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Clearly defining the ownership of property is often thought to be necessary for the efficient operation of markets and the appropriate use of scarce resources. Specifying property rights within mature governance frameworks is relatively straightforward for traditional private goods, but it becomes more complex for common property goods such as groundwater, environmental resources, irrigation systems, forests, and fisheries.
Common property goods are often subject to overexploitation (the well known “tragedy of the commons”), and many observers argue that the sustainable use of common property can be solved simply by employing one of two alternatives: private ownership, or public ownership operating within a clear regulatory framework. The argument is that either approach can internalize externalities and reduce transaction costs.
This notion that there are only two discrete solutions—private ownership or public ownership—to promote the sustainable management of scarce common resources has proven problematic for at least two reasons. First, neither private nor public ownership has always conserved scarce resources well, as in the case of the timber industry. Second, many alternative property rights approaches have been successful in managing scarce common resources in a sustainable manner, in some cases over hundreds of years.
Examples of alternative property rights approaches include the management by farmers of irrigation systems in Nepal, by villagers of Alpine grazing lands in Switzerland and Italy, and by villagers of mountain grazing land and forests in Japan and Norway. In all of these cases, farmers owned their private agricultural parcels and also participated as communal owners of commonly held resources.
Analyses of many cases of successful common resources management reveal that specific practices vary widely and depend on underlying institutions, social norms, culture, and ecological conditions. Accordingly, specific practices are usually not transferable from one context to another. However, research also shows that participants in successful systems have seven elements in common: accurate information about the resource; a common understanding about the resource’s benefits and risks; shared norms of reciprocity and trust; stable group membership; a long-term perspective; decision rules that avoid either unanimity or control by a few; and relatively low-cost monitoring and sanctioning arrangements.
These systems work best when the common pool resource is in a fixed location, such as forests, grazing land, mineral deposits, and many environmental resources. When the location of the common resource is not fixed, however, virtually no single property rights approach has been very successful. This is famously the case for fisheries, where the stock of fish is mobile and its size is difficult to track. Most property rights systems applied to fisheries give property rights to the annual catch, not to the underlying stock. Many approaches have been attempted to control fish catches, and the most promising current practice uses transferable quotas, but this approach is still a work in progress.
An excellent summary of the evolving theory of property rights is available in the recent Lincoln Institute book edited by Daniel Cole and Elinor Ostrom, Property in Land and Other Resources. Elinor Ostrom in particular has contributed greatly to the property rights literature, and her work in this area was honored last year when she was awarded the Nobel Prize in economics.
The volume includes chapters that address the complexity of property rights and their applications to common pool resources such as air, land, water, and wildlife (including fisheries). In addition, two chapters review the self-organization of property rights practices by miners during the 1849 California gold rush and more recent gold rushes. Those authors found that very similar property rights practices emerged in other such mining situations.
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Human development is often characterized as a war between the contradictory goals of individuation and conformity. We struggle to distinguish ourselves from the herd, but we panic at the prospect of social isolation. Our social sciences, especially economics, are similarly conflicted. The cult of the individual is a dominant social meme, and this dominance is exacerbated by the rise of economic fundamentalism—the unquestioning faith in unregulated markets and the concomitant distrust of government and social systems. Starting with Adam Smith’s invisible hand, scores of economists built careers devising theories based on methodological individualism, the idea that “social phenomena must be explained by showing how they result from individual actions, which in turn must be explained through reference to the intentional states that motivate the individual actors,” according to the Stanford Encyclopedia of Philosophy. These theorists uniformly praised unfettered individuals and markets as the best way to achieve the joint goals of prosperity and fairness and promoted (or prevented) public policies buttressed by this view.
At the same time, other mainstream economists have warned about the “isolation paradox,” a category of scenarios in which individuals, acting in relative isolation and guided only by their short-term self-interest, generate long-term results that are destructive to all. Examples include the Malthusian nightmares of famine and pestilence curbing population growth, the prisoner’s dilemma, or the tragedy of the commons, which was described in a 1968 essay by Garrett Hardin. Hardin warned about the hazards of population growth through a parable about unmanaged use of common grazing land. The inevitable over-use of the land by individual herders maximizing their flocks would destroy the land and make it unsuitable for everyone. The solution, according to Hardin and others, is some form of enclosure of the commons, through privatization or public ownership that can establish coercive mechanisms to ensure that individuals behave in ways that protect the common interest.
Luckily, most humans do not subscribe to economic theory and instead develop their own ways to reconcile these contradictions between individuation and conformity. And public intellectuals such as Elinor Ostrom, the 2009 Economics Nobel laureate (and the only woman so honored), have advanced our knowledge about the ways we mediate these two very human tendencies. We do it through institutions—groups of humans voluntarily organizing themselves to harness the benefits of individual effort while avoiding the pitfalls of isolated individuals run amok. According to Ostrom and others, various institutional arrangements—formal organizations, rules of engagement, public policies, to name a few—organically emerge to prevent unfortunate events like the tragedy of the commons. In this issue of Land Lines, we feature stories about a number of such institutional arrangements that have emerged to protect us from ourselves or to manifest mutual benefits. In our interview with Summer Waters of the Sonoran Institute (p. 30), we learn about efforts to promote the economy and protect the ecology of the Colorado River watershed and reintroduce the flow of fresh water to the river’s delta.
We’ve only begun to study systems that organically emerge to manage commons, but we know even less about how we create commons. This might be a result of our tendency to treat commons like manna—conveyed from heaven, not created by humans. However, as reported by Tony Hiss (p. 24), thousands of people have come together voluntarily to create a new commons—millions of acres of land conserved to protect vast ecosystems, to save habitat for endangered species, to provide green space for densely packed urban dwellers, and to realize a variety of other long-term goals. From the point of view of orthodox economists, it’s a world gone crazy. Not only are formerly isolated individuals acting in ways that prevent the tragedy of the commons, they are taking action to create new ones.
Ironically, the story of America’s first public park, Boston Common, is often used as a cautionary tale to illustrate the tragedy of the commons. Truth be told, it is one of the first examples of individuals self-organizing and subordinating their short-term interests to create a shared resource for the long term. Boston Common was created in 1634 when members of the Massachusetts Bay Colony voted to tax themselves to purchase and protect the parcel of land to train troops and graze cattle. These citizens understood that, with some 2,500 people joining the colony annually, it would not be long before all habitable land was developed and all urban open space would disappear, according to Jim Levitt in his forthcoming book, Palladium of the People.
Public education is another man-made commons, as are most public goods. We organize and tax ourselves to support the provision of this critically important institution. And over time, we need to revise the way we manage and maintain it, like any commons. In this issue, Daphne Kenyon and Andy Reschovsky offer a window into the analyses of the challenges cities face in financing their schools—and some ideas about how we can address these problems (p. 34). We also explore how universities and hospitals can work with their neighborhoods and cities to pursue mutually beneficial collaborative goals, in the feature on anchor strategies from Beth Dever, et al. (p. 4).
For some economists, creation of new commons is a theoretical impossibility. In his first book, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Mancur Olson hypothesized that people will endure the complications of acting together only if there is a sufficient private incentive; and large groups will not pursue collective action unless motivated by significant personal gain (economic, social, etc.). Theory and practice clearly have collided, and the impact is and will continue to be profound. As Hiss notes, in his essay on large landscape conservation, “The first thing that grows is not necessarily the size of the property to be protected, but the possibility for actions, some large, some small, that will make a lasting difference for the future of the biosphere and its inhabitants, including humanity.”
It doesn’t stop there. In the United States, a bastion of the free market, some 65 million citizens belong to common interest communities, such as condominiums and homeowners’ associations, as reported by Gerry Korngold (p. 14). A quarter of the nation voluntarily has limited its own autonomy to protect and preserve common interests. As noted by Korngold, this wouldn’t have surprised de Tocqueville, who described the U. S. as “a nation of joiners.” In Democracy in America, in 1831, he wrote, “I have often admired the extreme skill with which the inhabitants of the United States succeed in proposing a common object to the exertions of a great many men, and in getting them voluntarily to pursue it.” Perhaps it is time to organize a cult of collective action to celebrate the incredible things we are able to do when we work together. We might find that the policies, practices, organizations, and institutions that we create to mediate our internal war between individuation and conformity have contributed more to human advancement than the individual achievements we more often celebrate.
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The introduction of property taxation in transitional economies offers a unique perspective from which to study fiscal and governmental decentralization, land privatization and market development. These reforms all involve fundamental changes from the centrally controlled and planned societies of the communist period. The Lincoln Institute has a particular interest in the experiences of countries that are adopting property taxation and is underwriting a series of case studies in consultation with research associates in Armenia, the Czech Republic, Estonia, Poland, Russia and the Slovak Republic.
These studies demonstrate similarities in the challenges and problems faced by countries in transition and the extraordinary changes that have taken place in less than a decade since the fall of communism. At the same time, each country has followed a somewhat different path, adopting strategies that reflect its unique set of past traditions and current circumstances.
Decentralization and Privatization
Among the challenges facing these countries after nearly 50 years of communist rule are the decentralization of fiscal and political control and the reduction of the role of government in favor of private-sector ownership and activity. Privatization of land ownership has been a particularly sensitive issue. Taxes on real property have been introduced as part of a strategy to provide a revenue source to local governments, to encourage privatization of government-owned real estate assets, and to improve land utilization. Although in most cases the central governments continue to play a dominant role, a degree of local fiscal authority and autonomy has been introduced. Poland and Estonia have assigned these taxes to local self-governments, with authority to determine tax rates within limits established by their national parliaments.
In the other countries, national law sets the rate of taxation, but some local control is achieved by adjusting the coefficients applied to area measures that establish the tax base. The revenues raised from land and building taxes are still a relatively modest source of local revenue, and generally benefit rural communities more than urban areas. Although property taxes raise a minor portion of these countries’ total taxes at present, central governments envision a larger role for them in improving inter-governmental finance systems.
