An architect who specializes in urban and regional planning, Eduardo Reese is the deputy administrator of the Institute for Housing of the Province of Buenos Aires, Argentina. In previous professional positions he provided technical advice for the master plans of more than 20 cities in Argentina; was secretary of socioeconomic policies at the Ministry of Human Development and Labor of the Province of Buenos Aires; adviser for the Urban Planning Counsel of the City of Buenos Aires; and planning secretary in the City of Avellaneda.

Reese also teaches at the Conurbano Institute at the National University General Sarmiento in Buenos Aires. Currently he is a professor of urban management in the Institute’s B.A. program in urbanism. He also teaches urban development at master’s programs at the School of Architecture, Urbanism and Design of the University of La Plata, as well as at universities in Mar del Plata and Córdoba. In addition, he directs the master planning of the Matanza-Riachuelo watershed in Buenos Aires.

Land Lines: How long have you been involved with the Institute’s Latin America Program?

Eduardo Reese: My relationship dates back to 1997 when we were drafting the plan for the City of Córdoba, which included several large-scale urban projects. We worked to expand the debate about the impacts of these projects on the land market and, consequently, on shaping the city. I continued to participate in various activities, and four years ago I took over the coordination of the annual lectures of the Land Management in Large Urban Projects series, following the death of Mario Lungo, who had led that program for many years.

In 2004, in conjunction with the Conurbano Institute of the National University of General Sarmiento, we conducted a course on Land Markets: Theory and Tools for Policy Management, which was the first one involving a seven-month training program for 50 Argentine students. That educational experience helped create a critical mass of technicians and professionals with an innovative vision toward the management of land policies. The program’s impact has been reflected in urban policy decisions in different municipalities (such as San Fernando and Morón in Greater Buenos Aires); in the Argentine Constitution; in the Urban Reform Movement in 2005; and in academic changes at the Conurbano Institute itself.

Land Lines: What role can large urban projects play in the quality of life of Latin American cities?

Eduardo Reese: Large-scale projects in defined sectors of the city (both central and peripheral areas) have been great protagonists of contemporary urbanism in the past quarter century. Today in Latin America there are many types and sizes of projects, even though more rigorous theoretical thinking is still needed. Important examples are the Bicentennial Portal (Portal del Bicentenario) projects in Santiago de Chile; the Integral Urban Projects (Proyectos Urbanos Integrales) in Medellín, Colombia; urban operations in different cities of Brazil; and the restructuring project in the northwestern sector of San Fernando (Argentina).

Large-scale urban operations as instruments of intervention in the city have been implemented for many decades. In Buenos Aires, for instance, the Avenida de Mayo and the Diagonals, which were planned around 1880, had important impacts on physical space as well as in social, economic, and symbolic aspects. This approach of multiple impacts undoubtedly allowed better assimilation of the Avenida de Mayo, but it also generated a huge debate over who should finance the operation and who would appropriate the land rents generated. Ultimately the Supreme Court ruled that the municipality could not finance the work with the surplus created because the rents belonged entirely to the landowners. For many years this case set a judicial precedent regarding the state’s intervention in the process of valuing land generated by a large-scale public project.

Land Lines: You have a critical view on the widely acclaimed Puerto Madero urban regeneration project in Buenos Aires. What would you do differently in other large redevelopment areas?

Eduardo Reese: Puerto Madero is emblematic of urban projects that promote a model of segregated urban planning and are now being “exported” to other countries as a basic tool to compete for international investment. In this project the state submitted to the market and allowed the construction of an exclusive neighborhood for very high-income sectors. It is a notorious example of public policy explicitly designed to favor the wealthy segments without any recovery of the huge land valuations that were the product of public policy.

Moreover, to guarantee investors an overvaluation of the properties they purchased, the venture has a number of features that cut it off (physically and socially) from the rest of the city, creating even greater value because of its segregation. Puerto Madero has no external wall, as gated condominiums have, but rather multiple implicit, explicit, and symbolic signals that clearly indicate this place is off limits to most of society.

• It is the only neighborhood managed by a state corporation that for 19 years has paid the salaries of public servants and managers to build and maintain a few square meters of park accessible only to that wealthy neighborhood.
• The project has a highly designed urban landscape that contrasts sharply with the brutal poverty in the rest of the city. The parks and amenities are on land already privatized to ensure that the investments, although made using public funds, benefit only the elite owners of the housing and office high-rise buildings nearby.
• A sophisticated system of cameras and security forces defines and controls access to the overprotected zone.
• All these mechanisms serve to ensure the overvaluation of the properties so that only upper social classes can afford to purchase them.

In the end, Puerto Madero is a clear demonstration of the regressive distribution of urban planning and public policy: a trouble-free ghetto for the rich.

Land Lines: As municipalities continue to compete for outside investments, is it possible to reconcile alternative objectives such as social and environmental priorities?

Eduardo Reese: The problem in our cities is not the lack of planning, but the current exclusionary pattern of planning policies. There cannot be one law for the formal city and exceptions for the rest. It is necessary to create a new urban and legal order in Latin America based on the right to the city, the equitable sharing of the benefits of urbanization, and the social function of land ownership.

Land Lines: How does the municipality of San Fernando in the Buenos Aires metropolitan area offers an alternative to this approach?

Eduardo Reese: San Fernando is located some 30 kilometers (km) north of Buenos Aires, with a land area of 23 square km and a population of 156,000 inhabitants. A 5 km long riverside faces the Río Luján and another part of the city faces the mouth of Río de la Plata, where productive nautical activities are concentrated. This privileged location has high property values and all urban services.

The plan and model of urban land management in the city began in 2003 through an agreement between the municipality and the Conurbano Institute. In 2005, a Lincoln Institute training seminar helped broaden the local debate on land management, which led to a series of major decisions:

• to generate sustainable resources to redirect urban development;
• to recover the culture of public works financed by a tax for improvements;
• to recover land for social housing, urban facilities, and road networks;
• to strengthen the city and municipal administration as innovative actors in implementing public policies; and
• to limit the overvaluation of land by intervening in the market through mechanisms such as new urban planning legislation, instruments to collect the surplus, and a large supply of land for the poor.

The urban policy focused on a set of action strategies including (1) ensuring accessibility to new public spaces for recreational, sports and commercial purposes on the riverside, especially for the use and enjoyment of the poor; and (2) the comprehensive regularization of the western sector of the municipality, where most poverty is concentrated.

To implement these strategies it was necessary to increase fiscal resources for public investment in two ways: appropriation of the profitability of land use or municipal land on the riverside through the creation of the Consortium San Fernando Marina Park Company (PNSFSA) and participation of the municipality in the surplus generated from municipal tax reform. (PNSFSA is a company created by the municipality of San Fernando to manage the riverside of the northwest sector of the city, defined as Marina Park.)

The experience of San Fernando is based on a set of management tools within an urban plan focused on the redistribution of income to build a more equitable city. Land is considered a key asset within a wider strategy of local development and, therefore, management relies on a broad mix of planning, administrative, economic, fiscal, and legal instruments aimed at strengthening the role of the public sector. The core axis of policies is the search for equity in the distribution of the costs and benefits of urbanization, within the challenging context of growing pressure on land throughout metropolitan Buenos Aires.

Land Lines: What could or should be changed in the educational system that trains urban planners and managers in Latin America?

Eduardo Reese: First, it is necessary to incorporate a greater understanding of the functioning of land markets in the present context of developing and shaping cities. Second, a more critical analysis is needed of adequate theoretical, methodological and technical instruments to undertake diagnosis and intervention in urban land issues. The 2004 course on Land Markets that I described earlier attempted to develop these kinds of materials to enable students to cover the different scales and dimensions of the problem.

Land Lines: What tensions exist between private and public interests in urban planning?

Eduardo Reese: This is a critical question because the whole history of urban land management has had a common thread: the rights of private ownership of land and the structure of ownership have always come into conflict with urban planning activity, which is a public responsibility. In that sense, there will always be tension between public and private interests in building the city.

In my view, urban projects in Latin America have the responsibility to contribute not only to the creation of new spaces for public use and enjoyment, employment generation and environmental sustainability, but also social inclusion, equity in the access to services and the redistribution of urban rents generated by the project. The four cases on Chile, Colombia, Brazil, and Argentina mentioned earlier show that these benefits are possible in many contexts.

However, instead many urban projects have been justified as necessary to attract investment and/or consumers and to ensure or reinforce the dynamic competitive advantages of the city. These undoubtedly positive goals are sometimes used as a mechanism to legitimize interventions that deepen the serious sociospatial segregation of cities. Such adverse effects of the market are not fatal to the city, but are the outcome of perverse political choices.

Jay Espy se unió a la Fundación Elmina B. Sewall como su primer director ejecutivo en enero de 2008. Esta fundación, con sede en Brunswick, Maine, está centrada en la defensa del medio ambiente y el bienestar de los animales y los seres humanos, principalmente en el estado de Maine.

En las dos décadas anteriores, Espy fue presidente del Fideicomiso del Patrimonio Costero de Maine, una organización estatal de conservación de suelos. Durante su ejercicio, este fideicomiso aceleró sus esfuerzos de protección de suelos en toda la costa de Maine, conservando más de 50.000 hectáreas y estableciendo la Red de Fideicomisos de Suelos de Maine, que fomenta el crecimiento de fideicomisos de suelos locales en todo el estado. También lideró la exitosa Campaña de la costa del fideicomiso, recaudando más de 100 millones de dólares para conservación y duplicando la cantidad de suelos protegidos en la costa y las islas de Maine.

Espy recibió su licenciatura en Bowdoin College y un título de maestría en Administración de Empresas y Estudios Medioambientales de la Facultad de Administración y la Facultad de Estudios Forestales y Medioambientales de la Universidad de Yale. Es miembro de la junta directiva del Centro Filantrópico de Maine y la Alianza de Fideicomisos de Suelos de Canadá. Fue presidente de la Alianza de Fideicomisos de Suelos, una organización nacional que presta servicios a fideicomisos de suelos en los Estados Unidos. En octubre de 2010 fue nombrado Kingsbury Browne Fellow para 2010–2011 a través de un programa conjunto de la Alianza de Fideicomisos de Suelos y el Instituto Lincoln.

Land Lines: ¿Cómo se involucró inicialmente en el campo de la conservación de suelos?

Jay Espy: A comienzos de mi último año en Bowdoin College, un maravilloso consejero vocacional me sugirió que quizás tener alguna experiencia en el “mundo real” podría resultarme útil para conseguir un empleo remunerado. Comencé así una pasantía documentando aves marinas en la Bahía de Casco, Maine, como parte de un proyecto de planificación de contingencias en caso de un derrame de petróleo. Esta experiencia despertó en mí una intensa pasión por la costa de Maine y me sirvió de plataforma de lanzamiento para mi carrera profesional. Después de un período en el que trabajé para una empresa consultora medioambiental, realicé estudios de posgrado en Administración de Empresas y Ciencias Forestales y Medioambientales en la Universidad de Yale, y varias pasantías más, acepté entusiasmado un trabajo a nivel de principiante en el Fideicomiso del Patrimonio Costero de Maine (Maine Coast Heritage Trust, o MCHT ) en Topsham. Por aquel entonces, MCHT era un pequeño fideicomiso estatal de suelos y una buena manera de “descubrir la dura realidad” para un aspirante a conservacionista de veintitantos años de edad, prácticamente sin credenciales.

Land Lines: ¿Cuáles son algunos de los proyectos de conservación de suelos más significativos en los que estuvo involucrado?

Jay Espy: A fines de la década de 1980, una gran corporación que se estaba deshaciendo de sus activos madereros en el noreste de los Estados Unidos y el Canadá marítimo, puso a la venta una parcela de 5.000 hectáreas de suelos costeros en Down East Maine, cerca de la frontera con Canadá. Este era el bloque sin desarrollar más grande del suelo costero de Maine, y uno de los mayores de toda la costa este de los Estados Unidos. MCHT nunca había tenido un desafío tan apasionante ni de tamaña envergadura.

