Hacia 2050, el 70 por ciento del planeta será urbano: se sumarán unos dos mil millones de residentes a las ciudades de todo el mundo. Si consideramos la historia y el futuro de estas áreas, nuestro desafío más importante podría ser redesarrollar territorio que ya está en uso u ocupado. Mantener, gestionar y expandir una ciudad donde los edificios y las personas ya están arraigados es mucho más difícil que crear una desde cero. El lugar y el modo en que ubiquemos a la población nueva allanarán el camino de las viviendas para el resto del milenio. En este siglo urbano, debemos encontrar formas de construir las ciudades que necesitamos.

El crecimiento urbano del futuro no se dará en las megaciudades. Todo parece indicar que, en 30 lugares con más de 10 millones de residentes, el crecimiento demográfico se está estabilizando. Las ciudades con crecimiento más acelerado son las que hoy tienen entre 100.000 y un millón de habitantes. Estas ciudades no tienen ni tendrán la capacidad de gestionar el crecimiento. ¿Cómo pagarán la infraestructura (carreteras, puentes, gasoductos, etc.) para duplicar o triplicar su tamaño? ¿Se atorarán con desarrollos no planificados que sumarán a las mil millones de personas que ya viven sin servicios públicos?

Más allá de los desafíos logísticos y económicos, hay otra preocupación, relacionada con la identidad de las ciudades. ¿Cuánto nos importa la relación entre las personas y su lugar? ¿Estamos listos para conservar la “personalidad” y proteger la integridad de las ciudades y las personas que viven en ellas? ¿Nos podremos dar el lujo de renunciar a la conveniencia a cambio de la individualidad? Si aceptamos que la mayoría de las ciudades en todo el mundo no tienen los recursos para planificar y gestionar su propio crecimiento futuro, entonces concedemos el diseño y la forma de las ciudades futuras a las fuerzas del mercado. Esto augura un futuro de monotonía urbana, una distopía tomada de Le Corbusier: todas las ciudades parecerán bosques de “torres en el parque”, convenientes y desalmadas.

Si se pueden tomar como referencia las labores recientes e históricas para redesarrollar los vecindarios urbanos, los residentes urbanos podrían no aceptar las soluciones convenientes tan fácilmente. En Dharavi, un barrio de Bombay que se hizo famoso por la película ¿Quién quiere ser millonario?, 700.000 personas viven en una superficie de menos de 2,5 kilómetros cuadrados. En 2006, un grupo de interés decidió construir edificios altos para “mejorar” las condiciones de vida de miles de personas que vivían en el asentamiento informal e intentaron convencerlos de que se mudaran allí. A pesar de que ofrecieron conexión de agua corriente, techos seguros y beneficios similares, este grupo se sorprendió al ver que pocos lo aceptaban. Se quedaron perplejos porque nadie quería irse para ocupar viviendas modernas. Pero no habían hecho la tarea: Dharavi produce alrededor del 25 por ciento del producto interno bruto de Bombay. Los residentes no solo vivían ahí, sino que trabajaban ahí. No estaban dispuestos a cambiar su sustento y su techo por un techo nuevo, aunque fuera mucho mejor. 

Todavía se está planificando cómo desarrollar Dharavi, ubicado en el territorio más valioso de Bombay. Los residentes pobres tendrán problemas para protegerse del poder inexorable del mercado. Pero si nos comprometiéramos a defender los derechos e intereses de los residentes, ¿podríamos imaginar un futuro centrado no en edificios altos, sino en un uso del suelo más creativo que ofrezca un techo y promueva el empleo? ¿Qué se necesitará? ¿Dónde podemos buscar buenos ejemplos de redesarrollos con buenos resultados?

En la historia de Estados Unidos no abundan los ejemplos exitosos de redesarrollo urbano. Los primeros intentos de desmantelar asentamientos informales mediante la construcción de viviendas públicas guardan una similitud inquietante con las labores de Bombay. Irónicamente, la construcción de viviendas públicas no fue una estrategia de viviendas. El Congreso la aprobó como una estrategia de empleo, diseñada para volver a emplear mano de obra de construcción durante la Gran Depresión. 

Durante la posguerra, el gobierno federal delegó el redesarrollo a las autoridades locales con la Renovación Urbana. Un caso famoso fue el del redesarrollo de West End, en Boston, a mediados de la década de 1950. La ciudad hizo uso (correcto o incorrecto) de la expropiación y obtuvo cientos de viviendas que pertenecían a familias blancas de clase media, con la excusa de que estaban en malas condiciones y de que era necesario “hacer un mayor y mejor uso de estas”. Los residentes del vecindario intentaron detener el proceso mediante organizaciones locales, protestas y juicios. Pero no lo lograron. El barrio fue sustituido por un desarrollo impulsado por el mercado. Según la Fundación para la Preservación Histórica, hacia 1964 se perdieron más de 18.000 edificios históricos de Estados Unidos por renovaciones urbanas.

Cuando el desarrollador Robert Moses propuso una carretera transurbana que pasaría por Greenwich Village, Jane Jacobs, activista y escritora, aprovechando la experiencia de Boston y la demolición de la Estación Pensilvania original de Nueva York, una “mejora” contra la cual ella había protestado, organizó a otras personas para evitar la destrucción al por mayor del tejido urbano de la Ciudad de Nueva York. Jacobs marcó el inicio de un enfoque con múltiples frentes en oposición a la planificación abusiva, centralizada y vertical. La resistencia organizada fue el primer frente; el armado de coaliciones, el segundo; pero lo que creó el marco para que cientos de otras personas defendieran su ciudad fue la política de uso del suelo.

Las coaliciones de Jacobs reclutaban a amas de casa de Nueva York y a aliadas poderosas, como Eleanor Roosevelt y Lady Bird Johnson, quienes no solo pensaban que la renovación urbana tenía un costo humano intolerable, sino que también lloraban la pérdida de la cultura y la historia. Movilizar a otros nos puede ayudar a proteger la historia y la cultura urbanas. Incluir a aliados poderosos ayuda aun más. Pero para poder potenciar nuestras labores, necesitamos herramientas más poderosas: políticas que impidan lo que queremos impedir y promuevan lo que queremos promover. Necesitamos zanahorias y palos.

La Ley Nacional para la Conservación Histórica (NHPA, por su sigla en inglés), sancionada en 1966 por el presidente Johnson, fue el palo que exigía revisar las estructuras históricas antes de demolerlas para redesarrollar vecindarios. El Crédito Fiscal Histórico, promulgado en 1978, fue la zanahoria. Dado que redesarrollar edificios históricos y adaptarlos para nuevos usos podría ser más caro, el crédito fiscal endulzó la idea: se pagaba por el bien público que se conservaba con las estructuras históricas y lograba que el redesarrollo fuera asequible. Treinta y cinco estados imitaron estos pasos con sus propios programas de crédito fiscal histórico para complementar la financiación federal. Así, comenzó la recuperación de las ciudades de Estados Unidos. Según la Fundación para la Preservación Histórica, entre 1981 y 2015 se invirtieron más de US$ 120.000 millones en la reutilización de edificios para adaptarlos. 

¿Cuáles son los desafíos de hoy para el redesarrollo urbano? Uno es la perseverancia de la planificación para hacer un “mayor y mejor uso”. En una charla que di el año pasado en Cantón, China, los planificadores no podían concebir por qué se pensó que Jacobs ganó al evitar que se construyera una carretera a lo largo del sur de Manhattan. Argumentaban que el trabajo de un planificador es alcanzar el mayor y mejor uso, y no mantener intactos los edificios y vecindarios antiguos. La planificación vertical aplicada a objetivos estrechos es una garantía casi segura de que se replicarán los resultados de la renovación urbana, a costa de la cultura y la historia.

