Según Bloomberg, la mediana de alquileres en Brooklyn aumentó entre un dos y un seis por ciento al mes en la primera mitad de 2019, y llegó a US$ 2.914 en julio (Price 2019). Según se indica en el mapa, los créditos fiscales estatales (LIHTC, por su sigla en inglés) tienden a concentrarse en la sección noreste del distrito. Las viviendas asequibles escasean en los vecindarios más occidentales, cuyos proyectos de uso mixto con biblioteca y viviendas se describen en este número: Brooklyn Heights, donde el alquiler promedio aumentó un 53 por ciento entre 1990 y 2010 a 2014, y Sunset Park, donde el alquiler promedio aumentó un 24 por ciento durante el mismo período (NYU 2016).

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Referencias:

Centro Furman de la NYU. 2016. “State of New York City’s Housing and Neighborhoods in 2015.” Nueva York: Universidad de Nueva York. https://furmancenter.org/files/sotc/NYUFurmanCenter_SOCin2015_9JUNE2016.pdf.

Price, Sydney. 2019. “Brooklyn Beats Manhattan for NYC Apartment Rent Increases.” Bloomberg. 11 de julio. https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-07-11/brooklyn-beats-manhattan-for-new-york-apartment-rent-increases.

Marvin Rees nació en Bristol, Reino Unido, y creció en las viviendas públicas de la ciudad. De allí fue a estudiar políticas e historia económicas en la Universidad Swansea; luego, desarrollo global en Eastern University, Pensilvania, y el programa de liderazgo mundial en Yale World Fellows. Trabajó en el área de salud pública, donde promovió la igualdad racial en la atención de la salud mental, y como periodista de radiodifusión para la BBC, antes de buscar un puesto político en su ciudad natal. Cuando fue electo, en mayo de 2016, se convirtió en el primer alcalde de ascendencia negra afro-caribeña en una ciudad europea. Se comprometió con convertir a Bristol (un ex centro fabril a unos 160 kilómetros al oeste de Londres con más de 450.000 habitantes) en “una ciudad más justa para todos”, centrada en viviendas asequibles, una mejor estructura de tránsito, atención médica y movilidad social mediante el acceso a la educación. Rees, de 47 años, también trabajó para mejorar las comunicaciones y la colaboración con los votantes y los grupos cívicos. Vive en East Bristol con su esposa y sus tres hijos. En su entrevista con Anthony Flint, miembro sénior, Rees reflexiona acerca de la igualdad, el crecimiento y la inmigración, en medio de un clima político tumultuado en el Reino Unido.

Anthony Flint: Uno de los afiches de su campaña indicaba que cuando fuera electo construiría 2.000 viviendas al año. ¿Qué había detrás de esa promesa? ¿Y cómo evolucionó?

Marvin Rees: El motivo por el cual las viviendas asequibles se hicieron prioritarias es que son una de las herramientas de políticas más importantes que tenemos para ofrecerle a la población salud, una economía sólida, una sociedad estable y buenos resultados educativos. Al igual que muchas ciudades de los Estados Unidos, nos encontramos en una crisis de vivienda. No hemos construido lo suficiente, y el mercado privado por su cuenta no ha dado la oportunidad de poseer un hogar estable. Ha sido difícil, en parte porque no teníamos armada la maquinaria organizativa para priorizar el territorio y desarrollarlo. Pero parece que estamos encaminados para alcanzar la meta: 2.000 viviendas al año para 2020, 800 [de ellas] asequibles. Hay toda una mezcla: viviendas obreras donde poseemos el suelo; una asociación de viviendas sociales con alquileres inferiores a los precios de mercado; constructores en volumen que, dentro de sus esquemas, también deben ofrecer viviendas asequibles; y estamos apoyando esquemas de autoconstrucción, mediante los que las comunidades se unen [para construir viviendas compartidas en suelo infrautilizado]. Tuvimos la exhibición Bristol Housing Festival, que presentó métodos modernos de construcción, como fabricación fuera del sitio. Hacemos hincapié en la calidad y la comunidad. Lo que no queremos es simplemente armar cajas y llenarlas de gente.

AF: Al pensar en crecimiento sostenible y viviendas asequibles, según su opinión, ¿cuál es la función de las políticas de suelo, entre ellas la tributación territorial? ¿Cuál es su postura respecto de la captura de valor territorial y la tributación del valor del suelo?

MR: Vengo de un entorno de salud pública y periodismo, entonces tuve que hacer un curso acelerado sobre cómo funcionan varias partes de una ciudad. El valor territorial es un desafío masivo porque el suelo se convirtió en un producto básico, que pasa por las manos de varios propietarios cuyo objetivo no es construirle cosas encima, sino simplemente ganar dinero. Necesitamos poderes a nivel del gobierno local, y el gobierno nacional debe tomar medidas para modificar la manera en que se utiliza el suelo. Personalmente, creo nos debemos una conversación inmensa. En el Reino Unido, creemos que la educación es un bien común. Pensamos lo mismo sobre la salud, y por lo tanto tenemos un Servicio Nacional de Salud. Y creo que, por la justicia social y la fortaleza de nuestra economía, necesitamos volver a enmarcar nuestro modo de pensar en el suelo y las viviendas. Si fallamos en esto, terminaremos con lo que vimos en todo el mundo: la clase media desaparece, y el resultado es una población bifurcada y un estado frágil. Esto es una crisis.

AF: Ha aceptado el concepto de reinvención para las ciudades postindustriales, que es un tema grande para U.K. 2070 Commission, una iniciativa de investigación asociada con el Instituto Lincoln. ¿Pero cómo alienta al crecimiento en su ciudad y en otras parecidas en el contexto de Brexit?

MR: Brexit es la respuesta incorrecta al problema correcto. La gente quedó olvidada; perdió la esperanza. [La gente siente que] la política está cada vez más lejos de ella. El otro problema que identificó Brexit es que la gente perdió el contacto con su historia y relato nacionales, y con quiénes son. Al igual que en los Estados Unidos, quieren volver a los 50. Estos son reclamos legítimos, pero Brexit no va a resolver el problema. La globalización ha integrado nuestras comunidades para que usemos los mismos productos: Pizza Hut no tiene nada de inglés, ¿o sí? De muchas formas, estamos en un mundo posnacional y no podemos depositar nuestro futuro en las manos de un gobierno nacional. El gobierno a nivel de la ciudad es el mejor lugar para actuar: las ciudades están formando redes internacionales para trabajar en conjunto en temas compartidos, como cambio climático, inmigración e igualdad.

AF: Tómese un momento para explicar el One City Plan de Bristol, que expone una visión de dónde estará la ciudad en 2050, y está nominado para el premio a la Capital de la Innovación de la UE. ¿Cómo equilibra las innumerables ideas de los votantes con la implementación del plan que determinó que es necesario?

MR: El One City Plan surge de comprender que lo que la gente recibe no proviene únicamente del gobierno; la gente debe sentirse en la intersección de [decisiones tomadas por] la ciudad, universidades, el sector privado . . . Y si queremos dar forma al futuro, debemos aferrarnos a ese impacto colectivo y alinearnos un poco. También se basa en el sentido de que no podemos esperar a ver qué viene por las vías del tren. Debemos ver dónde debemos estar en 2050, y si queremos estar ahí para 2050, qué debemos entregar en 2048 o en 2025, y trabajar hacia atrás. Es un documento vivo con prioridades compartidas y un acuerdo real. Cualquier persona de Bristol puede tomar una copia del plan y decir: “Comprendo, harán X para 2050, pero creo que debería hacerse para 2025”. Por ejemplo, la neutralidad de carbono. El One City Plan nos da la materia prima y nos muestra cómo podemos llegar a los puntos en común.

El plan está basado en seis pisos [Salud y Bienestar; Economía; Viviendas y Comunidades; Medio Ambiente; Aprendizaje y Habilidades; Conectividad]. Cada uno de esos pisos tiene una junta [conformada por miembros de la comunidad], y ellos son responsables de hacer actualizaciones todos los años. También tenemos algo llamado City Gathering (Reunión de la Ciudad) cada seis meses. En la primera se reunieron unas 70 personas . . . y yo les dije: entre nosotros, gastamos £ 6.000 millones [US$ 7.400 millones] y empleamos a 70.000 personas en la economía. Si nos alineamos en una pequeña cantidad de prioridades compartidas, ¿qué no podríamos lograr? Tenemos un poder increíble. Estamos intentando crear un espacio para que la gente pueda [conectarse y] encontrar respuestas.