En asociación con el estado de Maine, el Fondo de Conservación y la Fundación Richard King Mellon, MCHT lideró un esfuerzo para adquirir la propiedad y trabajar con funcionarios locales y estatales en un plan para conservar el suelo, incorporando asimismo la gestión de bosques activos, el desarrollo de sendas recreativas y viviendas económicas en el pueblo de Cutler. Si bien no lo sabíamos en ese momento, estábamos realizando “conservación comunitaria” al hacer participar a una amplia gama de sectores con intereses variados. Este proyecto sirvió para que MCHT se iniciara en la conservación de paisajes. Desde entonces se han completado docenas de proyectos en dicha región, conocida como la Costa Escarpada (Bold Coast) de Maine. Ahora el público puede acceder a más de 32 kilómetros de impresionante costa que brindan grandes oportunidades económicas a la comunidad.

Me siento privilegiado por haber podido ayudar a proteger muchos otros suelos, tanto extensos como reducidos. La Isla Marshall, una joya de 400 hectáreas a 24 kilómetros de la península de Blue Hill, que en una época estuvo a punto de ser blanco de grandes emprendimientos inmobiliarios, ahora cuenta con un extenso sistema de sendas costeras desarrolladas por MCHT. La granja Aldermere, en Camden y Rockport, es una emblemática granja de agua salada. Albert Chatfield comenzó a criar ganado Belted Galloway aquí en la década de 1950, y la granja ha albergado a este galardonado ganado de cría desde entonces. Después de que la propiedad fue donada en 1999, MCHT ha expandido considerablemente los programas agrícolas y ganaderos para la juventud de la zona y la comunidad en general, y ha protegido tierras vecinas que se usan para sostener el creciente movimiento de alimentos locales.

Land Lines: ¿Cuándo se enteró del trabajo de conservación de suelos del Instituto Lincoln, y cómo se ha involucrado usted en nuestros programas?

Jay Espy: Mi ingreso en el campo de la conservación fue completamente fortuito. A los pocos meses de comenzar a trabajar en MCHT, fui invitado a una reunión de profesionales de la conservación en el Instituto Lincoln, co-patrocinada por la Alianza de Fideicomisos de Suelos (en ese entonces conocida como el Intercambio de Fideicomisos de Suelos). Había conocido previamente a Kingsbury Browne brevemente en una conferencia en Washington, DC, pero en esa reunión tuve la oportunidad de pasar un día entero con él y con algunos de los otros venerados líderes del moderno movimiento de conservación de suelos.

Con el transcurso de muchos años, el Instituto Lincoln se convirtió en el lugar de encuentro para los conservacionistas, muchos de ellos reunidos originalmente por Kingsbury, que fueron valiosos mentores míos a medida que iba aprendiendo este oficio. El Instituto ha seguido siendo un lugar en el que las mentes creativas se reúnen para innovar, y donde se fomentan la investigación de vanguardia y la comunicación con el resto de la comunidad de conservación de suelos. Me siento honrado de formar parte de este legado como Kingsbury Browne Fellow.

Land Lines: ¿Cuáles son a su juicio las futuras tendencias en la conservación de suelos?

Jay Espy: El campo de la conservación está creciendo, cambiando y madurando de una manera que considero muy saludable. No hace mucho la mayoría de nosotros pensábamos que la conservación tenía que ver solamente con los suelos. Recuerdo bien los primeros folletos de los fideicomisos de suelos, llenos de fotos de hermosos paisajes, pero completamente vacíos de gente. Afortunadamente, esto ya no es así.

Hoy en día, la mayoría de los que participamos del movimiento comprendemos que la conservación se refiere tanto a los suelos como a la gente. Se trata de cómo las comunidades se benefician de ecosistemas saludables; cómo las oportunidades de recreación cerca del hogar combaten la inactividad juvenil y la obesidad; cómo los suelos agrícolas protegidos contribuyen a la seguridad alimentaria y la disponibilidad de comida nutritiva local; cómo los espacios al aire libre, que incorporan artes y entretenimiento locales, contribuyen a crear centros vibrantes en las ciudades; cómo el agua limpia, los bosques y multitud de otros recursos naturales gestionados de manera sustentable pueden respaldar el desarrollo económico y la creación de puestos de trabajo; y cómo los suelos bien gestionados nos permiten vivir vidas más ricas y completas, tanto individual como colectivamente.

En todo el país, los silos que han separado el trabajo de conservación, la salud pública, las artes, la educación, el hambre, la vivienda, la producción de alimentos y el desarrollo económico están desapareciendo. Esta tendencia me resulta alentadora. El trabajo que hagamos hoy sólo perdurará en el tiempo si genera un beneficio directo y tangible para la gente a lo largo de muchas décadas. La participación colaborativa de todos con estos intereses amplios y variados es un ingrediente esencial en cualquier receta exitosa de conservación duradera.

Land Lines: ¿Cómo podemos convertir los problemas de financiamiento de la conservación en oportunidades?

Jay Espy: Tenemos, en efecto, muchos desafíos en el frente financiero. El financiamiento público de las fuentes gubernamentales estatales y federales tradicionales ha ido disminuyendo, las fundaciones privadas han sufrido una erosión de sus activos, y los donantes individuales han adoptado, comprensiblemente, una actitud más conservadora con sus inversiones filantrópicas, debido a los altibajos de la bolsa. En consecuencia, hoy se emprenden menos proyectos a gran escala de conservación de suelos que requieren decenas de millones de dólares, como los que vimos a fines de la década de 1990 y a comienzos de la década de 2000.

A pesar de ello, se sigue financiando una gran variedad de trabajos importantes de conservación en todo el país. El respaldo público para la conservación local sigue siendo alto, y la mayoría de las iniciativas de financiamiento local por emisión de bonos sigue siendo aprobada por amplios márgenes. Las donaciones individuales y de fundaciones para proyectos de conservación no se han derrumbado, como se temía. Los patrocinadores siguen proporcionando fondos, pero ahora son más selectivos. Además, los proyectos de conservación que tocan múltiples intereses humanos y que cuentan con la participación de múltiples socios están atrayendo nuevas fuentes no tradicionales de apoyo financiero. Recientemente hablé con un patrocinador de proyectos de salud que cree que es importante disponer de más suelos para la recreación pública como una medida preventiva sanitaria fundamental. El financiamiento de conservación de suelos agrícolas también ha crecido sustancialmente en los últimos años, impulsado en parte por la popularidad explosiva del movimiento por los alimentos locales.

Land Lines: ¿Puede compartir con nosotros algunos ejemplos de éxitos innovadores en la conservación de suelos?

Jay Espy: En un área remota del este de Maine, el Fideicomiso de Suelos de Downeast Lakes ha estado trabajando desde hace más de una década para proteger grandes extensiones forestales que bordean la costa cerca de la comunidad de Grand Lake Stream. Estos suelos y aguas han respaldado la economía maderera y de recreación durante más de un siglo. Con el declive de la industria del papel y la pulpa, se han vendido varias empresas comerciales madereras de gran envergadura.

En vez de esperar simplemente a que se produzca el desarrollo inevitable de casas de vacaciones y la pérdida de la cultura local, la comunidad ha trabajado de manera extraordinaria para adquirir decenas de miles de hectáreas, y varios kilómetros de suelos costeros, para usarlos como bosques que generan ingresos, preservación de la vida silvestre y áreas recreativas apartadas. Los empresarios locales, los guías de caza y pesca, los representantes de agencias estatales y federales, los miembros de la tribu indígena Passamaquoddy y funcionarios electos a nivel local, estatal y nacional unieron sus fuerzas al fideicomiso de suelos para adquirir estas propiedades y gestionarlas para obtener ingresos sustentables de la madera así como de otros usos tradicionales, incluyendo la caza, la pesca, el camping y el remo.

En el pueblo de Skowhegan, en la parte central de Maine, una joven mujer emprendedora adquirió una vieja cárcel del condado y la está convirtiendo en un molino de cereales. Una vez que entre en funcionamiento, el molino procesará aproximadamente 600 toneladas de cereales anuales, un monto que requiere alrededor de 250 hectáreas de suelos de cultivo. Esta zona de Maine fue en su momento una próspera región triguera, y se cree que suministró a las tropas de la Unión una parte importante de su pan durante la Guerra Civil. Ubicado en el centro del pueblo, el lote del estacionamiento de la vieja cárcel es ahora un exitoso mercado de granjeros locales. También se ubicarán en la cárcel una cocina comercial y varias empresas de alimentos y artesanías, ayudando a crear un “centro alimenticio”.

Skowhegan es el asiento de uno de los condados más pobres de Maine. ¿Podrá este centro alimenticio cambiar la fortuna de la región? ¿Podrá una demanda creciente de cereales revertir la pérdida de suelos agrícolas y conservar y cultivar más hectáreas de campo? Todos los signos sugieren que la respuesta a ambas preguntas es “sí”. Creo que lo que está ocurriendo en Skowhegan es un ejemplo maravilloso de la nueva cara del movimiento de conservación. Todavía no se puede reconocer a simple vista, pero sospecho que iremos conociendo mejor este tipo de enfoque comunitario en los años venideros.

Land Lines: ¿Cuáles son sus expectativas sobre el rol de la conservación en la economía volátil de la actualidad?

Jay Espy: Soy bastante optimista, porque la adversidad hace que la gente se una más. Con menos, estamos aprendiendo a trabajar colectivamente para lograr más. A medida que participa más gente en la conservación, desarrollando relaciones con y alrededor del suelo, y viendo como esas relaciones tienen un impacto positivo en sus vidas, estoy convencido de que veremos logros más extendidos, significativos y duraderos de conservación. El suelo, la gente y la comunidad están profundamente interrelacionados. Irónicamente, estos tiempos difíciles pueden estar acelerando la transformación inevitable de la conservación hacia una actividad que beneficie a más personas y más aspectos de la vida comunitaria.

For every travel article featuring a Caribbean paradise with gentle waters lapping a sandy beach, there is an anxious news story about a brewing hurricane. The Lesser Antilles, an archipelago of small islands that form a crescent in the eastern Caribbean, have always been particularly vulnerable, thrust into the volatile waters of the Atlantic Ocean. In 1776, the Pointe-à-Pitre hurricane struck the French colony of Guadeloupe and killed 6,000, making it the deadliest Atlantic storm on record at that time. Four years later, the Great Hurricane of 1780 hit even harder, making landfall in Barbados, then ravaging nearby islands, killing at least 20,000 and wrecking British and French fleets maneuvering at the height of the American Revolution. Two centuries and dozens of storms later, even Hurricane Ivan wasn’t as deadly when it devastated Grenada in 2004, leaving the parliament in ruins and 85 percent of the structures on the island damaged.

In recent decades, climate change has heightened threats to the region. U.S. strategies employed in the wake of Hurricane Katrina or Superstorm Sandy are not especially relevant to the fragile, yet vibrant islands of the Lesser Antilles, from Puerto Rico in the north to Trinidad and Tobago in the south. With tourism-dependent economies and extremely limited amounts of developable land, especially on mountainous islands, this potpourri of independent countries, dependent territories, and overseas departments share a common land use challenge: how to grapple with development patterns oriented toward the coast while managing the growing threat of sea level rise.

One island in the region stands out for its exceptional capacity to recognize and prepare for the rising tide: Pear-shaped Barbados has become a Caribbean leader in integrated coastal zone management—the contemporary practice of integrating sectors, levels of government, and disciplines to address the coastal zone both in the water and on dry land. Coastal land use and environmental management are always contentious issues on a small island. But, as former UN Secretary General Kofi Annan once remarked, “Barbados consistently punches above its weight.” Almost 50 years since independence, the island nation has leveraged a combination of foresight, international support, and local capacity to develop planning institutions and prepare for an uncertain future.

From Sugar to Sun Worshippers

Today, Barbados is famous as a top international tourist destination, with trademark white-sand beaches, warm aquamarine water, and ample sunshine along its 60 miles of coastline. Nearly 300,000 people live on the 166 square-mile island; 44 percent of Barbadians are classified as living in urban areas, centered in Bridgetown and along the developed south and west coasts. With a per capita GDP of US$23,600 and near-universal literacy, Barbados ranks 38th in the world and first in the Caribbean according to the United Nations Development Programme’s 2013 Human Development Index. Relying on its sand and surf, Barbados derives 80 percent of its US$4.4 billion GDP from its tourism and service industries.

