centro de la ciudad, que se había dañado.

La mayoría de las agencias de recuperación adopta medidas de reducción del riesgo de catástrofes en sus normas de recuperación. Un lema de recuperación común es “reconstruir mejor que antes”. El lema de la Autoridad de Recuperación de Luisiana fue: “Más seguro, más fuerte, más inteligente”. La forma más fácil de mejora después de una catástrofe es la adopción de normas de edificación resistentes a desastres. La incorporación de nuevas normas estructurales no tiene por qué retrasar el proceso de reconstrucción, pero las mejoras en el uso del suelo, como la reubicación de barrios o de comunidades enteras, puede requerir un tiempo considerable para la planificación y adquisición del suelo. Estos proyectos exigen un compromiso difícil entre rapidez, calidad de diseño y participación pública. Nueva Zelanda ha iniciado un importante proceso de compra de barrios que sufrieron graves daños en los terremotos de 2010–2011, y que siguen siendo vulnerables a futuros temblores. Japón está alentando la reubicación de comunidades costeras de zonas sensibles a maremotos, y algunos de estos proyectos tardarán hasta diez años en completarse.

Una manera de gestionar estos objetivos de forma simultánea es respaldar procesos de planificación participativa para crear mejoras a largo plazo mientras se trata al mismo tiempo de satisfacer necesidades inmediatas. En muchos casos, los planificadores profesionales trabajaron con los barrios –como en Japón, Chile, Nueva Orleans y Bhuj, India–, pero cada proyecto también exigió compromisos difíciles para poder cumplir con los plazos. La creación de comités locales para planificar la recuperación en Victoria y Queensland, no obstante, es un buen ejemplo de sistemas estatales y nacionales de respaldo que ayudaron a construir capacidad local para llevar adelante los procesos de reconstrucción a lo largo del tiempo.

Próximos pasos en nuestra investigación

Los gobiernos saben que tienen el deber de gestionar la información y el flujo de dinero entre los múltiples actores en un período de tiempo comprimido. Hasta aquí hemos identificado muchos ejemplos de cómo lograrlo. Pero, mejor aún, quisiéramos estar en condiciones de crear menús de opciones organizativas y de proceso, según lo dicte la combinación de magnitud del desastre y el alcance y los contextos económico, político, medioambiental y gubernamental.

También quedan varias preguntas: ¿Por qué siguen apareciendo los mismos problemas institucionales de una catástrofe a otra? ¿Hay alguna manera de evitar repetir algunos de ellos? ¿Cuáles son los resultados –tanto negativos como positivos– de estas disposiciones institucionales de las que pueden informar a futuros líderes que se enfrentan con desafíos de reconstrucción similares? ¿En qué tipo específico de asistencia técnica y construcción de capacidad de los gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales se deberían concentrar los donantes internacionales y los gobiernos nacionales para que puedan mejorar su tarea durante el proceso de recuperación? En catástrofes de gran escala, ¿cómo se escalonan los objetivos entrelazados de una recuperación (reconstrucción de hogares, barrios, ciudades, regiones, naciones) en términos de consistencia, eficiencia y eficacia? Y, ¿qué pasa cuando estas organizaciones creadas para gestionar la recuperación dejan de existir? ¿Queda suficiente capacidad en el lugar para sustentar a la comunidad a largo plazo? Al estudiar las diversas experiencias nacionales y organizativas, podemos comprender mejor cómo el fenómeno de compresión del tiempo en la recuperación después de catástrofes afecta otras teorías de políticas públicas y la gestión municipal; la planificación, el desarrollo y la gestión del crecimiento del suelo; y la administración fiscal y de inversión de capital.

Sobre los autores

Los coautores de Clear As Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans [Claro como el fango: la planificación de reconstrucción en Nueva Orleans] (2010, APA Planners Press), Laurie A. Johnson y Robert B. Olshansky están colaborando actualmente en un libro e informe sobre enfoque en políticas de suelo sobre la gestión de recuperación después de catástrofes. Han estado investigando y practicando la planificación de recuperación después de catástrofes urbanas por todo el mundo durante las últimas dos décadas. Johnson es una planificadora urbana radicada en San Francisco, especializada en recuperación de desastres y gestión de riesgo de catástrofes. Olshansky es profesor de Planificación urbana y regional en la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Contacto: laurie@lauriejohnsonconsulting.com o robo@illinois.edu.