AF: Al desempeñarse en su empleo, fue víctima de comentarios extremistas y antiinmigratorios. ¿Cómo hace para ocupar un alto cargo ejecutivo con un plan progresista en ese tipo de entorno?

MR: Lo logro porque creo que todo el argumento sobre la inmigración es, para ser benevolente, un error, y si soy menos benevolente, una gran mentira. La inmigración no es la causa de los problemas de la gente. Yo crecí siendo pobre entre esas personas a las que se acusa. Que haya miembros de la élite inglesa que van por ahí, y se ve algo similar en los Estados Unidos, culpando a los inmigrantes por la situación del país sobre el cual han tenido un poder absoluto durante siglos . . . es un poco fuerte. Han creado una situación en la cual la gente relativamente pobre y desprovista de poder está culpando a otra gente pobre y sin poder por la situación en la que nos encontramos. No me cuesta, también, porque quiero estar en un lugar donde pueda decir lo que pienso de verdad. Yo soy un hombre mestizo. Mi papá vino de Jamaica; la herencia inglesa de mi mamá se remonta a mucho tiempo atrás en Bristol. Mi abuelo era de Gales del Sur y, antes, de Irlanda. Soy la encarnación física de la migración, entonces pienso que es hipócrita decir que la migración es la causa de los males del mundo. 

Otro problema es que los gobiernos nacionales dan forma al debate por la migración. Y debería ser al revés. Lo que necesitamos es que los gobiernos nacionales empiecen a hablar con las ciudades y preguntarles qué necesitan. [Las ciudades] tienden a ver la migración como un activo, en términos de la conectividad con los mercados mundiales. Si seguimos las poblaciones asiáticas, africanas, de Europa Oriental, nos conectan con oportunidades internacionales. Los gobiernos nacionales están usando números abstractos y hablan de cuántas personas más dejan entrar. Y eso es totalmente diferente a lo que debemos conversar.

AF: Por último, aunque por cierto no es lo menos importante: ¿cuál es su visión sobre cómo pueden aportar las ciudades como Bristol para combatir el cambio climático y a la vez prepararse para los impactos inevitables?

MR: Reconocemos absolutamente que se trata de una crisis con consecuencias muy reales. Mayor riesgo de inundaciones, temperaturas más extremas, desertificación: acabaremos con un incremento de la migración de áreas rurales a urbanas, y una fuente de conflicto que llevará a más crisis. Para las ciudades, la emergencia climática será inseparable de la emergencia migratoria global. Las ciudades deben tener el mando, por varios motivos. Uno tiene que ver con la voluntad política. Esto es indudable en los Estados Unidos: el gobierno federal parece no tener voluntad política, pero hemos visto que algunos alcaldes del país dieron un paso al frente para tomar las riendas cuando el gobierno federal se retira. Las ciudades son más propensas a observar en términos de interdependencias, mientras que el gobierno nacional está más ocupado con las fronteras. Las ciudades están equipadas con la maquinaria política para marcar el camino.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Fotografía: Marvin Rees. Crédito: Oficina del alcalde de Bristol.

A principios de 2019, la ciudad de Cornelius, Oregón, celebró la inauguración de un nuevo desarrollo de uso mixto llamado Cornelius Place. El edificio, ubicado en la calle principal de la ciudad, alberga una biblioteca pública de 1.260 metros cuadrados, en reemplazo de una que había en el Ayuntamiento y era cuatro veces más pequeña. También incluye un café, un patio en el que se desarrollarán conciertos y un mercado de productores rurales, y un gimnasio y centro de recreación de YMCA de 270 metros cuadrados. “Nuestra ciudad no tenía un centro comunitario, ni para personas mayores o jóvenes. Así, la biblioteca es mucho más que un repositorio de libros: también es un espacio comunitario de usos múltiples”, dijo Karen Hill, directora de la biblioteca, quien guió el proyecto.

Cornelius Place ofrece algo más a la comunidad: arriba de la biblioteca hay 45 departamentos, planificados como viviendas asequibles para personas mayores con ingresos de hasta el 60 por ciento de la mediana de la zona (AMI, por sus siglas en inglés). Once departamentos forman parte del programa Section 8, por lo que son aun más asequibles: los habitantes no deben destinar más del 30 por ciento de sus ingresos al alquiler.

Cornelius es una ciudad metropolitana de Portland con 12.400 habitantes, y espera crecer más de un tercio en los próximos cinco años. Según indicó Ryan Wells, director de desarrollo comunitario, Cornelius Place es el primer edificio de tres pisos y de uso mixto, y el primer edificio referente de un plan de ordenamiento territorial para construir un centro de la ciudad en el que se pueda caminar. Al combinar una nueva biblioteca pública con viviendas asequibles para mayores, ambos proyectos se pudieron concretar. “Cuando se mezclan esos usos, se comparten los costos de construcción”, dice Wells. “No podríamos haber construido la biblioteca por sí sola”.

A pesar de las predicciones de que morirían en la era digital, las bibliotecas públicas de muchas comunidades de los Estados Unidos en realidad están más ocupadas y son más valoradas que nunca. Se consideran cada vez más como centros comunitarios: en las 16.568 bibliotecas públicas del país, los visitantes pueden pasear entre los pasillos, concentrarse en portátiles, mejorar sus aptitudes laborales, estudiar inglés, probar equipos “de elaboración”, comunicarse con trabajadores sociales que trabajan allí y más. Pero muchas bibliotecas luchan por suplir esta demanda en instalaciones pequeñas, desactualizadas y que necesitan reparaciones, o que incluso necesitan reformas importantes para ofrecer las áreas colaborativas, los espacios de trabajo flexibles y la tecnología de punta que los visitantes esperan cada vez más.

Sin embargo, cuando se intenta reconstruir las bibliotecas públicas, suelen aparecer problemas financieros. En muchas ciudades, el valor del suelo y los costos de construcción están aumentando, y dichos proyectos son cada vez más caros y con frecuencia necesitan gravámenes especiales o campañas de captación de fondos. Por su parte, las ciudades que buscan soluciones nuevas para la crisis de viviendas asequibles se están fijando en algunos bienes inmuebles deseables: el espacio aéreo sobre esas bibliotecas públicas, que suelen estar en edificios bajos. Al unir fuerzas, resulta posible invertir dólares públicos en proyectos que atienden a la comunidad de varias maneras, y también aprovechar fondos adicionales para ellos.

“En general, la evolución de las bibliotecas públicas en las ciudades de los Estados Unidos siguió la evolución de las necesidades de la comunidad, y en cada vez más ciudades, hoy eso significa combinar bibliotecas nuevas con viviendas asequibles”, dice Loida Garcia-Febo, consultora de bibliotecas y presidenta de la Asociación de Bibliotecas de los Estados Unidos entre 2018 y 2019. “Casi todas las bibliotecas hallan su valor en cómo integran y responden a la comunidad, y es evidente que, en mercados inmobiliarios estrechos, las bibliotecas pueden aprovechar sus activos físicos para aumentar el valor que ofrecen a la comunidad”.

Vivir en la biblioteca

Combinar bibliotecas con departamentos es “parte de una tendencia que se aleja de la zonificación con un solo uso y vuelve a los usos mixtos”, dice Robin Hacke, directora ejecutiva del Centro de Inversión Comunitaria del Instituto Lincoln, que ayuda a comunidades en desventaja a utilizar inversiones para cubrir las prioridades económicas, sociales y ambientales. Hacke agregó que la tendencia también refleja que se reconoce la importancia de las bibliotecas como “tercer lugar de compromiso cívico y cohesión social”.

Uno de los primeros ejemplos del país de un espacio compartido entre biblioteca y viviendas asequibles tuvo lugar en San Francisco en el año 2006. Como parte del redesarrollo de Mission Bay, de 20 hectáreas, la ciudad se asoció con Catellus Development Corporation y Mercy Housing, una organización sin fines de lucro que desarrolla viviendas asequibles, para agregar una biblioteca filial de 700 metros cuadrados como referente cívico. El edificio que alberga la biblioteca incluye un salón de reuniones comunitarias, un centro de salud de día para adultos, una cafetería y Mission Creek Senior Housing, con 140 departamentos para personas mayores de bajos ingresos.