But this evolution is a recent one, part of a similar pattern of development across the Caribbean in light of independence movements and the advent of commercial aviation. Originally inhabited by a native Amerindian population, Barbados was first settled in 1627 by the English, who quickly turned it into one of the world’s leading sugar producers. Barbados’s colonial history is unusual for the region; unlike many other Caribbean islands that saw multiple changes of European powers, Barbados did not leave British rule until independence in 1966—earning it the nickname “Little England.”

The colonial economy was a classic model of trade to enrich the metropolis. The English imported African slaves to work sugarcane plantations, molasses refineries, and rum distilleries. As a result, 90 percent of modern-day Barbadians claim African descent. Following independence, the already-lagging sugar crop, which suffered fluctuations common to any monoculture, became even less reliable as the push for free trade led the U.K. and later the EU to slowly draw down subsidies and preferential pricing.

At the same time, Barbados invested heavily in its tourism services, which shifted the locus of development. Historically, the island was mostly rural, with sugarcane plantations carving up the interior of the country, home to slaves and, later, itinerant sharecroppers toting moveable wooden “chattel” houses, Barbados’s typical vernacular architecture. The coast was home to Bridgetown, the principal port, where a navigable river meets the ocean, and a few smaller towns and fishing villages. A deep-water port dredged in 1961 also laid the groundwork for the arrival of cruise ships. The growing number of tourists necessitated hotels, resorts, restaurants, shops, and bars, all within a stone’s throw of the ocean. This impulse led to strips of coastal development between the airport and Bridgetown, on the south coast, and along the west coast, home to the calmest water and charming Holetown and Speightstown. By the 1990s, Barbados’s Grantley Adams International Airport was receiving regularly scheduled British Airways flights from London on one of the few Concorde supersonic jets.

The Local Response to Rising Waters

Lying just east of the main arc of the other eastern Caribbean islands, outside the Atlantic hurricane belt, Barbados has a meteorological advantage. Although it’s still susceptible to major storms, it experiences far fewer hurricanes than its neighbors to the northwest. Yet any threat to the beach and coral lining Barbados would have devastating consequences, given the island’s economic dependence on the coast. Its well-being is endangered by creeping sea level rise, coupled with possible storm surge if the island suffers even a glancing blow from a major hurricane. The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) has strong evidence that following a period of almost no change for centuries, there was an increase in global sea level measures in the 20th century, and that trend is accelerating in the 21st century. In August, the IPCC said sea levels could rise more than three feet by 2100.

Never a major contributor of carbon emissions, small island states are disproportionately impacted by global climate change resulting from modern industrialization elsewhere in the world. Shifts in weather patterns have produced a greater number of major storm systems, increased global temperatures, melted polar ice caps, and contributed to sea level rise. While major industrialized countries such as the United States, China, and Western Europe also experience impacts from sea level rise, the vulnerable proportion of these countries is miniscule compared to the susceptible areas of Barbados. The developed world’s inability to understand the impacts and consequences of its behavior, as evidenced by political inaction on issues such as carbon cap-and-trade agreements, has forced countries in the developing world to act now or face a perilous future.

Paradoxically, Barbados’s imperial history—often a burden on postcolonial countries—has proved an advantage, in that the island has a long, uninterrupted history of British-style town and country planning. Like the United Kingdom, Barbados is administratively divided into parishes, and modern development law is based on the British Town and Country Planning Act of 1947. Once independent, Barbados established its own planning framework with the 1972 Town and Country Planning Development Order. Presently, the Town and Country Development Planning Office (TCDPO) oversees all construction on the island, with the chief town planner reporting directly to the prime minister.

The Physical Development Plan from 1988 guides development on the island. Since the document’s amendment in 2003, there has been a turn toward sustainable development, not just as a catch phrase, but as an inherent value for the government’s vision for the island. In a 2008 conference speech, the previous prime minister, David Thompson, outlined a few core ideas of the plan: protect natural, agricultural, and cultural resources; promote mixed-use centers and corridors to encourage a diversified economy; maintain central Bridgetown as the financial and commercial hub; and stimulate tourism by the modernization of older beachfront properties and development of new opportunities. Today, the current prime minister, Freundel Stuart, continues this push for sustainability, as shown by his participation in high-level panels at last year’s United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20.

By the late 1970s, individual property owners began to notice coastal erosion affecting their land. The media began to harp on this issue, as it was concurrent with the push for tourism, quickly becoming the country’s main source of foreign exchange reserve. Prompted by this coastal erosion—but also concerned about catastrophic events such as hurricanes, earthquakes, tidal waves, volcanic eruptions, and oil spills—the Barbados government embarked on a diagnostic pre-feasibility study in 1981 with funding from the Inter-American Development Bank (IDB) as part of its Coastal Conservation Program. The study focused on the west and south coasts, as these areas of the island had the greatest potential for tourism infrastructure. At that time, the government set up the temporary Coastal Conservation Project Unit (CCPU), which oversaw the pre-feasibility study and came to a series of conclusions on the causes of coastal erosion and damage to beachfronts. For example, because inland Barbados had poor water quality, the runoff polluted the sea, damaging coral reefs. Natural phenomena, such as storm swells and the occasional erratic hurricane, also caused erosion. In turn, the sea defense structures in place were poorly designed. The IDB study mandated the CCPU to continue monitoring the shorelines, to provide advice to the public on coastal matters, and to serve as an advisor to the TCDPO on waterfront development.

Coastal Zone Management Unit is Born

As the Coastal Conservation Project Unit continued its mandate for a decade, the Government of Barbados, along with additional funding from the IDB, embarked on another study, which recommended the establishment of a permanent unit to oversee the coastal zone. This Coastal Zone Management Unit (CZMU) was created in 1996 to regulate, make recommendations, and educate the Barbadian population about coastal management. Still receiving a large amount of its funding from the IDB, the CZMU is currently housed in the Ministry of Environment, Water Resources, and Drainage. As its title suggests, the CZMU manages the coastal zone, which it defines as “the transition zone where the land meets water; the region that is directly influenced by marine hydrodynamic processes; extends offshore to the continental shelf break and onshore to the first major change in topography above the reach of major storm waves.” Therefore, the unit oversees the coral reefs around Barbados and all coastal engineering projects, while serving as an advisor to the TCDPO for onshore coastal development.

Land use issues are at the forefront of the relationship between the CZMU and TCDPO. When the TCDPO receives any application for development in the coastal zone, it forwards it automatically to the CZMU for review and comment. Since the tourism industry is based mainly in the coastal zone of the island, many of Barbados’s development applications go through the CZMU for review. The unit vets the application to make sure the setbacks are correct, 30 meters from the high water mark for developments along the beach and 10 meters for developments along cliffs, measured from the landward point of undercut. In addition to verifying setbacks, the CZMU looks at drainage requirements, buffer zones, fencing restrictions, and other regulations. The CZMU then makes recommendations to the TCDPO on the application.

CZMU Acting Director Dr. Lorna Inniss, who holds a Ph.D. in oceanography from Louisiana State University, praises this process. She says, “Our interministerial collaboration is extremely high. We have the ability to establish and improve government structure that’s inclusive and consultative by nature.” The government process is admirable for its cooperation and silo-breaking tendencies; unfortunately the CZMU’s recommendations are purely advisory and have no binding power for the TCDPO to enforce. Regulations in the coastal zone are not retroactive for the legions of properties built during the resort boom, and penalties for violations also remain very low. This process is the closest Barbados approaches to a formalized environmental impact assessment, per a U.S. model, but it’s a strong first step for the Caribbean. CZMU and TCDPO have been more successful in planning for low-impact future development—along the more rugged east coast, for example, where the Physical Development Plan envisions a national park.

The CZMU is most effective in implementing coastal engineering projects to protect the coastline and stop beach erosion. The most natural conservation technique is to restore sand dunes and mangroves. Planting vegetation in the coastal areas allows the dunes to form naturally and hold back inundations from storm surges, while mangroves absorb wave action. Beach nourishment is a popular quick fix but more of a Band-Aid approach that is more costly and less effective, as currents and storms can easily erode the nourished beach.

The CZMU safeguards the coast with various physical interventions as well, including breakwaters, groynes, and seawalls. Breakwaters are concrete structures, sunken close to the beach, that force waves to break farther from the coast so they don’t directly pummel the sand. Groynes are rock structures that jut out into the ocean to disrupt the movement of sediment. Seawalls are the CZMU’s largest type of intervention. Intended to protect more populated areas, these construction projects involve either a riprap design of large rocks or a flat, concrete seawall that can create public space attractive to both tourists and residents, such as the Richard Haynes Boardwalk, partially funded by an IDB loan. Because these techniques can sometimes exacerbate erosion and require more expensive maintenance than natural interventions, their long-term efficacy is up for debate, but, in the short term, they protect the coastline and the tourism industry.

Given the island’s vulnerability to storms, engineering projects can be costly. Inniss, however, explains, “We have a policy of rigorous stakeholder consultation, and it’s not just lip service. November through April is our high season; on a recent project in Holetown, we heard from merchants that it was vital to complete work by November, so we hustled to do so. In a spirit of mutual cooperation, we can get private sector buy-in.” Hopefully, the CZMU can leverage the political capital it earns from the private sector on such projects, in order to make more demanding regulations become binding down the road.

In order to build support, the CZMU maintains a major outreach campaign to educate the island’s population, to which Inniss herself attributes the success of the CZMU internally and externally: “It begins with a nationally high level of education and literacy—over 98 percent for decades.” Former Senator Henry Fraser echoes her, “People ask, ‘Why do things work in Barbados?’ It’s largely because of the emphasis on education since emancipation. And, because it’s a small, highly religious place with people living close together, respect, tolerance, and a work ethic are greater than elsewhere.”

To deepen the educational foundation of Barbados’s cooperative approach to coastal zone management, the CZMU distributes a newsletter, maintains a strong social media presence, and produces an educational television show that explains the geological history of the island and techniques to raise awareness about sea level rise and the importance of coastal management. It also hosts many activities such as International Coastal Clean-Up Day, Sundown Beach Walks, Summer Seminar Series, and a summer internship program for secondary- and tertiary-level students. It also provides lectures for schools and educational institutions, NGOs, private organizations, and the general public.

Next Steps and Global Cooperation

The IDB continues to be a major supporter of Barbados’s efforts. The development bank’s most recent aid to the country includes a 25-year, $30 million loan to pursue a Coastal Risk Assessment and Management Programme. Inniss is excited by the confidence that such support expresses, as it indicates the government’s belief that the CZMU can execute a project that will create enough value to repay the money. “It will be a next level, state-of-the-art integrated coastal zone management strategy that will involve a series of stakeholders: tourism, rum distilleries, light and power utilities, marinas, boaters, commercial fishermen, the port, divers,” Inniss details. “Key decision makers have recognized that coastal zone management is important not just as an environmental program but to grow the economy of Barbados.” Hopefully other Caribbean countries have taken notice, as Inniss herself has provided technical assistance to St. Lucia, Trinidad and Tobago, and St. Vincent and the Grenadines—while in turn taking cues from New Zealand, Hawaii, and Fisheries and Oceans Canada as a model of how to implement international standards.

Of course, there is still room for improvement. Even as the CZMU works closely with TCPDO on land use planning, with national marine parks to conduct ecosystem-based monitoring, and with civil engineers from the Ministry of Public Works, CZMU is still not fully integrated with the Ministry of Agriculture and Fishing. For example, Inniss acknowledges, “We know scientifically that agricultural runoff is the biggest contributor of marine pollutants.”

Indeed, on a small island, the land and water are intrinsically interconnected. While Barbados continues to do its part in the battle against global climate change—another IDB loan signed alongside the coastal management funding will establish an Energy Smart Fund to reduce dependence on fossil fuels—it cannot sit tight and wait for the larger countries of the world to act. As small, developing island states in the Indian and Pacific oceans face the prospect of resettling their populations in other countries a few decades down the road, Barbadians plan to stay and protect their piece of paradise.

About the Authors

Gregory R. Scruggs was a consultant to the American Planning Association for Latin America and the Caribbean from 2010 to 2013. He is currently pursuing a master’s in regional studies of Latin America and the Caribbean at Columbia University. Contact: gscruggs.apa.consult@gmail.com.

Thomas E. Bassett, a senior program associate at the American Planning Association, works on the Energy and Climate Partnership of the Americas grant from the U.S. Department of State as well as the domestic Community Assistance Program. Contact: thomas.e.bassett@gmail.com.