Privatization of state assets and ownership rights to real property is an essential yet complicated process that is still underway in each of the countries studied. In Estonia, for example, the desire to restitute land to pre-Soviet-period owners or their heirs initially complicated the determination of property rights. The adoption of a land tax in 1993, within two years of independence, was an essential element of Estonia’s land reform program, which also included privatization and market development. Limiting the tax base to land alone was intended to encourage its productive use, stimulating owners of restitution rights “to develop the property or sell it.”
In the former Soviet satellites, considerable private ownership remained under communism, but the formal cadastral systems were not maintained and the recording of property rights is still far from complete. During the Soviet period, land was treated separately from buildings, and this practice has continued in some countries, making real estate units more difficult to assemble for investment purposes. Property (buildings and structures) is treated separately from land for taxation purposes in Armenia, the Czech and Slovak Republics, and Russia.
While housing and business privatization has progressed to a degree in all countries, the release of land to private ownership and especially to ownership by foreigners has been a contentious issue. In Russia, although the Constitution and Civil Code provide for private property, the government and the Duma have failed to agree on a Land Code to provide a legal basis for land ownership. Most countries have placed some restrictions on foreign ownership, but permit long-term leases. Land taxation offers a potentially broad and expanding revenue base as privatization continues.
Market-based Reforms
In the absence of secure property rights and developed property markets, most countries have taken an incremental approach to incorporating market-based elements into their property tax bases. With the exception of Estonia, the countries in this study levy taxes on the basis of land or building area, adjusted by coefficients related to location, population, usage or other factors not derived directly from market indicators. As a logical step in their transitional reforms, Armenia and the Czech Republic are each exploring the addition of ad valorem elements to their area-based property tax, and Poland is considering proposals to shift to a market-based system. Plans for an ad valorem tax in the Slovak Republic await further fiscal, governmental and market reforms.
Estonia’s strong ideological commitment to a market economy led its Parliament to take the bold step in 1992 to base its land tax on market value. The first valuation assigned price zones to each assessment area, with the expectation that the methodology could be refined as understanding of real estate markets improved and as the markets matured. The collection of land tax information has strengthened real estate market activity and has been a catalyst for the development of land records, sales registries and cadastral maps. A revaluation in 1996 incorporated the expanded market databases.
Recent efforts to develop a pilot project for market value-based real property taxation in two Russian cities illustrate both the potential and the frustration of tax reform in the current Russian fiscal climate. The program began with funding from USAID in 1995, and federal legislation authorized the “experiment” in 1997. Before the current fiscal crises, the city of Novgorod anticipated implementation of the new tax in 1999 to replace the three existing non-value-based taxes on land, property of individuals and assets of enterprises. Whether the local officials will consider it possible to risk implementation under current conditions is now unclear.
Other Challenges
The reorganization of administrative functions and the cost of integrating and collecting property tax information are other challenges to the development of modern market-based property tax systems. Each country is struggling with structural reforms of Soviet-based administration and are seeking to improve inter-agency cooperation and efficiency in planning for property tax reforms.
The case studies illustrate the complex transitions that are underway in each of these countries. At the same time, the studies point out the important role that property taxation can play in providing a stable source of independent revenue to local governments, developing democratic and accountable public institutions, and maintaining a public claim on property entering the private market.
The potential benefits of market value-based taxation in stimulating real estate markets and promoting urban revitalization and efficient land use are just beginning to be recognized. The financial hardships still experienced by many people in these countries may keep property taxes at very modest levels for some time, making the design of a broad-based system with limited exemptions particularly important to the viability of property taxation in these new economies.
Note:
1. “Unlikely Icon,” Economist (February 28, 1998): 78.
Jane H. Malme is a fellow of the Lincoln Institute specializing in the development and implementation of property taxation in diverse international contexts.
She is coordinating the preparation of case studies with colleagues for the following transition countries:
Armenia: Richard R. Almy, consultant, Almy, Gloudemans, Jacobs & Denne, Chicago, Illinois, with Varduhi Abrahamian, International City/County Management Association, Yerevan, Armenia
Czech Republic: Gary Cornia and Phillip Bryson, Romney Institute of Public Management, Marriott School of Management, Brigham Young University, Provo, Utah, with Dr. Alena Rohlícková, Ministry of Finance, Czech Republic
Estonia: Jane H. Malme with Tambet Tiits, director, AS Kinnisvaraekspert, Tallinn, Estonia
Poland: Jane H. Malme with W. Jan Brzeski, president, Cracow Real Estate Institute, Cracow, Poland
Russia: Jane H. Malme with Dr. Natalia Kalinina, Center for Real Estate Analysis, Moscow, Russia
Slovak Republic: Gary Cornia and Phillip Bryson with Ing. Sona Capová, Univerzita Mateja Bela, Banská Bystrica, and Milos Koncek, Ministry of Finance, Slovak Republic
Sources: These figures are based on official country data sources and were provided by the research associates. No data was available from Russia.
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Land and housing markets, and any other market for that matter, can be approached as arenas in which persons exchange rights to assets subject to constitutional rules, statutory and common law rules, and administrative rules and procedures. The value of land is often believed to be determined by expectations about what land uses will be legally permitted over time and the return from such uses. However, there is substantial evidence, international as well as U.S.-based, that markets and prices are also shaped by expectations about what is legally prohibited yet is nonetheless achievable through extra-legal or illegal means.
Scholars since Jeremy Bentham have linked markets and their viability to a legal regime of property rights which clearly defines, safeguards and facilitates the transfer of such rights through legal means. How then do we explain illegal or extra-legal property transactions: the buying and selling of stolen goods; subdivision of single-family houses into one-room rentals; and squatter settlements.
In all these contexts, assets are being acquired and used, hence there is property. There are also markets, frequently thriving, to exchange such assets. What is absent from these markets are legally defined rights. Their absence, however, does not prevent these markets from emerging and affecting supply and demand in the legal market. It is crucial, therefore, that such markets be understood, not just as an exotic feature of the developing world, but as alternatives to which actors in the market turn under certain conditions.
What happens if property rights are not clear, are contested or are not well enforced? Policy advisors rarely address this question, not because they fail to see that property regimes are frequently lacking in stability and security, but rather because they see their function as one of putting in place the ideal set of laws, regulations, and administrative and enforcement mechanisms that would guarantee stable expectations, secure rights and efficient markets (see Figure 1).
The only problem is that putting in place such laws and regulations rarely happens in a vacuum. Rather, it happens in a landscape of existing interests, entitlements, conventions and practices. It is the interaction between these new interventions and existing norms and practices that determines who is able to do what with which assets in society. Three examples illustrate my point.
Farm Restructuring in Eastern Europe
Until the late 1980s, farmland in Eastern Europe was organized within state farms, collective farms, or, in some cases, small private farms owned by farmers who had the right to cultivate but not sell or develop the land. The absence of competitive agricultural and land markets prevented many necessary adjustments from taking place: labor mobility, adjustment in farm sizes, incentives to invest or increase labor productivity, and moving land to better uses.
Some policy advisers have argued that unless the New Independent States establish family-based farms with legally, well-defined and well-protected private property rights that can be transferred easily, little can be done to promote necessary adjustments. How do farmers adjust to the new realities of the transition while constitutions are amended, laws are promulgated, cadasters are compiled and land registers are established?
The answer lies in short-term informal leasing, which is the most common land transaction in Eastern Europe for several reasons. First, informal leases occur mostly between neighboring farmers who know each other and the quality of the land being traded. Second, most leases are short-term, allowing farmers to reduce the uncertainty associated with long-term commitments in inflationary and politically unstable environments. Finally, short-term leases allow farmers to adjust their farming units, which speeds up the economic restructuring of the farming sector. Farmers conduct these short-term transactions not because they are legally permitted but because of norms, conventions and local networks.
Squatter Housing in Developing Countries
Conventional wisdom on squatter housing in developing countries has been that lack of tenure security is responsible for the poor quality of housing in these settlements. Granting legal titles, the argument goes, would provide the necessary security and unleash household savings into investment in better housing. Recent empirical work, however, suggests that legal title is neither necessary nor sufficient for tenure security to exist.
Furthermore, absence of land title does not prevent squatters from renting or selling their houses. Indeed, except when an eminent threat of eviction exists, informal markets evolve to reduce the uncertainty associated with illegal transactions. Rules and arrangements evolve over time to provide information about who owns what, enforce contracts and resolve property disputes. For example, neighborhood associations in Brazilian favelas maintain an informal register of residents and issue documents as proof of ownership. Middlemen and land subdividers in Jordan play a crucial role in finding buyers and even financing them. These roles substitute for, duplicate or manipulate the legal system that functions in formal markets.
Illegal Housing Conversions in the U.S.
A recent series of articles in the New York Times documents the surge of illegal apartments throughout the City of New York in response to continuing poverty and the dwindling supply of affordable housing. In Queens, for example, one- and two-family units are being converted into multiple apartments, turning even attics and basements into makeshift flats.
These apartments are not registered with the city and are, therefore, not regulated. Firefighters estimate that as many as 80 percent of the homes in Queens are illegally subdivided. Needless to say, landlords, tenants, developers, brokers and contractors operate in these markets. They rely on evading, manipulating, and breaking laws and regulations to allow these markets to function. By necessity, they also have to rely on extra-legal means to enforce some of their contractual arrangements or resolve their disputes.
An Alternative Model
To understand how land markets operate, we need a “lens” that captures a wider array of rules and market arrangements. We need to examine not only what constitutional, statutory and common laws permit, but also what social norms and conventions permit. We need to go beyond property rights to include the range of property interests that are not necessarily based in law. We also need to go beyond the formal means of contracting and enforcement to include informal means based on ethnic, territorial and associational networks. This approach amounts to an alternative framework (see Figure 2) for understanding market actors’ expectations about the ability to use, develop, transfer and derive income from land.
The wider lens approach to market institutions also allows us to shift emphasis from institutional forms to institutional substance. The important question is not whether a particular institution (such as a land registry) exists, but rather how information about land and housing markets is provided, how risk is reduced, and how enforcement is made effective.
Omar Razzaz is Ford International Assistant Professor in the Department of Urban Studies and Planning at Massachusetts Institute of Technology. He previously worked at the World Bank on property rights under transition in Eastern Europe, the Middle East and Africa.