A pesar de presentar buenos resultados, por ahora el proyecto es único en la ciudad. Al menos un funcionario público pidió al bibliotecario interino de la ciudad que explore si se podrían combinar futuras renovaciones a bibliotecas con viviendas asequibles. “Estamos en una crisis de asequibilidad y necesitamos maximizar los terrenos públicos existentes para viviendas 100 por ciento asequibles”, escribió Sandra Lee Fewer, miembro de la Junta de Supervisores de la ciudad, en una respuesta por correo electrónico a Next City (Brey 2018). “Si no intentamos agregar viviendas asequibles sobre recursos públicos recién renovados, como las bibliotecas, estaríamos dejando pasar una oportunidad”.

Si bien San Francisco demoró en replicar el modelo de Mission Bay, otras ciudades adoptaron la idea; entre ellas, Chicago. Bajo la gestión del alcalde Rahm Emanuel, entre 2011 y 2019, la ciudad invirtió más de US$ 300 millones para renovar o construir 30 bibliotecas públicas en la red de 80 bibliotecas de la ciudad, que atiende a 10 millones de visitantes al año. La iniciativa “Branching Out: Building Libraries, Building Communities” (“Crear filiales: construir bibliotecas, construir comunidades”) se centró en invertir en bibliotecas como referentes comunitarios con arquitectura cívica y programación de alta calidad. Desde 2011, se construyeron seis bibliotecas nuevas, y se realizaron reformas importantes en 14 filiales. Para fines de 2019, se terminarán de construir cinco bibliotecas más y se renovarán cuatro existentes.

Tres de las nuevas comparten la ubicación con viviendas, en ejemplos de arquitectura moderna de talla mundial. En 2016, la ciudad anunció una asociación entre la Biblioteca Pública de Chicago (CPL, por su sigla en inglés) y la Autoridad de Viviendas de Chicago (CHA) que reduciría costos, aumentaría las visitas a las bibliotecas e invertiría en edificios atractivos y sustentables que ofrecerían los tipos de servicios que la ciudad necesita. Una competencia dirigida por la ciudad atrajo presentaciones de 32 firmas de arquitectura, y se seleccionaron tres firmas premiadas con sede en Chicago para diseñar los proyectos:

• La Biblioteca Filial y Departamentos Independence, de seis pisos y con un costo de US$ 33,4 millones, en Irving Park, Northwest Side, diseñada por John Ronan Architects y desarrollada por Evergreen Real Estate Group, posee una biblioteca de dos pisos que presenta un estudio de música y un taller de elaboración, debajo 44 departamentos subsidiados para personas mayores. 
• La Biblioteca Pública y Departamentos Asequibles de Northtown, de US$ 34 millones, en West Ridge, una estructura curvilínea de cuatro pisos diseñada por Perkins and Will, también fue desarrollada por Evergreen Real Estate Group. La flamante biblioteca, de 1.500 metros cuadrados, cuenta con un jardín y una terraza compartida con los inquilinos. Los pisos superiores incluyen 44 departamentos para personas mayores: 30 viviendas públicas de la CHA y 14 departamentos asequibles. 
• La Biblioteca Filial Little Italy y Departamentos de Taylor Street, de siete pisos y US$ 41 millones de inversión, cerca de Near West Side, diseñada por Skidmore, Owings & Merrill (SOM) y desarrollada por Related Midwest, incluye una biblioteca de planta abierta que ocupa un piso, y seis pisos más con 73 departamentos arriba. De estos, 37 son viviendas públicas de la CHA, 29 son viviendas asequibles y siete, departamentos a precio de mercado.

Además de los programas tradicionales de bibliotecas, como grupos de lectura para personas mayores, y programas educativos y culturales intergeneracionales, cada filial ofrece espacios de juego para aprendizaje temprano e instalaciones para que los adolescentes exploren el diseño digital, la música y la tecnología de grabación, con la ayuda de tutores experimentados. También ofrecen programas de alta tecnología, como impresión 3D, realidad virtual y robótica, además de apoyo especializado para desarrollar habilidades laborales y tutores tecnológicos.

En West Ridge e Irving Park, “estos proyectos permitieron a la CHA entregar nuevas unidades de viviendas y expandir las oportunidades de viviendas asequibles en dos comunidades donde la CHA antes no tenía mucha presencia”, dice Molly Sullivan, directora sénior de comunicaciones en la CHA. “Esto ayudó a suplir la demanda de viviendas asequibles para personas mayores en esas comunidades”. Sullivan dice que, además, el sistema de bibliotecas había estado buscando modos de acercar instalaciones modernas a esas comunidades, así que tenía sentido combinar las viviendas con las bibliotecas.

“La coubicación de bibliotecas y viviendas asequibles ofrece viviendas y centros de aprendizaje en los lugares donde se los necesita, y logra que las comunidades sean más resistentes y sostenibles”, dice Sullivan. “Sabemos que las viviendas son vitales para nuestros vecindarios, pero las comunidades sólidas y saludables también necesitan referentes que ofrezcan recursos para la educación permanente”.

Al hacer una crítica de los tres proyectos en The New York Times, el crítico de arquitectura Michael Kimmelman describió a las bibliotecas como “sencillamente, una buena planificación urbana”. Elogió a Emanuel por promover la idea de que “los edificios cívicos distinguidos en vecindarios desatendidos constituyeron su propia marca de equidad” (Kimmelman 2019).

En junio, Smart Growth America nombró a la biblioteca de Taylor Street el Proyecto del Año. “Cuando nos embarcamos en este proyecto y asociación únicos, sabíamos que estábamos construyendo más que un edificio nuevo”, dijo Eugene E. Jones, hijo, ex director ejecutivo de la Autoridad de Viviendas de Chicago, cuando se anunció el premio. “Estábamos creando un referente comunitario y un activo que tendrá un impacto duradero en los residentes y el vecindario” (CHA 2019).

Crece una filial en Brooklyn

Brooklyn también está aprovechando oportunidades para mejorar la infraestructura de bibliotecas con viviendas: usa filiales viejas como sedes de proyectos de redesarrollo que combinan bibliotecas nuevas con departamentos asequibles o, en un caso, una torre nueva con arquitectura elegante para condominios de lujo a precio de mercado.

La Biblioteca Pública de Brooklyn (BPL, por su sigla en inglés) es un sistema independiente de bibliotecas que atiende a los 2,5 millones de residentes del distrito. Es el quinto sistema de bibliotecas más grande de los Estados Unidos: 59 bibliotecas barriales y 7,9 millones de visitas al año. Puede parecer una capacidad inmensa, pero muchos de los edificios del sistema están atestados, deteriorados y no son aptos para usos modernos. En total, las bibliotecas de la Ciudad de Nueva York tienen necesidades de capital sin financiamiento por el valor de US$ 1.100 millones, de las cuales la mayoría son reparaciones; solo en Brooklyn se necesitan US$ 271 millones, según indica un informe de 2014 que llevó a cabo el Centro para un Futuro Urbano, una organización independiente sin fines de lucro dedicada a investigación y políticas (Giles 2014). El informe recomienda modos de reafirmar las bibliotecas como centros comunitarios, entre ellos incorporar viviendas asequibles.

“Vemos que las bibliotecas cumplen una función mucho más grande en Nueva York”, dice Eli Dvorkin, director editorial y de políticas del Centro. “Nunca hemos dependido de las bibliotecas como ahora”. Dice que las bibliotecas “son el único recurso al que acuden primero los inmigrantes, adolescentes y personas mayores. Son los centros comunitarios del s. XXI: construyen la infraestructura social de nuestras ciudades, pero no hemos invertido en su infraestructura”.

Eso está cambiando con proyectos como el redesarrollo de la Biblioteca Pública Sunset Park, de Brooklyn. La popular filial Sunset Park se construyó en la década del 70, pero era demasiado pequeña para suplir las necesidades de una comunidad cuya población creció en un 34 por ciento entre 1990 y 2014, el doble de la tasa de crecimiento de la ciudad. Los costos de vivienda también estaban aumentando: un informe estatal indicó que el aumento de la mediana de alquileres en la zona superó por mucho el aumento de la mediana de ingresos entre 2002 y 2014. En 2017, la ciudad emitió una solicitud de propuestas (RFP, por su sigla en inglés) y seleccionó a Fifth Avenue Committee (FAC), una organización sin fines de lucro con base en Brooklyn que se dedica a desarrollar viviendas asequibles y a la justicia social, como socio para reformar la biblioteca. FAC propuso una biblioteca de 2.000 metros cuadrados (el doble del tamaño original) con 49 unidades de viviendas permanentemente asequibles arriba.