Resources

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Es difícil figurarse la manera en que la pérdida constante de población ha devastado a Detroit. Entre 1900 y 1950, cuando el crecimiento de la manufactura automotriz en los EE.UU. la convirtió en uno de los principales centros industriales y culturales del país, la población de Detroit saltó de 300.000 a 1,85 millones de habitantes. A partir de 1950, sin embargo, comenzó a disminuir. Y este descenso ha continuado hasta la actualidad, desplomándose a sólo 700.000 habitantes en 2010, una tasa de reducción casi tan rápida como lo había sido el aumento en la primera mitad del siglo XX.

A pesar del esfuerzo de Detroit durante varias décadas para mantenerse al ritmo de la pérdida de población eliminando el inventario de viviendas ruinosas, aproximadamente un cuarto de sus 380.000 parcelas se encuentra hoy abandonado y administrado por la ciudad u otros entes públicos. Hasta julio de 2014 se han demolido 114.000 propiedades, y 80.000 más se consideran arruinadas (Austen 2014). Si bien es cierto que el centro se está recuperando y los suburbios siguen mostrando vitalidad, un visitante desprevenido quedará anonadado por la “incomprensible desintegración del paisaje edificado” en amplias zonas de la ciudad (Austen 2014).

Este artículo, el primero de una serie de dos, considera las causas fiscales y repercusiones del superávit de viviendas y terrenos baldíos en Detroit, desde la extensión y ubicación de las casas y lotes abandonados en la ciudad hasta la espiral descendente de los precios de las viviendas, que ha provocado una sobrevaluación de las propiedades, mora en el pago del impuesto sobre la propiedad y ejecuciones tributarias; la adquisición pública de dichas propiedades; el patrón de valores del suelo a lo largo de la ciudad; y, finalmente, algunas maneras potenciales de reconciliar la cantidad de habitantes que quedan con la cantidad de propiedades vacantes y administradas públicamente. Estas medidas van desde revitalizar vecindarios densamente poblados a establecer un cinturón verde y adquirir parcelas vacantes para uso público, como parques, bosques, zonas de amortiguamiento industrial, lagunas de retención y otros espacios abiertos (Austen 2014).

Factores de la caída

Las causas de la decadencia de Detroit son múltiples y quizás demasiado conocidas. La infraestructura de transporte subsidiada por el gobierno federal, como por ejemplo el sistema de autovías interestatales, facilitó la rápida suburbanización, promovida además por códigos de desarrollo inmobiliario permisivos. La tensión racial, las fuerzas económicas globales y la corrupción desgastaron lo que quedaba de la ciudad propiamente dicha. En las primeras etapas del deterioro, los residentes de mayores ingresos, la mayoría de los cuales era de origen caucásico, se mudó a los suburbios en busca de una mejor calidad de vida, como se muestra en la tabla 1. Para 1990, la población afroamericana también había alcanzado su pico, y comenzó a disminuir en la primera década del siglo XXI. A comienzos de 1960, la manufactura de automóviles de Michigan inició su largo y vertiginoso declive, que afectó de forma desproporcionada a Detroit y Flint. La pérdida de puestos de empleo bien remunerados para la clase media dañó aún más la base demográfica y económica urbana, ya que dichas familias fueron a buscar oportunidades de empleo en otro lado. Las crecientes tasas de crimen y la erosión constante de los servicios públicos provocaron otra ola de deserciones.

La tabla 1 ilustra esta decadencia de las condiciones demográficas y económicas de la ciudad entre 1950 y 2010. Para el 2012, según fuentes gubernamentales, la mediana de ingresos de las unidades familiares era de solamente US$25.000, menos de la mitad de la mediana nacional de ingresos. Los índices de pobreza y desempleo eran 38 y 27,5 por ciento, respectivamente. La tasa de participación laboral era del 54 por ciento (comparado con el 63 por ciento en todo el país) y por cada 6,35 trabajadores empleados había una persona que recibía beneficios de discapacidad del Seguro Social (comparado con 1 de cada 12 en todo el país). Más del 34 por ciento de la población de la ciudad recibía cupones de alimentos, y el 81 por ciento de los niños de las Escuelas Públicas de Detroit eran elegibles para el Programa de Almuerzo Gratis o a Precio Reducido. Las fuentes de ingreso comenzaron a depender cada vez más de aportes externos, incluyendo los no residentes, como se explica en el recuadro 1. En 2013, cuando la ciudad finalmente sucumbió al peso de los problemas fiscales acumulados y se declaró en quiebra, sus deudas y obligaciones sin fondos ascendían a US$18.000 millones, o sea US$68.000 por unidad familiar, lo cual es aproximadamente 2,7 veces la mediana de ingresos de las unidades familiares (Turbeville 2013).

El fracaso del mercado de la vivienda

El descomunal excedente de oferta de viviendas que se acumuló a lo largo de las décadas como consecuencia de la demanda selectiva en Detroit corroyó el valor de la propiedad. La crisis inmobiliaria de 2007–2008 asestó el golpe final, lo que dio como resultado la desintegración casi completa del mercado de la vivienda de Detroit. En 2010, el precio promedio de una propiedad residencial, que en 2006 era US$57.000, se había desplomado a alrededor de US$7.000 (Hodge et al. 2014a). El excedente actual de suelo y vivienda de Detroit podría inhibir una recuperación de los precios inmobiliarios en los próximos años, incluso si la población se estabilizara.

Mora en el impuesto sobre la propiedad, abandono y adquisición pública de propiedades

Los funcionarios de la administración tributaria no han recalibrado el valor de tasación de las propiedades para que este refleje la caída del precios de las viviendas. Esto ha traído como consecuen-cia una sobrevaluación de hasta el 80 por ciento (Hodge et al. 2014a), contribuyendo a una falta de voluntad generalizada para pagar los impuestos, según Alm et al. (2014). Su investigación también muestra que hubo otros factores que agravaron, como las altas tasas tributarias estipuladas por ley, y la limitación de servicios como la seguridad pública.

En el medio de esta crisis inmobiliaria, la tasa de mora en el pago del impuesto sobre la propiedad llegó a un nivel alarmante del 50 por ciento (Alm et al. 2014). La figura 2 (pág. 15) muestra las tasas de mora por vecindario de la ciudad en 2010. La recaudación del impuesto sobre la propiedad depende de la capacidad de una jurisdicción para imponer sanciones por falta de pago, como señala Langsdorf (1973). Cuando los valores inmobiliarios colapsan, las autoridades tributarias no tienen un mecanismo de cumplimiento práctico; el ahorro de los propietarios por no pagar el impuesto sobre la propiedad es mayor que el valor de la casa que poseen y que perderían en caso de ejecución tributaria. Más aún, lo recaudado por la venta de propiedades ejecutadas de bajo valor es insuficiente para cubrir la deuda tributaria morosa y el costo para el gobierno de iniciar las actuaciones de ejecución tributaria.

La falta de pago generalizada del impuesto sobre la propiedad y el abandono subsiguiente de las viviendas ha traído como consecuencia la adquisición pública de miles de propiedades en todo Detroit. El quince por ciento de las parcelas de esta ciudad de 360 km2 está ahora vacante, y cerca del 25 por ciento de la superficie del suelo de Detroit no es actualmente tributable al ser propiedad o estar administrada por la ciudad o algún otro ente público (Sands y Skidmore 2014), como se ilustra en la figura 3.

La espiral descendente de ejecuciones tributarias

En la actualidad, la cantidad de propiedades que pasan a manos públicas por ejecuciones tributarias es mucho mayor que la cantidad de propiedades públicas adquiridas de vuelta por contribuyentes privados.

En Michigan, los impuestos sobre la propiedad morosos están sujetos a una tasa administrativa del 4 por ciento y un interés mensual del 1 por ciento sobre el monto adeudado, a una tasa de interés no compuesta y a partir del primer mes de falta de pago. Después de un año de mora, la ciudad transfiere la propiedad al gobierno del condado y el dueño es sujeto a un cargo de interés mensual adicional del 0,5 por ciento. Durante este período de dos años, los dueños pueden recuperar sus propiedades pagando todos los impuestos y cargos vencidos.

Si el impuesto sobre la propiedad queda sin pagar por más de dos años, el tesorero del condado de Wayne inicia las actuaciones de ejecución tributaria. Después de una audiencia para demostrar causa justificada en la corte de apelaciones, el tesorero del condado vende las parcelas ejecutadas en subasta pública. El monto inicial de la subasta es el del equivalente a los impuestos sobre la propiedad adeudados más intereses y penalizaciones, y lo recaudado se distribuye en forma proporcional entre las jurisdicciones tributarias. Si la propiedad no se vende en la primera subasta, el condado reduce el monto de subasta mínimo a US$500 y organiza una segunda subasta. Este procedimiento ha causado más evasión tributaria, ya que algunos propietarios prefieren ignorar sus facturas de impuestos a la espera de volver a comprar su parcela por US$500 en la segunda subasta.

Las propiedades que no se venden en ninguna de las subastas se pueden transferir a un organismo público (municipal o estatal) o a un banco de suelo estatal o local, o se puede retener para una subasta subsiguiente. Los registros del condado indican que el 80 por ciento de las parcelas vendidas a compradores privados en subasta en los últimos dos años están nuevamente en mora tributaria (MacDonald 2013). Dado que la tasa de mora tributaria es del 67 por ciento para propietarios que no residen en su vivienda (Alm et al. 2014), da la impresión de que una cantidad significativa de los compradores en subasta son propietarios absentistas que pretenden reducir sus gastos operativos y aumentar sus ingresos netos de alquiler dejando de pagar sus impuestos sobre la propiedad.

En las parcelas de bajo valor, los impuestos sobre la propiedad son, en la práctica, optativos. Para reducir la cartera de lotes con mora tributaria (MacDonald 2013), el condado no ejecuta la hipoteca de propietarios que deben menos de US$1.600 en impuestos y multas acumuladas, con lo cual estas deudas se convierten en optativas.

La recaudación prevista por la venta de parcelas de bajo valor es insuficiente para cubrir los gastos legales de una ejecución por falta de pago de impuestos y saldos tributarios impagados. El resultado final es una creciente tasa de mora e inventario de propiedades indeseadas que terminan en manos públicas, donde no generan ningún ingreso para la ciudad.

Y de aquí, ¿adónde vamos?

Se espera otra ola de ejecuciones tributarias a fines de 2014 y comienzos de 2015. ¿Qué se puede hacer para estabilizar la situación?

Cómo poner freno a la mora en el impuesto sobre la propiedad

Como se mencionó previamente, la mora se reducirá cuando los contribuyentes perciban que reciben un valor proporcional a su dinero. Así, si se mejoran los servicios prestados con la recaudación de impuestos como la seguridad pública, la evasión y el pago atrasado de impuestos se reducirá (Alm et al. 2014). Bajo el liderazgo del alcalde recientemente electo, Mike Duggan, el gobierno de la ciudad está adoptando medidas para mejorar el suministro de servicios públicos básicos y ordenar su panorama fiscal. Por ejemplo, en la actualidad sólo 35.000 de las 88.000 luces de la ciudad funcionan, así que Duggan piensa instalar cada mes 2.400 luces que alumbren (Austen 2014). También aumentó la cantidad de autobuses operativos de 143 a 190 y mejoró los servicios de remoción de nieve durante el pasado invierno, que fue particularmente riguroso.

Una reducción de las tasas de impuestos también reduciría modestamente la tasa de mora (Alm et al. 2014). Las tasas tributarias de Detroit, que son aproximadamente el doble del promedio de la región, son de 67 y 85 milésimas por dólar de valuación para propiedades que son un bien de familia y que no lo son, respectivamente. Este valor es el máximo admitido por el estado. Si bien es cierto que una reducción mejoraría la competitividad de la ciudad con relación a otras comunidades de la región, en la actualidad no se está considerando una reducción en la tasa del impuesto sobre la propiedad.

La alineación de la valuación con las condiciones del mercado actual también reduciría la mora. El Alcalde Duggan recientemente prometió reducir las valuaciones en un 5 al 20 por ciento en toda la ciudad, para reconciliarlas con las pautas estatales. No obstante, las reducciones prometidas por Duggan son sólo una pequeña fracción del recorte del 80 por ciento necesario para alinear las valuaciones con el valor del mercado, según Hodge et al. (2014a).

