SHARE
In recent years, Latin America has suffered from many natural disasters that have had especially serious impacts on irregular settlements in densely urbanized areas. Drawing on the findings of research in Mexico funded by the World Bank and other institutions, the Lincoln Institute cosponsored a seminar in November 2000 in the port city of Veracruz, focusing on ways to mitigate the risks and results of natural disasters. The seminar explored such issues as:
Representatives from municipal authorities and community organizations shared experiences and learned technical and practical methodologies to identify high-risk zones, implement policies to reduce illegal settlements in those zones, and establish prevention and mitigation measures. Participants also identified the importance of social participation in the process. The principal findings are summarized below:
The Institute has been working on this issue with State, Urban and Municipal Services (SUME), an institution established in late 1999 to raise the quality and efficiency of governance and management at state and local levels in Mexico. SUME aims to accomplish these objectives through consulting, technical assistance and training of government officials. Its activities have been supported by the United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), which cosponsored this seminar, and by the World Bank and the Interamerican Development Bank.
Douglas Keare is a fellow of the Lincoln Institute and Luis Javier Castro Castro is director general of State, Urban and Municipal Services (SUME) in Mexico City.
SHARE
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Uno de los aspectos más importantes del estudio de políticas de suelo en América Latina es la falta de tierra urbanizada al alcance de los habitantes de bajos recursos1. Esta carencia, y la consiguiente ocupación ilegal de terrenos carentes de infraestructuras, son características de las ciudades latinoamericanas, especialmente en las periferias urbanas y en áreas no aptas para el mercado inmobiliario (o excluidas del mismo) debido a sus condiciones topográficas o ambientales.
Una consecuencia inmediata de esta escasez es la sobrevaloración de la tierra urbanizada. En efecto, usualmente la provisión de servicios aumenta el precio de la tierra en una cantidad superior al costo de los servicios. Típicamente, los solares designados como urbanos se cotizan en US$ 5-10 por metro cuadrado. La provisión de todos los servicios cuesta alrededor de US$ 20-30 por metro cuadrado, pero el precio de mercado puede llegar hasta US$ 50-100 por metro cuadrado. Así, el precio de un lote de tierra urbanizada de 150 metros cuadrados equivale como mínimo al triple del ingreso anual de la mayoría de las familias de escasos recursos. En la mayoría de las ciudades latinoamericanas, al menos el 25 por ciento de la población por debajo del umbral de pobreza puede escasamente sobrevivir, y mucho menos pagar el precio de tierra sobrevalorada.
Esta población pobre que vive en asentamientos ilegales termina pagando un precio superior por el suelo que los habitantes de otras partes de la ciudad, y pagan más por servicios tales como agua, los cuales deben obtener de empresas privadas, así como también por alimentos, materiales de construcción y otros artículos de consumo. Lo que es peor, su riesgo de contraer enfermedades es mayor debido a las deficientes condiciones higiénicas de sus entornos habitacionales y a su limitado acceso a servicios médicos.
El problema de la ocupación irregular
No es sorpresivo que entre un 60 y un 70 por ciento de las tierras de las ciudades latinoamericanas estén ocupadas de manera irregular, ilegal o incluso clandestina, y que la mayor parte del inventario de viviendas consista en edificaciones autoconstruidas que incrementan con el paso del tiempo. En México, la irregularidad de la tenencia de la tierra es una forma de vida dado su importante contexto político e incluso cultural. Para las familias de bajos ingresos, la única manera de vivir en las ciudades es adquiriendo o invadiendo predios ilegales o irregulares.
El mensaje está muy claro para las generaciones más jóvenes: “Instálense donde quieran y sin preocuparse, porque algún día el Estado regularizará sus lotes”2. Esta actitud cultural refuerza lo perverso del círculo vicioso: mientras más expectativas existen sobre la eventual regularización de los asentamientos irregulares, mayor es el precio cobrado por subdivisores o gestores inmobiliarios por la venta de terrenos parcialmente urbanizados o carentes de servicios. El simple acto de parcelar la tierra dobla o triplica su precio, de manera que nuevamente, el pobre paga más por la tierra que los compradores del mercado formal.
Esta anticipación de la revalorización del suelo como resultado de la regularización futura se relaciona con dos corolarios importantes: Primero , las acciones públicas para regularizar la tierra no han resuelto el problema del acceso a la tierra para la población urbana de pocos ingresos; en cambio, la regularización es parte del problema porque alimenta la “industria de la irregularización”. Es fundamental pensar seriamente en reestructurar o incluso acabar con esta política perversa, y crear otras formas de ofrecer tierra urbanizada a quienes la necesitan.