La biblioteca, ubicada en las primeras dos plantas del edificio de ocho pisos, estará equipada con colecciones, tecnología y espacio flexible. Sobre ella, los departamentos se programaron para familias de ingresos bajos y medios, desde residentes sin ingresos que no tenían hogar, hasta quienes ganan entre el 30 y el 80 por ciento de la AMI. Los departamentos del edificio, cuya inauguración se espera para 2020, se alquilarán por mucho menos que los alquileres de mercado actuales en el vecindario.

“La Ciudad de Nueva York no está creando nuevos terrenos, pero la población crece, y los recursos exigen bibliotecas y también viviendas asequibles”, dice Michelle de la Uz, directora ejecutiva de FAC y comisionada de planificación en la Ciudad de Nueva York. Destacó que la ciudad posee una larga historia de combinar usos cívicos con otros desarrollos, pero esos proyectos no incluyeron viviendas 100 por ciento asequibles. “Queríamos crear el modelo para que se pudiera replicar y pudiéramos tener más de estas situaciones en las que todos ganan: las bibliotecas, las personas que necesitan viviendas asequibles y los contribuyentes”, y obtener el mayor beneficio posible de los terrenos públicos.

La filial Sunset Park es uno de varios híbridos entre biblioteca y viviendas en Nueva York. La Biblioteca Pública Inwood, de tres pisos y 2.400 metros cuadrados, ubicada en Upper Manhattan, que está en construcción, se encuentra debajo de un edificio de 14 pisos y uso mixto llamado Eliza, que posee 175 departamentos muy asequibles, salones de clase universales para pre jardín de infantes, un centro de atención de servicios sociales y comodidades, como un salón de juegos para niños, un gimnasio y un jardín en el techo.

De la Uz destaca que el sitio de Inwood fue rezonificado para admitir un aumento considerable en altura y densidad, mientras que “en Sunset Park, construimos de pleno derecho y no tuvimos que rezonificar: la altura estaba permitida”. Ella concuerda con una recomendación del Centro para un Futuro Urbano de que la rezonificación, si corresponde, puede permitir que muchos proyectos de este tipo sean posibles (ver nota de recuadro en página 33). “Hemos concretado muchos proyectos en asociación con el gobierno, y otorgar terrenos a tasas reducidas es la forma de lograr viviendas asequibles”, dice. “El proyecto debe tener cierta magnitud” para financiar el costo de la construcción, destaca, y rezonificar y reevaluar el suelo donde se encuentran las bibliotecas para admitir edificios más altos y mayor densidad “permitiría concretar muchas más unidades asequibles sobre bibliotecas, y mayores beneficios públicos”.

No siempre asequibles

No todos los proyectos de biblioteca y viviendas de la ciudad ofrecen viviendas asequibles, y algunos generaron controversias. La Biblioteca en 53rd Street, de 2.600 metros cuadrados, que se encuentra en Midtown Manhattan frente al Museo de Arte Moderno y abrió en 2016, es una base de tres plantas para el lujoso hotel y torre de departamentos Bacarat, de 50 pisos. Y con la reconstrucción de la filial Brooklyn Heights de la BPL, se demolió el edificio original de 1962 y se rediseñó el sitio como One Clinton, una torre de condominios de uso mixto y 38 pisos con una biblioteca nueva, un centro de enseñanza STEM y un espacio minorista en la planta baja. La torre, que se completará en 2020, posee 133 condominios a precio de mercado, cotizados en US$ 1 millón a US$ 6,4 millones.

La filial de Brooklyn Heights habría necesitado más de US$ 9 millones en renovaciones y actualizaciones. En cambio, Hudson Companies pagó US$ 52 millones por el sitio de la antigua filial. Ese dinero está financiando necesidades capitales de la BPL, como US$ 12 millones para equipar la nueva biblioteca One Clinton y US$ 10 millones para la filial Sunset Park.

Los críticos de One Clinton fueron sinceros sobre los riesgos de “privatizar” el suelo y la propiedad públicos, el plan de descartar la biblioteca, en vez de renovarla, y la ausencia de viviendas asequibles en el sitio del nuevo proyecto. Como parte del acuerdo, cerca de allí Hudson Companies está construyendo 114 unidades de departamentos permanentemente asequibles para obreros, sin costo para la ciudad. Dentro del programa de viviendas inclusivas obligatorias de la ciudad, está permitido desarrollar viviendas asequibles fuera del sitio, pero dentro del distrito comunitario. Los departamentos están destinados a familias que ganen entre el 60 y el 125 por ciento de la AMI, y la mitad está reservada para residentes locales.

Milwaukee también está combinando una mezcla de viviendas asequibles y a precio de mercado con bibliotecas. La Biblioteca Pública de Milwaukee (MPL) se asoció con desarrolladores para construir cuatro filiales nuevas de uso mixto que le costarán al sistema de bibliotecas US$ 18 millones en total. Esto incluye la Biblioteca Filial de Mitchell Street y Alexander Lofts, inaugurada en 2017 en el distrito comercial histórico de South Side. Mitchell Street posee 2.100 metros cuadrados en dos plantas, con un gran salón comunitario, un estudio de grabación, espacio de elaboración con cocina y un área de lectura con un hogar; hoy, es la biblioteca filial más grande de la ciudad. El proyecto, de US$ 21 millones (US$ 6 millones para la biblioteca y US$ 15 millones para las viviendas a precio de mercado) incluyó la restauración de un edificio histórico que solía albergar un gran almacén. El nuevo desarrollo posee 52 departamentos a precio de mercado y ocho casas adyacentes.

Las viviendas de estos tres proyectos varían entre asequibles y a precio de mercado. Según Sam McGovern-Rowen, gerente de proyecto de la MPL, esta decisión estuvo a cargo del desarrollador. “La junta de la biblioteca y la ciudad expresaron su preferencia por desarrollos de viviendas de uso mixto, pero no determinamos el aspecto de la asequibilidad”, indica. “Los desarrolladores proponen proyectos mediante nuestro proceso de RFP, y hemos seleccionado los que cubren todo el espectro de la asequibilidad”.

La coubicación de bibliotecas y, al menos, una vivienda a precio de mercado “significa que la biblioteca puede cumplir una función en el desarrollo económico de la comunidad”, destaca McGovern-Rowen. “Tomamos propiedades que estaban libres de impuestos y las colocamos en el registro de contribución; así, hasta ahora generamos cientos de miles de dólares de base impositiva”. Las bibliotecas también fueron “una inyección para los vecindarios y los distritos comerciales donde construimos los proyectos”, dice, ya que los miles de visitantes de las bibliotecas y los nuevos residentes se convierten en clientes de los comercios locales.

Destrabar el valor del suelo

La coubicación de bibliotecas y viviendas asequibles “parece encajar en una tendencia más amplia de destrabar el valor del suelo”, dice Rick Jacobus, director de Street Level Advisors, en Oakland, California, y autor del informe del Instituto Lincoln Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities (Viviendas inclusivas: crear y mantener comunidades equitativas, Jacobus 2015). “Las bibliotecas también combinan de forma obvia y sinérgica con las viviendas asequibles, que necesitan una activación en la planta baja que no sean viviendas”.

“Un desafío común en los edificios de uso mixto, en especial entre los desarrolladores de viviendas asequibles, es que les resulta difícil detectar la institución u organización correcta para asociarse y desarrollar la planta baja, y luego a los bancos les cuesta financiar los proyectos”, confirmó Hacke, del Centro de Inversión Comunitaria. Dice que, al incorporar una biblioteca, “se puede ayudar a la viabilidad económica de un edificio, pero también al bienestar de las personas que viven en él. Cuando se puede integrar eso al diseño del proyecto, se benefician las finanzas y los residentes”.