Retirar suelo del mercado

En la ausencia de una demanda sólida de suelo, la cual no parece probable en un futuro cercano, el excedente se tiene que retirar del mercado por un período de tiempo con objeto de que el valor inmobiliario mejore de manera general en toda la ciudad. Dado que los entes públicos poseen ahora tantas propiedades, son las autoridades gubernamentales las que tienen el poder para retirarlas del mercado de forma creíble. Sin este tipo de medidas políticas, la posibilidad de que estas parcelas se transfieran rápidamente al sector privado afectará la recuperación de los precios.

En la actualidad, hay muchos entes públicos que poseen suelos. Las autoridades de la ciudad de Detroit, el condado de Wayne y el gobierno estatal están colaborando para consolidar estas parcelas bajo un solo ente que pueda administrarlas de manera más efectiva. Detroit Future City (2010) detalla esta propiedad fragmentada de suelos públicos:

Los suelos públicos en Detroit están en manos de muchas agencias distintas de la ciudad, el condado y el estado, como también de muchas entidades autónomas o cuasi autónomas como las Escuelas Públicas de Detroit, la Comisión de Vivienda de Detroit y la Corporación de Crecimiento Económico de Detroit. Hay pocas ciudades que tengan un inventario de propiedades tan fragmentado de suelo público. No hay coherencia de políticas, procedimientos o misiones entre estos entes, y muchos de ellos están maniatados por requisitos legales burocráticos y procedimientos complejos. El Departamento de Planificación y Desarrollo controla la mayor cantidad de propiedades; sin embargo, su capacidad para darles un destino estratégico está restringida por obstáculos de procedimiento, como la necesidad de obtener aprobación del Concejo Municipal para cualquier transacción, no importa cuán pequeña o insignificante sea desde la perspectiva de la ciudad.

Aunque este proceso de consolidación es necesario, no es suficiente. Hacen falta recursos financieros para eliminar el deterioro urbano e implementar planes de uso del suelo. Los dirigentes municipales se centran principalmente en estrategias para devolver estas parcelas a manos privadas. Si pudieran estimular un mayor interés en las propiedades de Detroit, esta estrategia podría ser viable.

Hay, efectivamente, oportunidades emergentes para estimular la propiedad privada en el distrito comercial central (central business district, o CBD). Daniel Gilbert, fundador de Quicken Loans, ha mudado su sede al centro de Detroit y ha invertido US$1.300 millones en bienes inmuebles (Forbes 2014). Y la renovación del área del centro ha generado un aumento considerable de los precios de alquiler (Christie 2014).

Los valores del suelo en el CBD son muy altos, como se muestra en la figura 4 por las parcelas negras, que representan los valores del suelo más alto del mapa. Sin embargo, el gradiente de valores del suelo en Detroit es muy pronunciado. Si bien varias zonas dentro del anillo que rodea el CBD han retenido algo de valor, el precio del suelo cae rápidamente a medida que aumenta la distancia al CBD, aun cuando vuelven a subir al acercarse a de los límites de la ciudad, probablemente debido a las comodidades disponibles en los suburbios cercanos, como centros comerciales.

Dada la débil demanda fuera del CBD, podría ser más efectivo determinar qué propiedades públicas deberían volver a manos de contribuyentes privados, qué propiedades deberían retirarse del mercado durante una década o dos, con la opción de volver a introducirlas al mercado en caso de que las condiciones cambien, y qué propiedades deberían retirarse del mercado de manera permanente.

El plan de ordenamiento de 2012, delineado por Detroit Future City, propone la reasignación de suelo para parques, bosques, amortiguadores industriales, vías verdes, lagunas de retención, jardines comunitarios y hasta campamentos (Austen 2014). La implementación plena de esta propuesta ambiciosa requiere recursos financieros importantes. Pero consideremos la manera en que las autoridades estatales y federales intervinieron en el último episodio importante de ejecución tributaria masiva. Durante la Gran Depresión, muchos dueños de residencias familiares en suelos agrícolas marginales de Michigan, Minnesota y Wisconsin ya no pudieron pagar sus impuestos sobre la propiedad, lo que causó una ola masiva de mora tributaria, ejecuciones hipotecarias, abandonos y en última instancia confiscaciones. En esos estados, los gobiernos del condado frecuentemente pasaron a poseer miles de hectáreas, gran parte de las cuales fueron vendidas a los gobiernos estatales y federal. Los seis bosques nacionales de Minnesota, Wis-consin y Michigan, así como numerosos bosques estatales de la región, tuvieron su origen en el abandono masivo de suelo durante la Gran Depresión, cuando las autoridades estatales y federales fueron uniendo en mosaico un conjunto de suelos adyacentes adquiridos a los condados, ansiosos de vender las propiedades que habían decomisado por falta de pago.

En la actualidad, las autoridades del estado y el gobierno federal no se inclinan por un rescate financiero de Detroit. Pero la historia sugiere que los gobiernos federal y estatal podrían ayudar a Detroit a recuperar su viabilidad fiscal adquiriendo grupos de parcelas no deseadas, realizando pagos en lugar de impuestos (como es habitual para otros suelos públicos) y usando después el suelo para beneficio del público en general. Los usos potenciales se describen en el plan de ordenamiento mencionado anteriormente, y se exploran en el segundo artículo de esta serie. Una alianza del gobierno federal con el gobierno estatal y los gobiernos locales para hacerse cargo de estas propiedades podría ayudar a estabilizar el mercado del suelo y crear una fuente de ingresos para la ciudad y demás jurisdicciones fiscales pertinentes (incluyendo el gobierno estatal mismo, a través del impuesto de educación del estado). La recuperación del valor de la propiedad en combinación con la reinversión en el centro de la ciudad, el mantenimiento de los esfuerzos para mejorar el paquete de servicios brindados con la recaudación tributaria de Detroit y la eliminación del deterioro urbano, y una inversión a largo plazo en el capital humano y social de Detroit son elementos esenciales para una recuperación sostenible de la ciudad.

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Recuadro 1: Los no residentes como fuente de ingresos

Las fuentes de ingresos de Detroit dependen cada vez más de aportes externos, como por ejemplo de los no residentes, ya que su población y su base económica se han reducido. Este cambio se produjo en parte porque con el tiempo las legislaturas estatales de Michigan permitieron que la ciudad de Detroit usara estrategias de exportación de impuestos para afianzar su situación tributaria debilitada y lidiar con los cambios estructurales masivos de la economía regional. Aunque hubo períodos en que parecía que Detroit estaba por recuperarse, varias fuerzas impidieron la “velocidad de escape”.

Hoy en día, la ciudad de Detroit depende del impuesto sobre los ingresos, el impuesto sobre la propiedad, el impuesto sobre las apuestas en casinos, la coparticipación en los ingresos estatales, un impuesto de uso sobre las utilidades, subvenciones federales, y varios aranceles y licencias para financiar sus servicios públicos. De estos, el impuesto sobre las apuestas en casinos y el impuesto municipal sobre los ingresos se adoptaron para reforzar los debilitados ingresos provenientes de fuentes más tradicionales.

El impuesto sobre las apuestas en casinos, basado en las facturas de las ganancias de los apostadores, ha adquirido particular importancia para la ciudad de Detroit en la última década, como se muestra en la figura 2, que resume las tendencias de las fuentes principales de ingresos de la ciudad entre 1960 y 2012. La legislatura estatal autorizó la actividad de apuestas en casinos y el impuesto sobre las apuestas en Detroit en 1996 para ayudar a superar sus problemas fiscales. La construcción del casino se completó en 2001. Los US$180 millones en ingresos anuales adicionales ayudaron a reducir la presión financiera mientras otras fuentes, como el impuesto sobre los ingresos y la coparticipación de ingresos estatales, se iban reduciendo. Hasta el 85 por ciento de los apostadores de los tres casinos principales de Detroit no son residentes, según informes recientes y entrevistas con expertos de las apuestas (Miklojcik 2014).

Desde 1963, el impuesto municipal sobre los ingresos ha representado la fuente de ingresos más importante y, durante varios años, la de mayor crecimiento. En el momento de su adopción, la mayor parte del impuesto sobre los ingresos era abonada por los residentes de la ciudad. Sin embargo, a medida que la población se ha ido reduciendo, el impuesto sobre los ingresos de los no residentes que trabajan en la ciudad ha cobrado una participación cada vez mayor en la base gravable tributaria, compuesta de sueldos y salarios ganados por empleo dentro de la ciudad. La tasa tributaria es del 2,4 por ciento para los residentes de la ciudad, y del 1,2 por ciento para los no residentes. Aunque las corporaciones y sociedades también pagan un impuesto sobre los ingresos, es una porción muy pequeña de los ingresos totales recaudados. Según Scorsone y Skidmore (2014), aproximadamente la mitad de la recaudación del impuesto municipal sobre los ingresos en Detroit está pagada por no residentes.

La coparticipación de los ingresos estatales sigue desempeñando un papel clave en las finanzas de Detroit, a pesar de que la pérdida de población también ha reducido esta fuente de ingresos. En Michigan, el gobierno estatal recauda un impuesto estatal sobre las ventas y después comparte una porción de lo recaudado con los gobiernos municipales. Los ingresos del impuesto sobre las ventas se asignan a los gobiernos locales de acuerdo a disposiciones constitucionales y legislación estatal. La porción constitucional de la coparticipación de los ingresos depende del porcentaje de la población total del estado de cada jurisdicción. Dada la disminución del número de residentes en Detroit, esta porción de la coparticipación estatal ha venido disminuyendo a lo largo de varias décadas. La ciudad experimentó un crecimiento significativo de los fondos de coparticipación de ingresos en las décadas de 1970 y 1980 debido a aumentos en la coparticipación de los ingresos estipulados por las leyes estatales, que se distribuyen de acuerdo a fórmulas que los legisladores han ido ajustando en décadas recientes. Pero los nuevos cambios en las leyes estatales, en combinación con el estancamiento del impuesto sobre las ventas, ha provocado una reducción del crecimiento y en última instancia una caída en los ingresos de coparticipación de todas las ciudades del estado en la década de 1990. Durante la década de 2000, Michigan experimentó una recesión y esta caída continuó en la mayoría de las jurisdicciones locales, incluyendo Detroit.

Algunos han señalado que las reducciones en la coparticipación de ingresos fue una de las causas principales de los problemas financieros de la ciudad de Detroit y uno de los catalizadores fundamentales de su quiebra. No obstante, estas reducciones afectaron a todas las ciudades que recibieron fondos de coparticipación en Michigan. Si bien la reducción de los ingresos de coparticipación probablemente aceleró la declaración de quiebra de Detroit, no fue la causa principal. Más aún, es importante recalcar que la coparticipación de ingresos estatales de Detroit representa una transferencia neta positiva de fondos del resto del estado a la ciudad. Según el censo económico de 2007, las ventas al por menor en la Ciudad de Detroit fueron de US$3.200 millones, o sea alrededor del 2,9 por ciento de los ingresos totales del estado de Michigan, de US$109.000 millones. En 2012, los ingresos totales por coparticipación en todas las municipalidades de Michigan fueron aproximadamente US$1.000 millones, y la parte que le tocó a Detroit fue de US$172 millones, es decir el 17,2 por ciento. Dado que Detroit representa sólo el 3 por ciento de las ventas minoristas totales de Michigan, se puede concluir que la mayor parte de los ingresos de coparticipación estatal que ingresaron en Detroit se originó en transacciones producidas fuera de la ciudad.

En 2014, la ciudad de Detroit contaba con aproximadamente US$1.000 millones en su Fondo General, un monto considerablemente menor que en 2002, cuando los ingresos llegaron a un pico de US$1.400 millones. Esta caída de ingresos del 30 por ciento a lo largo del tiempo, sin un recorte proporcional en los gastos, condujo a la crisis fiscal de Detroit y su declaración de quiebra en 2013. Para el año 2012, Detroit había tomado en préstamo más de US$1.000 millones para tratar de evitar la mora y una crisis de liquidez (Departamento del Tesoro de Michigan, 2013).

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Sobre el autor

Mark Skidmore es profesor de Economía en la Universidad Estatal de Michigan, donde ocupa la Cátedra Morris en Finanzas y Política Gubernamental Estatal y Local, con nombramientos conjuntos del Departamento de Economía Agrícola, de Alimentos y Recursos y del Departamento de Economía.