Segundo, este proceso expone también una falacia referente a la (in)capacidad de los pobres de pagar por algunos servicios urbanos. Ellos ya están pagando al menos por una parte de sus servicios, aunque los están pagando al propietario de la tierra/gestor inmobiliario como un “tributo territorial” que, en otras circunstancias, se hubiera recaudado públicamente. La discusión no está bien encaminada: el problema no es tanto si el pobre debe pagar o no, sino más bien cómo debe pagar y cuáles deben ser los límites de tales pagos. Por ejemplo, ¿deberían las familias de bajos ingresos, beneficiadas por los programas de regularización, pagar directamente por los servicios? o ¿debería capturarse el incremento del valor del suelo generado por las mejoras, y pechar al propietario de la tierra por dicho aumento mediante impuestos y otras políticas tributarias? Este último punto arroja una nueva luz sobre los problemas resultantes de algunos esquemas convencionales de subsidio.
Problemas de los programas de regularización actuales
Es necesario reevaluar los marcos tradicionales del estudio del fenómeno de la irregularidad-regularización de la tenencia de la tierra en colonias urbanas de bajos ingresos en México (al igual que en el resto de América Latina). Con esta idea en mente, en marzo de 1999 se celebró un seminario del Instituto Lincoln en cooperación con el Colegio Mexiquense AC en Toluca, México. Aunque el seminario no pudo resolver el enigma indicado anteriormente ¾ni siquiera proporcionar los medios para romper el círculo vicioso¾, sí generó algunas conclusiones importantes.
Primero que todo, es importante reconocer que el problema de suministro de tierra a los pobres de América Latina no puede resolverse a fuerza de los programas de regularización imperantes. Además de los efectos dañinos de los mismos, existen serias inquietudes sobre su capacidad de sustentación financiera. Los programas de regularización tienden a ser “más cura que prevención”, y a menudo dependen de asignaciones gubernamentales extrapresupuestarias, a excepción de cuando los fondos provienen de agencias multilaterales, organismos no gubernamentales u otros medios.
En México, CORETT, una comisión federal para la regularización de la tenencia de la tierra de predios ejidales, y CRESEM, una comisión estatal para la regularización de la tenencia de la tierra y la regularización de la tierra privada, se han dedicado principalmente al aspecto legal del problema. Ninguna de las dos comisiones ha logrado sus objetivos de proporcionar tierra urbanizada para los estratos bajos de la población o de crear reservas de tierras. En vez de dedicarse al problema básico de la irregularidad de la tierra, ambas se han concentrado en una de sus manifestaciones o consecuencias: la tenencia ilegal.
Segundo, los programas de regularización vigentes adolecen de las fallas resultantes de desvincularlos de una política tributaria amplia, particularmente de la tributación de la tierra (con sus implicaciones obvias para un mercado de suelos más saludable). Como se indicó en el seminario, el manejo exitoso de la tierra urbana requiere, más que métodos regulativos, una mayor disciplina fiscal de los mercados de suelos, principalmente en el ámbito municipal. Esta disciplina debería ser una precondición para captar eficazmente los incrementos del valor de la tierra a fin de generar tierra urbanizada, en vez de ser el sustituto de un tributo más completo sobre el valor de la tierra. Las mismas dificultades en obtener tasaciones adecuadas del valor de la tierra, registros del suelo actualizados, y otras informaciones usualmente atribuidas a la aplicación de impuestos sobre el valor de la tierra, se aplican también (y en ocasiones de manera más dramática) a la mayoría de los instrumentos de captura de plusvalía.
En tercer lugar, los instrumentos fiscales por los cuales se rige la tierra en México, si bien se caracterizan por su diversidad y rigurosidad, son también bastante sensibles desde el punto de vista político y por tanto, tienen una utilidad escasa. Por ejemplo, los impuestos a la propiedad inmobiliaria (principalmente el impuesto predial) se enfrentan a serias limitaciones prácticas para capturar los incrementos del valor de la tierra, sencillamente porque no fueron diseñados para tal fin. Sin embargo, es posible que una reforma fiscal no sea un obstáculo tan insuperable como antes se creía… después de todo se han instituido cambios en otras áreas controversiales, tales como la privatización de activos del estado o de tierras de ejido.
Más allá de estas restricciones técnicas y políticas, no debemos olvidarnos de la importancia de los obstáculos culturales y gerenciales. Es necesario que los planificadores trabajen en cooperación con los administradores fiscales para solventar el problema de la falta de comunicación que desde siempre ha caracterizado a estos dos grupos. Ya se han dado ciertos pasos promisorios, y muchos empleados públicos están conscientes de la urgente necesidad de integrar las políticas fiscales y la planificación urbana dentro del marco de una estrategia global.