¿Las bibliotecas y viviendas asequibles coubicadas son más difíciles de financiar que los proyectos separados? Sí y no. En general, la división de bibliotecas públicas de una ciudad paga por la biblioteca, y el desarrollador de las viviendas, ya sea la autoridad local de viviendas, una organización sin fines de lucro o un desarrollador privado con fines de lucro, trabaja por separado para asegurarse la financiación. Normalmente, el componente de viviendas asequibles, y a menudo la biblioteca, deben buscar varios socios para la financiación. Pero la coubicación puede brindar la estructura y el interior del edificio para la biblioteca, algunos espacios compartidos y un catalizador para financiaciones adicionales. “Los desarrollos de uso mixto y los costos compartidos hacen que sea asequible construir nuevas bibliotecas”, dice Garcia-Febo, de la ALA.

El proyecto Cornelius Place, de US$ 20 millones, en Oregón, desarrollado por la organización nacional sin fines de lucro BRIDGE Housing con el proveedor local de servicios Bienestar, planificó durante 12 años y necesitó más de una decena de socios financieros. Luego de que no se aprobara un gravamen para la biblioteca, esta concibió la inserción de viviendas para personas mayores como un paso para que se logre el proyecto. La biblioteca reunió su parte de costos de construcción por US$ 5,8 millones a partir de fuentes como empresas locales, individuos y fondos del condado, estatales y federales, y también mediante un subsidio por el valor de US$ 500.000 de la Dotación Nacional para las Humanidades. La ciudad posee el terreno, y el edificio es de BRIDGE Housing, y la biblioteca paga una tarifa nominal de alquiler por el espacio. 

Los proyectos de uso mixto, en especial los que tienen un componente de viviendas asequibles, también pueden compensar los costos de construcción si aprovechan los créditos fiscales estatales o por viviendas de bajos ingresos. En 2009, el Sistema de Bibliotecas Públicas de Miami-Dade unió fuerzas con Homeless Trust y Carrfour Supportive Housing, del mismo condado, para construir la Biblioteca Filial Hispana y, sobre ella, los Departamentos Villa Aurora. El proyecto incluyó 76 unidades de viviendas permanentemente asequibles: 39 para familias que no tenían hogar y 37 para familias de bajos ingresos. La nueva biblioteca filial, de 1.100 metros cuadrados, pronto se convirtió en un destino comunitario. Carrfour, un proveedor de viviendas asequibles sin fines de lucro, construyó el complejo en el sitio de un antiguo refugio del Ejército de Salvación, y alquila el espacio de la planta baja al sistema de bibliotecas. Algunas de las fuentes de financiación del proyecto, que costó US$ 29 millones, fueron las acciones del crédito fiscal de Enterprise Social Investment Corporation, un préstamo incentivo de Florida Housing Finance Corporation, costos por desarrollo diferidos y fondos federales, de la ciudad y del condado. Para el sistema de bibliotecas, el costo fue de US$ 3 millones.

La ciudad de Chicago trabajó para convencer a los funcionarios federales de que las bibliotecas públicas podrían compartir la ubicación con viviendas públicas, sin arriesgar los subsidios federales de viviendas, comentó Kimmelman en The New York Times. Los tres proyectos de Chicago tuvieron paquetes de financiación diferentes. Por ejemplo, la financiación de la filial Little Italy incluyó fondos del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de EE.UU. (HUD), créditos fiscales federales, ganancias de financiamiento por incremento impositivo en dos distritos y otro fondo de viviendas. Al agregar el componente de viviendas a la biblioteca, el proyecto reunió los requisitos para recibir créditos fiscales federales y fondos del gobierno para viviendas, entre ellos del HUD, que brindaron casi la mitad de los fondos necesarios. Así, se aseguró gran parte de la construcción del edificio por coubicación.

En Brooklyn, FAC está aprovechando ocho fuentes para financiar los US$ 35,8 millones de la biblioteca Sunset Park, que se divide en US$ 7,8 millones para la estructura y el interior de la biblioteca, y US$ 28 millones para la parte residencial. Algunas fuentes de financiación son más de US$ 10 millones en créditos fiscales estatales y federales para viviendas asequibles, y US$ 8,75 millones del Departamento de Conservación de Vivienda y Desarrollo de la Ciudad de Nueva York. El desarrollador está construyendo el edificio sin costo para la BPL. Este equipará la nueva biblioteca por US$ 10 millones (la mitad del costo que implicaría demoler la biblioteca y construir una nueva) derivados de la venta de los derechos de aire del antiguo sitio de la biblioteca Brooklyn Heights. La ciudad entregó la propiedad a FAC durante el desarrollo, pero cuando se complete la construcción, será la dueña de la biblioteca por tiempo indefinido, y tanto su parte como las unidades de vivienda se tratarán como condominios. FAC tendrá la titularidad de los departamentos y los administrará.

Por el bien común

Las rezonificaciones ingeniosas permitirán que se renueven otras decenas de bibliotecas y se construyan más proyectos de bibliotecas y viviendas asequibles coubicadas. El Centro para un Futuro Urbano trabajó con la firma de arquitectura Marble Fairbanks para identificar, al menos, 25 bibliotecas en la Ciudad de Nueva York con excedente de derechos de desarrollo que podrían aprovechar para viviendas asequibles u otros usos, según las necesidades de la comunidad.

“Las ciudades están intentando inclinarse más por la producción de viviendas asequibles, y aquí lo que es relevante es el suelo”, dice Jacobus. “Si se tiene un activo como el suelo urbano, lo mejor es usar todo su potencial. Esto podría ocurrir en muchas ciudades con bibliotecas de una o dos plantas ubicadas en lugares que podrían tener mayor densidad. Al construir un edificio con mayor densidad, pueden destrabar el valor del suelo para subsidiar viviendas asequibles, y ese valor adicional es un activo público”.

Según Jacobus, incluso los proyectos con viviendas a precio de mercado, en vez de asequibles, pueden ofrecen un valor público importante. El proyecto One Clinton de Brooklyn Heights, por ejemplo, ofrece la biblioteca, viviendas para aliviar un mercado estrecho y una cantidad considerable de capital para cubrir mejoras en otras bibliotecas nuevas, mientras que el desarrollador también entrega viviendas asequibles cercanas. “Pudieron usar el valor de un activo para aprovechar viviendas asequibles”, dice Jacobus. “Es una jugada ingeniosa, y ahí la tendencia que se observa parece alentadora”.

Destaca que la combinación de bibliotecas con viviendas asequibles ayuda a las ciudades a alcanzar otras metas, como administración financiera y desarrollo de los vecindarios. “El problema más grande es que se obtiene un beneficio público evidente con el proyecto, lo cual ayuda a la aceptación pública de las viviendas asequibles”, y estas suelen ser blanco de oposición en la comunidad. Si bien Jacobus no cree que los proyectos de uso mixto entre bibliotecas y viviendas asequibles sean una tendencia generalizada (en parte porque aún se necesitan fondos públicos adicionales para construir y operar las bibliotecas), sí le parece que las ciudades están siendo más emprendedoras y usan todos los recursos que pueden para crear viviendas más asequibles.

Garcia-Febo, de la ALA, es más optimista. Como uso ingenioso del terreno público que ofrece valor a la comunidad, la coubicación de las bibliotecas con viviendas “representa una oportunidad excelente e innovadora para distribuir servicios en los vecindarios, y creo que veremos muchas más de ellas”, dijo. “Es difícil equiparar el valor de las bibliotecas con el suelo o el espacio aéreo que ocupan, pero para muchos dirigentes de bibliotecas, esta es una oportunidad para reforzar su valor en el acceso, la educación, la enseñanza permanente y los derechos civiles”.

Consideraciones sobre la coubicación 

Para que un proyecto de uso mixto de biblioteca y viviendas funcione, los planificadores deben tener en cuenta muchos factores, por ejemplo, los siguientes:

Zonificación. La zonificación debe admitir usos mixtos que combinen residencias con instituciones públicas (y tal vez otros usos), así como la altura y la densidad requeridas para construir una masa esencial de viviendas sobre el espacio de una biblioteca. En 2018, el Ayuntamiento de la Ciudad de Nueva York implementó una resolución de rezonificación de vecindarios que admitía usos mixtos y altura adicional de edificios para alcanzar ciertas metas, como desarrollar departamentos asequibles y alentar el desarrollo económico que beneficia a la comunidad local. La decisión abrió el camino para el edificio Eliza, de 14 pisos, que combina la nueva Biblioteca Inwood con 175 departamentos asequibles.

