On a cloudy summer morning in northwest Detroit, the campus of Marygrove College was bustling. A crowd of adults and children in bright blue shirts swarmed the green lawns, surround­ed by tents and balloons, readying for the opening ceremony of the Relay for Life cancer walk. A DJ blared rousing music to keep energy levels high. Elsewhere, in one of Marygrove’s English Gothic buildings, the Detroit Neighbor­hood Summit offered free lunch and childcare to residents who had gathered to discuss foreclo­sures, air pollution, school closings, and blight. In another room, teachers prepared for a workshop on the dignity of learners; in the art gallery, an exhibition of local artists opened for its final day. Outside, parking attendants joked with each other and with drivers inching up in a long line, hoping to find a spot in the packed lots. You’d never guess that two days earlier, the 104-year-old college had announced that it was shutting its doors for good.

The closing of Marygrove College marks the end of an era for the institution, but it won’t mean the end of Marygrove’s impact. Occupying 53 leafy acres in the middle of a Detroit neigh­borhood that is on the road to revitalization, Marygrove is the setting for an unfolding story that’s about education, but also the instrumental role public and private partnerships can play in stanching the slow bleed of disinvestment. They are doing it by creating new structures to meet long-term land use needs. At Marygrove, a community-focused “cradle to career” program is taking shape on campus, an experiment supported by influential entities including the Kresge Foundation, the University of Michigan, the Detroit Public Schools Community District, and others.

The members of the nascent Marygrove partnership don’t claim to have all the answers, but their venture will have a lot to teach other communities.

A Legacy of Progressive Education

Marygrove has a special place in Detroit history. Founded in 1905 by a religious order known as the Sisters, Servants of the Immaculate Heart of Mary — or the IHM nuns — it moved to the city in 1927 from its original location 40 miles south. It quickly became a hub for progressive education, prioritizing service and social justice while serving many non-traditional college students. It nurtured generations of leaders, especially African-American women, with a focus on the fields of teaching and social work.

“I just loved teaching at Marygrove,” said Frank Rashid, a longtime faculty member and former dean. He pointed out that Marygrove, compared to other local colleges, was “most responsive to being in the city” — turning toward the community while others built walls.

Rashid remembered one of his favorite students, a woman about his age who worked a graveyard shift sewing upholstery in cars for GM, but somehow had enough energy to be attentive in class. An essay she wrote about growing up in segregated schools in Mississippi has stayed with Rashid for more than 30 years. The woman graduated with a double major, got a master’s degree at another local university, and returned to Marygrove to teach while raising her grandchildren.

“You want to make a difference,” Rashid said. “That was the call those of us who loved working there felt, and the students made it worthwhile.” For this neighborhood about 10 miles outside downtown, Marygrove served another important role: along with the nearby University of Detroit Mercy (UDM), it anchored the community, even as the city endured decades of decline. This two-square-mile area is commonly called Livernois-McNichols, referencing two major corridors lined by low-rise commercial outlets. It is pockmarked by vacant lots and vacant houses, 400 of which are now publicly owned. But 33,000 people still live here, mostly in single-family homes, and their home ownership rate (66 percent) and median household income ($43,849) is relative­ly high. Recent years have seen the renewal of the 2.5-acre Ella Fitzgerald Park, the arrival of new retail to fill storefront gaps, and festival programming along Livernois, once known as the “Avenue of Fashion” (City of Detroit 2018).

When Marygrove began suffering from declining enrollment and suffocating debt in the 1990s, neighbors and others began to wonder: Would its precariousness cause the campus to go dark? Detroiters are all too familiar with how vacancy is contagious. It spreads like disease, first creating a tipping-point neighborhood with more and more empty doors before becoming all-out blight. They know that the loss of any major institution is a grave threat to residents and businesses.

But what happened with Marygrove isn’t like what’s happened anywhere else.

Investing in a New Model

In 2018, The Kresge Foundation, which has an active presence in Detroit and a focus on equitable development, announced that it was committing $50 million to a program on the Marygrove campus, an unprecedented interven­tion in land use and education. It is the founda­tion’s largest investment ever for a single neighborhood revitalization project, and one of the largest gifts in its history.

The money will build a “cradle to career” school, or what’s sometimes called a P–20 (as in, preschool through graduate education). It is one of the first of its kind in the nation. On Marygrove’s campus, there will soon be an early childhood center, developed with support from IFF, a Midwest-based community develop­ment financial institution, and operated by Starfish Family Services, a local nonprofit human services organization. There is also a new neighborhood school, part of the local public school district. A new teachers college led by the University of Michigan School of Education will work on-site at the schools, training educators in the same way that residen­cy programs at hospitals train doctors. After graduating, the newly minted educators will work alongside veteran teachers in Detroit schools for three years or more. Besides providing on-the-ground experience and guidance, this program will also help the Detroit district respond to a teacher shortage.