Referencias

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Chandrasekhar, Divya y Robert B. Olshansky. 2007. Managing Development After Catastrophic Disaster: A Study of Organizations That Coordinated Post-Disaster Recovery in Aceh and Louisiana. Milwaukee, Wisconsin.

Olshansky, Robert B., Lewis D. Hopkins, y Laurie A. Johnson. 2012. Disaster and recovery: Processes compressed in time. Natural Hazards Review. 13(3): 173–178.

Olshansky, Robert B., Laurie A. Johnson, y Kenneth C. Topping. 2006. Rebuilding communities following disaster: Lessons from Kobe and Los Angeles. Built Environment. 32(4): 354–374.

Smith, G., y Dennis Wenger. 2007. Sustainable disaster recovery: Operationalizing an existing agenda. In Handbook of disaster research (Handbooks of Sociology and Social Research). Ed. Havidan Rodriguez, 234–257. New York, NY: Springer.

El fortalecimiento de la salud fiscal municipal en China

Desde el año 2013, Zhi Liu se ha desempeñado como investigador senior y director del Programa para China del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. También es director del Centro para el Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln (PLC). Anteriormente, Zhi fue especialista principal en infraestructuras en el Banco Mundial, donde trabajó durante 18 años y obtuvo experiencia operativa en varios países en vías de desarrollo.

Zhi obtuvo el título de grado (BS) en Geografía Económica por la Universidad Dr. Sun Yat-Sen (China), el título de maestría (MS) en Planificación Municipal y Regional por la Universidad de Nanjing (China) y el título de doctorado (Ph.D.) en Planificación Urbana por la Universidad de Harvard.

LAND LINES: Hace poco el Instituto Lincoln comenzó un plan de investigación sobre la salud fiscal municipal en todo el mundo. Esta tarea surgió al detectar que algunas ciudades de los Estados Unidos y de muchos otros países, como China, enfrentan dificultades financieras. ¿Cuál es la naturaleza de los problemas fiscales municipales en China?

ZHI LIU: Es muy diferente de las dificultades económicas que enfrentan las ciudades de los Estados Unidos. Estos dos países se encuentran en etapas de urbanización muy distintas. Mientras que los EE.UU. tiene un alto nivel de urbanización (más del 80 por ciento de los ciudadanos vive en áreas urbanas), según el censo de 2010, China todavía está a medio camino del proceso de urbanización. Hoy en día, 750 millones de ciudadanos chinos viven en ciudades, lo que representa el 55 por ciento de la población total. Para el año 2050, se espera que la población urbana alcance 1,1 mil millones de habitantes, es decir, el 75 por ciento de la población total. En los últimos veinte años, con la excepción de unas pocas ciudades mineras, casi todos los municipios han experimentado un rápido crecimiento de la población y una expansión espacial, lo que ha generado una gran demanda de inversiones públicas en infraestructura urbana.

En China, las principales fuentes de financiamiento para inversiones en infraestructura urbana son los ingresos provenientes de las concesiones del suelo y los préstamos que los municipios solicitan a los bancos comerciales, por lo general usando el suelo como garantía. El suelo urbano es de propiedad del Estado, y el suelo rural es de propiedad conjunta de las aldeas. La Ley de Administración del Suelo establece que sólo el Estado tiene el poder para convertir suelo rural en suelo de uso urbano, lo que crea el marco propicio para que los gobiernos municipales tomen suelo rural con el fin de realizar un desarrollo urbano mediante el proceso de concesión del suelo. De hecho, los gobiernos municipales expropian el suelo rural, lo dotan de infraestructura y venden los derechos de uso del suelo a desarrolladores inmobiliarios. La compensación que reciben los agricultores por el suelo que se les expropia no es muy alta, ya que se calcula según el valor de producción agrícola del suelo en lugar del valor de mercado del suelo para uso urbano. Cuando la demanda de desarrollo inmobiliario es alta, los precios de licitación para la concesión del suelo son altos, y los gobiernos municipales comienzan a recaudar grandes sumas de dinero. En los últimos diez años, los ingresos derivados de las concesiones del suelo han representado más de un tercio del total de los ingresos fiscales municipales.