Derechos de aire. En general, los derechos de desarrollo refieren a la cantidad máxima de superficie cubierta que se admite en un terreno. Cuando la superficie cubierta real construida es inferior a la máxima permitida, la diferencia se llama “derechos de desarrollo no utilizados” o “derechos de aire”. El valor de los derechos de aire, que se puede vender a dueños de propiedades adyacentes u otros, puede variar según la ubicación y depender de distintos factores, como restricciones de la zona, altura y densidad de los edificios adyacentes, y cercanía a transporte y servicios públicos.

Financiación. En general, las bibliotecas se financian con un presupuesto de capital de la ciudad o con un gravamen fiscal especial. Las viviendas a precio de mercado, por su parte, se financian de forma privada o mediante bancos comerciales. Los desarrolladores privados de viviendas asequibles pueden aprovechar los créditos fiscales de las viviendas para personas de bajos ingresos. Las autoridades municipales de vivienda pueden acceder a fondos de fuentes locales, estatales y federales, y desarrollar viviendas públicas subsidiadas para familias de bajos ingresos. Según las necesidades de la comunidad y los planos de los desarrolladores, la coubicación puede incluir una mezcla de viviendas con subsidios públicos, asequibles y a precio de mercado; estas últimas pueden ayudar a cubrir el desarrollo de las unidades más asequibles.

Implicaciones impositivas. Las viviendas a precio de mercado que comparten el espacio con bibliotecas casi siempre son tributables; por lo tanto, estos proyectos pueden ayudar a expandir la base impositiva de una comunidad. En comparación, las viviendas asequibles suelen estar exentas, al menos cuando pertenecen a una autoridad de viviendas o a un fideicomiso territorial. La mejor opción de viviendas depende de las necesidades de la comunidad: las ciudades con dificultades fiscales podrían priorizar la base impositiva, mientras que las más buscadas en el mercado priorizan las viviendas asequibles. En general, reducir los costos para construir bibliotecas y viviendas públicas beneficiará a los contribuyentes.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications, en Boulder, Colorado, es editora colaboradora de Land Lines. Escribe con frecuencia sobre comunidades sostenibles, saludables y con capacidad de recuperación.

Fotografía: Cornelius Place, un desarrollo de uso mixto en Cornelius, Oregon, combina una biblioteca en la planta baja con viviendas asequibles para personas mayores cerca del centro de la ciudad. Crédito: Scott | Edwards Architecture, foto de Pete Eckert.

Referencias

Brey, Jared. 2018. “How Library Systems Can Help Address Affordable Housing Crises.” Next City. 18 de junio de 2018. https://nextcity.org/daily/entry/how-library-systems-can-help-address-affordable-housing-crises.

CHA (Autoridad de Viviendas de Chicago). 2019. “Taylor Street Apartments and Little Italy Branch Library Garner National Award.” Comunicado de prensa. 24 de junio. https://www.thecha.org/news-media/news/taylor-street-apartments-and-little-italy-branch-library-garner-national-award.

Giles, David, Jeanette Estima y Noelle Francois. 2014. Re-envisioning New York’s Branch Libraries. Nueva York, NY: Centro para un Futuro Urbano. Septiembre. https://nycfuture.org/pdf/Re-Envisioning-New-Yorks-Branch-Libraries.pdf.

Jacobus, Rick. 2015. Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities. Enfoque en Políticas de Suelo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/inclusionary-housing.

Kimmelman, Michael. 2019. “Chicago Finds a Way to Improve Public Housing: Libraries.” The New York Times. 15 de mayo. https://www.nytimes.com/2019/05/15/arts/design/chicago-public-housing.html.

“Ojalá no supiera ahora lo que no sabía antes”.

Era un verso al pasar en la balada “Against the Wind” (“Contra el viento”) de Bob Seger de 1980, una reflexión sobre la inocencia y el remordimiento. Si bien le parecía que sonaba raro y no era gramaticalmente correcto, Seger lo conservó porque a sus allegados les gustaba. Desde entonces, el verso ha inspirado a otros artistas para hacer sus propias interpretaciones. A mí me inspira como invitación a aprender, ofrece un marco de reflexión acerca de las consecuencias impensadas y nos permite imaginar cómo podríamos haber actuado de otro modo. En particular, es relevante en el contexto de la crisis nacional actual de viviendas asequibles.

Desde la Gran Depresión, durante cuatro décadas, dirigí y estudié el uso de inversiones públicas, privadas y filantrópicas para producir viviendas asequibles y ofrecer un techo decente a familias de bajos ingresos. Se debatió una gran cantidad de ideas, y muchas se implementaron. La mayoría de las que se implementaron no dieron los resultados esperados, pero todas trajeron consecuencias impensadas. ¿Qué podemos aprender de estos tropiezos del s. XX? Y, más específicamente: ¿qué estamos dispuestos a aprender?

Hace más de ocho décadas, el gobierno federal lucha para cubrir los compromisos básicos contraídos en las Leyes de Vivienda de los EE.UU. de 1937 y 1949: “una vivienda decente y un ambiente adecuado de vida para todos los estadounidenses”. Las leyes consignaban importantes subsidios para construir nuevas viviendas públicas y erradicar los asentamientos informales. Prometían nuevos empleos, ciudades modernizadas y mejores viviendas para quienes las necesitaran. Dado que las Leyes de Vivienda sugerían beneficios para todos los ciudadanos, se ganaron un amplio apoyo del público.

Cuando llegó la hora de implementar, casi todas las autoridades de vivienda pública apuntaron a ofrecer viviendas a quienes estaban en la mitad inferior de la distribución de ingresos: una decisión políticamente popular. Para mantener la disponibilidad de viviendas nuevas, se establecieron alquileres que cubrirían los costos operativos de los edificios. Pero los costos operativos aumentaban a medida que los edificios envejecían, y los alquileres crecían a la par. Hacia fines de los 60, los inquilinos de ingresos más bajos se vieron sobrepasados por los precios: pagaban más del 60 por ciento de su ingreso para seguir teniendo un techo.

El senador Edward Brooke (republicano, por Massachusetts) remedió la situación: en 1969 propuso una enmienda a las Leyes de Vivienda que limitaba los alquileres al 25 por ciento de los ingresos de los inquilinos. El gobierno federal cubría los déficits operativos con subsidios. Para obtener un alquiler reducido, los inquilinos debían declarar sus ingresos. Pronto se hizo evidente que las viviendas públicas no servían para las familias más pobres, quienes tenían las mayores necesidades de vivienda. En 1981, el Congreso actuó de nuevo: reservó las viviendas públicas para familias que ganaban la mitad de la mediana de ingresos y reservó el 40 por ciento de las unidades para familias que ganaban menos del 30 por ciento de la mediana.

El deterioro de los edificios se aceleraba. Esto se debió a que los subsidios operativos federales no cubrían gastos de capital, y los sistemas principales (calefacción, iluminación, ascensores) empezaron a fallar. La austeridad fiscal federal de los 80 agravó los problemas, porque redujo los subsidios operativos. Hacia fines de esa década, la única respuesta razonable a la crisis nacional de viviendas públicas fue la demolición generalizada.

Al mismo tiempo que disminuían los subsidios y dejaba de haber viviendas antiguas disponibles, surgió un contrarrelato, en el cual se culpaba a los propios residentes. La “cultura de la pobreza” y la “indefensión aprendida” se convirtieron en los memes dominantes. Se veía a la pobreza como una enfermedad contagiosa, más que como un síntoma. Los pobres se convirtieron en chivos expiatorios convenientes que cargaban con la responsabilidad de que se rompiera su propio techo, como si se esperara que los inquilinos, pobres o no, se responsabilizaran de mantener sus edificios. Al concentrar a los pobres en las viviendas públicas, reforzábamos los malos hábitos y transmitíamos valores que perpetuaban la pobreza a lo largo de las generaciones. Otro meme dominante de los 80 apoyó este movimiento: los peligros del gobierno grande. Este relato contaba (y cuenta) que el gobierno grande era torpe e ineficaz; el deterioro de las viviendas públicas era culpa del gobierno.