Todas las comunidades urbanas corren el riesgo de ser desplazadas por un segundo desafío, más importante, y un nuevo villano sin rostro: el capital global capturará inmuebles en ciudades de todo el mundo y los hará menos habitables y menos asequibles. A pesar de la crisis económica mundial de 2008, se considera que los bienes inmuebles urbanos aseguran el capital, en especial en lugares con moneda estable, como Estados Unidos. Según CNBC, durante los 12 meses anteriores a marzo de 2017, los inversores extranjeros compraron 284.455 viviendas de Estados Unidos y gastaron más de US$ 150.000 millones. Según Statistica, el 52 por ciento de las adquisiciones extranjeras de bienes inmuebles se dan en los suburbios, mientras que el 27 por ciento se da en ciudades centrales. En algunas ciudades, más del 20 por ciento del total de inversión en bienes inmuebles proviene del extranjero. La inversión mundial también incluye el capital local, y no solo fluye hacia destinos dentro de Estados Unidos, sino también hacia ciudades en crecimiento de todo el mundo. Este capital distorsiona los mercados inmobiliarios y hace que las personas que viven en las zonas urbanas no puedan costearlas, desde California hasta China. También distorsiona los mercados de oferta y determina lo que se construirá de acuerdo con los gustos de los residentes temporales y los especuladores.

¿Qué se puede hacer? ¿Qué haría Jacobs? Estoy seguro de que ella movilizaría a los residentes locales para que exigieran el poder sobre el control del suelo, y enseñaría sobre las consecuencias de tratar a las viviendas como un producto básico comercializable. Parte de la movilización es atraer más interesados al mapa. Sin duda, ella usaría herramientas nuevas para involucrar a los ciudadanos en la planificación urbana, como las que ayudaron a construir el plan Detroit Future City. Los planificadores de Detroit usaron de todo, desde juegos en línea hasta visualizaciones de datos, y obtuvieron la opinión de más de 100.000 residentes.

Para potenciar la labor, ella necesitaría nuevas herramientas de políticas de suelo, palos y zanahorias, para motivar a los desarrolladores a que construyan las ciudades que los ciudadanos necesitan, y no los bienes inmuebles que los inversores desean. Algunos palos pueden ser recargos para inversiones extranjeras, como los que se implementaron recientemente en Vancouver y Toronto. También pueden tomar forma de tributos inmobiliarios mucho más altos combinados con exenciones de viviendas muy altas, con el objetivo de aumentar el costo de posesión en las propiedades cuyos dueños no son los residentes. Se podría proteger a los edificios de la especulación con medios como fideicomisos de suelo comunitarios. Una zanahoria puede ser aprobar desarrollos adicionales mediante bonos de densidad para los desarrollos que conserven la personalidad urbana, lo cual ofrecerá a los residentes la oportunidad de vivir y trabajar cerca. Y también debería ser una zanahoria incluir subsidios para motivar a los desarrolladores a construir los desarrollos correctos, que apoyen a los residentes y su sustento para conservar la personalidad de la ciudad.

Como sociedad, hemos cometido muchos errores, y los seguimos cometiendo. Pero quienes queremos ayudar a crear ciudades más sustentables y equitativas debemos hacer dos cosas: encontrar formas más efectivas de involucrar y movilizar a las personas, y encontrar las políticas para trabajar a escala. Es hora de preguntarse: “¿Qué haría Jane Jacobs?” Si bien no siempre acertó en todo, nos obligó a encontrar formas creativas de lograr que las ciudades funcionen y, al mismo tiempo, conservar la cultura y la historia. Ciudades más acogedoras, que puedan ofrecer un techo y empleo. Ciudades que faciliten la interacción social, no solo el comercio. Son pretensiones grandes, pero que debemos aspirar a alcanzar. Esto es crucial si queremos sobrevivir a este siglo urbano.

Fotografía: En Dharavi, un barrio de Bombay, India, de 2,5 kilómetros cuadrados y 700.000 habitantes, hubo tensión entre las “mejoras” diseñadas de forma externa y las necesidades reales de los residentes. Crédito: Flickr/Adam Cohn

By 2050, the planet will be 70 percent urban, as we add some two billion residents to the world’s cities. As we consider the history and future of these areas, our biggest challenge may be redeveloping land that is already used or occupied. Maintaining, managing, and growing a city where buildings and people already are rooted is much harder than creating one from scratch. Where and how we accommodate new populations will set the stage for human habitation for the rest of this millennium. In this century of the city, we must find ways to build the cities we need.

Future urban growth will not take place in megacities. All indications suggest that popula­tion growth is plateauing in the 30 or so places with more than 10 million residents. The fastest-growing cities are the ones with current populations between 100,000 and one million. These cities do not and will not have the capacity to manage growth. How will they pay for the infrastructure—highways, bridges, gas lines, and the like—to double or treble their size? Will they be choked with unplanned development, adding to the one billion people already living without public services?

Beyond the logistical and financial challenges, a separate concern relates to the identity of cities. How much do we care about the relation­ship between people and their places? Are we prepared to protect the integrity of cities and the people who live in them by preserving their “character”? Will we have the luxury of forgoing expedience for individuality? If we accept that most of the world’s cities do not have the resources to plan and manage their own future growth, then we concede the design and form of future cities to market forces. This portends a future of urban sameness, a dystopia straight from Le Corbusier: all cities looking like forests of “towers in the park,” expedient and soulless.

If recent and historic efforts to redevelop urban neighborhoods are any indication, urban residents might not be so quick to accept expedient solutions. In Dharavi, a Mumbai neighborhood made famous in the movie Slumdog Millionaire, 700,000 people live on less than one square mile of land. In 2006, an advocacy group decided to “improve” the living conditions of thousands of people who lived in the slum by building high-rises and trying to persuade people to move. Despite offering indoor plumbing, secure roofs, and the like, this group was stunned to have few takers. They were mystified that no one wanted to leave for modern accommodations. But they hadn’t done their homework: Dharavi produces an estimated 25 percent of the gross domestic product of Mumbai. The residents didn’t just live there, they worked there. They weren’t willing to trade their livelihoods and shelter for better shelter, no matter how much better.

Plans are still afoot to develop Dharavi, which sits on the most valuable real estate in Mumbai. It will be difficult for its poor residents to protect themselves from the inexorable power of the market. But if we were committed to defending the rights and interests of the residents, could we imagine a future centered not on high-rises, but on more creative land use providing shelter and promoting livelihoods? What would that take? Where can we look for good examples of respon­sive redevelopment?

In the United States, our history is not replete with successful examples of urban redevelopment. Early attempts at slum clearance through the construction of public housing are eerily similar to the efforts in Mumbai. Ironically, building public housing was not a housing strategy. Congress passed it as a livelihood strategy, designed to reemploy idle construction labor during the Great Depression.

In the postwar era, the federal government devolved redevelopment to local authorities through Urban Renewal. A famous case involved the redevelopment of Boston’s West End in the mid-1950s. Using (or misusing) eminent domain, the city obtained hundreds of homes that were owned by middle-class white families, citing their poor condition and the need for “higher and better use.” Neighborhood residents tried to stop the process through local organizing, protest, and the courts. They failed. The neighborhood was replaced by market-driven development. By 1964, more than 18,000 historic buildings in the United States were lost to urban renewal, says the Trust for Historic Preservation.

Informed by the Boston experience and the demolition of New York’s original Penn Station, an “improvement” against which she had protested, activist and author Jane Jacobs organized others to prevent the wholesale destruction of the urban fabric of New York City when developer Robert Moses proposed a crosstown highway through Greenwich Village. Jacobs ushered in a multipronged approach to oppose abusive, top-down, centralized planning. Organized resistance was the first prong; coalition-building was the second; but it was land use policy that created the framework for hundreds of others to defend their cities.