Además, los gobiernos municipales expanden aun más su capacidad financiera mediante la utilización de propiedades de suelo a modo de garantías con el fin de obtener préstamos de los bancos comerciales. La Ley de Presupuesto Chino, antes de una reciente modificación, no permitía que los gobiernos municipales solicitaran préstamos. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos municipales superó las restricciones de la ley mediante la creación de sus propios vehículos financieros municipales, conocidos como sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano (sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano, UDIC, por sus siglas en inglés). Las UDIC solicitaban préstamos comerciales o emitían bonos privados para los gobiernos. Las deudas municipales pendientes de pago han crecido rápidamente en los últimos años, y en la actualidad han alcanzado al menos un tercio del PIB.

El mecanismo de financiamiento basado en el suelo ha ayudado a los gobiernos municipales de China a recaudar una suma significativa de fondos destinados a la inversión de capital. No obstante, este éxito también ha generado un incentivo para que los gobiernos municipales dependan demasiado de las concesiones del suelo y de las UDIC. Hoy en día, la economía de China crece mucho más lentamente que antes, por lo que este mecanismo está perdiendo fuerza en muchos municipios donde la conversión del suelo rural en suelo de uso urbano excede la demanda real. Algunas ciudades han obtenido más préstamos de los que podían devolver, y han quedado fuertemente endeudadas.

Según muchos estudios empíricos, incluidos algunos financiados por el Instituto Lincoln, el mecanismo de financiamiento basado en el suelo en China es una de las principales causas de otros problemas urbanos que enfrentamos en la actualidad, tales como precios exorbitantes de la vivienda, deudas municipales en aumento, excesiva expropiación del suelo, creciente tensión entre agricultores y gobiernos municipales en torno a la expropiación del suelo, y brechas cada vez mayores en la distribución de los ingresos y la riqueza entre las poblaciones urbanas y las rurales.

LL: Los medios de comunicación internacionales han estado realizando informes acerca de estos problemas. ¿De qué manera afrontará China estas cuestiones?

ZL: Existe un alto nivel de consenso acerca de las causas profundas de estos problemas. En noviembre de 2013, el gobierno central anunció una serie de reformas, algunas de las cuales están directamente relacionadas con políticas de urbanización y finanzas municipales. Por ejemplo, los alcances de las expropiaciones del suelo se limitarán a los fines públicos, por lo que las aldeas podrán desarrollar su suelo para uso urbano según la premisa de que se realice de acuerdo con lo planificado. Las reformas también requieren la aceleración de la legislación sobre el impuesto a la propiedad, la reforma del hukou (el sistema de inscripción residencial para familias, que ayuda a los agricultores a convertirse en residentes urbanos) y la toma de medidas por parte del gobierno para poner los servicios públicos urbanos básicos a disposición de todos los residentes permanentes de las ciudades, incluso a los que migran del suelo rural al urbano.

LL: ¿Cuáles son los efectos de la reforma del hukou en las finanzas municipales?

ZL: El gobierno chino está eliminando gradualmente el antiguo sistema del hukou, y los efectos de esta decisión sobre las finanzas municipales serán importantes. El hukou se diseñó con el fin de identificar a un ciudadano como residente de una cierta ciudad, aunque durante décadas el gobierno utilizó este sistema para controlar la migración de áreas rurales a urbanas. Una persona inscrita como hukou rural no podía cambiar su inscripción a hukou urbano sin la autorización del gobierno. Y sin la inscripción como hukou urbano, un trabajador rural migrante no tiene derecho a recibir los servicios públicos que proporcionan los gobiernos urbanos.

A partir de la reforma económica, la economía urbana en expansión ha absorbido una gran cantidad de trabajadores migrantes que pasan de áreas rurales a urbanas. Anteriormente mencioné que el índice de urbanización de China es del 55 por ciento y que la población urbana es de 750 millones de habitantes. Estas cifras incluyen a los 232 millones de trabajadores rurales migrantes que permanecen en ciudades durante más de la mitad del año. Si se los excluyera del cálculo, el nivel de urbanización sería sólo del 38 por ciento. Sin embargo, debido a su inscripción como hukou rural, los trabajadores migrantes no tienen acceso a muchos de los servicios de los que gozan los inscritos como hukou urbano, a pesar de que muchos han trabajado y vivido en ciudades durante varios años. Los gobiernos municipales determinan el alcance de muchos de los servicios públicos urbanos, tales como las escuelas públicas y las viviendas económicas, de acuerdo con la cantidad de inscritos como hukou urbanos que existen dentro de la jurisdicción municipal. La eliminación gradual del hukou aumentaría significativamente la carga fiscal de los gobiernos municipales para proporcionar servicios públicos. Ciertos académicos en China estiman que el costo de prestar la totalidad de los servicios públicos urbanos a cada trabajador rural migrante ascendería al menos a RMB 100.000 (unos US$16.000). El desembolso total para todos los trabajadores rurales migrantes actuales sería al menos de RMB 23 billones (cerca de US$3,8 billones).