Finalmente, hay que visualizar este dilema dentro de un contexto más amplio. Es necesario que tanto el gobierno como el sector privado entiendan que la tierra se ha convertido en el asunto estratégico del dinámico proceso de urbanización. La cuestión principal es la necesidad de regularizar los mercados de tierra, no sólo para satisfacer de otras maneras la enorme demanda por tierra urbanizada, sino también para instituir cambios profundos en la prioridad que tiene este asunto dentro de la política y las normativas urbanas mexicanas.
En suma, el seminario expuso la necesidad multifacética de instaurar políticas eficaces que faciliten tierras urbanizadas a los estratos bajos de la población, y de poner en marcha una mejor coordinación de las políticas existentes relacionadas con los aspectos de finanzas, reservas territoriales, regularización y dinámicas del mercado del suelo. Durante el seminario se demostró que aunque muchos instrumentos fiscales y regulativos son adecuados en teoría, no lo son en la práctica. El problema no es tanto la falta de recursos, sino más bien la capacidad de movilizar los recursos existentes y encaminarlos hacia un programa extenso que enlace la regularización con la política fiscal, así como con la exploración de mecanismos de captura de valores.
Si bien se han estudiado varias propuestas y ofrecido alternativas para futuras agendas de trabajo en el tema, es preciso analizar varias cuestiones para comenzar a entender el fenómeno de una manera diferente. Una pregunta clave es, si la dotación de infraestructuras aumenta el valor de la tierra de una manera tan explosiva, ¿por qué es tan difícil encontrar agentes o gestores privados del mercado formal que estén dispuestos a invertir en el mercado informal? ¿por qué, a pesar de los aspectos atractivos mencionados, se considera que el mercado informal es improductivo?
Hay un cúmulo de respuestas, pero ninguna es fácil: la incertidumbre sobre los riesgos asociados a los problemas judiciales y legales, las confusas reglas del juego, el alto costo de las licencias de aprobación, la falta de información sobre los procedimientos, y las inquietudes sobre la baja rentabilidad a lo largo del tiempo. Debido a los complejos asuntos institucionales involucrados en este dilema, el mismo continuará siendo el centro de atención de los esfuerzos del Instituto Lincoln y de sus copatrocinadores en México y en otros países de América Latina.
Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Alfonso Iracheta Cenecorta es presidente del Colegio Mexiquense AC, una institución de investigación y educación de postgrado en ciencias sociales y humanidades, en México.
Notas
1. El término “tierra urbanizada” se aplica a suelos designados para uso urbano, dotados de servicios públicos básicos (aguas, alcantarillado, caminos pavimentados, electricidad y teléfonos, etc.), y con acceso a funciones municipales tales como empleo, educación y transporte público.
2. Por regularización se entiende no sólo la entrega de títulos de propiedad, sino aún más importante, la dotación de infraestructura urbana, servicios y otros cambios necesarios para integrar el asentamiento “informal/ilegal pero al mismo tiempo real” en la red de la ciudad “legal”.
Algunas definiciones
Ilegal. Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, los códigos civiles y la autorización pública.
Informal. Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales (ni está protegida por ellas), en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.
Irregular. Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.
Clandestina. Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.
SHARE
The potential for sharp and unpredictable assessment increases is an important source of dissatisfaction with the property tax. Rapid price rises that are accurately and promptly reflected in assessed valuations can leave homeowners responsible for cash payments on paper gains that are unexpected, uncontrollable, and possibly short-lived. Two decades ago, this situation paved the way for adoption of California’s Proposition 13, which rejected fair market value as a basis for assessment.
Increasing valuations do not necessarily produce a corresponding rise in property tax bills, since a higher assessment base could raise equivalent revenue with a smaller tax rate. This solution is not feasible, however, when prices increase disproportionately only in particular neighborhoods or for particular types of property.
What other means are available to address price volatility and its impact on property tax rates? A number of states have recently introduced limitations on annual valuation increases. These measures avoid extreme assessment increases but may still allow assessments to match fair market values at some point in the future. They substitute a non-market value basis for assessment and diminish uniformity by distinguishing between those properties that are assessed on the basis of current values and those that are not.
Assessment Limitations in Washington and Texas
In the November 1997 elections, voters in Washington state approved a referendum generally limiting increases in assessed valuation to 15 percent a year on all classes of taxable property. If a property’s market value rises more than 60 percent, one year’s assessment may reflect no more than one-quarter of that increase. A similar measure strongly supported by business representatives was passed by the Republican legislature but vetoed by Gov. Gary Locke (D), who would have limited it to homeowners.
This case raises an important point concerning uniformity and distribution of the tax burden. Phase-in provisions ease the burden on owners of rapidly appreciating property but correspondingly increase the relative share of the tax borne by owners experiencing slower growth, or no growth, in property value. While tax limitations are generally promoted as protection for homeowners, residential benefits may pale in comparison to commercial gains.