Con los programas “HOPE” que surgieron luego (Vivienda y Oportunidades para Personas en Cualquier Lugar), se reemplazaron muchos proyectos de vivienda pública por desarrollos bajos de ingresos mixtos, que en general sustituían tres unidades demolidas con una asequible. Para estimular la producción adicional de viviendas de alquiler, el gobierno federal creó el crédito fiscal para viviendas de bajos ingresos (LIHTC) en 1986. El programa ofrecía a los inversionistas privados créditos fiscales por una década a cambio de adelantos en inversiones en patrimonio (que suele ser el dinero más difícil de encontrar) para producir viviendas. Los estados controlaban cómo se asignaban los créditos, y las normativas exigían una asequibilidad a largo plazo para las viviendas.

Es importante mencionar que el programa LIHTC prometía superar las dos grandes fallas de las viviendas públicas. Al atraer inversiones privadas, las eficiencias del sector privado superarían la relación de dependencia con el ineficaz gobierno grande. Segundo, las decisiones de ubicación se delegarían a los gobiernos estatales y locales, que podrían asegurarse de que la producción de viviendas no concentraría la pobreza. Además, la competencia por los créditos fiscales reduciría el costo para los contribuyentes y, con el tiempo, el sector privado produciría viviendas asequibles sin necesitar subsidios.

Algunos expertos consideran que el programa LIHTC tuvo un éxito extraordinario. En el transcurso de tres décadas, se construyeron más de 2,5 millones de unidades de vivienda. Pero en ese período, perdimos más unidades asequibles del inventario nacional de las que se construyeron. Además, las rentabilidades prometidas del sector privado nunca se materializaron. Según el año y el mercado, el costo de producción estimado de unidades de LIHTC fue entre un 20 y un 50 por ciento superior que el de las unidades similares sin subsidios. Esto ni siquiera incluye los US$ 100 millones estimados por año para la administración del programa.

Los créditos fiscales para patrimonios de inversionistas privados llegaron a los contribuyentes en tasas de tarjeta de crédito. Y los costos aumentaron cuando el capital público estaba en el valor más barato. Durante la Gran Recesión, los créditos fiscales producían un promedio de ganancias después de impuestos del 12 al 14 por ciento para los inversionistas cuando la tasa de fondos federales era casi cero y la ganancia de Hacienda a 10 años era de cerca del 2 por ciento. El sector privado nunca dejó de depender de los subsidios. Hoy, prácticamente no hay producción de alquileres asequibles sin créditos fiscales. Por último, es decepcionante que se haya aceptado universalmente que la producción de viviendas con crédito fiscal exacerbó la concentración de la pobreza.

¿Cómo puede ser que el programa de producción de viviendas más grande de la historia de la nación, con amplio apoyo de ambos partidos, provoque tanta decepción? Hay muchas cosas de las que no sabía (y no sabíamos) antes, en 1999, en 1979 e incluso en 1949, que me gustaría no saber ahora.

Ojalá no supiera que, aunque seamos muy buenos para identificar grandes desafíos y anunciar respuestas ambiciosas, nuestro compromiso casi nunca sobrevive a los desafíos económicos. Ahora sabemos que solo construir viviendas asequibles no alcanza para ofrecer una vivienda decente y un ambiente adecuado de vida. Se necesita un modelo sostenible que mantenga los edificios, conserve la asequibilidad en el tiempo y construya donde lo necesitamos: cerca de empleos y escuelas buenos.

Ojalá no supiera que el apoyo político es efímero, y que la memoria no perdura. Garantizar que el poco subsidio que hay llegue a quienes más lo necesitan es razonable, pero solo si el subsidio se protege. Los más necesitados son políticamente débiles y es poco probable que obtengan apoyo para defender sus derechos. Y cuando intentan hacerlo, es fácil convertirlos en el chivo expiatorio.

Ojalá no supiera que gastamos decenas de millones de dólares para evaluar programas de viviendas, pero no aprendimos mucho. Contamos unidades, hicimos de cuenta que la cantidad producida es la única medida importante de impacto. Hace veinte años, una de cada cuatro familias que reunían los requisitos para recibir ayuda para la vivienda la recibían. Hoy, es una de cada cinco familias. Aunque según la creencia general los costos de vivienda que superan el 30 por ciento del ingreso son insostenibles para las familias, alrededor de la mitad de los inquilinos pagan más del 30 por ciento de su ingreso antes de impuestos para alquilar, y el 20 por ciento entrega más de la mitad de su ingreso.

¿Cuándo haremos un análisis sincero de ocho décadas de labores para dar un techo a nuestra gente? Debido a la complejidad de los desafíos en cuanto a las viviendas, es imposible aprender algo de las evaluaciones de los programas. Para aprender, debemos revelar los resultados esperados y comprometernos con ellos, compartir la lógica que guía nuestras acciones y conciliar lo que logramos en realidad con nuestras intenciones. Este es un modelo de aprendizaje que adoptamos en el Instituto Lincoln, y espero que se pueda aplicar más ampliamente a análisis de políticas en los sectores de vivienda, desarrollo comunitario y filantropía.

Ofrecer viviendas asequibles para todos no es tarea fácil. Las dolorosas verdades de ocho décadas de trabajo se ofrecen no como una acusación, sino como una invitación para aprender, y pensar y actuar de otro modo. Debemos intentar cosas nuevas y aprender de ellas. Esa innovación puede ser construir departamentos sobre bibliotecas públicas, una tendencia que exploramos en este número. Puede significar forjar asociaciones inesperadas, como están haciendo los servicios públicos y los defensores de viviendas en Seattle. Puede significar rematar derechos de desarrollo o aprovechar el valor del suelo de otro modo.

Deberíamos aspirar a las mismas ambiciones de los confiados gestores de políticas de 1949, que se comprometieron para proveer “una vivienda decente y un ambiente adecuado de vida para todos los estadounidenses”. Pero tendremos que intentar muchas cosas nuevas y aprender de nuestros errores. Y, si nos comprometemos a “buscar un techo una y otra vez”, como canta Seger en la misma canción, podríamos lograrlo.

¿Tiene un ejemplo propio de “ojalá no supiera ahora lo que no sabía antes”? ¿Una política o programa del que podríamos o deberíamos haber aprendido? Queremos destacar algunos en uno de los próximos números. Envíenos el suyo a publications@lincolninst.edu.

Median rent in Brooklyn climbed between two to six percent each month during the first half of 2019, reaching $2,914 by July, according to Bloomberg (Price 2019). As the map indicates, low-income housing tax credits (LIHTCs) tend to be clustered in the northeast section of the borough. Affordable housing is in short supply in the more westerly neighborhoods whose mixed-use library and housing projects are described in this issue: Brooklyn Heights, where average rent increased 53 percent from 1990 to 2010–2014, and Sunset Park, where average rent increased 24 percent during the same period (NYU 2016).

View the PDF version of this map for more detail and a key.

References:

NYU Furman Center. 2016. “State of New York City’s Housing and Neighborhoods in 2015.” New York: New York University. https://furmancenter.org/files/sotc/NYUFurmanCenter_SOCin2015_9JUNE2016.pdf.

Price, Sydney. 2019. “Brooklyn Beats Manhattan for NYC Apartment Rent Increases.” Bloomberg. July 11. https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-07-11/brooklyn-beats-manhattan-for-new-york-apartmentrent-increases.

Looking at the South African government’s map of “the social tapestry of Cape Town,” it’s not difficult to see the legacy of apartheid. The map shows many pockets of racial integration, but most nonwhite residents live in the Cape Flats, an expansive area southeast of downtown that extends far out to the urban fringes. This area includes the city’s infamous townships, built in the twentieth century to segregate black and mixed-race residents.

Whites, who make up only 15 percent of the population, occupy the northeastern and southwestern suburbs, the Atlantic shoreline, and much of the urban core, or City Bowl, so-named because it is surrounded by Devil’s Peak, Lion’s Head, and the iconic Table Mountain, the latter of which was voted one of the world’s New Seven Wonders of Nature.

The City Bowl is where Amazon recently moved into a new eight-story office building. Developers advertise newly built projects in the neighborhood like the 17-story Sentinel, “a super-modern glass and aluminum building offering the most contemporary architectural statement in the City Centre,” and the Onyx, an 11-story “jewel in the crown of Cape Town” featuring “hotel-style residents’ amenities in the form of a gym, outdoor cross-training track, a day spa with sauna, bar, and kitchen, as well as a sky terrace with dramatic harbour, city and mountain views.” Two of the Onyx’s penthouses came accessorized with a Jaguar SUV.