References
Bruni, Frank, with Deborah Sontag. “Behind a Suburban Facade in Queens, A Teeming, Angry Arithmetic,” The New York Times, October 8, 1996, p. A1.
Razzaz, Omar. “Contestation and Mutual Adjustment: The Process of Controlling Land in Yajouz, Jordan,” Law and Society Review 28, no. 1. 1994.
“Examining Property Rights and Investment in Informal Settlements: The Case of Jordan,” Land Economics, November 1993.
World Bank, “Regional Study: Farm Restructuring and Land Tenure in Reforming Socialist Economies: A Comparative Analysis of Eastern and Central Europe,” 1994. Prepared by Euroconsult/Center for World Food Studies, Washington, DC.
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Latin America is a region of sharp contrasts in land use: the expansive Amazon forest and growing areas of deforestation; large uninhabited regions and enormous urban concentrations; the coexistence of wealth and poverty in the same neighborhoods. Many of these contrasts derive from land policies established by powerful land interests that are perpetuated because of outdated or distorted data. This heritage is a part of the region’s colonization process that has been characterized by the exploitation and occupation of land at any price.
The first land information system for registering parcels in Latin America was established in 1824 by the Topographic Commission in the Province of Buenos Aires in the Republic of Argentina. Territorial cadastre offices throughout the region now manage public land information systems that register maps and data about the parcels on which taxes are levied and rights are granted to the owners or occupants of the land.
What Is a Cadastre?
A modern cadastre is an integrated database system that holds information on land registration and ownership, physical characteristics, econometric modeling for property valuation, zoning, geographic information systems, transportation, and environmental, socioeconomic and demographic data. Such cadastres represent a holistic planning tool that can be used at the local, regional and national levels to address issues such as economic development, sprawl, poverty eradication, land policy and sustainable community development.
The earliest recorded accounts of property surveys in ancient Egypt used the science of geometry to measure distances. European cadastres later followed this ancient model until advancements led to more fully integrated systems that could be used for fiscal purposes, such as valuation, taxation and legal conveyance, as well as land management and planning. The United States does not have a national cadastral system, but similar municipal processes reflect both the policy and protocol of international cadastre programs.
The International Federation of Surveyors was founded in Paris in 1878 as the Fédération Internationale des Géomètres and is known by its acronym, FIG. This nongovernmental organization represents more than 100 countries and supports international collaboration on surveying through the collection of data on surface and near-surface features of the earth and their representation as a map, plan or digital model. FIG’s work is conducted by 10 commissions that specialize in different aspects of surveying. Commission 7, Cadastre and Land Management, focuses on issues in cadastral reform and multipurpose cadastres; parcel-based land information systems; cadastral surveying and mapping; and land titling, land tenure, land law and registration. For more information, see www.fig.net/figtree/commission7/.
Multipurpose Cadastres
In recent years, the vision of the cadastre as a multipurpose information system has begun to evolve, bringing with it great advances in the quality of land information systems, as well as some problems. The origin of these concerns can be found in the very concept of multipurpose cadastre systems and in the administrative decisions needed for their implementation. A common assumption holds that to implement a multipurpose cadastre it is necessary to expand the alphanumeric databases—including social and environmental data as well as the usual physical (location and shape), economic and legal aspects of the parcel—and to connect this information with a parcel map in a geographical information system (GIS). While this is very important, it is not enough.
Implementation of a multipurpose cadastre implies a change of paradigm for its administration and demands a new land use framework law and new relationships between the public and private sectors. In 1996 Brazil established a biannual National Multipurpose Cadastral Congress that examines its own state-level cadastre programs and those in neighboring countries. Despite the attention devoted to cadastres and the many papers published on the topic since then, there is no evidence of any municipality in which the multipurpose cadastral system is actually working as well as hoped.
According to the literature, the way to make a cadastre truly multipurpose is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level using a unique identifier, and to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. Chile is one of the countries where all the parcels have a common identifier designated by the implementation of the National Territorial Information System, although the system does not yet integrate the alphanumeric cadastral data with maps at the parcel level (Hyman et al. 2003).
Centralization versus Decentralization
The hegemony of the unitary system of government that characterizes most Latin American countries has caused a predominance of centralized cadastres, although this phenomenon also occurs in countries with a federal government. Brazil, for example, recently restructured its National System of Rural Cadastre, which, in spite of the technical advances proposed by Law 10.267/2001, will continue to be administered by an institution of the national government.
In contrast, the decentralization movement in the region aspires to modernize state governments by transferring powers to municipal jurisdictions, including the institutions responsible for land administration. For example, more than half of the states in Mexico still have centralized cadastral data, although some have begun to decentralize by creating municipal systems that are compatible with the state cadastre. A similar situation is occurring in Argentina, where some provincial institutions are beginning to transfer systems and data to the municipalities. Local administrators have an added incentive for assuming responsibility for organizing and maintaining cadastral systems because of the opportunities to collect property taxes and sell maps or databases registered in the local cadastral system to utility companies and other entities in the private sector.
All these good intentions, however, frequently run up against the chronic problem of the scarcity of capable personnel and infrastructure. In some cases decentralization may constitute a problem rather than a solution and it could jeopardize the maintenance and validation of data. For example, the adoption of the decentralized model may lead to the coexistence of extremely detailed and precise cadastres in some locations with practically nonexistent cadastres in other locations. Such discrepancies between adjacent municipalities may create inconsistent land information when it is aggregated at the regional and national levels.
A centralized model, on the other hand, can facilitate the unified design and structuring of the cadastre and guarantee the integration of geodetic and cartographic systems with the identification of parcels. The difficulties in accessing and distributing information for local needs might be solved by using the Internet to organize land data and maps through the central cadastre. Some countries, such as Jamaica, Chile and Uruguay, are beginning to structure their eCadastres in this way. (This term is derived from the eGovernment concept introduced by the World Bank.)
When considering the varying development stages of Latin American cadastres, we can conclude that each jurisdiction must analyze which type of system is most appropriate for its own circumstances. It is worth considering the Common Principles on the Cadastre in the European Union, a document that affirms that “there are no intentions to unify the cadastral systems of the member states; however, there is interest in standardizing products” (Permanent Committee 2003). If it is possible to work with different cadastral systems across Europe, it must be possible to do so within a single country.
Public versus Private Cadastres
After the publication of Cadastre 2014 by the International Federation of Surveyors (FIG), one of the new visions that provoked much discussion was the proposal that the cadastre should be “highly privatized; public and private sectors are working closely together, reducing the control and supervision by the public sector” (Kaufmann and Steudler 1998). For example, in Japan private companies have almost total control of the cadastral base of some cities, whereas in the member states of the European Union the cadastre resides within the government sphere.
In Latin America, cadastres remain primarily in the hands of public institutions; the private sector normally participates in the processes of implementing cartographic updates and information systems, but not in the administration itself. The Mexican municipality of Guadalajara, for example, did a comparative study of costs, concluding that managing the cadastre with its own public employees and equipment would yield a savings of 50 percent in investments, which was confirmed after one year of implementation.
In spite of the positive results obtained from such projects developed entirely within public administrations, the private sector cannot be ignored, particularly in the context of the privatization wave that has hit Latin America in recent years. For example, telephone, water and electric companies need up-to-date land information in the same way as the public institutions. Their common interest in maintaining databases is leading the cadastre offices and the utility companies to work together and share investments, as well as to look for ways to standardize data and define common identifiers for the parcels.
Conclusions
The majority of Latin American cadastral systems are still registering three kinds of data following the traditional economic-physical-legal model: the economic value, the location and shape of the parcel, and the legal relationship between the property and the owner or occupant. However, there is increased interest in utilizing multipurpose information systems. In this transition process, some administrators have decided to implement new cadastral applications based only on technology; evidently, this has not been as successful as they imagined. This incorporation of new technologies must be accompanied by necessary changes in procedures and legislation and by professional training of public employees.
In recent years international institutions such as the World Bank, the Lincoln Institute and many European and American universities have been collaborating to help improve Latin American cadastres. They support educational programs, academic events and concrete projects for implementing reliable and updated land information systems. As the transition to multipurpose cadastres continues, changes will be implemented through a careful revision of relevant legislation, more accessible forms of customer service, stronger collaboration between private and public institutions that generate and use cadastral data, and the application of contemporary international standards. Territorial cadastres in Latin America will become even more efficient and valuable if they generate information that allows the development of projects oriented to fundamental social concerns such as land regularization and identification of vacant land.
Diego Alfonso Erba is professor of advanced GIS applications and digital cartography at UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) in São Leopoldo-RS, Brazil, and a visiting fellow of the Lincoln Institute.
References
Hyman, G., C. Perea, D. Rey, and K. Lance. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). (Survey on the development of national infrastructures of spatial data in Latin America and the Caribbean. International Center for Tropical Agriculture.)
Kaufmann, Jürg, and Daniel Steudler. 1998. Cadastre 2014: A vision for a future cadastral system. Frederiksberg, Denmark: International Federation of Surveyors (FIG). Available at http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014.htm.
Permanent Committee on Cadastre in the European Union. 2003. Common principles on the cadastre in the European Union. Rome. December 3. Available at http://www.eurocadastre.org/.
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Diego Alfonso Erba is a visiting fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, on leave from his position as professor in the Graduate Program of Geology at Universidade do Vale do Rio dos Sinos–UNISINOS, Brazil. He received undergraduate training as a land survey engineer from Universidad Nacional de Rosario, Argentina, and later earned two master of science degrees and taught in several universities in Brazil. His early professional experience was in regularization of informal settlements in Santa Fé, Argentina, and he headed the GIS department for an agricultural cooperative in southern Brazil. He also earned a doctorate in Surveying Sciences from Universidad Nacional de Catamarca, Argentina, and did postdoctoral research in GIS for Water Bodies at the Natural Resource Center of Shiga University, Otsu, Japan; and in GIS for Urban Applications at Clark Labs-IDRISI of Clark University, Worcester, Massachusetts.
Land Lines: What is a territorial cadastre?
Diego Erba: The institution of a territorial cadastre does not exist in the United States, at least not in the same way as in many countries around the world. Although the term “cadastre” has more than one meaning, in general there is consensus that it comes from the Greek catastichon, which can be translated as “a list of parcels for taxation.”