Jacobs’ coalitions enlisted New York house­wives and powerful allies such as Eleanor Roosevelt and Lady Bird Johnson, who not only found the human toll of urban renewal intolerable, but also mourned the loss of culture and history. Mobilizing others can help us protect urban history and culture. Including powerful allies helps even more. But to scale up one’s efforts requires more powerful tools—policies that prevent what one wants to prevent and promote what one wants to promote. It requires carrots and sticks.

The National Historic Preservation Act (NHPA), signed into law by President Johnson in 1966, was the stick, requiring review of historic structures before demolishing them to redevelop neighborhoods. The Historic Tax Credit, enacted in 1978, provided the carrot. Because it might be costlier to redevelop historic buildings and adapt them for new uses, the tax credit sweetened the pot—paying for the public good that was preserved in the historic structures and making redevelopment financially feasible. Thirty-five states have followed suit with their own historic tax credit programs to supplement federal funding. Thus began the rebound of American cities. More than $120 billion was invested in adaptive reuse of buildings from 1981 to 2015, says the Trust for Historic Preservation.

What are the challenges of urban redevelop­ment today? One is the persistence of “highest and best use” planning. In a talk I gave last year in Guangzhou, China, planners could not conceive of why Jacobs’ prevention of a highway across lower Manhattan was considered a success. They argued that achieving highest and best use was the planner’s job. Keeping old buildings and neighborhoods intact was not. Top-down planning predicated on narrow objectives is almost guaranteed to reproduce the results of urban renewal, at the expense of culture and history.

Urban communities everywhere are at risk of displacement from a second, bigger challenge and a faceless new villain: global capital capturing real estate in cities across the globe, making them less livable and less affordable. In spite of the global financial crisis of 2008, urban real estate is considered a safe harbor for capital, especially in places with stable curren­cies like the United States. In the 12-month period ending in March 2017, foreign investors purchased 284,455 U.S. homes, spending more than $150 billion, according to CNBC. According to Statistica, 52 percent of foreign real estate purchases are in the suburbs, while 27 percent are in central cities. In some cities, more than 20 percent of all real estate investment comes from outside the country. Global investment includes domestic capital as well, and it flows not only to U.S. destinations, but also to growing cities around the world. This capital distorts housing markets and makes urban areas, from California to China, unaffordable for the people who live there. It also distorts supply markets, dictating what will be built based on the tastes of part-time residents and speculators.

What can be done? What would Jacobs do? I am sure she would mobilize local residents to reclaim power over land control and teach about the consequences of treating housing as a tradable commodity. Part of mobilizing is to get more stakeholders to the table. She would no doubt use new tools to engage citizens in urban planning, like the tools that helped build the Detroit Future City plan. By using everything from online games to data visualizations, Detroit planners secured input from more than 100,000 residents.

To scale this effort, she would need new land policy tools, sticks and carrots, to motivate developers to build the cities residents need, not the real estate investors want. Sticks might include surcharges on outside investment, like those recently enacted in Vancouver and Toronto. They might include significantly higher property tax rates combined with very high homestead exemptions to increase holding costs for properties owned by nonresidents. Buildings might be protected from speculation using devices like community land trusts. Carrots might include approval for additional develop­ment through density bonuses for developments that preserve urban character, offering residents the opportunity to live and work in closer proximity. And the carrots should also include subsidies to motivate developers to build the right developments—those that preserve the character of the city by supporting residents and their livelihoods.

As a society, we have made, and continue to make, lots of mistakes. But those of us who want to help create more sustainable and equitable cities must do two things: find more effective ways to engage and mobilize people and find the policies to work at scale. This is a time to ask, “What would Jane Jacobs do?” While she did not get it all just right every time, she did compel us to find creative ways to make cities work while preserving their culture and history. Cities that were more welcoming, that could provide both shelter and work. Cities that facilitated social interaction, not just commerce. That is a tall agenda, but it’s one that we should aspire to achieve. It is critical if we are going to survive beyond this century of the city.

George W. McCarthy is the President and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: In Dharavi, a one-square-mile neighborhood in Mumbai, India, that’s home to 700,000 people, tensions have existed between externally designed “improvements” and the actual needs of residents. Credit: Flickr/Adam Cohn

As the world rapidly urbanizes, millions of people are flooding into informal, unplanned settlements, often located at the urban periphery without access to services like water and sanitation. These settlements hold a quarter of the global urban population, and they are absorbing the majority of urban growth in developing regions.

While slums and informal settlements are ubiquitous, policy makers, academics, and activists are still working to understand why these places emerge and persist. To advance ideas that could help improve existing slums and generate alternatives to future ones, the Lincoln Institute collaborated with Harvard University’s Graduate School of Design and Joint Center for Housing Studies this fall to convene top international experts at the conference Slums: New Visions for an Enduring Global Phenomenon.

In this interview, Enrique Silva, associate director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, briefly discusses the challenges presented by slums and informal settlements and the role of land.

Will Jason: The terms “slum” and “informal settlement” are often used interchangeably. Would you please first clarify the terminology?

Enrique Silva: Slums are urban areas characterized by poverty and substandard living conditions, and informal settlements are areas developed outside of planning regulations and legally sanctioned housing and land markets. There is significant overlap between the two, but some slums are part of the formal housing sector, and some informal settlements may have very good living conditions and are actually quite affluent.

WJ: Why should the world worry about the growth of slums and informal settlements?

ES: Informal settlements offer opportunities for housing and work that are not available in the formal sector for vast numbers of people. But from a moral standpoint, slums represent a system that creates and reinforces human and ecological vulnerabilities to unemployment, homelessness, violence, and disasters. If you don’t have title to demonstrate ownership of a house, for example, you usually have no legal recourse if that home is taken away from you. What is your means to claim the theft or destruction of that asset? And then there’s a question of whether informal settlements are good for the city overall. Unregulated, precariously built settlements can be sites of pollution and contamination that are hazardous for the places where the toxins are being produced as well as for everything else that’s connected—water sources, ravines, and so on.

WJ: What has been missing from conversations about slums or informal settlements?

ES: Many things have been missing. For example, academics have made huge contributions to the understanding of what slums and informal settlements are—conceptually, socially, politically, economically—but much of that knowledge does not seem to make it down to ground and into the realm of public policy. Then you have practitioners who are in the trenches making decisions on the spot, but who are often unaware or unempathetic to the contributions that academics are making. And governments, who have to develop policies that address informality and slums, tend to be vilified. These actors all have something to contribute, but they rarely interact in ways that generate lasting solutions or build empathy for the differing perspectives. The idea of the conference was to bring together institutions and actors that have an interest in doing something about slums, but that may not have a chance to meet and learn from one another. It is tough to see ideas translated into action and vice versa.

WJ: It is often suggested that the media is another key actor. How are slums portrayed in the media and popular culture?

ES: Slums are often portrayed as these black holes of social, economic, and cultural pathologies—sites of violence, insecurity, and so forth. And there’s another end of the spectrum that shows them as these places of heroic achievement in the face of horrible living conditions. Overall, what the media reinforces is that these places are different from everything else—that they are separate. We have to look at that effect more critically. Visual media, in particular, is a kind of language in images that influences the public debate. We need to figure out ways to make the influence constructive.

WJ: What is the role of land in the creation and persistence of slums and informal settlements?

ES: We focus a lot on the relationship between land and the cost of housing and transportation. Are land markets and governments able to produce enough serviced land close to employment at a cost and pace that meets the demands of households of all incomes, in particular the lowest? Are land prices low enough to make safe housing accessible to all? In many places around the world, the answer is “no,” and that is where you are most likely to see informal settlements. You also have to look at the political will and capacity of government to regulate land and housing quality in ways that are responsive to demographic and economic conditions. What can be ironic is when a housing policy is allowing informal settlements or slums to emerge and persist because it may be faster and cheaper than what governments and markets can provide. Some experts say, with little irony, that Brazil’s most effective affordable housing policy is the tolerance of favelas.

WJ: If services and infrastructure make land more valuable, could some of that value be used to help upgrade slums and informal settlements?