Supporters of the Washington referendum urged passage “to soften a tax blow that could be devastating to a homeowner on a fixed income.” Yet major funding for the campaign came from industrial giants, including Microsoft, Intel, Hewlett Packard, Boeing and Weyerhaeuser. Opponents, including King County assessor Scott Noble, argued that the tax benefits “will go disproportionately to the large corporations that are bankrolling the campaign because of their much higher property values.” On the other hand, restricting such provisions to residential property introduces another level of non-uniformity to the tax.
Texas voters chose this split valuation alternative in November, approving a measure that limits increases in assessed values of residential homestead property, but not business property, to 10 percent a year. The president of the Texas Taxpayers and Research Association said this provision will “keep a terribly hot neighborhood from getting sort of a sticker shock.”
Critics saw the irony of this action. One wrote, “If the Texas Legislature had offered voters a chance to cap appraisal increases on their homes a few years ago, lawmakers would have been lauded as heroes. Angry homeowners were storming the offices of appraisal districts in the early and mid-1990s, demanding relief from double-digit increases in the appraised value of their homes and the prospect of significant property tax hikes. . . Nothing happened. Now that appraisal increases have fallen to three percent or so, the Legislature is offering voters a chance to cap the increases by changing the state Constitution. . . .” Ironically, before the price rises of the 1990s, Texas tax protests centered on whether assessments reflected falling property values quickly enough in the regional recession of the 1980s. For example, Harris County, which includes Houston, saw challenges to one-quarter of all its tax valuations in 1984 and 1985.
A Legislative Approach in Montana
Annual increases of 10 or 15 percent do not necessarily prevent assessed valuations from reaching full market levels. However, Montana lawmakers responded this year to dramatic value increases with an even more drastic measure. After studies reported that residential and commercial property values had increased by an average of 43 percent statewide since the last reassessment, the legislature required this change to be phased in at a rate of only two percent annually-taking 50 years to enter the tax rolls completely. Court challenges to this provision could raise an interesting question as to how long a phase-in period is compatible with state constitutional provisions requiring uniformity in assessment.
Assessment Reform in Ontario
Large valuation increases may be due to assessment lags as well as to price rises. One of the most startling examples of outdated tax valuation is found in Toronto-a surprise to U.S. observers who normally expect a high level of administrative efficiency from their northern neighbor. At the September conference of the International Association of Assessing Officers (IAAO) in Toronto, a panel of speakers brought together by the Lincoln Institute explored this situation. The potential for huge valuation increases stems not so much from extraordinary market activity as from extraordinary assessment inactivity. Metropolitan Toronto has not had a full-scale reassessment since1954-and that was based on 1940 market values.
Attorney Jack Walker described the public as generally supportive of current tax reform efforts, which encompass the entire province of Ontario. By contrast, a 1992 reassessment proposal for Metropolitan Toronto alone sparked such protest from residential and small business taxpayers that the proposal was abandoned. As a result, the 1997 measure explicitly addresses the concerns of many taxpayers groups. Professor David Amborski of Ryerson Polytechnic University explained that it would ensure current value assessments and regular updates. In addition, it will eliminate the business occupancy tax, permit different tax rates for different classes of property, provide special treatment for senior citizens and disabled taxpayers, and reduce taxes on agricultural and open space lands.
Thus, Toronto has also chosen to soften the impact of large assessment increases at the expense of uniformity. In this case, where municipal valuations were so out of date, the net effect may be judged an improvement in assessment equity. It will be important to evaluate the experiences of other jurisdictions struggling with the challenge of balancing uniformity and acceptability to see if they can make the same claim.
Joan Youngman is senior fellow and director of the Institute’s Program in the Taxation of Land and Buildings. An attorney specializing in property tax issues, she also writes a column for State Tax Notes, published by Tax Analysts.
Notes
Joseph Turner, “Ref. 47 Debate: Do Tax Savings Justify Change?” Takoma News-Tribune, October 23, 1997, p. A1 (quoting Rep. Brian Thomas (R-Renton))
2 Tom Brown, “Big Guns Back Property-Tax Lid,” Seattle Times, October 24, 1997, p. B3.
3Clay Robison, “Measure Would Cap Hike in Residential Appraisals,” The Houston Chronicle, November 2, 1997, p.2.
4Michele Kay, “Tax Appraisal Cap on Ballot,” Austin American-Statesman, October 20, 1997, p. A1.