This kind of list exists in the U.S., but the profile of the institutions that manage the data are different from those in Latin America and in many European and African countries, where the territorial cadastre encompasses economic, geometrical, and legal data on land parcels and data on the owners or occupants. The institutions that manage this data, also often named territorial cadastres, are closely connected with the Registry of Deeds or Register of Land Titles because their data complements each other and guarantees land property rights. These longstanding connections reflect the cadastral heritage of Roman and Napoleonic legal systems.
LL: Why do urban public administrators need to know about territorial cadastres?
DE: The cadastre and the register should be connected for legal reasons, if not for practical reasons, and there are many models of how cadastres could or should relate to public institutions. Unfortunately, the norm is still an isolated or nonintegrated cadastre, which dramatically reduces its potential usefulness as a tool for urban planning and land policy.
For example, irregular settlements (slums) are generally developed on public or environmentally protected areas, or even on private parcels, and are neither taxed nor registered in territorial cadastre databases. These areas are represented in cadastral cartography as “blank polygons” as if nothing happened inside them. The paradox is that data and cartography about irregular settlements normally exist, but that information is often in institutions that are not related to the cadastre and consequently are not registered.
There is a growing perception of the cadastre’s importance as a multipurpose information system serving not only the legal and financial sectors of cities, but also all of the institutions that make up the “urban reality,” including public services agencies, utilities, and even certain private providers of urban services. The move to this new concept and improved urban information systems has not been easy or without resistance in developing countries, however.
LL: Why is a multipurpose cadastre so difficult to establish and use?
DE: The implementation of a multipurpose cadastre typically requires administrations to allow for more horizontal exchanges of information. It also frequently requires changes in the legal framework and the establishment of more fluid relationships between the public and private agents to share standardized data and ensure continuous investments to keep the databases and cartography up-to-date.
This sounds like a simple process, but in practice it is not easy because many administrators still consider that “the data is mine,” and they are not ready to collaborate. At the same time, some overly zealous administrators convinced of the potential value of a multipurpose cadastre may skip stages and jump from a traditional cadastre to a multipurpose model without due attention to effectively implementing the exchanges of information.
Even when operated privately, territorial cadastres are treated as a public service, which means they depend on public funding and political decisions for approval to update the land valuation system or the cartography. At the same time, this kind of public service is not visible and therefore is not as interesting for the politicians who wish to demonstrate their accomplishments through more tangible projects such as a new bridge or school.
The updating of cadastral data impacts land value and consequently the amount of property taxes, which is not popular with voters. Nevertheless, new government administrators who seek to improve their jurisdiction’s fiscal status may decide to update the cadastre in an attempt to increase property taxation revenues. This has a strong political impact at the beginning of the official’s term, but the data on property value may not be touched for years afterwards and will grow more and more inaccurate compared to the actual market value. In many Latin American jurisdictions legislation imposes the obligation of cadastral updates on a regular basis, although compliance is inconsistent.
Another frequent mistake is to consider that the solution is to implement a modern geographic information system (GIS) to manage the cadastral data. In the ideal situation we would like to see integrated systems that use coordinated and standardized databases, but some municipalities are ill-equipped, and those that do have sufficient infrastructure do not have enough well-prepared employees to accomplish the tasks. The notion that “one size fits all” is not really applicable to a region in which there are such significant differences among jurisdictions. I like to say that the problem with cadastral institutions is not hardware or software but “people-ware.” Even when financial resources exist, the lack of trained professionals and technicians is a significant obstacle.
LL: In this context, is it possible to consider a multipurpose cadastre for Latin America?
DE: It is possible, but the concept is still new and frequently is not well understood. There are many good cadastres in Latin America, as in some Colombian and Brazilian municipalities and in some Mexican and Argentinean states. In some jurisdictions the fusion of the territorial cadastres with public institutions and geotechnological systems generates cadastral institutes that are better structured in terms of budget and technical staff and consequently are better able to identify illegal settlements and monitor the increment of land value using modern tools.
However, from my viewpoint the region still does not have a full-fledged operational multipurpose cadastre. A common assumption is that implementing a multipurpose cadastre requires adding social and environmental data to the existing alphanumeric databases available in the traditional territorial cadastres, which consider economic, geometric, and legal aspects of the parcel, and then connecting all that data with a parcel map in GIS. While this is very important it is not essential, because the implementation is not a technological problem as much as a philosophical one. Most municipal administrations do not think about putting institutions that traditionally manage different social (education and health), environmental, and territorial (cadastre) databases under the same roof.
LL: How is your work with the Lincoln Institute helping to broaden awareness about territorial cadastres?
DE: I have been working with the Program on Latin America and the Caribbean since 2002 to explore the relationships among multipurpose cadastres and the program’s four topical areas: large urban projects; land valuation and taxation; informal settlements and upgrading programs; and value capture. It is always a challenge to tailor the curriculum for educational programs, but we believe strongly that it is important to facilitate the widespread sharing of knowledge in each country and to prepare public officials and practitioners with different levels of expertise. The participants, including cadastre administrators, urban planners, lawyers, and real estate developers, gain a common language and vision of the urban cadastral applications, and they can start a process to improve the system in their own countries.
Our pedagogical strategy for this year involves the dissemination of knowledge through a combination of distance education and traditional classroom courses at different levels. We plan to develop training seminars followed by a tailored distance education course in those countries that demonstrate the conditions necessary to implement this new vision of the multipurpose cadastre. Finally, we will organize a regional classroom course for the best distance education students in three neighboring countries.
This plan contrasts with many training programs offered by other international institutions, which contemplate concepts and the use of tools that may not be applicable in countries with different legal frameworks and technological levels. We will begin this cycle with seminars in Chile and Peru, working with the Chilean Association of Municipalities and the Institute of Regional Economy and Local Government in Arequipa, Peru. These and other partners in Latin America have committed to disseminate and increase local capacity on these issues.
Another component of our strategy is the dissemination of resource materials. We will be publishing two books later in 2006 about the concepts and implementation of cadastres that can be applied in most countries. One book describes in detail the cadastral system in each Latin American country, and the other conceptualizes the juridical, economical, geometrical, environmental, and social aspects of the multipurpose cadastre, highlighting the relationship between the territorial cadastre and the four topical areas of the Institute’s Latin America Program.
In 2005 we made a DVD, which is currently available in Spanish and Portuguese. It includes a documentary film about multipurpose cadastres and some taped segments from classes and discussions on the relationships between the multipurpose cadastre and complex urban issues.
LL: What is the long-term goal of the multipurpose cadastre?
DE: The problems that have been raised here should not discourage urban administrators from reorganizing their cadastres and their legal land policy frameworks in their cities and countries. On the contrary, they should try to change the reality by developing new laws that shows the spirit of an updated land policy. Data on Latin American cities exist, but they are fragmented and not standardized.
The best way to build a multipurpose cadastre is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level and to develop a unique identifier to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. It is a very simple and clear concept, but its implementation is not. To reach that objective it is necessary for administrators, practitioners, and citizens to understand the cadastre’s potential for improving land management practices and the quality of life in urban areas. Many times simple solutions can help to solve complex problems such as those presented by cadastral systems.
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The development of new land and tax systems in countries in political and economic transition in Central and Eastern Europe reflects a unique array of historical, social, political, and economic circumstances. While all transitional countries seeking admission to the European Union (EU) have initiated comprehensive reforms to encourage free markets and democratic governments, the three Baltic nations—Estonia, Latvia, and Lithuania—made privatization and restitution of property rights a prime objective immediately after their independence in the early 1990s. These actions, together with a desire to stimulate real estate markets and capture tax revenues for improved public services, made them the first of the transitional countries to introduce value-based taxation of real property.
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Una caricatura de Jack Ziegler en la revista New Yorker refleja la ironía esencial de participar en condominios, cooperativas y otros tipos de asociaciones de propietarios. Un automóvil está ingresando en un camino que conduce hasta un grupo de casas adosadas a lo lejos, con un cartel en la entrada que proclama “Bienvenido a Condoville y la ilusión de ser propietario de su propia vivienda” (Ziegler 1984).
A pesar de esta ambigüedad, aproximadamente un cuarto de la población estadounidense vive ahora en viviendas gestionadas por asociaciones, conocidas en su conjunto como comunidades de interés común (CIC). La figura 1 muestra el impresionante aumento de las CIC en las últimas décadas. Entre 1970 y 2013, la cantidad de unidades de vivienda en este tipo de comunidades pasó de alrededor de 700.000 a 26,3 millones, mientras que la cantidad de residentes se multiplicó por más de 30, de 2,1 millones a 65,7 millones.
Con su creciente popularidad, las comunidades de interés común han generado desafíos políticos y problemas legales que exigen constante resolución. Estos conflictos en general tienen que ver con preocupaciones externas de que las CIC segregan a los ricos del resto de la sociedad, o desacuerdos internos entre los propietarios individuales y los órganos de gobierno de sus asociaciones. Este artículo examina algunas de las controversias asociadas al modelo de CIC y su sistema de gobierno, y sugiere medidas para aumentar los beneficios de las comunidades de interés común, tanto para los propietarios como para la sociedad en general.
El aumento de las comunidades de interés común
La creciente industrialización que se produjo en el siglo XIX, causó contaminación, tráfico, ruido y enfermedades, lo que llevó a muchos planificadores y ciudadanos a favorecer la separación de usos residenciales, comerciales e industriales. (La zonificación como herramienta de planificación no había surgido todavía, y no sería legitimada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos hasta 1926). Algunos emprendedores residenciales impusieron por lo tanto “servidumbres” (convenios, restricciones y derechos de acceso en predios ajenos) sobre sus proyectos de subdivisión. Las servidumbres generalmente restringían las propiedades a usos residenciales y frecuentemente creaban derechos compartidos para el uso de instalaciones y servicios comunales, a cambio de aranceles. Los compradores de lotes aceptaban estas servidumbres y, una vez que las restricciones se habían registrado, los compradores subsiguientes estaban legalmente obligados a respetarlas. El derecho consuetudinario resultó ser un vehículo efectivo para crear áreas residenciales de alto nivel, como Gramercy Park en Nueva York (1831) y Louisburg Square en Boston (1844).