ES: Land-based financing tools like property tax or land value capture are not silver bullets, but they certainly play a role in ensuring land is available for housing and services, thereby improving quality of life. Land-based financing tools, when used correctly and widely, ensure that the costs and benefits of urbanization for all residents are distributed and born as equitably as possible.

WJ: Is it fair or realistic to expect residents to pay property taxes or other charges to upgrade their neighborhoods?

ES: Some people question whether residents have the capacity to pay for improvements made to their neighborhoods, but despite the myth that informality is cheap, the status quo is actually quite expensive. For example, water is often delivered to informal settlements by truck, which costs more than what residents pay for water in the formal sector. And because many informal settlements are located on the urban periphery, there are hidden costs that residents pay, in time and money, for transportation. There are certainly legal and ethical questions that need to be addressed—about legitimizing unlawful activity, for example—but if you believe that all residents should have security of tenure and a stake in a city or place, then you need to do what you can to make sure that’s the case. We were glad that the role of land and land policy in all of these issues was discussed at the Symposium.

Introducción

El Programa para América Latina y el Caribe (LAC) del Instituto Lincoln trabaja desde hace más de dos décadas en la intersección de los mercados de territorio urbano, financiación basada en territorio y viviendas asequibles, para poder abordar el aumento de los asentamientos informales y la pobreza urbana en la región. Además, el Instituto se ha concentrado en los fideicomisos de suelo comunitarios (CLT, por su sigla en inglés), por los cuales el territorio es propiedad de la comunidad y las viviendas tienen propietarios individuales, pero principalmente en cómo estos se aplican a los problemas de vivienda que afectan a las comunidades de bajos ingresos en los Estados Unidos. Estas líneas de trabajo convergen en la idea de adaptar los CLT para lidiar con la informalidad en América Latina, y esto adquirió popularidad entre los defensores de la vivienda y los expertos en políticas de suelo.

Hemos visto que los CLT pueden funcionar en asentamientos informales, en gran parte gracias a la creatividad, las habilidades organizativas y el compromiso de los residentes y los defensores del CLT de Caño Martín Peña, en San Juan, Puerto Rico (ver pág. 19). El ejemplo de San Juan es novedoso no solo porque utiliza el CLT para garantizar la administración colectiva a largo plazo del territorio y las viviendas asequibles, sino también porque regulariza u ofrece títulos para cientos de hogares informales o ilegales, conocidos como ocupantes ilegales. La voluntad del estado de otorgar títulos de propiedad a la comunidad resultó esencial. 

El atractivo de los CLT en América Latina surge de su capacidad de ofrecer a los residentes la seguridad de un título sobre la propiedad que ocupan, que trata con el gran tema de la informalidad, y de ofrecer una capacidad de pago de la vivienda a largo plazo. De este modo, tal como indica Theresa Williamson en este número de Land Lines, ella encabeza una labor por considerar los CLT como un medio para ofrecer titularidad segura y preservar la capacidad de pago en las favelas de Río de Janeiro. El programa LAC documenta el CLT de Caño y explora la viabilidad legal y política del modelo de CLT en Brasil y otros países de América Latina.

La investigación, los cursos y los proyectos del LAC en América Latina han reforzado el argumento de que los programas de regularización son una solución que, paradójicamente, aporta al problema de la informalidad. Al regularizar los asentamientos existentes, se demuestra que la ciudad está comprometida con la equidad y la inclusión social, pero también atrae nuevas ocupaciones y requiere políticas correctivas que podrían ofrecer títulos para dichos asentamientos. El enfoque ideal sería preventivo, mediante el cual las autoridades públicas pudieran implementar un conjunto de herramientas financieras y de planificación para asegurarse de que los mercados de territorio produzcan parcelas asequibles, bien ubicadas y con servicios para albergar a la mayoría de la población, en particular hogares de bajos ingresos. Esto debería incluir la recuperación de plusvalías de la tierra para financiar infraestructura o viviendas inclusivas.

El enfoque preventivo tiene sus desafíos, y abandonar los programas de regularización podría no ser negociable, a nivel político. Por estos motivos, los CLT son tan interesantes. Según explica Williamson, el aspecto comunitario de los CLT ofrece el potencial de reducir la especulación y el desplazamiento que pueden surgir de los programas de títulos enfocados en parcelas individuales. 

Al explorar los CLT para asentamientos informales, deberíamos recordar algunas preguntas. Primero: ¿se puede transferir a América Latina un modelo diseñado para promover viviendas asequibles y seguras en los Estados Unidos? Segundo: ¿cómo sería la implementación exitosa de los CLT en lugares como Río de Janeiro? Tercero: ¿qué otras herramientas de políticas de suelo se necesitarán para abordar la informalidad en el LAC y, en particular, evitar futuros asentamientos informales?

—Enrique Silva, miembro y director asociado del Programa para América Latina y el Caribe

Derechos territoriales en Brasil: reconocimiento y amenazas al papel de las favelas en la ciudad

En América Latina, las leyes de “regularización”, que garantizan un título de propiedad formal y legal a los residentes de asentamientos no oficiales, suelen tener las metas expresas de ofrecer una titularidad segura del territorio, lo que ofrece acceso a los servicios e infraestructura del municipio oficial y a créditos. Las políticas públicas que responden a dichas leyes han variado, desde limitarse a emitir títulos a promover la transferencia de propiedades con mejoras de infraestructura, servicios sociales y oportunidades de empleo. Los costos y resultados de estas labores varían en toda la región, y hay poco consenso acerca de su efectividad. Una ley reciente sobre títulos de propiedad en Brasil ha preocupado a los activistas de la vivienda acerca de que, en vez de brindar estabilidad, la transferencia directa de las propiedades pueda producir el efecto opuesto y alejar a las personas de la comunidad a la que han pertenecido durante generaciones.

Al firmar la Ley 13.465 en julio de 2017, Michel Temer, el presidente interino de Brasil, creó el potencial de una avalancha de especulación inmobiliaria y aburguesamiento en las favelas de Río de Janeiro. Esta ley controversial alienta la regularización total de los territorios federales tomados históricamente por ocupantes ilegales. Con el tiempo, algunos de los primeros habitantes alquilaron el territorio público que ocupaban, pero la medida reguladora otorga a los ocupantes de las favelas títulos de propiedad totalmente legales. En Brasil, entre el 50 por ciento y el 70 por ciento del territorio público está ocupado de forma irregular, y los promotores argumentaron que esto justificaba la ley. Gran parte de este territorio se encuentra en la región del Amazonas, que se ha decretado “ingobernable”, pero los asentamientos informales en territorios federales urbanos también caen en esta mezcla. La ley incumple una cláusula de la constitución brasileña por la cual el territorio debería cumplir una función social (es decir, albergar personas), y la Ley 11.977 de 2009, que establece que los territorios públicos deben seguir siendo públicos. En cambio, con la nueva ley, los territorios federales (ya sea en el Amazonas o en las favelas de Río) se deben regularizar mediante la transferencia de la propiedad a sus ocupantes, quienes pueden disponer de ellos como mejor les parezca. Y, al establecer esta ley federal, el efecto automático es alentar a los estados y municipios a que hagan lo mismo.

Favelas

El primer asentamiento informal denominado “favela”, que hoy se conoce como Morro da Providência, fue fundado en Río en 1897 por exsoldados. Lo llamaron “Colina Favela” por una planta espinosa resistente que crecía en las colinas donde habían luchado, en el noreste árido de Brasil. Si bien la palabra “favela” se considera una traducción de “asentamiento informal marginal” o “pueblo de tugurios”, no hay una base etimológica que la respalde. En los últimos años, cada vez más líderes jóvenes de las favelas de Río se han volcado a usar el término favelado (residente de favela) como motivo de orgullo que resalta su resistencia y resiliencia, y fortalece una identidad compartida sobre la base de estos atributos esenciales.