SHARE
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El precio excesivamente alto de la tierra urbanizada en América Latina es una de varias explicaciones del grado y la persistencia de los mercados informales de tierra. Contrario a las creencias populares, la informalidad es costosa y por lo tanto no es lo mejor y ni siquiera es una alternativa ventajosa para combatir la pobreza, pero por lo general es la única salida para las familias urbanas pobres. Una política más consistente para reducir la informalidad, y así reducir la pobreza, debería ser al menos neutra o aportar a la reducción de los altos precios de la tierra.
La Pobreza Sola no puede Explicar la Informalidad
Aunque el mapa de la ilegalidad urbana se parezca al de la pobreza, la extensión y la persistencia de la informalidad no puede ser explicada solamente por la pobreza. No todos los ocupantes de los asentamientos informales son pobres, tal como muchos estudios empíricos en América Latina lo han demostrado en los últimos años. La tasa de ocupación irregular de la tierra es mucho más alto que el aumento del número de familias nuevas pobres. En Brasil, por ejemplo, el número total de residentes en “favelas” ha aumentado cinco veces más rápido que el de residentes pobres, y una tendencia similar se observa en las más grandes ciudades Latinoamericanas.
Este crecimiento espectacular de los asentamientos informales ha ocurrido en las periferias y por densificación de áreas “consolidadas” irregulares urbanas, pese a que los índices de natalidad y de migrantes campo-ciudad hayan caído sustancialmente y el porcentaje de ciudadanos pobres haya permanecido relativamente estable. Otras explicaciones de este crecimiento informal incluyen la falta de programas de vivienda social, la inversión pública inadecuada en infraestructura urbana y, por último aunque no menos importante, debido a la cruda realidad de que los mecanismos informales son rentables para quienes los promueven.
El Alto Costo de la Tierra Urbanizada
La economía convencional formula que los precios de libre mercado reflejan el nivel en el que la capacidad y la disposición a pagar de un comprador coincide con la capacidad y la disposición a vender de un proveedor, pero esto no garantiza que se suplan las necesidades sociales. Es decir, el mercado para la tierra urbanizada puede estar funcionando bien mientras que muchas familias (incluso no pobres) no pueden acceder a él, y mientras algunos terrenos urbanos son mantenidos vacantes intencionalmente.
En las periferias de muchas ciudades Latinoamericanas, el precio de un metro cuadrado (m2) de tierra urbanizada, desarrollado por agentes privados, puede variar entre US$32 Y US$172. Estos niveles son cercanos en términos absolutos a los encontrados en el mundo desarrollado, donde los ingresos per-cápita son típicamente 7 a 10 veces mayores. Hasta una familia encima de la línea de pobreza que ahorre el 20% de su ingreso mensual (US$200) necesita ahorrar de 12 a 15 años para adquirir un lote urbanizado de 150 m2. Estos indicadores sugieren que la dificultad de acceso a la tierra urbana pueda ser uno de los factores que contribuyen a la pobreza.
El precio de la tierra urbana, como en cualquier mercado, es determinado por la oferta y demanda. El suministro de tierra depende de la cantidad habilitada (producida) por año, la cantidad que es retenida, y la intensidad de uso de la existente. La demanda depende de la tasa anual de formación de nuevos hogares, ajustada por su ingreso y/o poder adquisitivo, sus preferencias y los precios de otros artículos en sus presupuestos. Es difícil realizar una explicación completa de todos los factores que afectan el comportamiento de precios de tierra (Ver Smolka 2002), pero basta mencionar ciertos determinantes emblemáticos para entender algunas aparentes idiosincrasias del funcionamiento de mercados de tierra urbanos en América Latina.
Desde el lado de la oferta, los impuestos prediales, la mayor fuente potencial para financiar la producción de tierra urbana, es ridículamente bajo. Típicamente representan menos que el 0.5 por ciento del PIB, comparado al 3 y 4 por ciento en EE UU y Canadá. En general hay la sensación de que América Latina invierte poco en infraestructura y servicios comparado con su PIB per cápita. Los sustanciales incrementos observados en el valor de tierra, como resultado de inversiones en infraestructura urbana y servicios, generalmente son ignorados como una fuente para financiar tales inversiones, debido a mecanismos débiles de captura de la valorización (Smolka y Furtado 2001).
Además, la disposición de considerables áreas de tierra es controlada por agentes que no siguen la racionalidad económica (por ejemplo, las fuerzas armadas, la iglesia o entidades estatales como los ferrocarriles). De otro lado, la limitada disponibilidad de tierra habilitada es a menudo sometida a normas urbanísticas elitistas, diseñadas para “proteger” esos vecindarios haciéndolos inaccesibles para familias de bajos ingresos.