Después de una desaceleración durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, la construcción de CIC comenzó a crecer a fines de la década de 1960, y la Administración Federal de Viviendas (FHA) reconoció el condominio como un vehículo de propiedad asegurable, seguido de leyes legislativas estatales en el mismo sentido. Los seguros hipotecarios de la FHA animaron a los emprendedores a construir condominios para la clase media, que ganaron aceptación en el mercado como consecuencia del movimiento llamado “new town” (nuevos pueblos), ejemplificado por las primeras comunidades planificadas, como Reston, Virginia (1964) y Columbia, Maryland (1967). La aprobación de la Propuesta 13 en California, una iniciativa que limitó la tributación a la propiedad en 1978, y de medidas similares en otros estados, también impulsó el crecimiento de las CIC, ya que los gobiernos locales, necesitados de fondos y bajo creciente presión para suministrar más servicios, ya no estaban dispuestos a absorber los costos de infraestructura y servicios de nuevos emprendimientos. Por esta razón, tendieron a aprobar solamente nuevos emprendimientos en forma de CIC, donde los costos estaban cubiertos por el emprendedor (y en última instancia por los propietarios).
Hoy en día, los propietarios de CIC están sujetos generalmente a una variedad de restricciones sobre sus unidades privadas, desde limitaciones sobre la diagramación y el diseño de los edificios y el tipo de materiales de construcción utilizados, hasta restricciones en las decoraciones visibles, estructuras auxiliares y el paisajismo. Frecuentemente existen controles sobre la conducta de los propietarios y el uso de la propiedad, que está normalmente limitado a ocupación residencial. También se pueden imponer reglamentos sobre ruido, estacionamiento y tráfico, junto con restricciones vehiculares. En algunos casos también se prohíben carteles políticos, distribución de volantes y actividades asociadas.
A cambio de las cuotas de asociación, los propietarios tienen acceso a infraestructura común, como calles y áreas recreativas, y a servicios privados, como seguridad, recolección de basura, limpieza de calles y remoción de nieve. En general, la CIC es administrada por un gobierno residencial privado y varios comités, que son elegidos por los propietarios y están sujetos a las leyes que rigen contratos civiles, no al derecho público administrativo y constitucional (ver recuadro 1).
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Recuadro 1: Modelos de comunidades de interés común
Las CIC normalmente tienen un gobierno privado elegido por los propietarios para administrar y hacer cumplir los contratos, y para promulgar reglas que beneficien los intereses de la comunidad. Aunque la forma exacta de la estructura de gobierno puede variar, los conceptos básicos son similares.
Asociaciones de propietarios
Los propietarios de cada unidad –en general una vivienda unifamiliar o adosada– poseen el título de propiedad de la misma. La asociación posee el título de las áreas comunes y otorga a los propietarios derechos de servidumbre para poder usarlas. Éstas se pueden crear por derecho común o, en algunos estados, bajo derecho legislado. Las asociaciones de propietarios constituyen más de la mitad de las asociaciones comunitarias del país.
Condominios
Los propietarios de cada unidad poseen el título de propiedad de la misma, más un porcentaje de las áreas comunes. La asociación administra las áreas comunes, pero no posee el título de las mismas. Los condominios pueden ser verticales (edificios de apartamentos) u horizontales (viviendas unifamiliares o adosadas) y se crean exclusivamente bajo leyes estatales. Los condominios representan entre el 45 y 48 por ciento de las asociaciones comunitarias.
Cooperativas
Una corporación cooperativa es dueña del edificio, y los propietarios reciben acciones en la corporación y un contrato de alquiler de largo plazo, automáticamente renovable, sobre sus unidades individuales. A diferencia de los condominios y las asociaciones de propietarios, la corporación puede transferir el control de los contratos de alquiler y las acciones de los propietarios de la cooperativa. Sólo entre el 3 y 4 por ciento de las asociaciones comunitarias está organizado en cooperativas.
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Beneficios económicos de las CIC
Las CIC aportan beneficios económicos sustanciales a sus propietarios y a la sociedad en general. Los residentes que compran propiedades en estas comunidades han llegado a la conclusión de que las instalaciones compartidas, como las áreas recreativas, son, un mejor valor que, por ejemplo, las piscinas personales y otras instalaciones privadas. De manera similar, aquellos que se han unido a las CIC han llegado a la conclusión de que ciertas restricciones (como la prohibición de estacionar casas rodantes en las entradas de vehículos) aumentan el valor de su propiedad.
Estas comunidades también ayudan a lograr un uso eficiente del suelo. Los costos de organizar y administrar una comunidad residencial privada son menores que los de un sistema público (Nelson 2009). Los costos de transacción y captación de rentas por medio del sistema político también se reducen. Finalmente, como está libre de restricciones legislativas y constitucionales, una comunidad privada tiene mayor flexibilidad para crear sus propias reglas y operaciones, liberándola de la necesidad de cumplir con pautas públicas cuando firma contratos con proveedores de servicios y abastecedores.
Los tribunales estadounidenses han validado estos beneficios en eficiencia al reconocer los contratos de CIC y la participación de sus propietarios en los mismos. En opinión de un tribunal: “Es un hecho reconocido que [los convenios] aumentan el valor de la propiedad subdividida y crean un incentivo para que los compradores adquieran lotes dentro de la subdivisión” (Gunnels vs. No. Woodland Community Ass’n, Tex. Ct. App, 17013 [1978]).
Preocupaciones externas: Secesión de la comunidad general
A pesar de estos beneficios, varios comentaristas han argumentado a que los servicios e instalaciones privadas de las CIC están solamente disponibles para aquellos que tienen el dinero suficiente, y que sirven para separar a los ricos del resto de la sociedad. El resto de la municipalidad donde se encuentra la CIC se ve obligado a vivir sin estos privilegios, creando un sistema permanente de dos niveles de vivienda. Los críticos también argumentan que la privatización de infraestructura y servicios aísla a los residentes de las CIC y reduce su interés en temas comunales generales.
De acuerdo a esta lógica, los residentes de las CIC están menos dispuestos a participar con el gobierno público en asuntos cívicos, y son mucho más propensos a oponerse a los aumentos de impuestos, ya que los servicios son proporcionados por la CIC y no por el gobierno municipal. Cuando las asociaciones comunitarias forman parte de los emprendimientos suburbanos, el aislamiento del centro urbano puede agudizarse. Estas preocupaciones se centran frecuentemente en el miedo a sufrir segregación económica y de clase. El ex Secretario de Trabajo Robert Reich escribió en un artículo para el New York Times, titulado “Secesión de los exitosos”: En muchas ciudades y pueblos, los ricos han retirado de hecho su dinero del mantenimiento de los espacios e instituciones públicas compartidas por todos y han dedicado sus ahorros a sus propios servicios privados… Los condominios y las omnipresentes comunidades residenciales presionan a sus miembros a realizar trabajos que los gobiernos locales con fondos escasos ya no están en condiciones de hacer bien (Reich 1991).
Libertad de elección
Esta caracterización de las asociaciones comunitarias, sin embargo, contradice los valores estadounidenses fundamentales de libertad de contrato y libertad de asociación. Es un valor compartido por todos que la gente puede gastar su dinero y firmar contratos de la manera que quiera, siempre que sus fines sean lícitos. La ley sólo interfiere con la libertad de contrato ocasionalmente, cuando se ponen en juego consideraciones políticas importantes. Los tribunales han reconocido que la libertad de contrato es un elemento importante para sostener los acuerdos de servidumbre privados: Comenzamos con el supuesto de que las personas privadas, en el ejercicio de su derecho constitucional de libertad de contrato, pueden imponer las restricciones que quieran sobre el uso del suelo transferido a otro (Grubel vs. McLaughlin, D. Va. [1968]).
Las CIC también son un reflejo de la creencia estadounidense en la libertad de asociación, ejemplificada por una larga tradición de comunidades utópicas y otras redes basadas en creencias. Los residentes de las CIC modernas podrían compartir intereses comunes, como los propietarios que viven en comunidades ecuestres o de clubes de golf. Otros residentes pueden simplemente compartir el deseo de vivir con tranquilidad o de gozar del carácter del barrio. En Behind the Gates (Detrás de las puertas), Setha Low sugiere que las CIC permiten a las “familias de clase media establecer sus paisajes residenciales con “amabilidad”, de manera que puedan reflejar su propia estética de orden, constancia y control” (Low 2004). Cualquiera que sea la razón, las asociaciones comunitarias son congruentes con la observación de Tocqueville sobre las interacciones entre estadounidenses: Los estadounidenses de toda edad, condición y disposición están constantemente formando asociaciones.No sólo tienen compañías comerciales y de manufactura, de las cuales todos forman parte, sino también asociaciones de miles de otros tipos: religiosas, morales, serias, fútiles, amplias o restringidas, enormes o diminutas (de Tocqueville 1835).
Más aún, las pruebas disponibles demuestran que los residentes de CIC están generalmente contentos con su elección. En 2014, en una encuesta realizada por Public Opinion Strategies para el Instituto de Asociaciones Comunitarias, el 64 por ciento de los propietarios dieron una opinión positiva sobre su experiencia general, y el 26 por ciento dieron una opinión neutra. Si bien el 86 por ciento de los encuestados indicaron que preferiría menor regulación gubernamental o, por lo menos, que no quería ninguna regulación adicional, el 70 por ciento opinó que las reglas y restricciones de la asociación protegen y aumentan el valor de su propiedad.
El problema de doble tributación
Si bien el auge de las CIC se debe a una variedad de factores, uno especialmente clave fue la constricción financiera de las municipalidades después de las revueltas tributarias de la década de 1970. De hecho, una narrativa distinta sobre el tema de “la secesión” es que algunos de los propietarios en comunidades de interés común creen que el gobierno municipal los abandonó a ellos.
Los propietarios de CIC pagan impuestos sobre la propiedad a la misma tasa que otros ciudadanos, aunque a título privado servicios como recolección de basura, limpieza de calles y seguridad, como parte de las cuotas de asociación comunitaria. Esto equivale a una doble tributación, porque los propietarios de asociaciones pagan por un servicio que no reciben.