Por lo tanto, es probable que la emisión de títulos totales en las favelas se acelere en los próximos años. ¿Qué significará esto para el inventario de viviendas asequibles de la ciudad? ¿Qué sucederá con las favelas de Río, en particular dado que muchas de ellas están en territorios con gran potencial para especulación, construidas en laderas de colinas sobre los inmuebles más valiosos de la ciudad y con vistas impresionantes? ¿Esta ley las hará más o menos seguras?

Con la inminente emisión masiva de títulos en las favelas de todo Brasil, un modelo de fideicomiso territorial comunitario para favelas (F-CLT) podría ofrecer una mejor solución. Los CLT tradicionales se establecen como asociaciones sin fines de lucro, que poseen y mantienen el territorio. Los residentes poseen sus edificios respectivos y, en efecto, coposeen el territorio asociado, y guían y gobiernan al propietario sin fines de lucro como miembros del CLT. Dado que el terreno suele ser el mayor costo de las viviendas urbanas, gracias al CLT, los precios de las casas se mantienen asequibles. De acuerdo con la Ley 13.465, el modelo de CLT transfiere el territorio público a una propiedad privada, pero la posesión colectiva del suelo inherente al modelo de CLT respeta más la cláusula de la constitución, según la cual el suelo debe cumplir una función social. Si se implementa un modelo de ese estilo, se podría ofrecer un atisbo de esperanza a los activistas de la vivienda que se esfuerzan por regularizar los asentamientos urbanos informales en un mundo de ciudades cada vez más caras. Se trata de un modelo para ofrecer acceso seguro al territorio y perpetuar la capacidad de pago de las viviendas.

En el contexto de los asentamientos informales, el enfoque del CLT reconoce la complejidad inherente y el dinamismo de estos vecindarios sin comprometer las características actuales, e incluso los recibe y construye sobre ellos.

El techo es una necesidad básica

Se puede decir que el mayor problema urbano de esta época es qué hacer con los asentamientos informales.

En todo el mundo, las ciudades con mayor ritmo de crecimiento se encuentran en países en vías de desarrollo, principalmente en África y Asia. Debido a este crecimiento veloz e imprevisto, hoy, entre un cuarto y un tercio de las personas que viven en ciudades están en asentamientos informales. Por desgracia, los periodistas y organizaciones internacionales los siguen llamando barrios marginales o tugurios, y esto no ayuda.

Se calcula que hacia 2050, casi un tercio de toda la humanidad vivirá en asentamientos informales, dado que el crecimiento de la población es más acentuado en países en vías de desarrollo urbanizados, donde los gobiernos no pueden atender las necesidades de los nuevos migrantes urbanos. 

El investigador Justin McGuirk indica: “El 85 por ciento de las viviendas en todo el mundo se construye de forma ‘ilegal’ . . . así, los residentes de asentamientos informales son los mayores desarrolladores del espacio urbano en todo el mundo, dictan el diseño y el uso de más superficies que los arquitectos y los gobiernos”. Y, sin embargo, para generalizar, las sociedades no les prestan mucha atención, hasta que y a menos que consideren que estos asentamientos “estorban” el desarrollo inmobiliario. Los conflictos en torno al aburguesamiento y el desarrollo en todo el mundo son una consecuencia directa de las políticas que tratan a las viviendas como propiedad e inversión, en vez de reconocer que el techo es una necesidad humana fundamental.

En la situación actual, estas comunidades se desestiman o se desaloja a los residentes, y en el mejor de los casos se los obliga a ir a viviendas sociales inhumanas. Estos enfoques son insostenibles y socialmente injustos. No han funcionado porque no tratan los motivos subyacentes por los cuales existen los asentamientos y suelen dejar a los residentes en peores condiciones.

Como mínimo, un 20 por ciento de la población de una ciudad típica no puede costear una vivienda a precio de mercado y, por lo tanto, debe acceder a una fuera del mercado, ya sea mediante el gobierno o una sociedad civil.

Entonces no sorprende ni es una coincidencia que, en Río de Janeiro, una ciudad que no ha tratado la necesidad de un techo con seriedad desde que se urbanizó a fines del s. XIX, hoy el 24 por ciento de la población viva en asentamientos informales. 

Volver a concebir las favelas de Río

Las favelas de Río ostentan una historia plena de 120 años y podrían estar entre los asentamientos informales más consolidados del mundo actual, porque durante gran parte de esa historia, fueron abandonadas para que se arreglen solas y echaron raíces. Las favelas consolidadas son aquellas en las que sus habitantes, gracias a la inversión comunitaria a lo largo del tiempo, suelen encontrarle un valor al hecho de quedarse y realizar mejoras en su vivienda, mejoras que suelen representar el ahorro de toda la vida de varias generaciones.

Río fue el puerto de comercio de esclavos más grande de la historia mundial. Durante el s. XIX, antes de 1888, año en que Brasil fuera el último país del hemisferio occidental en abolir la esclavitud, los esclavos representaban entre el 20 y el 50 por ciento de la población de la ciudad. Los políticos de las generaciones posteriores a la abolición estaban decididos a conservar la situación de profunda desigualdad: mantuvieron una clase servidora accesible y no reconocieron la necesidad de ofrecer servicios a esas mismas personas. Las favelas son la manifestación territorial de este abandono. La estructura de poder de la ciudad no ofrece servicios públicos de calidad a las favelas, como oportunidades de educación adecuadas, y criminaliza la pobreza; así, logra que el estado de estas comunidades sea lo suficientemente ambiguo y endeble como para mantenerlos en la sumisión. Por consiguiente, esta historia estuvo marcada por desalojos forzados periódicos e inversiones ocasionales en mejoras de la infraestructura y servicios básicos.

Condiciones

En Río de Janeiro hay cerca de 1000 favelas, con ocupaciones que varían entre decenas y 200 000 habitantes. La mayoría de los residentes viven en comunidades de más de 50 años y reciben servicios públicos básicos de mala calidad. Gran parte de las inversiones se realizaron en hogares privados, donde los residentes ejercen el mayor control y han reconstruido una y otra vez con el paso de las generaciones. La construcción ilegal es una práctica común en Brasil, ya sea en forma de residencias elegantes en parques nacionales, haciendas no autorizadas en la Amazonia o casas en las favelas. Alrededor de dos tercios de los residentes de las favelas son propietarios de su hogar, aunque no posean el territorio. Hoy, más del 90 por ciento de esos hogares son de ladrillo, concreto y acero reforzado.

Las favelas de Río no son temporales ni precarias, como otros asentamientos informales y tugurios. Son barrios desarrollados a partir de una necesidad de vivienda que no se suple. No reciben regulación externa de importancia. Las fundan los residentes, en vez de desarrolladores externos especuladores. Y evolucionan con una gran influencia de muchos factores, como cultura, acceso a empleos y disponibilidad de recursos. 

Las favelas de Río exhiben una amplia variedad de condiciones que generaron una cantidad equivalente de resultados, desde muy innovadores hasta totalmente disfuncionales. Por lo tanto, es ideal que sean los residentes quienes tomen las decisiones acerca del futuro de estas comunidades, ya que son los únicos capaces de evaluar el verdadero valor de sus asentamientos, que no suele ser económico y, por lo tanto, es difícil de cuantificar. 

No obstante, los datos capturan algunas de las fortalezas de este tipo de comunidades. En A Country Called Favela (Un país llamado favela), los investigadores cuentan que entre 2004 y 2014, una etapa de crecimiento económico veloz en Brasil, el salario promedio de las favelas aumentó más que en toda la sociedad. Los residentes de las favelas se consideraban más felices que el promedio nacional (94 por ciento contra 93 por ciento). Al 81 por ciento le gustaban las favelas, el 66 por ciento no quería irse de su comunidad y el 62 por ciento estaba orgulloso de vivir allí. 