En el lado de la demanda, muchas familias, incluso con buenos ingresos, trabajan informalmente y son excluidos del mercado por no tener las credenciales requeridas por los bancos para otorgar créditos. La necesidad de auto-financiar la producción de la vivienda alarga el tiempo entre la adquisición y la ocupación del lote, aumentando tanto el costo de la financiación como la demanda global por tierra. Además, la herencia de alta inflación, mercados de capital subdesarrollados o inaccesibles, y la limitada cobertura del sistema de seguridad social, son responsables de alimentar una cultura establecida entre sectores de bajos ingresos de usar terrenos como reserva de valor y como un mecanismo popular de capitalización, lo cual también presiona la demanda de tierra. En otras palabras, retener terrenos rústicos y especular con tierra no es una conducta exclusiva de los sectores altos ingresos.
Los precios de los Lotes Informales
Más allá de estos argumentos convencionales acerca de la oferta y demanda, hay que tener en cuenta la interdependencia de los mercados formales e informales de tierra, como factores que contribuyen a su alto precio. Específicamente, el alto precio de la tierra urbanizada en el mercado formal, parece afectar los relativamente altos precios de los loteos informales, y viceversa.
Los precios de tierra revelan la diferencia que un comprador tiene que pagar para evitar caer en una situación peor (esto significa más lejos del trabajo, menos o peores servicios públicos, menos calidad ambiental, y otros). Entonces, si la “mejor” alternativa es un lote en un asentamiento informal, cabe esperar un precio mayor en los terrenos que si tienen servicios, lo cual también refleja el valor de los títulos legales que ostentan estos terrenos. De otra parte, si el precio mínimo de la tierra urbanizada (la tierra bruta más el costo de urbanización) sigue siendo inaccesible, entonces cualquier tipo de tierra que la familia pueda conseguir le representa una mejor alternativa. Esta alternativa puede variar desde el loteo más alejado, la invasión con la mediación de un urbanizador pirata o de movimientos organizados (ambos envuelven comisiones y otro tipo de pagos), hasta el más predominante mercado de tierra, consistente en subdivisiones irregulares de grandes parcelas en pequeños lotes con servicios precarios.
El precio de la tierra en los mercados informales es, por consiguiente, más alto que el precio de tierra bruta, pero normalmente menor que la suma de la tierra bruta más el costo de habilitarla. Al mismo tiempo, el precio tiende a ser menor (aunque no necesariamente por metro cuadrado) que el precio mínimo de la tierra completamente habilitada y comercializada en los mercados formales. En efecto, el mercado aprecia las formas más “flexibles” para acceder a la tierra, como por ejemplo tamaños de lote más pequeños que el mínimo legal, o la construcción sin respetar los códigos de construcción, o incluso la posibilidad de vender la azotea de una casa como espacio construible.
La mayoría de las familias de más bajos ingresos no escogen un asentamiento informal porque les brinde el mejor precio, sino simplemente porque con frecuencia solo tienen esa alternativa. “La decisión” de adquirir un lote informal es de todas maneras costosa. Estimativos conservadores obtenidos de una encuesta informal en diez grandes ciudades de Latinoamérica, muestran que el precio promedio de la tierra en loteos comercializados ilegalmente es de US$27 por metro cuadrado (Ver Tabla 1).
Tabla 1. Precios y rentabilidad en mercados formales e informales de tierra (US$)
Mercado Formal Mercado Informal
1. Tierra rural asignada para uso urbano $4 $4
2. Costo de urbanización Mínima = $5 Máximo = $25
3. Precio final en el mercado $27 $70
4. Beneficio sobre capital avanzado= (3-1-2)/(1+2) 200% 141%
El renglón de las utilidades (4) explica al menos en parte la cuestión (paradójica en apariencia): ¿Por qué, a pesar de los significativos márgenes de ganancia del mercado informal, uno encuentra tan poco interés en desarrollar tierra por parte del sector privado? Como lo indica la Tabla 1, la producción de tierra informal es más rentable que la producción formal. Incluso el resultado para el mercado formal está bastante subestimado, puesto que hay altos riesgos asociados con costos financieros, de seguridad y mercadeo, y otros costos incurrido por el desarrollador que no afectan al urbanizador informal. Estos datos también ayudan a explicar por qué la formalidad genera informalidad, y desnudan el hecho de que las ventajas de los arreglos informales no son necesariamente percibidas por los ocupantes de bajos ingresos, sino por los urbanizadores informales.
Efectos Inesperados de la Normalización
Miremos ahora la cuestión de las políticas utilizadas en esta materia. Dada la aparente imposibilidad o impracticabilidad de adoptar alguna otra política, la noción prevaleciente ha sido tolerar las “soluciones” informales para posibilitar el acceso a la tierra y después normalizar o “desmarginalizar” los asentamientos, como algo más barato en el largo plazo para los fondos públicos, y mejor para los ocupantes de bajos ingresos (Lincoln Institute 2002).