Si hubiera una política de no proveer de servicios efectivamente antes de que el propietario comprara una unidad en una CIC, teóricamente el comprador podría ofrecer un precio de compra más bajo que reflejase la falta de servicios municipales y el efecto de la doble tributación. El propietario de la unidad estaría protegido, y el emprendedor absorbería la pérdida. Pero si una municipalidad reduce los servicios pero no los impuestos después de la compra de la unidad, el propietario sufre una pérdida no compensada. Este resultado sería una mala política, pues supondría posibilitar la captación de rentas al permitir que una mayoría los ciudadanos de un pueblo seleccionara a un grupo de residentes para que soporte una carga tributaria adicional sin crear costos adicionales. Esto pervierte la noción de ecuanimidad y eficiencia, y es antitética a la construcción de comunidad y confianza cívica.
Es especialmente importante que las legislaturas eviten el uso de la doble tributación como política, dado que las acciones judiciales al respecto tienen poca probabilidad de tener éxito. Los pocos tribunales que han examinado ataques contra la doble tributación han sido indiferentes a los argumentos de que viola el proceso de derecho debido, viola la cláusula de protección igualitaria de la Constitución, o que equivale a la toma de una propiedad sin compensación. Si bien la doble tributación puede ser una mala política, no es inconstitucional. Los tribunales no deberían revocar estas decisiones legislativas, porque son esencialmente decisiones políticas que el público debería rechazar en las urnas.
La cuestión de desigualdad
El argumento de “secesión de los ricos” parece estar basado en la noción de que sólo los propietarios de mayores ingresos con viviendas de mayor valor son los que viven en comunidades de interés común. Los datos disponibles, sin embargo, no apoyan este supuesto con claridad. Como se indica en la figura 2, los precios de condominios y cooperativas –que suman la mitad de las unidades en CIC del país– son inferiores a los de todas las viviendas existentes (que incluyen condominios, cooperativas y viviendas unifamiliares dentro y fuera de asociaciones comunitarias). Si bien estas estimaciones no están segmentadas en profundidad (por ejemplo, no desglosan las viviendas unifamiliares dentro y fuera de las CIC), demuestran que los valores de condominios y cooperativas concuerdan con los valores de las viviendas en general.
El acceso a viviendas a un precio asequible es un desafío importante en los Estados Unidos, pero las asociaciones comunitarias no son necesariamente la causa de estos problemas arraigados y complejos. Antes de que las CIC se hicieran populares, los gobiernos locales ya habían impuesto la zonificación en forma de requerimientos de lotes de una gran superficie mínima, lo que frenaba a los emprendedores a construir viviendas de interés social. De hecho, se ha demostrado que las CIC han reducido los costos de la compra de vivienda. Las viviendas multifamiliares, como los condominios y las casas adosadas, son más económicas que las viviendas unifamiliares, porque recortan el costo del suelo, la infraestructura y la construcción (Ellickson & Been 2005). Las cooperativas de viviendas de interés social permiten restricciones a los precios de reventa y el nivel de ingresos del propietario, asegurando que las familias de bajos ingresos tengan la oportunidad de acceder a la vivienda. Con este propósito, los emprendedores que operan bajo requisitos o incentivos municipales frecuentemente designan como de interés social ciertas unidades de condominio dentro del proyecto.
Por lo tanto, es simplista y contraproducente considerar que las asociaciones comunitarias son un campo de batalla entre ricos y pobres.También el uso peyorativo del término “comunidades enrejadas” para describir las CIC con acceso público limitado no contribuye a comprender el problema. De hecho, una cooperativa de ingresos moderados con su puerta principal bajo llave por razones básicas de seguridad caería en la definición de “comunidad enrejada”.
Principios rectores
¿De qué manera debería la crítica de la “secesión de los exitosos” afectar nuestra comprensión, aceptación y autorización de las comunidades de interés común? El tema es complejo y no se presta a elecciones binarias. Por el contrario, es cuestión de acomodar intereses contrapuestos de acuerdo a los siguientes principios:
Conflictos internos: Propietarios individuales vs. la comunidad
En su libro pionero Privatopia: Las asociaciones de propietarios y el ascenso de los gobiernos residenciales privados (1996), Evan McKenzie advirtió: Las CIC tienen una forma de gobierno privado que expresa una preferencia norteamericana por la propiedad de viviendas privadas y, con demasiada frecuencia, se convierte en una ideología de privativismo hostil. El objetivo social más importante es la preservación de los valores de la propiedad, y todos los demás aspectos de la vida comunitaria están subordinados a él. El cumplimiento rígido, intrusivo y frecuentemente mezquino de las reglas es una caricatura de… la gestión benigna, y la creencia en la planificación racional se distorsiona al poner el énfasis en la conformidad por la conformidad misma.
Los conflictos entre los residentes y las asociaciones o juntas de las CIC frecuentemente se centran en torno a dos temas: el sentido de las restricciones y los procedimientos para hacerlas cumplir (ver el recuadro 2). La disputa puede enfocarse en una gama de temas que va desde restricciones de paisajismo a la cobranza de cuotas. En efecto, el 24 por ciento de los residentes de CIC que respondió a la encuesta de Public Opinion Strategies de 2014 había experimentado un problema o desacuerdo personal importante con su asociación. De este grupo, el 52 por ciento quedó satisfecho con las resoluciones y el 36 por ciento no; en el 12 por ciento de los casos, el problema todavía no se había resuelto.
Existe sin duda el riesgo de que las asociaciones comunitarias se excedan en el contenido y cumplimiento de las restricciones, pero estas preocupaciones políticas sustanciales y de procedimiento se pueden resolver por medio de legislación y supervisión judicial.
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Recuadro 2: Los conflictos son buenos para los medios
Mientras que los siguientes titulares omiten las múltiples interacciones positivas entre los propietarios individuales y las asociaciones, sí señalan algunas de las interacciones difíciles que se pueden producir.
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Libertad de elección
Como se dijo anteriormente, los individuos ejercen su libertad de elección al comprar viviendas en CIC y aceptar sus reglas. La vida en una asociación puede no ser para todos, pero en general se deben respetar las expectativas de la gente que elige vivir en una CIC, y no deben verse frustradas por alguien que después trata de violar el contrato. Los tribunales generalmente coinciden con esta opinión, como indica esta sentencia de 1981:
Las restricciones [originales] están revestidas de una presunción muy fuerte de validez, que deriva del hecho de que cada propietario individual de una unidad la compra sabiendo y aceptando las restricciones que se imponen sobre las mismas… [Una] restricción de uso en una declaración de condominio puede tener un cierto grado de irracionalidad, pero a pesar de ello resistir un ataque en los tribunales. De no ser así, el propietario de una unidad no podría confiar en las restricciones estipuladas en la declaración… ya que dichas restricciones podrían estar potencialmente en un estado de cambio continuo (Hidden Harbour Estates vs. Basso, Fla. Ct. App. [1981]).
Hay varias situaciones, sin embargo, en las que los propietarios no tendrían ninguna libertad de elección. Primero, es posible que las únicas viviendas nuevas disponibles para los compradores estuvieran en CIC, es decir, que los emprendedores ya no construyan viviendas fuera de asociaciones. Efectivamente, un informe reciente concluyó que en 2003 el 80 por ciento de todas las viviendas en construcción en ese momento eran en asociación (Fundación para la Investigación de Asociaciones Comunitarias, 2014). Además, un gobierno municipal podría requerir que los emprendedores crearan asociaciones como condición para la aprobación de una subdivisión. (La reciente legislación promulgada en Arizona que prohíbe esta práctica es señal de que todavía ocurre.) Finalmente, algunos tribunales han sugerido que, si bien las reglas en vigor al momento de la compra se deben hacer cumplir, una regla promulgada posteriormente por la asociación o junta bajo una competencia reservada no se tiene que hacer cumplir si un propietario puede demostrar que “no es razonable”. Otros tribunales no están de acuerdo: No se debe considerar la reclamación de un propietario cuando la asociación de propietarios enmienda la declaración conforme a una cláusula registrada en la declaración de convenio inicial. Cuando un comprador adquiere una unidad en dicha comunidad, la compra se efectúa no sólo sujeta a los convenios expresos en la declaración, sino también sujeta a las disposiciones de enmienda… Y, por supuesto, un comprador potencial que esté preocupado por el gobierno de la asociación comunitaria tiene la opción de comprar una vivienda que no esté sujeta al gobierno de una asociación… Por esta razón, declinamos someter dichas enmiendas… a la prueba de “racionalidad” (Hughes vs. New Life Development Corp., Tenn.Sup.Ct. [2012]).
Directrices para la protección de la autonomía personal
Las restricciones impuestas por las asociaciones de propietarios generan una preocupación cuando amenazan la autonomía personal y los derechos individuales fundamentales de sus miembros. Las restricciones de este tipo podrían incluir la prohibición de carteles o mensajes políticos, y la restricción de ocupación a familias “tradicionales”.
Los tribunales deberían hacer cumplir las restricciones si limitan los efectos colaterales (también llamados “secuelas” o “externalidades”) de un propietario hacia el resto de la comunidad. Sin embargo, no deberían dejar cumplir las restricciones que limitan la naturaleza o el estado de los ocupantes o el comportamiento dentro de una unidad que no cree externalidades. Esta metodología se basa en la teoría de que el propósito fundamental de los regímenes de las CIC es aumentar el valor económico y fomentar los intercambios eficientes. Por lo tanto, si el propietario no genera externalidades, los tribunales no deberían hacer cumplir prohibiciones de ciertos comportamientos. Más aún, algunos valores de autonomía personal son demasiado importantes y tienen prioridad sobre las reglas usuales de contrato. Por ejemplo, no permitimos contratos de esclavitud o la venta de órganos humanos.