Ninguno de estos puntos pretende negar los desafíos muy reales de las favelas, solo apuntan a cuestionar el punto de vista limitado de que los asentamientos informales son malos y que, por lo tanto, deberían eliminarse. Si se eliminan las favelas consolidadas, solo se agravarán las fallas de políticas que las hacen inevitables. Además, es importante destacar que no hay nada inherente a las favelas que produzca actividad delictiva. Una combinación de otros factores crea circunstancias propicias para el crimen organizado. Estos son la criminalización y estigmatización de la pobreza; el abandono de la educación, la infraestructura y otros servicios por parte del sector público; y la falta de oportunidades económicas.

Como resultado de este panorama de lo bueno y lo malo, y a pesar del estigma que suele paralizar, la falta de inversión y las políticas de seguridad contraproducentes, en promedio, los residentes de las favelas preferirían ver mejorar a su comunidad antes que buscar una vivienda alternativa. 

Derechos de ocupación, de 1988 a 2010

Cuando Brasil volvió a la democracia tras la dictadura militar, que se sostuvo entre 1964 y 1985, y aprobó la “Constitución popular”, en 1988, los movimientos de vivienda obtuvieron lo que exigían: incluir los derechos de prescripción adquisitiva. Esto marcó un camino legal para que los residentes de asentamientos informales pudieran ser propietarios. La prescripción adquisitiva, conocida como “derechos de los ocupantes ilegales”, hace referencia a los derechos de vivienda que se confieren a los ocupantes de un territorio o vivienda, si no se los declara culpables de invadir propiedad privada durante un período determinado. En algunas ciudades de los Estados Unidos, como Nueva York, el período es de diez años. En Brasil, el período en zonas urbanas es de cinco años, lo cual resulta breve en comparación con el resto del mundo. Y con razón, dada la necesidad apremiante de legalizar las viviendas construidas en las favelas antes de que se firmara la Constitución.

En 2001, Brasil aprobó el Estatuto de las Ciudades, que incluyó una cláusula para que las favelas y otras Zonas Especiales de Interés Social (Zonas Especiais de Interesse Social o ZEIS) se conservaran como viviendas asequibles. De este modo, surgió una consciencia colectiva entre los dirigentes en arquitectura e ingeniería del país de que este era el mejor camino para las favelas. Sin embargo, los derechos de los ocupantes ilegales y las ZEIS, al igual que muchas políticas progresistas de Brasil, pertenecen a la categoría de pra inglês ver o “para que vean los ingleses”. Esto se remonta al comercio de esclavos y la práctica de promulgar leyes y políticas que no pretenden ser implementadas, sino que benefician a los extranjeros o a los defensores locales de la política.

Así, son muy pocos los residentes de las favelas de Río de Janeiro que han recibido títulos. Cuando ocupan territorio privado y pueden demostrar la ocupación ininterrumpida, obtener un título mediante un proceso judicial puede ser un proceso relativamente directo. Pero la mayoría de las viviendas se encuentran en terrenos públicos, y las autoridades pueden ignorar las solicitudes de titulación. Legalmente, los funcionarios públicos de Brasil deberían ofrecer derechos de arriendo o prescripciones adquisitivas, en vez de títulos, dado que los territorios públicos se consideran intransferibles, mientras que los derechos de ocupantes ilegales se reconocieron a nivel constitucional. Sin embargo, se han emitido muy pocos derechos de arriendo, a pesar de lo que establece la ley.

Titularidad desde 2010 hasta hoy

El enfoque oficial sobre los asentamientos informales ha cambiado en la preparación de Río como sede del Mundial de 2014 y las Olimpíadas de 2016. A principios de 2010, cuando hubo una avalancha de inversiones en la ciudad en anticipación a estos eventos mundiales, los títulos se convirtieron en un tema candente. Estos se anunciaron principalmente para las favelas de la Zona Sur, como Rocinha, Vidigal y Morro Dona Marta, que solían ser las comunidades más consolidadas y, sin lugar a dudas, las que se encontraban en los distritos más ricos y especulativos. En escasos meses, algunos residentes de estas comunidades, que le habían ganado al desalojo durante el régimen militar de los 70, relacionaron el repentino interés de las autoridades públicas en los títulos con las luchas anteriores. Con el término remoção branca o “desalojo blanco” (el término inicial y endémico de los residentes para el aburguesamiento), que evidencia el fenómeno que ocurría, los organizadores de las comunidades lamentaron la llegada de los títulos, al mismo tiempo que los especuladores inmobiliarios se amontonaban en Río durante el auge más grande de la historia de la ciudad. Y no lo vieron como una coincidencia.

En 2013, los medios rebosaban de noticias sobre el aburguesamiento en Vidigal, una favela ubicada sobre la playa de Ipanema, en lo que podría ser el territorio más valioso de Brasil. Se abrían hoteles y bares elegantes, además de posadas y tiendas de sushi. En cierto punto, la asociación de residentes estimó que unos 1000 extranjeros vivían en una comunidad de alrededor de 20 000 personas.

Cerca de allí, en la favela Babilônia, en una reunión comunitaria en la que se debatió la amenaza del aburguesamiento, André Constantine, presidente de la Asociación de Residentes, declaró: “Como nacimos aquí, ¡tenemos derecho a criar a nuestros hijos aquí, y ver crecer a nuestros nietos aquí! . . . ¿Cómo vemos esta situación? Esto [otorgar títulos y privatizar los servicios públicos] es un proyecto [del gobierno] para evitar que nos quedemos aquí. . . . No van a cambiar las características de este lugar [con mejoras]. No, primero desinfectarán la pobreza. . . y expulsarán a quienes construyeron el lugar”.

Los asentamientos informales suelen funcionar como inventarios de viviendas asequibles para la ciudad. Las casas con un título individual, y en particular si tienen buena ubicación, adquieren el valor completo del territorio asociado con su ubicación. Y, como resultado, dejan de ser asequibles. El 20 por ciento que está en la base de la pirámide económica se ve obligado a irse. Esto es un golpe grave para las personas que construyeron una comunidad durante generaciones, que se hicieron dependientes del tejido social, la ubicación y la red de seguridad, y que desde siempre reciben poca inversión y se ven excluidas de la ciudad, a pesar de haberla construido. Además, socava los esfuerzos por reducir la profunda desigualdad de Río y mantener las riquezas culturales de la ciudad.

No es de sorprender que, hacia la primavera de 2018, los líderes de Babilônia no hayan progresado mucho en los debates con la ciudad acerca de los títulos territoriales. Junto con Vidigal y otras favelas, en cierto sentido se beneficiaron con la última recesión económica, que detuvo los aumentos de alquileres y la amenaza de la remoção branca. Al mismo tiempo, la violencia entre las pandillas y la policía aumentó, lo que llevó al exilio de algunos residentes antiguos. Las presiones sobre la salud comunitaria en las favelas tienen distintos matices durante los auges y las caídas, y la intervención militar actual en Río es el último desafío.

Los fideicomisos de suelo comunitarios para favelas (F-CLT) ¿ofrecen una oportunidad?

Durante gran parte de la última década, he explorado el potencial de implementar un modelo de fideicomiso de suelo comunitario en las favelas de Río. Al ver las consecuencias del auge mercantil previo a las Olimpíadas en las favelas de la Zona Sur, donde los residentes beneficiados fueron relativamente pocos, mientras que muchos otros tuvieron que ponerse a luchar, nuestra organización apoyó a varios grupos de Vidigal con talleres de concientización sobre el aburguesamiento y una serie de debates sobre la especulación inmobiliaria en la comunidad. El primer debate de 2014 estaba lleno de residentes que compartieron su historia y sus preocupaciones. Algunos fueron forzados a abandonar su hogar debido a aumentos en los servicios o el alquiler; en otros casos, los vendedores subestimaron el valor de su casa y terminaron por mudarse a un lugar mucho peor; y luego estaban los jóvenes adultos, quienes, por primera vez en generaciones, no podían comprar una casa en la comunidad tradicional de su familia.