Referencias

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The Forest Setting

Forests presently cover approximately 25 percent of the world’s land surface, excluding Greenland and Antarctica. Two-thirds of this important renewable natural resource lies in North America, South America, Europe and Russia. In the early 1990s, industrial wood products from North America and Europe alone contributed a robust 2 percent of Global Domestic Product (GDP), and wood-based fuels remain the primary sources of energy for many countries.

The United States is particularly blessed with forests. About one-third of its total land area (730 million acres) is woodland. The proportion rises to nearly two-thirds east of the Mississippi River. Contrary to prevailing public opinion, two out of every three acres of U.S. forest is in private, not governmental, hands. Some 9 million nonindustrial private woodland owners control the future of these forests, a number that is rising steadily as land changes hands and is fragmented into smaller and smaller parcels.

In New England, these trends are even more pronounced. Of the region’s 32 million acres of land base, approximately 80 percent (24 million acres) is now in forest, and 96 percent of this forest is controlled privately. In 1993, by Forest Service estimates, 737,000 owners held forested land in the six-state region, and two-thirds of these tracts were less than 10 acres in size. Newer landowners are frequently urban emigrants, more tied to technology and human-designed infrastructure than to the land. However, they tend to have a nascent interest in the natural world and the potential to become both skillful resource stewards and passionate advocates for the environment.

The Evolution of ENFOR

In the spring of 1999, the idea of distance learning courses, accessible on home computers and targeted to the nonindustrial private sector in New England, seemed a promising way to tap the potential of these landowners. The New England Governors Conference, the U.S. Forest Service and the Lincoln Institute agreed to jointly sponsor a study that might point the way to developing such a course for the Institute’s distance learning program, Lincoln Education Online (LEO). A distinguished group of New England forestry and education leaders was recruited to serve as advisors. The organizational meeting of what came to be called ENFOR (ENvironmental FORestry) occurred in December 1999. Seven additional meetings were held subsequently over an eighteen-month period, including a regionwide Colloquium on Distance Learning and the Forest Environment held at the New England Center in Durham, New Hampshire, and attended by some forty selected New England forestry officials, educators and landowners. Specific ENFOR work products have included the following reports:

• Gail Michaels of the U.S. Forest Service prepared a summary paper, Characteristics of New England Forest Landowners and Implications for Computer-based Learning, which found that at least 40 percent of New England households are already computer-equipped, and the proportion is rising rapidly.
• An inventory of 66 existing distance learning resources relating to forestry, Distance Learning for the Forestry Environment, prepared by the Quebec-Labrador Foundation, found that none of the sites, of which 31 offered either online courses for credit or courses with online components, appeared to fulfill ENFOR’s objectives in their entirety.
• A one-page questionnaire was developed and sent to 5,000 known forest landowners to evaluate the market for distance learning. An astonishing 10 percent of the owners responded, requesting further information on how to improve their forest, how to protect it for the future, and how to find programs and services. Since about 90 percent of respondents indicated they had already done some work on their land, it seemed likely that any information provided through home-computer-based means would be put to work promptly on individual woodlots throughout New England.

A Woodland Walk

Encouraged by these explorations and consultations, ENFOR commissioned Brian Donahue, an environmental historian at Brandeis University, to prepare a 30-minute pilot course built around a computerized walk through a typical New England forest. In this course, a New England landowner is first introduced to the place of his woodland in the world, the region, the state, the county and the community, using supportive maps of cultural features, land use and protected areas in a sample town. An attractive “woodswalker” icon helps the user navigate. “Poison ivy” and “chestnut” symbols highlight points of particular concern and promise. The walk emphasizes the role of forests as ecological systems, as sources of products and values, and as places where interconnectedness and thoughtful stewardship are needed. Once the virtual walk is completed, the owner is encouraged to take a walk through his or her own woods, perhaps seeing for the first time its attributes and potential.

Following a successful test of the pilot course in Middlesex County, Massachusetts, it is now being adapted for use in other parts of the region, and by the end of 2001 should be available throughout Rhode Island. The Lincoln Institute has asked Donahue to expand his introductory material to include five additional topics for future versions of the course. The Institute has also encouraged Charles Thompson of the New England Forestry Foundation to produce an interconnected, electronic version of his popular book, Working with Your Woodland, to serve as a second-level course for those wishing to apply more active forest management practices to their properties.

Regional Course Development Center

Stimulated by the ENFOR inquiry, Vermont extension forester Thom J. McEvoy has proposed the development of a $4.9 million curriculum and course development center at the University of Vermont, capable of serving the needs of the entire New England region. The proposal is now pending before national funding sources. McEvoy envisions courses and services that are easy to use, amenable to either broadband or conventional Internet access, coupled with streaming audio and video, and capable of archiving information specific to a particular woodland site in an individualized “portfolio.” The center’s courses would range broadly from conventional biological, ecological and economic topics to practical information on how to plan, manage and secure small forests. In keeping with the broad view of the forest as both a physical and cultural environment, the curriculum will include course offerings in such areas as history, literature, folklore, art and even music.

ENFOR Findings and Recommendations

At their final meeting in July 2001, the ENFOR advisors urged the formation of a successor forest education council to encourage the use of distance learning materials in practice and to coordinate their delivery to landowners through cooperating organizations and agencies. Charles Thompson agreed to organize and chair such a council. The advisors also reached several conclusions based upon the results of the ENFOR inquiry.

• New England is an established and recognized region, well-suited both environmentally and technologically for the use of distance learning techniques.
• Its forest resource, extensive both in acreage and the proportion held in private ownership, represents a unique facet of the environment on which to focus such approaches.
• Since New Englanders have a curious mix of concern for the well-being of the forest coupled with a pragmatic willingness to have its products and uses remain available for humankind, any distance learning program must deal with the forest as a total environment, recognizing the full range of its social, ecological, economic, aesthetic, and recreational uses and values.
• To be effective, forestry distance learning programs must be tailored to the individual, be sensitive to local conditions and concerns, be arrayed as a set of voluntary options, and be delivered to the extent possible through existing organizations and agencies.
• The advisors expressed their appreciation of the seeming willingness of diverse public and private institutions to work together collaboratively, as evidenced by the ENFOR project.

Distance learning seems to offer the distinct promise of helping landowners in urbanizing regions serve as more active forest managers and conservers and, collectively, become a new army of forest-wise citizens committed to ensuring the future of New England’s important forest heritage. In pursuing this goal, New England may once again be on the threshold of serving as a leader for the nation as a whole.

Charles H. W. Foster is an adjunct research fellow and lecturer at the Center for Science and International Affairs of Harvard University’s John F. Kennedy School of Government. He was formerly dean of the Yale University School of Forestry and Environmental Studies and secretary of environmental affairs for the Commonwealth of Massachusetts.

References

Foster, Charles, editor. 1984. Experiments in Bioregionalism. Hanover, NH: University Press of New England.

1998. Stepping Back to Look Forward: A History of the Massachusetts Forest. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Michaels, Gail. 2000. Characteristics of New England Forest Landowners and Implications for Computer-based Learning. (March). Durham, NH: U.S. Department of Agriculture, Forest Service, Northeastern Area, State and Private Forestry Division.

Quebec-Labrador Foundation. 2000. Distance Learning for the Forestry Environment. (March) Ipswich, MA: Quebec-Labrador Foundation.

Thompson, Charles. 1996. Working with Your Woodland. Hanover, NH: University Press of New England.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las complejas presiones económicas, geográficas y demográficas sobre los patrones del uso de la tierra hacen que el manejo del crecimiento urbano constituya un verdadero desafío en el mundo entero. Esto resulta especialmente evidente en las ciudades en rápido desarrollo de Latinoamérica, las cuales están creciendo más allá de sus límites y necesitan trabajar en colaboración con los poblados que las rodean dentro de un clima político que generalmente no es propicio al gobierno metropolitano.

Los investigadores urbanos del Centro de Estudios de Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes han estado estudiando los cambiantes usos de la tierra en el área metropolitana de Bogotá a fin de documentar las tendencias actuales y desarrollar un plan regional. En octubre, en una conferencia patrocinada por el Instituto Lincoln, participantes de diversas ciudades — São Paulo, Madrid, Buenos Aires, Ciudad de México, Medellín, Cali y otras — compararon sus experiencias más recientes en programas de desarrollo y planificación regional. Esta información servirá para ayudar a los empleados oficiales en Bogotá a comprender mejor los problemas existentes en el uso de la tierra y las oportunidades para empezar a definir políticas y estrategias de gobierno a fin de controlar el desarrollo irregular.

Factores que Definen el Uso de la Tierra

Bogotá está situada en una meseta (sabana) rodeada de montañas. La sabana se encuentra generalmente dividida por el Río Bogotá, con la ciudad de Bogotá en la orilla oriental y dieciocho municipalidades pequeñas al oeste. Esta región geográfica bien definida alberga a más de seis millones de personas, más del 90% de las cuales se encuentran altamente concentradas en Bogotá y sólo el 5% residen en las poblaciones de los alrededores. Los empleos comerciales, industriales y de servicios están altamente concentrados en la ciudad, mientras que granjas floricultoras constituyen la actividad económica más importante de la meseta.

Bogotá está densamente desarrollada, con sólo unas pocas áreas extensas sin desarrollar dentro de sus límites y una tendencia hacia el aumento de la densidad durante los últimos 50 años. El patrón del uso de la tierra es monocéntrico: el centro urbano comercial y de oficinas, actualmente en expansión hacia el norte, contiene más del 42% del empleo de la ciudad. Hay algunos centros comerciales menores en secciones más alejadas del norte y el oeste de la ciudad, y una cantidad cada vez mayor de tierra se está utilizando para desarrollos de baja densidad en las municipalidades externas.

Durante la conferencia, un tema común fue el impacto de la globalización en la estructura espacial local. Un síntoma es la aparición de compañías y organizaciones que buscan una localización independiente más que una integración dentro de la trama económica establecida del área metropolitana. La nueva tecnología de las comunicaciones ha hecho que la proximidad física sea menos necesaria que en el pasado, reforzando otras tendencias socioeconómicas hacia la descentralización.

El valor agrícola de la sabana de Bogotá ha jugado un papel importante en el control de la descentralización, y notablemente todavía hay poco tráfico entre la sabana y la ciudad. Sin embargo, los participantes en la conferencia se mostraron ambivalentes acerca de si esto es bueno o malo. Por una parte, esta condición aísla las poblaciones externas del valle de las ventajas de la urbanización; pero por otra, limita el crecimiento urbano incontrolado y protege a las tierras agrícolas.

El temor de una urbanización incontrolada de la sabana, a lo largo de las vías arbitrarias de numerosas autopistas que irradian de la ciudad, plantea como pregunta si sería mejor la orientación de una descentralización planificada y sistemática hacia los poblados existentes que una expansión limitada pero no planificada. No hay respuesta simple para la ambivalencia inherente al proceso de guiar el crecimiento urbano hacia los campos agrícolas.

Patrones de Desarrollo

El desarrollo residencial en Bogotá se encuentra altamente segregado en base al ingreso, y los destrabados mecanismos del mercado refuerzan esta dinámica social. Los grupos de menores ingresos están concentrados en las secciones del sur y el oeste de la ciudad, en tanto que los grupos de mayores ingresos tienden a vivir en un enclave al norte del centro de la ciudad, dejando el sector central para la población de medianos y bajos ingresos.

Este patrón segregado de crecimiento se refleja también en las tendencias de crecimiento regional. Mientras que el desarrollo suburbano ha sido relativamente limitado durante la última década, los grupos de mayores ingresos se están desplazando hacia el norte, a la sabana. Muchos de estos proyectos habitacionales de baja densidad de estilo norteamericano son comunidades de acceso controlado en antiguos poblados como Cota, Chia, Cajica y Sopo.

Soacha, al sur de Bogotá, ha experimentado un alto crecimiento de viviendas de bajos ingresos construidas informalmente, y otros proyectos de viviendas de bajos y medianos ingresos también se están produciendo dentro de los límites de las municipalidades occidentales. Estas fuerzas del mercado residencial, a su vez, están desplazando los asentamientos más pobres hacia los bordes del área metropolitana e incluso más allá, hacia las áreas más pobres de las colinas, que no reciben servicios de infraestructura urbana y tampoco pueden ser provistas en forma particular.