LL: China está introduciendo el impuesto sobre la propiedad residencial. ¿En qué estado se encuentra esta iniciativa?

ZL: El gobierno está redactando la primera ley nacional del impuesto sobre la propiedad como parte de la reforma de finanzas públicas actualmente en marcha. China es uno de los pocos países que no poseen impuestos municipales sobre la propiedad. El actual sistema impositivo depende en gran manera de los impuestos sobre los negocios y las transacciones y muy poco de los impuestos sobre los ingresos y la riqueza de los hogares. En una China más urbanizada con una población que tenga mayor poder adquisitivo para ser propietaria de sus propios inmuebles residenciales, el impuesto sobre la propiedad sería una fuente más viable de recaudación municipal. Hoy en día, el 89 por ciento de los hogares urbanos tiene la propiedad de una o más unidades residenciales, y el valor de dichas propiedades tiene mucho que ver con los servicios públicos urbanos. El impuesto sobre la propiedad permitirá que las ciudades impongan este tributo sobre las propiedades residenciales cuyo valor se vería beneficiado por una mejora de los servicios públicos que se brindarían gracias a los ingresos derivados de dicho impuesto. También cubriría una parte de la brecha fiscal que se generaría como consecuencia de la disminución prevista en la recaudación proveniente de las concesiones del suelo. No obstante, el impuesto sobre la propiedad no será una fuente principal de ingresos municipales en el corto plazo, ya que al Congreso Popular Nacional le llevará uno o dos años más aprobar la nueva ley. Además, a las ciudades les llevará dos o tres años establecer la base de datos de propiedades y el sistema de valuación y administración de las mismas.

LL: Debe de ser difícil para las ciudades tener que enfrentar una reducción de los ingresos derivados de las concesiones del suelo sin una alternativa inmediata, especialmente cuando están experimentando una creciente deuda municipal, tal como se ha informado ampliamente. ¿Cómo saldrán de esta situación las ciudades chinas?

ZL: La situación es verdaderamente difícil. La economía de China está en retroceso. El sector inmobiliario ya no es tan pujante como en los últimos diez años, lo que ha dado como resultado una menor demanda de suelo y, como consecuencia, los gobiernos municipales están obteniendo una recaudación derivada de las concesiones de suelo menor. Ahora las ciudades están experimentando una brecha fiscal. Una posible forma de cerrar esta brecha sería que los gobiernos municipales pudieran obtener préstamos. Sin embargo, tal como mencioné anteriormente, muchas ciudades están endeudadas y tienen poca capacidad para seguir pidiendo préstamos. De hecho, la mayoría de las ciudades en China no tiene una capacidad adecuada de gestión de deudas. La ley de presupuesto recientemente modificada permite que los gobiernos provinciales emitan bonos dentro de los límites establecidos por el Concejo del Estado, pero también cierra la posibilidad a los gobiernos municipales de recurrir a otras formas de obtener préstamos. Actualmente, el gobierno central promueve activamente el financiamiento de infraestructura a través de asociaciones público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés). Aunque es un buen avance, no será suficiente para cerrar la brecha de financiamiento para infraestructuras, ya que las PPP resultan útiles principalmente en los casos de proyectos de infraestructura que poseen un sólido flujo de ingresos. Existen muchos otros proyectos de infraestructura urbana que generan muy pocos ingresos o directamente ninguno. A la larga, creo que China debería establecer de forma activa un mercado de bonos del gobierno municipal para canalizar los fondos provenientes de inversores institucionales hacia la inversión de infraestructura municipal y permitir que los gobiernos municipales tengan acceso a préstamos comerciales según su solvencia crediticia. A este fin, los gobiernos municipales deben desarrollar su capacidad institucional en varios frentes, tales como la gestión municipal de deudas, la planificación de una mejora de capital, la planificación del financiamiento para varios años, y la gestión municipal de bienes de infraestructura.