El argumento de las finanzas públicas consiste en que el arreglo existente es más barato porque se apoya en inversiones privadas, relevando las agencias públicas de responsabilidades y gastos que, en caso contrario, se entenderían como parte del “derecho a la ciudad”. Esta visión es cuestionable por dos razones. Primero, las condiciones físicas de las habitaciones son a menudo inaceptables como asentamiento humano, pese a lo imaginativas que resultan las soluciones informales bajo condiciones extremas. Los bajos estándares de utilización de la tierra y la alta densidad en estos asentamientos son tolerados solamente porque el daño ya ha sido hecho. Segundo, en relación con la infraestructura, algunas de alternativas promisorias han mostrado recientemente un pobre comportamiento y demandan gastos excesivos de mantenimiento.
Los impactos sobre las familias de bajos ingresos son también peores de lo esperado. No sólo los precios de la tierra son bastante altos sino que conllevan costos adicionales: aquellos sin una dirección de residencia (por vivir en un asentamiento irregular) a menudo son discriminados cuando buscan un trabajo o servicios; los alquileres como porcentaje del valor de las propiedades son más altos que los cánones observados en los mercados formales; el acceso al agua en camiones u otra fuente temporal resulta más costoso que por acueducto; y el costo de la inseguridad es mayor por vivir en un ambiente más violento.
Las políticas de normalización, evaluadas en un contexto amplio, pueden estar contribuyendo a agravar el problema que buscan remediar. En otras palabras, el enfoque curativo de estas políticas puede tener, al contrario, efectos perversos y contraproducentes , como se anotó antes.
Señales de Precios
La expectativa de que un área va a ser normalizada le permite al urbanizador subir el precio de los lotes. A menudo el comprador obtiene un terreno con evidencia escrita de que el desarrollador no tiene todavía los servicios requeridos por las normas de urbanísticas. Al mismo tiempo el desarrollador le promete que tan pronto como se vendan suficientes terrenos, los servicios y la infraestructura serán instalados, incluso a pesar de que esas promesas poco se cumplen. En el mejor de los casos una relación de complicidad se establece entre el comprador y el vendedor. En el peor, que es por desgracia el más común, el comprador es engañado en cuanto a la existencia de servicios, como por ejemplo tubos en el terreno que el urbanizador señala como parte de la infraestructura. Otros problemas en estos arreglos que pueden lesionar a los residentes pobres son títulos dudosos, formas de pago que esconden los intereses a pagar y detalles contractuales imprecisos y confusos.
Como en cualquier otro segmento del mercado de tierras, el precio refleja o absorbe las expectativas del uso futuro del terreno. El sector informal no es la excepción. Entre mayor sea la expectativa de que un terreno sin servicios los va a tener luego, tanto viniendo del urbanizador o, como es más frecuente, del gobierno a través de algún programa de normalización, más alto será el precio al cual se transa el terreno.
Normalización como una Atracción para Más Subnormalidad
Las investigaciones sobre las fechas de llegada de los habitantes de los asentamientos informales, sugieren que en muchos casos la mayoría de las personas se mudaron justo cuando se anunció o implementó un programa de normalización (Menna Barreto 2000).
La idea de que las expectativas de normalización tienen un efecto en la informalidad, es también corroborada por el gran número de invasiones y ocupaciones que ocurren en los períodos electorales, cuando los candidatos prometen nuevos programas de normalización. La historia latinoamericana de los efectos de las expectativas creadas por promesas populistas, es rica en ejemplos. Varios de los asentamientos existentes que necesitan ser normalizados hoy, deben su origen a la complacencia irresponsable de políticos que cerraron los ojos o, lo que es peor, que cedieron terrenos públicos por propósitos electorales.
Los Costos de Oportunidad de la Normalización
Los programas de normalización, que son de naturaleza remedial o curativa, tienen un costo de oportunidad alto comparado con el de proporcionar la tierra urbanizada en una manera preventiva. El costo por familia de un programa de normalización ha estado en la gama de US$3,000 a US$4,000. Tomando el tamaño de un lote alrededor 50 m2 y agregando el 20 por ciento para calles y otros servicios públicos, el costo se mueve de US$50 A US$70 por m2. Esto es mucho más alto que producir tierra nueva, que es inferior a US$25 por m2, y es similar al precio cargado por urbanizadores privados, incluso con un buen margen de ganancia. ECIA, un urbanizador de Río de Janeiro, vendió lotes completamente urbanizados desde US$70 a US$143 por m2 en precios 1999 (Oliveira 1999). En el mismo sentido, Aristizabal y Ortíz (2001) en Bogotá, estiman que el costo de corrección (“la reparación”) de un asentamiento irregular es 2.7 veces el costo de áreas planeadas.