Comenzamos a informar a los organizadores de favelas sobre estrategias de administración territorial, entre ellas los fideicomisos de suelo comunitarios. Los CLT son muy adecuados, tanto para un período de crisis económica como para uno de crecimiento especulativo. La lógica básica de la gobernanza de los CLT no es muy distinta a la de las favelas de hoy, salvo por la formalización. Los residentes poseen y venden su vivienda a precios accesibles en un mercado activo y paralelo de viviendas asequibles. Al mismo tiempo, no poseen el suelo donde viven; este, en cierto sentido, es de propiedad colectiva, porque es público. Por último, las asociaciones de residentes y otras instituciones barriales se involucran en mejoras de infraestructura y las promueven dentro de la comunidad, y llevan un registro de la venta de viviendas.

La diferencia principal entre estos dos enfoques es que las favelas mantienen su precariedad por una gobernanza endeble de las autoridades, mientras que los CLT se sancionan para administrar el suelo, representar a la comunidad y tomar acciones para mejorar el suelo, y su mandato es reconocido por los residentes y las autoridades sin cuestionamientos.

Pero el concepto, tal como se suele practicar en los Estados Unidos y Europa, no coincidía del todo con la realidad de las favelas. Los CLT están asociados a las variedades de Estados Unidos y Europa, donde funcionan como emprendedores inmobiliarios, sin fines de lucro y asequibles, pero, al fin y al cabo, emprendedores. Sin embargo, las favelas no requieren un emprendimiento inmobiliario, sino más bien una formalización de su inventario actual de viviendas y comunidades. Esto nos obliga a preguntarnos: ¿las favelas se pueden modernizar como CLT?

Pioneros de CLT: Caño Martín Peña, el fideicomiso de suelo comunitario histórico de Puerto Rico, Y Boston’s Dudley Street Neighborhood Initiative

En Puerto Rico, las comunidades de Caño Martín Peña adaptaron el modelo de fideicomiso de suelo comunitario (CLT) para respaldar los asentamientos informales existentes. Las luchas de las ocho comunidades de Martín Peña son similares a la experiencia en muchas de las favelas de Río y comunidades parecidas de todo el mundo. En la década de 1930, un huracán devastador obligó a los trabajadores rurales a migrar a San Juan. Con el tiempo, construyeron 500 viviendas informales junto al Caño Martín Peña, una arteria importante que atraviesa la capital. Hoy, son 26 000 los residentes que ocupan la zona, y conforman la comunidad con mayor densidad en Puerto Rico. 

La falta de un sistema cloacal adecuado y de mantenimiento del canal hicieron que la zona, históricamente desatendida, sea muy propensa a inundarse. En 2001, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos se comprometió a dragar el canal, pero los residentes indicaron a los funcionarios de la ciudad que estaban muy preocupados de que las mejoras del canal pudieran llevar al aburguesamiento de su vecindario, dada la cercanía con el corazón de San Juan. 

Los funcionarios reconocieron esta preocupación legítima y organizaron reuniones comunitarias entre 2002 y 2004 para analizar distintas formas de conservar la capacidad de pago de las viviendas y formalizar la posesión del suelo. Finalmente, decidieron que un modelo de CLT sería el mejor modo de avanzar, pero no había precedentes legales de ello en Puerto Rico.

En septiembre de 2004, San Juan aprobó la Ley 489/2004 y creó el Distrito de Planificación Especial del Caño Martín Peña y ENLACE, una empresa pública especial, para administrar el dragado y otras mejoras a la infraestructura. Además, la ley se preparó para la futura incorporación del CLT.

En el mismo año, los residentes fundaron el Grupo de Ocho Comunidades o G-8, una organización sin fines de lucro para promover el desarrollo económico, social y comunitario, y para mantener el CLT. G-8 facilita la comunicación entre ENLACE y el CLT, y garantiza que se cumpla el Plan de Desarrollo General del proyecto.

Antes de transferir el título al CLT, ENLACE trabajó para regularizar los derechos de propiedad. Los residentes recibieron escrituras de derechos de propiedad con el derecho de heredar y conservar la posesión de su vivienda, mientras que ENLACE conservó el título del suelo. Esta separación aísla a los residentes del aumento de los valores inmobiliarios; pueden capitalizar sobre el aumento del valor de la vivienda en sí, pero no del suelo.

Las Regulaciones Generales se promulgaron el 21 de octubre de 2018. Resaltan el papel del CLT como “mecanismo de posesión colectiva para resolver el problema de la falta de títulos de propiedad” y “evitar el desplazamiento involuntario” de los residentes del canal. 

El CLT logró mantenerse vigente bajo las Regulaciones Generales durante 10 años. Junto con ENLACE, ha logrado un importante progreso hacia el automantenimiento y ha reubicado a los residentes de forma decente y solo cuando fue necesario para dragar el canal. En 2015, ganó un premio de la Building and Social Housing Foundation World Habitat, que lo reconoce como un modelo para otras comunidades informales. 

El caso de Caño Martín Peña ayuda a inspirar iniciativas en todo el mundo, como las de Río de Janeiro. Gran parte del modelo de San Juan puede resultar inspirador, como las historias de por qué las personales eligieron el CLT por sobre los títulos individuales completos y cómo organizaron la comunidad para decidir el mejor modelo, elaboraron leyes y al final lograron desarrollar la comunidad de forma asequible. El ejemplo también demuestra que, cuando los hogares son parte de un F-CLT, siguen aportando a los recursos colectivos de la comunidad, en vez de recaer en un razonamiento más egoísta asociado con los títulos individuales completos. Cuando el Huracán María llegó a Puerto Rico, el Caño tenía conexiones en todo el mundo y en pocos meses logró incitar a los defensores, entre ellos otros CLT del mundo, para recaudar cientos de miles de dólares y ayudar en sus labores de reconstrucción. El caso de Caño Martín Peña demuestra que el desarrollo colectivo permite a las comunidades aprovechar más recursos en momentos inevitables de necesidad, incluso en plenas consecuencias del cambio climático.

Y, además de Caño, las experiencias en CLT de todo el mundo pueden ofrecer lecciones. La iniciativa Dudley Street Neighborhood Initiative, de Boston, que creó el CLT Dudley Neighbors Inc., en 1989, nos enseña que los aportes de estas instituciones van mucho más allá que la administración del suelo. Pueden ser motores económicos coordinados por las prioridades colectivas comunitarias. Esto podría ser una gran inspiración para las favelas que han desarrollado su propia actividad comercial o que querrían hacerlo, pero tuvieron que hacerlo informalmente. Ahora, mediante el CLT, pueden desarrollarlas formalmente, pero de modo que se limiten los gastos asociados con la formalización mediante canales tradicionales.

Resulta que la respuesta es un rotundo sí. A partir de 2001, los asentamientos informales de Caño Martín, en San Juan, Puerto Rico, luchaban contra el aburguesamiento de sus comunidades. Hoy, Caño es un ejemplo muy estudiado y demuestra que los CLT son efectivos al ofrecer propiedad formal y con título sin correr el riesgo de aburguesamiento, a la vez que contribuyen con los atributos sociales existentes en la comunidad (ver pág. 20).

Con una posesión del estilo de los CLT en las favelas, los residentes podrían obtener seguridad contra los desalojos y la especulación inmobiliaria. También obtendrían reconocimiento público y legal, además de mayores probabilidades de lograr mejoras en la infraestructura y los servicios. Establecer los marcos legales e institucionales necesarios para gestionar los F-CLT es una tarea abrumadora.