LL: ¿El trabajo del PLC es relevante para la reforma actual?

ZL: El PLC fue establecido en forma conjunta por el Instituto Lincoln y la Universidad de Pekín en el año 2007. Cuando ingresé en 2013, el Centro ya había construido su reputación como una de las principales instituciones de investigación y capacitación de China en cuestiones de desarrollo urbano y políticas de suelo. El Centro apoya diferentes actividades, como investigación, capacitación, intercambio académico, diálogo sobre políticas, becas de investigación, proyectos de demostración y publicaciones. Nos enfocamos en cinco temas principales: tributación sobre la propiedad y finanzas municipales, políticas de suelo, viviendas urbanas, desarrollo y planificación urbana, y medio ambiente urbano y su conservación. En los últimos años, nuestros proyectos de investigación han tocado temas como las finanzas dependientes del suelo, las deudas municipales, los precios de la vivienda, la inversión y el financiamiento del capital para infraestructura, y otras cuestiones relevantes para la salud fiscal municipal. Además, hemos brindado capacitación a diferentes agencias gubernamentales de China sobre las experiencias internacionales relativas al análisis y gestión del impuesto a la propiedad. Podría decirse que nuestro trabajo es muy pertinente en lo que respecta a la reforma actual.

La implementación de las nuevas reformas integrales de las políticas está generando una importante demanda de conocimientos internacionales y asesoramiento sobre políticas en las áreas de interés del programa para China, particularmente lo que tiene que ver con los impuestos a la propiedad y las finanzas municipales. Nuestra idea es comenzar un proyecto piloto de demostración en una o dos ciudades chinas seleccionadas, a fin de generar la capacidad institucional que se requiere para desarrollar un nivel de salud fiscal municipal a largo plazo. Nuestro equipo ha comenzado un estudio para desarrollar una serie de indicadores con el fin de medir la salud fiscal municipal de las ciudades chinas. Es el momento oportuno para que iniciemos este plan en China.

Responding to decades of poverty, poor housing, inadequate health care, rampant crime, deficient schools, poorly planned infrastructure, and inequitable access to services, citizens in about half of Brazil’s 60 major cities voted in October 2000 for mayors from left-wing parties noted for advocacy, honesty and transparency. These reform administrations are introducing new hopes and expectations, but they inherit long-standing mistrust of municipal bureaucrats and politicians, who traditionally have been lax and often corrupt. These new governments also confront the dismal fiscal prospects of low tax receipts, weak federal transfers, and urban land markets that produce segregated neighborhoods and profound inequalities.

The strongest left-wing party, the Workers’ Party (in Portuguese, the Partido dos Trabalhadores or PT), held on to the five large cities it had won in the 1996 election and added 12 more. These PT governments hope to universalize services, thus bypassing traditional top-down methods and giving residents an active role in their local governments. In the process these governments are reinventing local democracy, invigorating politics, and significantly altering the distribution of political and symbolic resources. The most remarkable case may be Porto Alegre, the capital of Brazil’s southernmost state, Rio Grande do Sul, where the PT won its fourth consecutive four-year term with 66 percent of the vote, an example that may have encouraged Brazilians in other cities to vote for democratic reforms as well.

Porto Alegre, like cities everywhere, reflects its national culture in its land use patterns, economic structure and distribution of political power. Brazil’s larger social system employs sophisticated mechanisms to assure that its cities continue to follow the same rules, norms and logic that organize the dominant society. Because Brazilian society is in many respects unjust and unequal, the city must constantly administer to the effects of these broader economic and political constraints.

At the same time, no city is a pure reflection, localized and reduced, of its national social structure. Any city can bring about and reproduce inequality and injustice itself, just as it can stimulate dynamic social structures and economic relations. To the extent that the city, and especially its government, determines events, then the effects can be positive as well as negative. It is not written in any segment of the Brazilian social code, for example, that only the streets of upper- and middle-class neighborhoods will be paved, or that water supply will reach only the more privileged corners of the city.