Según este norma, una regla que limite el ruido o prohíba fumar (debido a la propagación de olores) en unidades multifamiliares sería legítima, pero las restricciones basadas en el estado civil de los residentes no. Algunas situaciones son más complicadas: por ejemplo, las restricciones sobre mascotas. Según las directrices sugeridas, en general sería legítimo prohibir las mascotas debido al ruido potencial y la renuencia de algunos residentes a compartir áreas comunes con ellas. No obstante, en el caso de animales de servicio, la salud del propietario de la unidad puede tener prioridad sobre las preocupaciones comunitarias.
Los temas relacionados con la Primera Enmienda presentan desafíos especiales. La libre expresión –por ejemplo, los carteles políticos o sobre un tema conflictivo, la distribución de volantes, demostraciones u otro tipo de manifestación– puede causar efectos colaterales, como ruido, interferencia estética y perturbación del ambiente general de la comunidad. Al mismo tiempo, sin embargo, la libre expresión es fundamental para nuestra forma republicana de gobierno, ya sea en el ámbito mayor del gobierno público o del gobierno privado. En casos de expresión, los tribunales podrían tener en cuenta la doctrina de larga tradición que prohíbe convenios que violen políticas públicas, y rechazar las prohibiciones totales de libertad de expresión a favor de restricciones razonables de horario, lugar y modo. De esa manera, se podría permitir la expresión pero limitar, pero no eliminar, sus efectos colaterales sobre la comunidad.
Otro valor fundamental para los estadounidenses es la libertad de culto. Las restricciones a la colocación de una mezuzá en el marco de la puerta o la exposición de pesebres, figuras de santos y luces de Navidad limitan la libre expresión del culto. Ponerse a hacer equilibrios para determinar la importancia religiosa de las luces de Navidad de colores frente a las blancas, en contra de las normas de la CIC, abriría una caja de Pandora, y sería apropiado que los tribunales impusieran una norma general de adecuación razonable sobre los reglamentos de la CIC que afecten a prácticas religiosas.
Finalmente, en el desarrollo y cumplimiento de los reglamentos de asociaciones, los propietarios de las CIC tienen el derecho a esperar cierto comportamiento por parte de las asociaciones y juntas. Esta expectativa deriva de la obligación de que todas las partes de un contrato actúen de buena fe y de forma ecuánime. Por lo tanto, un propietario debería tener el derecho a procedimientos imparciales, con las notificaciones pertinentes y la oportunidad de ser escuchado; de ser tratado de la misma manera que otros propietarios en circunstancias similares; y a no sufrir prejuicios, animadversión y decisiones de mala fe por parte de la junta y sus miembros.
Conclusión
Las comunidades de interés común cubren una gran parte de la superficie residencial de los Estados Unidos, y actualmente alojan a un cuarto de la población del país. Aunque las CIC ofrecen grandes ventajas económicas a sus residentes y a la sociedad en general, estos tipos de modalidad de vivienda requieren interacciones cuidadosas entre la asociación comunitaria y el gobierno municipal, y el reglamento de la asociación puede afectar la autonomía personal de sus miembros. No obstante, hay estrategias disponibles para mitigar, si no superar, estos problemas. Estas estrategias pueden hacer que la propiedad de una vivienda en una CIC sea menos ilusoria y más real.
Sobre el autor
Gerald Korngold es profesor de derecho en la Facultad de Derecho de Nueva York y visiting fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Enseña y escribe sobre temas de propiedad y derecho inmobiliario.
Referencias
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Ziegler, J. 1984. The New Yorker. 3 de septiembre.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Una serie de tendencias convergentes llevaron a 40 académicos y profesionales de 15 países a reunirse en el Instituto Lincoln en julio de 1998 para discutir recientes reformas de los mercados de tierra. La primera de ellas es el reconocimiento de que la población mundial se está volviendo cada vez más urbana y en consecuencia se puede esperar que la cantidad de tierra convertida al uso urbano aumente significativamente. Segundo, la evidencia de que una mayor proporción de las familias más pobres del mundo viven actualmente en áreas urbanas (en el orden del 80% en Latinoamérica). Tercero, la percepción de una ola de cambio general en el papel del gobierno, de una posición de intervención y regulación hacia una gerencia urbana más selectiva. Durante los tres días del seminario, los participantes presentaron trabajos y discutieron la lógica de ciertas reformas legales e institucionales, la naturaleza de la transición de los mercados consuetudinarios o informales a formales, la evidencia de una mayor eficacia en el mercado de tierra y el acceso a la tierra por parte de los sectores pobres.
La Reforma Institucional y Legal
Varios participantes abogaron por la reforma institucional de los mercados de la tierra desde diversas perspectivas. Steve Mayo (Instituto Lincoln) identificó vínculos conceptuales y empíricos entre el funcionamiento de los mercados de la propiedad y la macroeconomía. Hizo notar que los mercados de la tierra que funcionan inadecuadamente influyen en la creación de riqueza y los porcentajes de movilidad, los cuales — en presencia de ciertas condiciones financieras — pueden agravar la inestabilidad macroeconómica. Refiriéndose a datos del Programa de Indicadores de la Vivienda, Mayo demostró que los precios de la tierra bruta y la tierra dotada de servicios tienden a converger hacia precios más altos de la tierra, indicando multiplicadores de desarrollo más altos a los precios más bajos. También destacó la presencia de una relación entre la elasticidad de los precios de la oferta de la vivienda y el ambiente político.
Aunque existe una percepción de que las reformas hacia ambientes de “capacitación” política son ampliamente empleadas en las economías en transición y desarrollo, Alain Durand-Lasserve (Centro Nacional para la Investigación Científica, Francia) observó la falta de referencia explícita a la “reforma del mercado de la tierra” en las propuestas de políticas en África. Más aún, sostuvo que la justificación ideológica de una mayor libertad en los mercados de la tierra está más avanzada que la práctica de establecer los prerequisitos para mercados efectivos y unitarios. En la práctica, varios de los trabajos presentados señalaron la presencia de agendas políticas conflictivas, ambigüedad legal y distintos grados de progreso en los procesos de reforma.
“La ley puede reformarse, la historia no”, dijo Patrick McAuslan (Birbeck College, Londres) al discutir el papel de las leyes como base necesaria para la reforma efectiva del mercado de la tierra. Describió la evolución de la recién aprobada Acta de la Tierra de Uganda, que busca establecer un mercado de la tierra basado en la propiedad individual. Felicitó al gobierno por combinar el proceso de reforma con un amplio debate público, pero apuntó que las versiones preliminares del Acta establecieron nuevas contradicciones en una historia secular de relaciones conflictivas entre la propiedad absoluta, la tenencia consuetudinaria y la nacionalización pública de tierras. Su trabajo enumeró una serie de “bombas de tiempo” dejadas por las administraciones coloniales y agravadas por los gobiernos posteriores a la independencia, de las cuales sólo unas pocas han sido tomadas en cuenta por la nueva legislación.
La inconsistente naturaleza de la reforma parece agudizarse en las economías de transición de Europa Oriental y África del Sur. En Europa Oriental, el legado del comunismo ha conducido a usos inadecuados de la tierra y a la asignación de valores no monetarios a la propiedad. Los cambios legales hacia la privatización de la tierra, sin embargo, han sido lentos. Tom Reiner (Universidad de Pennsylvania) argumentó que a pesar de la propuesta de normas a favor de la privatización y la demanda latente en Ucrania, las leyes actuales no contemplan provisiones para la venta libre. Presentó datos demostrando que la privatización produciría beneficios macroeconómicos y fiscales considerables: tan sólo los ingresos por ventas directas alcanzarían los 13 billones de dólares, además de los aumentos en los impuestos y la asignación más eficaz de recursos.
En Rusia, según Jan Brzeski (Instituto de Bienes Raíces de Cracovia), la emergencia de los mercados de la tierra ha sido inhibida por una concepción diferente del papel social de la propiedad y los territorios políticos. En Polonia, donde la privatización está mas avanzada, las reformas han sido insuficientes para superar la extendida asignación errónea de recursos. La asignación ha sido efectuada a precios simbólicos, sin reformas a las rentas de terrenos o los impuestos a la propiedad, y con altos costos de transacción. Aún así, el ciclo de compra y venta se está acelerando más rápidamente que el crecimiento económico, en tanto que las reventas representan cerca del 25% de la inversión de capital.
El programa de privatización de 1991 en Albania parece haber estimulado un mercado activo de tierras y propiedades. Investigaciones efectuadas por David Stanfield (Universidad de Wisconsin, Madison) indican que ha habido sustanciales aumentos en las transacciones de compra y venta y en el incremento de los precios, pero también extensos conflictos entre los propietarios anteriores a la colectivización y los posteriores a la privatización, contradicciones entre las numerosas leyes y errores en la nueva documentación. La investigación señala la facilidad relativa de establecer marcos para la privatización, y la gran dificultad de permitir que los mercados funcionen posteriormente.
Lusugga Kironde (Colegio Universitario de Estudios de Arquitectura y Tierras de Tanzanía) describió cómo descuidos en el sistema “planificado” de asignación en Tanzanía llevaron al 60% de la población a adquirir tierras a través de métodos informales. Esto, a su vez, disminuyó los ingresos del gobierno, ya que las transacciones se efectuaron sin aprobación oficial y, en algunos casos, familias con buena situación económica recibieron terrenos altamente subsidiados. Michael Roth (Universidad de Wisconsin, Madison) describió una situación similar en Mozambique, donde el legado del socialismo estatal todavía está presente en el nivel de intervención del gobierno y en la falta de representación de la propiedad libre.
En ambos países africanos, la evaluación de la reforma resultó ambivalente. La Nueva Política de Tierras de Tanzania (1995), si bien constituyó un paso exitoso hacia la aceptación de la existencia del mercado de la tierra y el aseguramiento de los terrenos ocupados en forma consuetudinaria, ha resultado insuficiente para remover las barreras a un mercado eficaz de la tierra. En particular, Kironde destacó que las nuevas medidas concentran la toma de decisiones en un Comisionado de Tierras a pesar de una política nacional de descentralización administrativa. La política no ofrece incentivos para estimular la formalización de prácticas informales o asegurar su acatamiento por parte de los importantes intermediarios. En Mozambique, desde finales de los años ’80, las reformas orientadas al desarrollo de mercados han resultado en responsabilidades administrativas confusas y en inciertos derechos a la tierra. Han sido características las disputas de tierras entre familias y asociaciones productoras con nuevos poderes legales. Las reformas de 1997 intentan garantizar la seguridad de la propiedad, suministrar incentivos a la inversión e incorporar ideas innovadoras sobre los derechos comunitarios a la tierra.