As wraparound services develop at Marygrove’s campus, other University of Michi­gan (UM) colleges are expected to become involved, including the schools of engineering, business, urban planning, social work, nursing, and dentistry. The campus will also offer professional development courses and certifica­tion programs.

To complement the teachers college, Marygrove College had intended to provide the tail end of the “cradle to career” education. But in 2017, as the collaboration was still being formulated, the college announced that its undergraduate program would close. Adminis­trators hoped that the graduate school would persist, serving the city as well as the P–20 students, but then this summer brought the news that it too would close, at the end of 2019. While the question of who will provide the post-high school programming remains unresolved — a representative of the Kresge Foundation says the partnership is “exploring opportunities with a number of partners that have stepped forward” — one thing is certain: despite the loss of a beloved institution, there won’t be even a single day that the campus sits empty, a target for the city’s notorious and meticulous scrappers.

The Marygrove collaboration is a preemptive strike against large-scale vacancy. It also leverages local residency as an asset. People who live in the Livernois-McNichols area will most benefit from this new educational opportunity and investment, turning the usual gentrification narrative on its head. The K–12 school will have a selection process, like the application schools that are among the city’s best, and students who live within a one- to two-mile neighborhood catchment zone will receive a significant boost. The result: Teens from the community make up more than 60 percent of the inaugural 120-student class that entered The School at Marygrove, as it has been officially dubbed, this fall. A full 97 percent of the class hails from Detroit, and nearly half are returning to Detroit public schools from suburban districts and charter schools. At capacity in 2029, the school — which will have a focus on social justice, engineering, and design — is expected to serve about 1,000 students.

“Even in the midst of the financial difficulties, Marygrove knew it wanted to preserve its legacy in Detroit, and it’s a tremendous one,” said Wendy Lewis Jackson, managing director of the Kresge Foundation’s Detroit program. “It’s why we wanted to be deeply engaged in creating a path for educational leadership in Detroit, particularly in serving underserved populations.”

Kresge’s investment includes renovations to the college’s Liberal Arts building, which houses the new high school, and to the former Bates Academy building on campus, future site of the new K–8 school. (The latter structure was originally Immaculata High School, a girls’ school run by the IHM nuns from 1941 to 1983; Bates Academy, a public school, occupied it for 15 years before moving to another site in Detroit some years ago.) Kresge is also funding the construction of the new early childhood education center, expected to open in fall 2021. The Detroit Collaborative Design Center at UDM is one of the partners in making this happen.

“We’re really trying to put education in the center of neighborhood redevelopment,” Jackson said, “and using neighborhood schools as a way to both retain residents and serve residents well, and serve as a magnetic factor for new residents.”

As Jackson suggests, this deal is about much more than education. Detroit Mayor Mike Duggan also made that link when the project was announced. “Not long ago, we were faced with the prospect of this incredible campus going dark, which would have been a terrible setback to the revitalization that is taking place in this area of our city,” Duggan said. “Instead, today we are celebrating a new beginning.”

Avoiding a Community Calamity

The $50 million commitment from the Kresge Foundation followed $16 million in grants that it had provided to Marygrove College over the previous two years to support restructuring of the debt-choked college. The prospect of the college closing and becoming a burden rather than a boon to the neighborhood “was deemed unacceptable,” stated a Kresge Foundation press release (Kresge 2018). “The damage to surrounding home values, small businesses, and other anchors in the district would have been calamitous.” Other foundations provided bridge funding as well, including the McGregor Fund, the Community Foundation for Southeast Michigan, and the W. K. Kellogg Foundation.

To help get the books in order, these early partners created the Marygrove Conservancy in 2018, adopting a management model that’s long been used to move private parks to public use. That step separated the management of the college from the management of its physical campus. (While it was deemed a necessary shift to secure a future for the campus, the creation of the conservancy was not looked upon favorably by all, notes Kresge’s Jackson. “The idea of a conservancy was very foreign to [the college accreditation bodies],” she said. “So the college was facing severe sanctions because the accreditation bodies did not understand some of the land use implications of having these kinds of anchors.”)

The conservancy, whose board includes representatives from Marygrove, Kresge, UDM, and community organizations, now owns the buildings and grounds. “Our vision is to steward the campus,” said Sister Mary Jane Herb, president of the IHM nuns and conservancy chair. A private management company is conducting an assessment to create an audit of needed upgrades. The conservancy is also looking into short-term leases, and “how the campus could be used for various events — conferences, weddings,” that will bring in revenue to pay down debt and support the caretaking of historic structures, Herb said. It doesn’t have staff, but intends to hire in the near future.