Participatory Budgeting

In Porto Alegre, a popular front headed by the PT has introduced “participatory budgeting,” a process by which thousands of residents can participate each year in public meetings to allocate about half the municipal budget, thus taking major responsibility for governing their own community. This reform symbolizes a broad range of municipal changes and poses an alternative to both authoritarian centralism and neoliberal pragmatism. Neighbors decide on practical local matters, such as the location of street improvements or a park, as well as difficult citywide issues. Through the process, the PT claims, people become conscious of other opportunities to challenge the poverty and inequality that make their lives so difficult.

Participatory budgeting in Porto Alegre begins with the government’s formal accounting for the previous year and its investment and expenditure plan for the current year. Elected delegates in each of 16 district assemblies meet throughout the year to determine the fiscal responsibilities of city departments. They produce two sets of rankings: one for twelve major in-district or neighborhood “themes,” such as street paving, school construction, parks, or water and sewer lines, and the other for “cross-cutting” efforts that affect the entire city, such as transit-line location, spending for beach clean-up, or programs for assisting the homeless. To encourage participation, rules set the number of delegates roughly proportional to the number of neighbors attending the election meeting.

Allocation of the investment budget among districts follows “weights” determined by popular debate: in 1999, weights were assigned to population, poverty, shortages (e.g., lack of pavement), and citywide priorities. Tension between city hall and citizens has led to expanded popular involvement, with participatory budgeting each year taking a larger share of the city’s total budget. Priorities have shifted in ways unanticipated by the mayors or their staffs.

Participants include members of the governing party, some professionals, technocrats and middle-class citizens, and disproportionate numbers of the working poor (but fewer of the very poor). This process brings into political action many who do not support the governing party, in contrast to the traditional patronage approach that uses city budgets as a way to pay off supporters. As one index of success, the number of participants in Porto Alegre grew rapidly, from about 1,000 in 1990 to 16,000 in 1998 and 40,000 in 1999.

The participatory process has been self-reinforcing. For example, when annoyed neighbors discovered that others got their streets paved or a new bus stop, they wondered why. The simple answer was that only the beneficiary had gone to the budget meetings. In subsequent years, attendance increased, votes included more interests, and more residents were happy with the results. City officials were relieved, too, as residents themselves confronted the zero-sum choices on some issues: a fixed budget, with tough choices among such important things as asphalt over dusty streets, more classrooms, or care for the homeless.

Participatory budgeting in Porto Alegre is succeeding in the midst of considerable hostility from a conservative city council and constant assault from right-wing local newspapers and television programs, all of them challenging participation and extolling unregulated markets. The municipal government depends for its support on the participants and their neighbors, on radio broadcasting, and on many who resisted two decades of military dictatorship, from 1964 to 1985. In electing four consecutive reform administrations, a majority of the population has managed to pressure a hostile city council to vote in favor of the mayor’s budget proposals, keeping the progressive agenda intact.

Changes in Material Conditions

In 1989, despite comparatively high life expectancy and literacy rates, conditions in Porto Alegre mirrored the inequality and income segregation of other Brazilian cities. A third of the population lived in poorly serviced slums on the urban periphery, isolated and distant from the wealthy city center. Against this background, PT innovations have improved conditions, though only moderately, for some of the poorest citizens. For example, between 1988 and 1997, water connections in Porto Alegre went from 75 percent to 98 percent of all residences. The number of schools has quadrupled since 1986. New public housing units, which sheltered only 1,700 new residents in 1986, housed an additional 27,000 in 1989. Municipal intervention also facilitated a compromise with private bus companies to provide better service to poor peripheral neighborhoods. The use of bus-only lanes has improved commuting times and newly painted buses are highly visible symbols of local power and the public interest.

Porto Alegre has used its participatory solidarity to allow the residents to make some unusual economic development decisions that formerly would have been dominated by centralized business and political interests. The city turned down a five-star hotel investment on the site of an abandoned power plant, preferring to use the well-situated promontory as a public park and convention hall that now serves as the new symbol of the city. And, faced with a proposal to clear slums to make room for a large supermarket, the city imposed stiff and costly household relocation requirements, which the supermarket is meeting. In another example, in spite of promises of new employment and the usual kinds of ideological pressures from the Ford Motor Company, the nearby municipality of Guíaba turned down a proposed new auto plant, arguing along political lines established in Porto Alegre that the required subsidies would be better applied against other city needs. (A state investigation in August 2000 found the former mayor, not “at fault” for losing the Ford investment.)