En Latinoamérica, la reforma se ha concentrado menos en el establecimiento de mercados de por sí que en la mejora de su funcionamiento, especialmente las reformas de la tierra iniciadas por motivos principalmente rurales pero que han tenido gran impacto urbano. Rosaria Pisa (Universidad de Gales) indicó que las reformas en México han creado las condiciones necesarias para la privatización de tierras comunitarias (ejidos), pero que el progreso ha sido lento. Menos del 1% de la tierra ha sido privatizada en cinco años, a causa de intereses dispares del gobierno y ambigüedades legales que han establecido un segundo mercado informal de la tierra.
Carlos Guarinzoli, del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, explicó que la reforma rural ha introducido la diversidad en el uso de la tierra, especialmente a través de la supervivencia de las pequeñas granjas familiares. La reforma también está afectando los mercados urbanos en Brasil, al trasladar capital de las áreas rurales a las áreas urbanas, probablemente incrementando los precios de la tierra urbana. Francisco Sabatini (Universidad Católica de Chile) argumentó que la liberalización en Chile no ha reducido los precios de la tierra porque las decisiones de los propietarios y promotores están menos influenciadas por las regulaciones que por la demanda.
En general, no se llegó a un consenso claro acerca de si las reformas estaban produciendo mercados unitarios y menos diversos o no. Los agentes y las instituciones están mostrando ser muy adaptables a las nuevas condiciones, una circunstancia común a las tres regiones. Ayse Pamuk (Universidad de Virginia) planteó que, en base a su análisis de instituciones informales en Trinidad, los investigadores deben alejarse de las regulaciones formales como barreras a la operación del mercado de la tierra. En cambio, deben considerar la forma en que instituciones sociales tales como la confianza y la reciprocidad producen soluciones flexibles a la falta de seguridad de la tenencia y a la resolución de disputas.
Clarissa Fourie (Universidad de Natal) describió la forma en que los registros locales de propiedad han podido combinarse, de manera cómoda para el usuario, con los registros de matrimonio, herencias, derechos de la mujer y deudas para producir un instrumento útil a la administración de tierras en Namibia. Sin embargo, aclaró, la incorporación de prácticas consuetudinarias a la administración de tierras, a fin de dotar de seguridad a la propiedad, requiere un cierto grado de adaptación de los sistemas sociales de tenencia de la tierra. Refiriéndose a investigaciones en Senegal y África del Sur, Babette Wehrmann de la fundación alemana GTZ, indicó que los agentes informales y consuetudinarios están multiplicándose y sirviendo como fuentes de alta calidad de información sobre el mercado.
La Formalización y la Regularización de la Tenencia de la Tierra
Peter Ward (Universidad de Texas, Austin) describió la diversidad de programas de regularización a través de Latinoamérica, donde ciertos países consideran la regularización como un proceso jurídico y otros como mejoramiento físico. La regularización puede ser un fin en sí misma (programas masivos de adjudicación de títulos), o un medio hacia un fin (desarrollar los sistemas de crédito). Ward discutió que las diferencias entre los programas se originan a partir de la forma en que cada gobierno “construye” su proceso de urbanización y transmite esta visión al resto de la sociedad a través de las leyes y el lenguaje.
Edesio Fernandes (Universidad de Londres) explicó como el Código Civil de Brasil, originado a principios del siglo, creó un sistema de derechos individuales de propiedad que limitan la capacidad del gobierno para regularizar las favelas. La Constitución de 1998 intentó reformar esta situación al reconocer los derechos privados de propiedad cuando éstos cumplen una función social. Sin embargo, debido a tensiones legales internas los programas de regularización no han podido integrar las favelas a la “ciudad oficial”, conduciendo a algunas situaciones políticas peligrosas.
Bajo distintas circunstancias, Sudáfrica produjo un régimen regulatorio que le negó la libre propiedad a las familias negras y ofreció sólo complicados permisos sin necesidad de garantía a unos pocos. Lauren Royston (Alternativas de Planificación del Desarrollo, Johannesburg) explicó la manera en que el Documento de Política de la Tierra de dicho país contempla derechos no raciales legalmente vigentes, un rango más amplio de opciones de tenencia, y oportunidades para la adquisición de propiedades comunitarias.
Los dos países en vías de desarrollo con mayor número de programas masivos de adjudicación de títulos, México y Perú, fueron analizados por Ann Varley (Colegio Universitario, Londres) y Gustavo Riofrío (Centro para el Estudio y la Promoción del Desarrollo – DESCO, Lima). Varley contradijo dos supuestos prevalecientes en la literatura contemporánea sobre políticas: que la descentralización produce un manejo más efectivo de la tierra, y que la regularización de la tenencia consuetudinaria es más complicada que la regularización de la propiedad privada. En México, a pesar de la retórica de descentralización, un sistema altamente centralizado ha resultado ser cada vez más efectivo en suministrar la regularización de la tenencia de la tierra a los asentamientos en ejidos. Por otra parte, la regularización de la propiedad privada es tortuosamente larga y con frecuencia produce pobres resultados. Varley se mostró preocupada por las tendencias actuales en México a convertir los ejidos en propiedades privadas y encaminarse hacia una mayor descentralización.
Riofrío puso en duda la validez de los reclamos hechos a favor de la regularización de la tierra en Perú. Hizo notar que en realidad, el interés de las familias por tener título de propiedad es relativamente bajo, siendo uno de los motivos principales que los registros son imprecisos y por lo tanto ofrecen menos seguridad de la que prometen. Más aún, el mercado de financiamiento de la vivienda basado en las propiedades regularizadas se encuentra todavía en estado incipiente. Las familias tienen miedo de endeudarse, pero están dispuestas a dejar su vivienda en garantía para pedir pequeños préstamos para la instalación de microempresas o para consumo.
Nuevos Patrones Sociales y Formas de Entrega de Tierras
¿Producirá la liberalización mercados de la tierra más segregados? Brzeski planteó que la planificación estatal en Europa Oriental ha dejado un legado de espacios equitativos y escasa tenencia informal de la tierra, que no durará para siempre, y que los planificadores necesitan tomar en cuenta a la hora de instigar reformas. En países con niveles altos de segregación, como Chile, Colombia y África del Sur, tendencias menos predecibles están emergiendo. Los datos de Sabatini indicaron una menor segregación espacial en Santiago a pesar de la liberalización a medida que los espacios intermedios se desarrollan, alrededor de centros comerciales, por ejemplo, y a medida que nuevos estilos de vida se reflejan en los desarrollos de viviendas “de recreo” fuera del área metropolitana.
Carolina Barco (Universidad de los Andes) explicó que nuevas medidas en Colombia, específicamente la Ley de Ordenamiento Territorial de 1997, permitirán al gobierno de Bogotá capturar incrementos en el valor de la tierra y transferir dichos ingresos a la vivienda pública y a otros proyectos. El proceso todavía presenta problemas, sin embargo, incluso para una ciudad que tiene considerable experiencia en el uso de tasas de valorización.
En Sudáfrica, las estrategias para hacer frente a la “escasez de tierra” de la ciudad posterior al apartheid, especialmente el Acta para Facilitar el Desarrollo a nivel nacional y el Programa de Desarrollo Acelerado de Tierras en la provincia de Gauteng, han permitido la entrega rápida de tierras pero no han funcionado muy bien en relación a los principios de igualdad e integración. Royston explicó que el resultado ha sido un alto número de invasiones y la aceleración por parte de gobiernos locales de la entrega de tierras en la periferia urbana, donde no constituye un reto al “status quo” espacial.
Cambiar el método de entrega de tierras y el nivel de participación del gobierno tiene potencial para afectar la segregación y el acceso a la tierra. Geoff Payne (Geoff Payne y Asociados, Londres) resumió los principios y prácticas de las asociaciones público-privadas en los países en desarrollo. Si bien son muy aclamadas en la política internacional, estudios de investigación efectuados en África del Sur, India, Pakistán, Egipto y Europa Oriental demuestran que tales asociaciones han malbaratado su potencial.
Crispus Kiamba (Universidad de Nairobi) describió la transición en Kenya de esquemas patrocinados por el gobierno, que dejaron separados los sectores formales e informales, a nuevos enfoques que incorporan una mayor participación de organizaciones no gubernamentales, “ranchos colectivos” y asociaciones. En México, también, las asociaciones están vistas como un método para eliminar el ciclo de ilegalidad y regularización. Federico Seyde y Abelardo Figueroa, del gobierno mexicano, presentaron un nuevo programa llamado PISO, el cual –a pesar de numerosos inconvenientes– está resultando ser más efectivo al ser comparado con intervenciones previas (tales como las reservas de tierras).
Los Mercados de la Tierra y la Reducción de la Pobreza
En mis comentarios de apertura del seminario, expuse la idea de que la mayor parte de la investigación sobre mercados ha considerado la pobreza como un contexto legítimo, pero de ahí en adelante ha parecido concentrarse más en las operaciones del mercado que en la forma en que estas operaciones pueden afectar a la pobreza misma. En la sesión final, Omar Razzaz (Banco Mundial) presentó una propuesta para vincular las operaciones del mercado de la tierra con la reducción de la pobreza. La “Iniciativa de Tierras y Bienes Raíces” está dirigida a investigar formas de mejorar la liquidez de los bienes de tierras y el acceso de los sectores pobres, a través de la reestructuración de los registros de tierras (mejorando los procesos de negocio), el desarrollo de infraestructura normativa (en el área de cambios, hipotecas y aseguramiento) y el acceso y la movilización de tierras y bienes raíces por los sectores pobres. El propósito de esta iniciativa generó considerable debate, lo que podría ayudar a refinar ideas que beneficien a los 500 millones de personas que viven en la pobreza en las ciudades de los países en desarrollo.
Gareth A. Jones estuvo a cargo del desarrollo del programa y dirigió este seminario.