Such a swift and long-term collaboration might seem unlikely, but it echoes recent Detroit history — namely, the unexpected response to the city declaring bankruptcy in 2013.

“The bankruptcy was actually a galvanizing event,” said Robin Hacke, executive director and cofounder of the Center for Community Investment at the Lincoln Institute of Land Policy, which helps disinvested communities identify and pursue new opportunities for sustainable growth. Hacke’s own efforts to build new pipelines for capital brought her to Detroit in 2010. Three years later, the city filed for the largest municipal bankruptcy in history.

The bankruptcy resolved with the help of a “Grand Bargain,” which saw a vast swath of philanthropists and the State of Michigan contribute more than $800 million to satisfy creditors while minimizing pension cuts — and spared the city’s signature art museum from having to auction off paintings, a solution that had been considered. For all its much-document­ed ills, the city had assets — literally. “I think that because Detroit had the economic history it had, it had some really well-endowed foundations that really cared about it,” Hacke said. “Not every city has the benefit of enjoying the fact that Kresge is in the neighborhood. Ford [Foundation], which is not generally a place-based investor, is a place-based investor in Detroit.”

When Detroit exited bankruptcy at the end of 2014, it was freed of billions in debt and had greater resources to invest back into the city. “What we find in our work sometimes is that things are so bad, the urgency of coming together overcomes the stasis of business as usual,” Hacke said. “These crises . . . can serve as a catalytic event so we can imagine a better future.”

Aiming for Equity

Livernois-McNichols is one of Kresge’s focus neighborhoods. The foundation has committed three to five years of investment in the area, supporting other efforts including the Live6 Alliance, a planning and development nonprofit that is catalyzing the commercial corridors along Livernois Avenue and McNichols Road. Meanwhile, the national consortium Reimagin­ing the Civic Commons is working with local partners to build a greenway that connects the UDM and Marygrove campuses. Representa­tives from both Live6 and UDM sit on the board of the Marygrove Conservancy. Mayor Duggan also included Livernois-McNichols in his Strategic Neighborhood Initiative, launched in 2018. The city is investing in it with, among other projects, Fitzgerald Forward, a program designed to rehabilitate and sell vacant houses.

All this work would have been undercut if an anchor institution had been abandoned. As Jackson points out, the size of the Marygrove campus is larger than the former Packard plant, one of Detroit’s most infamous ruins. Packard stopped making automobiles at the 40-acre complex of brick and concrete in 1958, leaving it to loom over East Grand Boulevard about 10 miles southeast of Marygrove. It has been vacant since the last major industrial users (and ravers) left in the late 1990s. While the crumbling plant was once surrounded by houses, most have vanished into empty lots. A vacant elementary school stands nearby, and the area is frequented by “ruin porn” tourists. It is this sort of future that the Marygrove collaborative is investing against.

To count the Marygrove experiment a success, Kresge will look at the school’s ability to help students achieve. It will evaluate whether the school can recruit and retain high-quality teachers, and it will track holistic metrics on the well-being of students and families. The latter approach is borrowed from the wraparound model of community schools. The overarching vision, say those involved, is to break the cycle of disinvestment by creating a new community-centered institution on the grounds of a historic one.

“It’s only worth doing if it creates a better life for people who are already here,” said Aaron Seybert, Kresge’s social investment officer. He and Jackson are Kresge’s two representatives on the board of the Marygrove Conservancy. “If we’re not creating economic cohesion, I don’t know what the point is. There are places that work well for upper-income people. They’re already around us. We’re not trying to turn Detroit into that. That’s not what we’re trying to do.”

The phrase “Two Detroits” is commonly heard now, suggesting that newcomers and commuters — generally whiter, younger, and more educated — are valued in a way that long-term residents are not. “Walking around in Detroit in 2010, the idea of having to worry about gentrification was laughable,” Hacke said. But that’s changed, at least in downtown and Midtown, and it’s happened faster than most predicted. So fast, in fact, that it’s caused concern among residents about how investment in the central city is matching up against investment in neighborhoods, where residents have endured the worst of Detroit’s hardships.

Seybert says investors gravitate toward the central city in part due to scale. “The neighbor­hood stuff is really, really hard,” he said. “In downtown and Midtown you have bigger buildings — large hospital systems, universities; density, relatively speaking for Detroit — and you can deploy capital at a scale that smooths out a lot of the costs of doing this sort of work.”