In Cape Town and the rest of South Africa, formal racial exclusion—enforced under centuries of colonial rule and sustained during the mid- to late-twentieth century by apartheid—has given way to economic segregation. Whites make up only a tenth of South Africa’s population, but nearly two thirds of its elite, according to the World Bank, which designates the country as the world’s most unequal. The top 10 percent of households possess more than 70 percent of the nation’s wealth.

Land is at the core of the problem, and one potential solution

After centuries of deep social divisions, Cape Town’s jobs, schools, and efficient transportation—sources of economic opportunity—are concentrated downtown and in affluent suburbs. Most residents can’t afford to live in those areas, and endure long commutes from townships and other far-flung neighborhoods, many lacking parks, hospitals, or, in some cases, basic infrastructure for water and sanitation.

Reversing such entrenched inequality will require a massive effort with many different solutions, but the city is poised to adopt a new policy that could help. Known as inclusionary housing or inclusionary zoning, the policy originated as a way to combat segregation in another nation with a history of racial oppression—the United States.

The mechanics of inclusionary housing are simple: owners of real estate projects are required to sell or rent some of the new homes or apartments to lower-income residents at prices they can afford. In some cases, property owners can provide the affordable housing at a nearby location or pay into a housing fund. Cities can specify how much affordable housing is required, and exactly how low the rent or sales prices need to be.

Inclusionary housing is a form of land value return, or land value capture, a type of policy that allows the public sector to tap the gains from rising property values that result from public sector actions—construction of a new road, for example—rather than those of the individual property owner, and use the value increase for the public’s benefit. One common source of property value increase is a change in the density of a neighborhood or individual property.

“Inclusionary housing is rooted in the understanding that much of land’s value is generated by actors other than the property owner,” said Enrique Silva, director of international initiatives for the Lincoln Institute of Land Policy.

Willard Matiashe, a researcher for the Development Action Group, a housing policy organization in Cape Town, described inclusionary housing as “one way of sharing the land value windfalls linked to additional development rights that the city gives to developers.”

Inclusionary can be a tool for spatial justice

Now used in more than 800 U.S. communities, inclusionary housing first gained traction in the 1970s, partly in response to a practice known as exclusionary zoning, by which cities used land-use regulations to prevent less affluent, often nonwhite renters or home buyers from moving to desirable neighborhoods. Common exclusionary measures include prohibitions of apartments or smaller homes.

South Africa enforced its segregation through more explicit land-use laws, most notoriously the Group Areas Act, which established different sections in cities for each race. Beginning in the 1960s under this law, Cape Town forcibly removed 60,000 nonwhite residents from an area near the city center known as District 6, bulldozed their homes, and relocated them to the urban fringes.

^{Cape Town under the Group Areas Act. Illustration by Myriam Houssay-Holzschuch, Olivier Ninot, and Emma Thébault}

After the end of apartheid in 1994, the new democratically elected government immediately recognized the importance of land in addressing inequality. In an early white paper, the government committed to establishing “socially and economically integrated communities, situated in areas allowing convenient access to economic opportunities as well as health, educational, and social amenities.” Two years later, it enshrined these ideas in the new constitution.

But breaking the cycle of segregation has proven difficult. In response to an urgent need for basic housing, the post-apartheid government has built millions of homes for low-income South Africans, but they are located mostly at the urban periphery where land is cheap. These homes provide shelter but little access to opportunity.

“South Africa has acknowledged in law that they need to have a strategy for desegregation and they’re in search of practical tools to achieve that goal,” said Rick Jacobus, who has studied inclusionary housing and recently traveled to South Africa on behalf of the Lincoln Institute to learn and advise public officials.

Momentum behind inclusionary housing in South Africa is building

South Africa’s policy makers first put inclusionary housing on the agenda in 2004 as part of a national housing plan, and in 2007 the Department of Housing produced a framework for national legislation. However, these efforts fizzled in the face of opposition from the real estate industry, a downturn in the housing market, and technical concerns.

In the absence of a coherent national policy, cities have experimented with their own policies. The country’s largest city, Johannesburg, adopted the country’s first municipal inclusionary housing policy in 2008 for high-priority transportation corridors, although the policy was rarely used. Johannesburg recently adopted a new citywide policy, but it allows developers to meet the requirements simply by building market-rate homes or apartments of a smaller size—an indirect way to reduce the rent or sale price.

These initial efforts have been relatively modest, but there is now a stronger legal foundation for inclusionary housing in South Africa, thanks to another piece of legislation enacted a few years ago. In 2013, South Africa’s parliament enacted the Spatial Planning and Land Use Management Act (SPLUMA), which established spatial justice as one of the core development principles that should guide local land use, stating that “past spatial and other development imbalances must be redressed.” Now advocates in Cape Town are relying on that law to push for more aggressive affordable housing policies.

In Cape Town, momentum behind inclusionary housing has been fueled by a real estate boom that began in the early 2010s. Home prices have increased faster in Cape Town than elsewhere in the country, in part because of a strong luxury market and demand from foreign buyers, who are drawn to the dramatic landscape and Mediterranean-style climate. The market has cooled recently amid a national economic slump and a 2018 water crisis, but prices in some neighborhoods are still double what they were just five years ago. Only a fraction of Cape Town’s households can afford the average-priced house in the city.

^{The central business district in Cape Town. Photo by Amy Cotter.}

Building on the legal foundation of SPLUMA, an activist group called Ndifuna Ukwazi (“Dare to Know” in the regional Xhosa language) began in 2017 to file objections against real estate projects for which developers sought changes in the regulations—to build above the allowable height, for example. These challenges have led some developers to voluntarily add affordable housing to their projects, but the process has been ad-hoc, often with weak enforcement.

Last month, Ndifuna Ukwazi escalated its campaign with a lawsuit against the city over its approval of a proposed mixed-use tower called The Vogue, which would become one of Cape Town’s tallest buildings and promises to be “iconic in both form and function,” with “undulating balconies and roof gardens” and “top-level penthouse apartments which will all enjoy panoramic views over the Atlantic Seaboard.”

Among the handful of Capetonians who could afford an apartment in the development, nearly half are white, Ndifuna Ukwazi said in its lawsuit, even though whites make up only a sixth of the city’s population.

“Every new exclusive development that is approved by the city without affordable housing entrenches a system of racial segregation and unequal access to services,” the group said in a statement.

Developers are at the table

Such pressure has made developers more open to an inclusionary housing policy. Last year, developers sat down with advocates, experts, and city officials in a series of dialogues, hosted by the Development Action Group and the Lincoln Institute. Developers said they would prefer the certainty of a citywide policy if it could eliminate the risk of challenges to individual projects, which can create costly delays.

“Developers in the room were saying, ‘give us the number so we can factor that into our proposals,’” said Matiashe of the Development Action Group.

Nigel Burls, a Cape Town planning consultant who works on behalf of developers but did not participate in the dialogues, said developers might support an inclusionary housing policy if it doesn’t make projects infeasible.

“If it seems to be addressing a problem and it’s not seen to be penalizing developers, the developers will jump on the bandwagon,” Burls said. “It has to be carefully structured and it has to be carefully thought through. It has to be done in a manner that it doesn’t kill development.”

The city is making efforts to enact such an inclusionary housing policy. In a concept document released last year, Cape Town proposed to tie inclusionary housing to zoning change or additional development rights that increase property values. A draft policy is expected sometime in 2020.

“If we can get a policy together that speaks to more equitable ownership and benefit from the land and land value, it’s an incredibly important moment,” said Gail Eddy, a research officer for the city of Cape Town who is helping to craft the new policy.

By itself, inclusionary housing would not solve Cape Town’s problems of segregation and unaffordable housing. The policy would only work in neighborhoods that can attract market-rate development, which excludes large swaths of the city where infrastructure is poor. It would not produce nearly enough homes and apartments to meet the needs of the poorest residents.

Nevertheless, an inclusionary housing policy would establish the principle that the whole community has a claim on land and its value, and that the city can use land to redress its inequalities.

“Inclusionary housing is a statement that land should be used for the benefit of the public—in the case of Cape Town and South Africa, to help reverse longstanding patterns of exclusion,” said Silva of the Lincoln Institute.

Will Jason is associate director of communications at the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: Cape Town, South Africa, with Table Mountain as the backdrop. Credit: kavram/iStock via Getty Images.