Estas cifras sugieren las limitaciones de programas curativos a favor de los preventivos. Es también relevante que el permiso de desarrollar una subdivisión, formal puede tomar de tres a cinco años, mientras que la decisión de regularizar un establecimiento informal a menudo toma menos de seis meses.
” El Día Después ” de La Normalización
Un programa de regularización bien ejecutado (es decir el que integra con eficacia al área informal con la malla urbana) generalmente eleva la calidad de vida para todos los ocupantes y fortalece las comunidades. También trae valorización de la propiedad, causando alguna movilidad residencial de familias con ingresos debajo del promedio, que son presionadas a mudarse. Sin embargo, cuando el programa es mal ejecutado, el área puede consolidarse como un asentamiento irregular de bajos ingresos.
El Programa “Favela – Bairro” de Río de Janeiro es a menudo puesto de ejemplo como la experiencia más amplia y exitosa en su clase. Abramo (2002) estudió el impacto del programa y encontró valorizaciones relativamente pequeñas (28%). Aplicando este promedio a una vivienda típica o modesta con precios previos de US$12,000, el valor ganado es cercano a US$3,400, un número parecido al costo medio por familia en programas de regularización. Este resultado contrasta con en incremento de más del 100% obtenido en el proceso de urbanizar tierra rústica por agentes privados. Esta intrigante información parece mostrar que el “mercado” se entera poco del incremento en valor de los asentamientos mejorados. La inserción completa en los tejidos urbanos resulta ser menos frecuente de lo esperado. Muchas “favelas” que recibieron importantes inversiones de mejoramiento, permanecen estigmatizadas como “favelas” 15 años más tarde.
Conclusiones
La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la pobreza. El diagnóstico de agencias como Hábitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de cualquier política para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo, debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay ninguna garantía de que la normalización de asentamientos sola contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no sólo mantienen intactas y refuerzan las “reglas del juego” del mercado que contribuyen a la informalidad, sino que además generan efectos perversos. Esta situación plantea un dilema y un desafío. El dilema es que no regularizar simplemente no es una opción política (ni humanitaria). El desafío es cómo interrumpir el ciclo vicioso de pobreza e informalidad a través de intervenciones en el mercado de tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en América Latina donde los gobiernos locales están comenzando a poner nuevas reglas de juego.
Martim O. Smolka es “Senior Fellow” y director del Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.
Andrés Escobar es Gerente de MetroVivienda, Empresa del Distrito de Bogotá, generadora de nuevo suelo urbano.
SHARE
The Lincoln Institute has long been involved in international activities that deal with land policy and land taxation issues. In the 1970s those activities focused mainly on training and education. For example, Institute faculty have taught joint courses in land and tax policy issues with the International Center for Land Policy Studies and Training (formerly the Land Reform Training Institute) in Taiwan for nearly 30 years. Sponsorship of international congresses on land policy in the 1980s involved the Lincoln Institute in the dissemination of research and analysis by colleagues from both industrial and developing countries. This work heralded further international expansion in the 1990s involving both the Institute’s training programs and its support for research and analysis, particularly in developing countries.
Over the past ten years, the Institute has expanded its program of training and research in Latin America that deals with planning, property taxation, urban development, and land markets. Its program in China, begun in 2001, involves government officials, academics, and researchers with a focus on urban land markets, land taxation, and city expansion issues. The Institute has been active in many Eastern European countries, where it has been involved mainly in training on tax policy and administration. It also has contacts and modest levels of involvement in other countries, including Cuba and South Africa, which face particularly demanding or unique land and tax policy challenges.
The initial motivation for the Institute’s international work was to share its knowledge and expertise in land policy issues with others, as in transition economies seeking to establish land markets and property tax regimes. The Institute provided training in land market fundamentals and policy issues, and in the technical requirements of databases containing cadastral, ownership, and development information.
As the Institute expanded its activities abroad, academic and policy research on urban development and local public finance documented many commonalities across countries in the development patterns of large cities, in the behavior of households and firms, and in the tradeoffs households and firms face when making decisions about location, transport, space consumption, tenure choice, and local services. Predictions based on urban economic theory proved to be robust across both rich and poor countries.
The consequence of this commonality of problems and behavior is that the flow of knowledge is no longer in one direction. Solutions to problems in one city can help inform policy makers in other cities about new approaches that have worked elsewhere. For example, experience with new ways to use benefit charges to finance infrastructure, design exclusive bus lanes, structure new development, or reform housing in one country is of great interest to others. International experience also reinforces old lessons, such as the advantages of property taxation as a local revenue source or the impact of infrastructure on development.
In sum, the Institute’s international work has enriched its own knowledge and expertise as much as it has benefited those who have participated in our training and research programs.