Nevertheless, daunting constraints in the broader Brazilian economic and political environment continue to limit gains in economic growth, demands for labor and quality jobs. Comparing Porto Alegre and Rio Grande do Sul with nearby capital cities and their states during the years 1985-1986 and 1995-2000, one finds few sharp contrasts. Generally, GDP stagnated, and per capita GDP declined. Unemployment rose and labor-force participation and formal employment both fell.

Given this limited extent of economic improvement, how can we account for the sense of optimism and achievement that pervades Porto Alegre? The city is clearly developing a successful experience with local government that reinforces participatory democracy. We believe the PT’s success lies in the way the participants are redefining local power, with increasing numbers of citizens becoming simultaneously subject and object, initiator and recipient, so they can both govern and benefit directly from their decisions. This reconfiguration is immediately discernible in the procedures, methods and behavior of local government.

After 12 years, Porto Alegre has changed not just the way of doing things, but the things themselves; not just the way of governing the city, but the city itself. Such a claim is clearly significant. Porto Alegre offers an authentic, alternative approach to city management-one that rejects not only the centralist, technocratic, authoritarian planning model of the military dictatorship, but also the competitive, pragmatic, neoliberal model of the Washington Consensus, to which the national government still adheres. This model imposes International Monetary Fund (IMF) orthodoxy and requires such “structural adjustment” imperatives as free trade, privatization, strict limits to public expenditures, and high rates of interest, thus worsening the conditions of the poor.

While most Brazilian cities continue to distribute facilities and allocate services with obvious bias and neglect of poor neighborhoods, the reconfiguration of power in Porto Alegre is beginning to reduce spatial inequalities through changes in service provision and land use patterns. We can hope that the effect will be felt in the formal structures of the city and eventually in other cities and in Brazilian society in general.

New Forms of Local Power

Political and symbolic resources normally are monopolized by those who control economic power, but radically democratic municipal administrations, as in Porto Alegre, can reverse power to block the favoring and reinforcing of privilege. They can interfere with the strict solidarity of economic and political power, reduce private appropriation of resources, and promote the city as a collective and socially dynamic body. In other words, a city’s administration could cease to honor the actions of dominant urban groups-real estate interests and others who use various forms of private appropriation of public resources for their private benefit. These actions may include allocation of infrastructure to favor elite neighborhoods, privatization of scenic and environmental resources, and the capture of land value increments resulting from public investments and regulatory interventions. Thus, a reconfigured, publicly oriented city administration permits access to local power for traditionally excluded groups. Such a change constitutes a quasi-revolution, with consequences that cannot yet be measured or evaluated adequately by activists or hopeful governments.

Are Porto Alegre’s experiences with municipal reform, participatory budgeting and democratic land use planning idiosyncratic, or do these innovations promise broader improvements in Brazilian politics as other citizens build expectations and improve the structure of their governments? The Interamerican Development Bank (IDB) is urging localities throughout Latin America to engage in participatory budgeting, following Porto Alegre’s example. Can reform-minded city administrations override the constraints of international markets and national policy? In recommending the formal and procedural aspects of the participatory budgeting technique, does the IDB overestimate the practical economic achievements and underestimate the symbolic and political dimensions of radical democracy?

The lesson of urban reform in Porto Alegre emerges not so directly in the economic market as in new experiences with power, new political actors, and new values and meanings for the conditions of its citizens. Even as citizens weigh their expectations against stagnating macroeconomic conditions, they can find hope in new visions of overcoming spatial and social inequalities in the access to services. These new forms of exercising political power and speaking out about land use and governance issues give the city’s residents a new capacity to make a difference in their own lives.

References

Rebecca N. Abers. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots Politics in Brazil. Boulder: Lynne Rienner.

Gianpaolo Baiocchi. 1999. “Transforming the City,” unpublished manuscript. University of Wisconsin (September).

Boaventura de Sousa Santos. 1998. “Participatory Budgeting in Porto Alegre.” Politics and Society 26, 4 (December): 461-510.

William W. Goldsmith is a professor in the Department of City and Regional Planning at Cornell University. Carlos Vainer is a professor in the Institute for Urban and Regional Planning and Research at the Federal University of Rio de Janeiro. They participated in a December 1999 seminar hosted by the City of Porto Alegre and cosponsored by the Lincoln Institute and the Planners Network, a North American association of urban planners, activists and scholars working for equality and social change.