El cambio más dramático en la estructura espacial de Bogotá ha sido el traslado gradual, pero definido, del centro comercial urbano hacia los asentamientos de altos ingresos del norte de la ciudad. Otras actividades que requieren áreas extensas de terreno, tales como escuelas, instalaciones recreativas y cementerios, están orientadas hacia los grupos de altos ingresos de dicho sector. Esta tendencia puede verse en las grandes ciudades a través de toda Latinoamérica. Por lo general, comenzando como centros comerciales regionales u otros tipos de funciones de alto ingreso típicas del área central, los proyectos comerciales tienden a agruparse con los proyectos residenciales para el sector de altos ingresos y las inversiones en infraestructura.

Los nuevos desarrollos industriales reflejan una lógica distinta. Están apareciendo cerca del centro de Bogotá y a lo largo del corredor occidental a través de Madrid que conecta con las autopistas más importantes hacia la costa y otras regiones del país. También hay una zona industrial en expansión alrededor de una importante intersección vial cerca de la ciudad norteña de Zipaquirá.

Retos al Desarrollo Planificado

A medida que los participantes en la conferencia discutieron instrumentos potenciales para la implementación de políticas del uso de la tierra en Bogotá, la utilización de límites al crecimiento urbano fue planteada con frecuencia como una posible solución. Sin embargo, muchos de los conferencistas expresaron sus dudas acerca de la efectividad de este mecanismo o de cualquier otro instrumento tradicional de planificación del uso de la tierra, ya que los límites geográficos tendrían que ser mantenidos y controlados por cada municipio individual a través de la región.

Colombia tiene una fuerte política de descentralización gubernamental que promueve la autonomía municipal, incluso en las pequeñas poblaciones con poca capacidad técnica o política para enfrentar grandes proyectos de desarrollo. Cada poblado toma sus propias decisiones en materias de uso de la tierra y desarrollo económico, en base a las necesidades inmediatas y las fuerzas prevalecientes del mercado. Como resultado, no existe una tradición de coordinación de políticas entre Bogotá y otras municipalidades con respecto a la localización más apropiada de nuevas áreas residenciales o industriales dentro de la región.

Los conferencistas de Cali, Medellín y Buenos Aires discutieron los planes de sus respectivas ciudades para guiar el crecimiento a través de la creación de subcentros agrupados y descentralizados. Este enfoque ha sido ampliamente debatido y utilizado en ejercicios académicos de planificación, pero todavía existen dudas acerca de su operación dentro del contexto físico y regulatorio actual. Algunos expositores afirmaron que el desarrollo de subcentros podría realizarse a través de iniciativas del sector público con los promotores privados reembolsando el costo de la infraestructura, lo cual haría que el proceso se autofinanciase.

La cooperación pública y privada en sectores tales como el transporte por carreteras también ha recibido considerable atención en muchas ciudades. Sin embargo, convencer a los promotores privados a que respondan a los objetivos públicos de ubicación y desarrollo de infraestructura constituye otro obstáculo para la planificación en general.

Así, Bogotá, como muchas otras ciudades, se ve afectada por tendencias conflictivas tales como la autosegregación de los grupos de altos ingresos en comunidades de acceso controlado, la necesidad de los grupos de bajos ingresos de tierra dotada de servicios, las presiones del mercado sobre el uso de las tierras urbanas y agrícolas, y la autonomía municipal, todas las cuales crean corrientes perniciosas y contradictorias, tanto como opciones de política ambivalentes. El gobierno estatal, la agencia ambiental (CAR), el municipio de Bogotá y los otros municipios deben trabajar conjuntamente hacia el logro de un consenso regional en un amplio rango de servicios, incluyendo el transporte, el agua, las cloacas, y las instalaciones recreativas y educativas. Se necesita una mezcla de enfoques creativos y flexibles para lograr un desarrollo sustentable y equitativo.

Carolina Barco de Botero ha sido nombrada recientemente directora de planificación de Bogotá. También es gerente consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá, y miembro de la Directiva del Instituto Lincoln. Ha sido la directora del proyecto para el Estudio Regional de la Sabana de Bogotá de la Universidad de los Andes. Ralph Gackenheimer, profesor de planificación y estudios urbanos en el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), participó en el estudio y la conferencia.

Access to urban land by the popular sectors in metropolitan Lima has a troubled history resulting from the combination of spontaneous, unregulated land occupation and short-sighted policies to regularize land tenancy. Policies that were designed to resolve or mitigate irregular occupations have instead exacerbated the problem.

A workshop on “Local Governments and the Management of Urban Land: Peru and Latin America” in Lima in February brought together municipal officials, Latin American experts and community leaders to address the question, “Does the current regulatory framework guarantee the orderly and fair growth of Lima and other Peruvian cities?” The program was organized by the Lincoln Institute; the Institute of Urban Development CENCA, a community-based nongovernmental organization; the Local Governments Association of Peru; and Red Suelo, the land policy network of the Habitat International Coalition.

Regularization Policies

Land regularization is generally understood as the process of public intervention in illegally occupied zones to provide urban infrastructure improvements and to recognize ownership titles or other occupancy rights. Regularization policies are needed in many developing countries to reverse irregular and sometimes illegal development patterns, such as when land is occupied and housing is built before infrastructure improvements and legal documentation are put in place.

Since 1961, the central government of Peru has supported tolerant policies that have permitted the poor to occupy vacant public land, which was seen as a natural “land bank” resource. Most of this land consisted of sandy, almost desert terrain surrounding Lima which had little commercial value and was considered unsuitable for other market uses. Some 34 percent of Lima’s population lived in irregular “barriadas” or new towns in 1993.

In the absence of policies to effectively provide for organized and legal access to land, the permissiveness that allowed irregular development of these outlying areas has led to a crisis that now dominates the urban land policy agenda (see Figure 1). Many officials and other observers acknowledge that the system itself encourages and permits informal and unregulated growth, and that some of the policies designed to regularize land have actually created more irregularities.

Urban Land Management Problems

Management of urban land policies in Peru is presently being reevaluated because of tensions between central and local government control. Between 1981 and 1995, the municipalities managed land regularization procedures, authorizations and related policies. In 1996 the Peruvian government centralized the administration of economic resources relating to habitation and urban development, thereby denying local governments the ability to manage regularization problems. This political, administrative and fiscal centralization has created serious inefficiencies, however, since local government agencies must nevertheless respond to daily demands from the population regarding land and housing concerns.

Tensions also exist because of contradictions between the legal framework of formal regulations as promulgated by public officials and the informal market transactions that occur in the “real world” on a day-to-day basis. The mismatch between these formal and informal norms is reflected in the lack of understanding and distrust between the political authorities who determine land market policies and the urban practitioners and private agents who operate outside the formal policy framework.

In spite of attempts by commercial and nongovernmental organizations to improve the coordination and implementation of land policies that affect formal and informal market mechanisms, the political leaders still make the final decision. This situation exacerbates the politicization of public management (i.e., politics for politicians and not for the community). At the same time, it encourages a short-term perspective, since a governing authority is generally more interested in the immediate work to be accomplished than in a reliable follow-up of development plans requiring longer-term execution. As a result, Lima’s serious growth problems are not being adequately addressed by the current political, legal and regulatory framework.

Common Concerns

An important result of this workshop in Peru was the sharing of experiences from other Latin American and Asian cities where local governments can use public resources to promote more orderly cities. Even though the problems regarding land management are wide-ranging and complex, some common concerns emerged for discussion in future programs:

development of public policies and community-level initiatives to capture the value of “intermediate” land that is in the process of being developed and is often the most vulnerable to speculation;

municipal housing programs that use existing legal frameworks to encourage an orderly occupation of space. Specifically, there is a need to promote coordination among various public and private agents, as well as mechanisms to support financial credit for low-income people, housing construction, basic utility services and neighborhood participation strategies.

land regularization policies and a comprehensive articulation of land access policies to break the vicious cycle of irregularities that is causing the current urban growth and management problems.

better understanding of the dynamics of both formal and informal land markets, especially on the part of those who are charged with developing and implementing appropriate policies to address complex land market activities.

Some Definitions

Illegal – land occupation that expressly contradicts existing norms, civil codes and public authorization

Informal – economic activity that does not adhere to and is not protected by institutional rules, as opposed to formal activity that operates within established procedures

Irregular – subdivisions that are officially approved but are not executed in accordance with the law

Clandestine – subdivisions that are established without any official recognition

Figure 1: Regularization Policies on Land Tenancy in Lima

February 1961-1980: Law 13517 was established to make various central government agencies responsible for regularizing land tenancy procedures, but only 20,000 titles were issued.

1981-1995: The titling function was transferred to the Municipality of Lima and the delivery of land titles increased to some 200,000. In the 1990s the delivery capacity gradually decreased until it generated a land market crisis.

April 1996: The State Commission to Formalize Informal Property (COFROPI) was given responsibilities that were formerly assigned to the municipality.

Following a presidential promise to incorporate the poor into the land market process, some 170,000 property titles were delivered between July 1996 and July 1997. An additional 300,000 titles are expected to be delivered by the year 2000. However, COFROPI states that 90 percent or 180,000 of the titles delivered prior to 1995 have recordkeeping problems, so that many of the 170,000 titles delivered since July 1996 may be redundant. Hence, it is difficult to reconstruct how many titles were properly delivered under each administration.

Julio Calderon, an urban researcher and consultant on social development programs, is affiliated with Red Suelo, the land policy network of the Habitat International Coalition.

Most countries in Latin America today have become more urban than rural, and they are trying to develop their economies as integral parts of the global marketplace. This process introduces profound cultural and spatial changes, such as increased segregation and conflicts over the use of urban land.

There is a recognized need to strengthen citizen consciousness regarding the liberalization of markets and the withdrawal of state involvement in economic and planning schemes. This changing role of the state from “provider” to “enabler” creates a gap in addressing urban social needs. Participants suggested three approaches to simultaneously improve urban land management and provide for social equity.

First, basic tools to establish and support urban information systems. These include a monitoring mechanism capable of identifying agent and transaction data, including land prices; knowledge of the ‘life cycles’ of urban zones; and utilization of forecasting models capable of establishing the relationships of the local and national economies to the real estate market.

Second, urban policies to balance existing, often inconsistent, market mechanisms. For example, it is difficult to liberalize markets and at the same time impose limits on urban expansion, while trying to provide adequate land supplies to meet the needs of the working poor.

Third, recognition and support of positive actions by community groups and nongovernmental organizations to break patterns of class segregation, as well as efforts by municipalities to utilize instruments such as territorial reserves, progressive financing mechanisms, and improvements in administrative and fiscal procedures.

A major territorial planning problem in Latin America is locating the “edge” of the city, especially when land tenure and occupation respond on the basis of social need rather than legal procedure. Among the forms of urban property outside the rules of commercial law, the most important is corporately held land (ejido), which in Mexico occupies more than 50 percent of the national territory and forms part of all major metropolitan areas. The ejido impedes the natural growth of the real estate market and allows for the expansion of uncontrolled secondary (informal) markets.

To address these and related issues, leading academics and practitioners from the region met in Mexico in April to share their insights into the processes that influence urban territorial order and the instruments available and needed for effective public intervention to achieve social equity and territorial planning objectives. While the seminar participants remain uneasy about the long-term impacts of globalization on Latin America, they agreed that the arena for action, in the next few years at least, will be at the local rather than the national level.

Luis Fernando Alvarez is senior researcher at the Center for Metropolitan Studies, College of Architecture, Art and Design, University of Guadalajara, Mexico.

William J. Siembieda is professor of planning, School of Architecture and Planning, University of New Mexico. The seminar on urban land and territorial reserve issues was cosponsored by the Lincoln Institute and the Center for Metropolitan Studies at the University of Guadalajara.

In their new book, Land Use in America, copublished by the Lincoln Institute and Island Press, Henry L. Diamond and Patrick F. Noonan propose a 10-point agenda to help America’s communities accommodate future growth in more environmentally sound and fiscally responsible ways.

Diamond is a partner in the law firm of Beveridge & Diamond in Washington, D.C., and Noonan is founder and chairman of The Conservation Fund in Arlington, Virginia. Together they founded the Sustainable Use of Land Project, from which the book is derived. Their research examined land use practices and trends over the past two decades. They report that while substantial gains have been made in many environmental areas, such as air and water quality, land use remains a highly emotional and complex topic.