Los CLT de Estados Unidos y Europa exigen que los nuevos residentes acepten el modelo de posesión y la organización de la comunidad cuando acceden a la lista de espera del CLT para una vivienda. Los F-CLT deberían informar a los residentes actuales sobre las opciones que tienen (títulos de F-CLT y vivienda, contra títulos territoriales individuales completos), y permitir que las familias decidan aceptarlo o no. Por suerte, en Puerto Rico, Caño ofrece un modelo exitoso: en las ocho comunidades participantes, de las cerca de 6500 familias, 2000 aceptaron ser incluidas en el CLT. Si un proyecto piloto en Río resultara en apenas un subconjunto de viviendas que aceptaran el F-CLT, de todas formas, se puede considerar que una mezcla de CLT y hogares con título completo limitaría las grandes especulaciones, debido a que los grandes desarrolladores no se interesarían en pequeñas parcelas rodeadas de viviendas asequibles. 

Si se legisla este modo, los hogares que acepten el F-CLT podrían acceder a un impuesto inmobiliario inferior, lo cual es adecuado, dado que renuncian al derecho de especular para garantizar una vivienda permanentemente asequible (es decir, un bien público). Además, con la misma justificación podrían beneficiarse con otras garantías de capacidad de pago, como servicios públicos subsidiados (lo cual atiende las necesidades básicas, al igual que la de un techo). Si los F-CLT pueden garantizar la disponibilidad de viviendas asequibles de forma permanente, eso sería un alivio para el sector público, porque cumpliría con su obligación de garantizar un techo sin gastos masivos en viviendas sociales y subsidios a los alquileres. Las ciudades podrían pensar en menores impuestos a la propiedad inmobiliaria para los F-CLT como el otro lado de una moneda que las suele obligar a gravar suelos vacantes a mayores precios, lo cual lleva a mayor desigualdad e ineficacia. En cambio, un mercado de viviendas asequibles permanentes, administrado por la comunidad, podría lograr más igualdad y eficacia para toda la ciudad.

Hay tres motivos principales por los cuales un hogar puede decidir participar en un F-CLT, en vez de pretender obtener un título territorial individual: 

1. Permanencia. La mayor preocupación de los residentes es poder quedarse en su vivienda y conservar la comunidad, en vez de poder vender su casa al precio total de mercado.
2. Capacidad de pago. Solicitan subsidios porque no pueden costear un impuesto a la propiedad inmobiliaria completo, servicios públicos y otros costos de vida a precio de mercado relacionados con la “ciudad formal”, tales como tiendas que pueden operar en un entorno especulativo.
3. Administración comunitaria. Prefieren que su comunidad administre su propio desarrollo, en vez de depender de los organismos gubernamentales, que suelen estar ausentes o ser ineficaces.

Si se adoptan los F-CLT, se lograría una transformación profunda. Las comunidades podrían garantizar la titularidad segura mediante ciclos de crecimiento y recesión económicos, en medio del aburguesamiento y los desalojos. Además, podrían fortalecer los legados de resiliencia y resistencia de las favelas, y así conservar las características únicas de los barrios individuales y sus residentes. Podrían usar su estado colectivo y formal para luchar por su reconocimiento cultural, servicios subsidiados y otros servicios, además de mejoras materiales.

¿Qué pasará con Río?

Brasil está en una encrucijada. El gobierno nacional promueve activamente la titularidad completa masiva del suelo y las estructuras según la Ley 13.465. Sin embargo, las comunidades están cada vez más preocupadas por las presiones especulativas resultantes, y esta ley debe convivir con la última norma, que reconoce a las favelas como Zonas Especiales de Interés Social que deberían ser actualizadas y conservadas como barrios asequibles.

En este contexto, los F-CLT representan un punto intermedio en el cual puede convivir lo mejor de ambas leyes. La ley nacional de regularización se podría complementar con una ley para optar por un F-CLT. Dicha ley podría establecer el marco para que los miembros de cada comunidad puedan elegir entre ambas opciones. Podrían elegir los títulos individuales completos de la ley actual, que les permitirán a los propietarios vender su vivienda al valor de mercado, pero estos deberán pagar los impuestos inmobiliarios y los servicios completos. Además, esta opción podría generar un cambio cultural importante en contra de la administración comunitaria de las favelas. Por otro lado, podrían elegir un marco de fideicomiso de suelo comunitario para favelas, por el cual los residentes que lo elijan recibirían un título de su estructura y se formaría una institución local reconocida por el estado y administrada por la comunidad, para gestionar el suelo y el barrio en general.

Los residentes que elijan la primera situación dependerían del sector público en todas las decisiones de zonificación, actualizaciones y mantenimiento de los espacios públicos, al igual que la ciudad formal en general. Los residentes que elijan la segunda situación podrían solicitar que los recursos públicos, que de otro modo el mismo gobierno debería invertir en ellos, se inviertan en el F-CLT para abordar mejoras comunitarias. Esta segunda opción se promulgaría para garantizar la permanencia, la capacidad de pago y la administración comunitaria. El resultado de una ley de este estilo podría garantizar una amplia red de viviendas permanentemente asequibles en todo el país, y ofrecer un mercado en el cual quienes poseen ingresos bajos puedan hacer una transición cuando los empleos y otras oportunidades cambien de lugar.

Sin embargo, ante la falta de una ley de F-CLT, los grupos dentro de las comunidades aún podrían tomar medidas para establecer un marco asequible. Cuando la ley federal 13.465 entre en vigencia, un grupo dentro de una comunidad podría autoelegirse para formar un F-CLT con sus títulos recién adquiridos. Incluso si apenas un cuarto de la comunidad conforma un F-CLT, con el solo hecho de hacerlo se limitará permanentemente el potencial de especulación del inmueble comunitario, porque ya no habrá grandes extensiones de tierra disponibles para especular. 

Ambas situaciones están siendo investigadas y desarrolladas por una coalición de socios, que incluye a nuestra ONG con base en Río, Catalytic Communities, el CLT Caño Martín Peña, el Laboratorio de Estudios de las Transformaciones del Derecho Urbanístico Brasileño (LEDUB), de Río de Janeiro, y el Centro para la Innovación en CLT de Global Land Alliance, con el apoyo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

El grupo está creando una serie de herramientas y materiales para que los organizadores de favelas puedan considerar el valor de un modelo de CLT en su comunidad, está desarrollando un conocimiento legislativo sobre cómo se puede lograr con las leyes actuales y está concibiendo cómo podría ser la nueva legislación que promueva los CLT. Todo esto se debatirá en Río en agosto, durante talleres con líderes comunitarios de las favelas, organizadores de viviendas, defensores legales, asesores técnicos de favelas e investigadores. Las comunidades interesadas en movilizarse para obtener un F-CLT recibirán asistencia técnica continuada de esta red más amplia.

Es evidente que, a fin de cuentas, el éxito de los F-CLT dependerá de inversiones sólidas en las labores actuales para organizar las comunidades, para informar a los residentes sobre los riesgos y oportunidades a los que se enfrentan con los distintos planes de titulación, ayudarlos a establecerse en el F-CLT como solución elegida y apoyar lo que inevitablemente será una labor permanente y a largo plazo para desarrollar y gestionar el CLT. El F-CLT deberá documentar con detalle los recursos de la comunidad para poder garantizar que su enfoque se base en dichos recursos, en vez de socavarlos. Como siempre, el futuro de los asentamientos informales de Río continúa en manos de sus propios residentes.

La Dra. Theresa Williamson, urbanista y directora ejecutiva de Catalytic Communities en Río de Janeiro, Brasil, ha trabajado con cientos de líderes comunitarios de las favelas de Río desde 2000. Catalytic Communities es una organización sin fines de lucro que ofrece conexiones, comunicaciones, defensoría y capacitación a los organizadores de favelas. Williamson es jefa de redacción del sitio web de la organización que informa sobre las favelas, RioOnWatch. Posee un doctorado en planificación regional y de ciudades, otorgado por la Universidad de Pensilvania.

Fotografía: Robert Harding Picture Library

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