The first part of the book presents Diamond and Noonan’s synthesis of the issues, numerous case studies and their agenda for community action. The second part includes the following papers contributed by leading figures in government, business, academia and the nongovernmental arena:

“Growth Management Plans”

Howard Dean, Governor of Vermont

“Ecosystem Management: An Organizing Principle for Land Use” Douglas P. Wheeler, Secretary, California Resources Agency

“Transportation: A Key Element in Sustainable Communities” James Lighthizer, Former Secretary, Maryland Department of Transportation

“Across the Barricades” William K. Reilly, Former Administrator, U.S. Environmental Protection Agency

“Metropolitan Development Trends of the Late 1990s: Social and Environmental Implications” Christopher B. Leinberger, Managing Partner, Robert Charles Lesser & Company

“Our Critical Forest Resources” John A. Georges, Chairman and Chief Executive Officer, International Paper Company

“Land Use Planning: A Farmer’s Perspective” Kenneth Buelt, Past President, Washington County Farm Bureau

“Patience, Problem Solving and Private Initiative: Local Groups Chart a New Course for Land Conservation” Jean W. Hocker, President/Executive Director, Land Trust Alliance

“Sustainability and Social Justice: The Changing Face of Land Use and Environmentalism” Charles Jordan, Director, Bureau of Parks and Recreation, Portland, Oregon

“Science and the Sustainable Use of Land” Norman L. Christensen, Jr., Dean, School of the Environment, Duke University

“Private Property Rights, Government Regulation and the Constitution: Searching for Balance” Jerold S. Kayden, Professor, Graduate School of Design, Harvard University

“An Economic Perspective on the Sustainable Use of Land” John A. Baden, Chairman, Foundation for Research on Economics and the Environment

Conference to Explore the Sustainable Use of Land

In conjunction with publication of this book, the Lincoln Institute is presenting a conference on June 12 in Washington, D.C. Participants will discuss varied perspectives on the important political and jurisdictional issues raised by the authors and contributors. Some of these questions may be addressed:

How might the 10 agenda recommendations be implemented in the current climate of popular reaction against federal and state government regulation of local policymaking?

What is the political feasibility of developing broad-based and long-term land use plans, especially in pro-property rights states in the South and West?

Given the likelihood of decreased federal financial support, how can states and localities be encouraged to take the initiative in future land use planning?

How can private landowners and corporate entities with large holdings be motivated to engage in regional conservation plans and provide environmentally sensitive stewardship in the face of economic pressures for development of their land?

A Land Use Agenda for 21st Century America

Item 1.

Local governments must take the lead role in securing good land use. Initiatives in land use planning and growth management need to be anchored in a community-based process that develops a vision for the future.

Item 2.

State governments must help local governments by establishing reasonable ground rules and planning requirements, assisting small and rural areas, and providing leadership on matters that affect more than one local jurisdiction.

Item 3.

The rules governing land development need to be overhauled. They need to be more efficient and more flexible, encouraging–not hindering–new approaches to land development and conservation.

Item 4.

Landowners must be treated fairly and oppressive regulations fixed. But making government pay in order to apply environmental safeguards for the common good is a bad idea.

Item 5.

Many government policies and actions–agricultural, highway, and environmental programs–impact land use. If they are not better coordinated, they will continue to result in land use policy by accident.

Item 6.

In selective situations, public land acquisition is needed, and a reliable source of funds must be available to pay for it.

Item 7.

Older areas in cities and suburbs must become a focus for renewal. Government policies should help fill in vacant land in already built-up areas and renew older properties rather than promote unplanned expansion at the urban fringe.

Item 8. As most land is privately held, private landowners must be galvanized to assure a healthy land base. Corporate and individual stewardship must be encouraged by providing education, tax incentives and other benefits.

Item 9. A constituency for better land use is needed based on new partnerships that reach beyond traditional alliances to bring together conservationists, social justice advocates and economic development interests. These partnerships can be mobilized around natural and cultural resources that people value.

Item 10. New tools are required to meet the new challenges of land use. Land use disputes should be solved through negotiation or mediation rather than through confrontation and litigation. Geographic Information Systems (GIS) and other advances in technology also offer new opportunities for improving land use decision making.

Gerrit-Jan Knaap is an economist, professor of urban studies and planning, and executive director of the National Center for Smart Growth Research and Education at the University of Maryland, in College Park. His research interests include the economics and politics of land use planning, the efficacy of economic development instruments, and the impacts of environmental policy. His research in Oregon, Maryland and elsewhere has made him a recognized expert on land use policy and planning. He is the coauthor or editor of several books, including two published by the Lincoln Institute: The Regulated Landscape: Lessons on State Land Use Planning from Oregon (1992); and Land Market Monitoring for Smart Urban Growth (2001).

Land Lines: As director of the National Center for Smart Growth Research and Education, what land policy issues are you addressing now?

Gerrit-Jan Knaap: This Center has been in existence for only three years, but this year it is finally getting established and recognized. In the past year we have been able to pull together a core group of national and international researchers who are now working in three key areas: land use and environment; transportation and public health; and international urban development. The Center is also recruiting a faculty researcher to concentrate on housing and community development.

LL: What are the Center’s most difficult challenges?

GK: Ironically, the Center’s name is a problem. While the phrase “smart growth” is helpful shorthand for describing an approach to land use planning and management, some people identify the term with liberal causes or with former Maryland Governor Parris Glendening or the Clinton-Gore administration. As a result, the phrase has been politicized in a way that causes confusion and polarized reactions. The Center does not support or oppose smart growth; it is just an adjective modifying what we do: research and education.

We have found, however, that it is more difficult to obtain funding for objective research on growth management and planning issues than it is to obtain funding for activities that advocate either for or against smart growth. The Lincoln Institute’s willingness to fund independent, objective, high-quality research in this field fills an important niche.

LL: What are some of the Center’s most significant projects?

GK: We are doing a lot of work to develop quantitative measures of urban form. We are not alone in this enterprise, but we think we’re still a step ahead of other research centers in applying such measures to policy issues. Reid Ewing, a nationally recognized expert on growth management, community development and traffic management, recently joined the staff. He and others, for example, have developed a sprawl index that they use to explore the relationship between sprawl and obesity, which is part of our public health focus.

Yan Song, a former post-doctoral fellow in the Center and now an assistant professor at the University of North Carolina, developed quantitative measures of urban form and used them to explore whether Portland, Oregon, was winning the battle against urban sprawl. She also used them to determine whether characteristics like street network connectivity, residential density, land use mix and pedestrian accessibility to commercial uses were capitalized into property values. Most recently, she has used the measures to classify neighborhoods into clusters with similar design characteristics as a means of classifying the types of neighborhood that are currently being built.

Another major focus of our work is land policy and growth management in the People’s Republic of China. As a result of recent economic growth and reforms, China’s 1.3 billion people are urbanizing at an astonishing rate, creating an unprecedented growth management challenge. The Chinese are struggling to find a way to accommodate urban growth and, at the same time, preserve their ability to feed their people. Though we certainly do not have all the answers, Chinese scholars and public officials are interested in learning from our experiences in confronting and balancing these challenges. Chengri Ding, another member of the Center’s faculty, is leading this work with support from the Lincoln Institute. He and Yan Song are editing a book on the evolution of land and housing markets in China that will be published by the Institute later this year.

Our third major focus area is land market monitoring, which grew out of my work in Oregon. Land market monitoring is based on the idea that urban growth management is partly an inventory problem: too much land can lead to urban sprawl, but too little land may create land and housing price inflation. Maintaining balance requires accurate and timely information about land supplies, development capacity, land and housing prices, natural resource constraints and urban development demands. We have conducted several workshops around the country on land market monitoring, and now we are working with the U.S. Department of Housing and Urban Development (HUD) and the Lincoln Institute to establish a national demonstration project.

LL: How did you develop this concept of land market monitoring?

GK: It started with my dissertation work on the price effects of the urban growth boundary (UGB) in Portland, Oregon. Later, at the University of Illinois, Lew Hopkins and I worked on a project we called, “Does Planning Matter?” We sought to develop planning support systems that not only helped to improve land use decision making, but also helped identify the effects of land use plans and regulations on urban development patterns (Ding, Hopkins and Knaap 1997). Building on this work, I organized a conference at the Lincoln Institute in Cambridge in 2000 and invited a group of leading scholars to present papers on this issue. These papers were published by the Institute in the book Land Market Monitoring for Smart Urban Growth, which was recently translated into Chinese. The idea of measuring development capacity and the need for housing is actually as old as planning itself, but recent advances in GIS technology and digital data bases makes it possible to monitor development capacity on a nearly continuous basis.

LL: How are these ideas being used by planners in the U.S.?

GK: Well, to a large extent, they are not. Typical planning practice in the U.S. still involves the formulation of a comprehensive plan—usually for a 10- to 20-year period—then implementing the plan, and then, after 5 to 10 years, formulating a new plan. With a land market monitoring system it is possible to shorten this cycle considerably. In the extreme, it is conceptually possible to monitor development capacity and urban development trends on a continuous basis and make adjustments as needed. Most planners, however, are not trained to think about growth management issues in this way.

LL: What are the obstacles to using land market monitoring in different locales?

GK: The major obstacles are: (1) the lack of quality data; (2) the lack of intergovernmental cooperation; and (3) the lack of political will to place this issue high on the agenda. The primary problem is not money. To do land market monitoring correctly requires a certain level of resource commitment, but since virtually every local government is developing GIS data and has the necessary technical capacity, it is not difficult to develop an operational monitoring system.

There are some positive examples, however. Monitoring of some kind has been required in Oregon for many years; for this reason, Metro, the regional government for the Portland metropolitan area, has developed an extensive monitoring system (Knaap, Bolen and Seltzer 2003). In its Growing Smart Guidebook, the American Planning Association recommends that any local government that adopts an urban growth boundary also should develop a land monitoring system. Most recently, Maryland Governor Robert L. Ehrlich Jr. signed an executive order that will initiate a pilot program of land market monitoring in five cities and five counties, and I will serve on the task force that oversees that demonstration project.

LL: What are your plans for the future?

GK: We have two demonstration projects under way. In the first, we are working with the Maryland Department of Planning to develop a series of indicators to assess the progress of the state’s Smart Growth program. These indicators will measure development capacity as well as housing starts and prices, acres of land protected from development, vehicle miles traveled, transit ridership and other trends that will help state officials and the public judge the effectiveness of smart growth policies.

Second, we have just completed phase one of a national demonstration project that was jointly funded by HUD, the Federal Highway Administration and the Lincoln Institute. We identified a generic protocol for conducting a development capacity analysis, applied this protocol to 15 counties in Maryland, and held workshops on monitoring in several metropolitan areas around the country. With Zorica Nedovic-Budic, we also conducted an assessment of the capacity of regional governments to use GIS for land use and transportation planning (see http://www.urban.uiuc.edu/faculty/budic/W-metroGIS.htm). We hope to begin the second phase of that project early in 2004 in five selected sites around the country. Phase two will focus first on residential development capacity, then on employment development capacity, then on how to tie together land use forecasting with transportation planning.

We’re also exploring the possibility of setting up a land market monitoring demonstration project in China, in conjunction with the Lincoln Institute’s new China program.

LL: So where does smart growth go next?

GK: What will happen to the expression “smart growth” is difficult to say. Governor Ehrlich has started calling his version of Maryland’s land use program “Priority Places,” but all of the newspapers still refer to his effort as smart growth. So, it remains to be seen whether the phrase becomes part of the national lexicon or fades like the Macarena. There is no doubt, however, that the issues associated with the term “smart growth” will not go away, in Maryland, around the country, or even overseas. We think this Center is now well-positioned to become an important and objective source of information and education on these issues well into the future.

References

Ding, Chengri, Lewis Hopkins and Gerrit Knaap. 1997. Does Planning Matter? Visual Examination of Urban Development Events. Land Lines 9(1): 4-5.

Knaap, Gerrit, Richard Bolen, and Ethan Seltzer. 2003. Metro’s Regional Land Information System: The Virtual Key to Portland’s Growth Management Success. Lincoln Institute Working Paper.