Northwest Detroit had UDM and Marygrove College, but even together, they couldn’t match the institutional breadth of Midtown’s Wayne State University, which has 13 schools and colleges serving 27,000 students. Access to employment isn’t a primary draw to Livernois-McNichols, as it is for the core city. There is less density, too, with activity mostly along the single-story retail strips that require, Seybert said, many little deals to get the same aggregate value in increased neighborhood investment and appraisal values. And there are fewer investment tools to do it — a void that explains the power of philanthropy in the neighborhood.

While poverty remains Detroit’s greatest challenge, the changes of the past decade underscore the importance of being “a lot more mindful of planning for success,” Hacke said. That is, it’s important to establish processes and policies in the beginning that will create equitable structures for when (not just if) things are going well.

In that vein, the P–20 Partnership might broaden its scope even further. At the launch, Kresge President and CEO Rip Rapson floated the idea that other campus buildings could someday be used for senior housing and affordable housing (Rapson 2018).

Lessons from Marygrove

Detroit isn’t the only place where anchor institutions have found themselves teetering on the brink. In other legacy cities that have suffered population loss, places similar to Marygrove are caught up in the city’s spiraling disinvestment. If they close, they exacerbate it.

While the proud college in Detroit didn’t last, its repurposing reveals a way out of this cycle. The Marygrove reinvention is a microcosm of the possibilities described by Alan Mallach and Lavea Brachman in the Lincoln Institute report Regenerating America’s Legacy Cities (Mallach 2013):

To regenerate, cities must capitalize on [their] assets to increase their competitive advantages and build new economic engines . . . . Successful regeneration . . . must be multifaceted and encompass improvements to the cities’ physical environments, their economic bases, and the social and economic conditions of their residents. If market demand increases and people restore vacant buildings or build new houses on abandoned land, the city’s physical environment will improve. If residents’ skills increase so they can compete successfully for jobs throughout the region, their economic conditions will improve.

Hacke is hopeful about the Marygrove project’s success because it acknowledges what it takes for people to thrive in a place and be healthy: to have an affordable home, good school, and good job. “Marygrove, in the way it is designed, is not just taking a sliver of the problem. It’s looking at a number of different needs and weaving a solution together,” she said. Its teacher training model, if successful, “has ramifications for education very broadly.”

While the Marygrove intervention is tailored to northwest Detroit, Hacke notes that “the num­ber of campuses like Marygrove around the country is not small.”

Catholic schools are particularly at risk, according to former Marygrove professor Rashid. There are a lot of reasons for this, not least the exodus of white middle-class Catholics from urban centers, which contributed to the closure of parishes and Catholic K–12 “feeder schools.” Also, as religious vocations declined, higher education institutions that had long relied on nuns and priests to staff their campuses had to hire more laypeople at market salaries.

But it’s not just urban colleges that present anchor institution challenges; the closure of rural hospitals, Hacke said, creates a similar vacuum of economic activity and land use. Like a photo negative, such closures expose the symbiotic relationship anchor institutions have with their home communities (Dever 2014).

One way or another, physical investments are a common way to lure people back or entice them to stay. They also provide the satisfaction of concrete results. The Marygrove team is responding to a land use problem by investing in high-quality, all-ages education. It just happens that physical space — the campus — is the vehicle to deliver it.

As Seybert explained it, blight wasn’t just caused by disinvestment in Detroit’s physical landscape. It was caused by disinvestment from the city’s people, mostly African-Americans, and it was carried out through all the systems that serve human potential. The Marygrove project is countering that.

“Education is investing in people as opposed to institutions,” he said. “We bet yes.”

Rehabilitating Old Facilities and Old Ways of Thinking

The Marygrove effort will see another big win in a new $15 million, 28,000-square-foot early childhood center. It’s a significant investment in a city where decrepit childcare facilities, often in the basements of old churches, are the status quo. Ja’Net Defell — former lead developer of IFF and a past participant in the Fulcrum Fellowship program at the Lincoln Institute’s Center for Community Investment — remembers visiting some of these places while working in Detroit’s IFF office. “We literally had to put on face masks [because of mold and leaks],” she said.

“Improving facilities like this is like doing laundry or dirty dishes — nobody wants to deal with it,” Defell added, noting that repairs and rehabilitation can be “overwhelmingly technical.” Programs are asked, “Why not get a loan from the bank?,” which overlooks the stunted lending in disinvested cities and neighborhoods. In Detroit, IFF had trouble even finding architects and contractors for its projects, Defell said. Working on early childhood centers wasn’t as appealing as, say, getting involved in the growing marketplace of charter schools.

The new Marygrove center, serving 144 children, will have 12 classrooms, a library, and health therapy rooms, and its design will feature natural light, courtyards, and a natural playscape built around existing oak trees. It is the result of years of work, a process that included a citywide needs assessment of preschool facilities and the exploration of funding models that would be sustainable in a neighborhood with a mix of income levels.

The early learning center is expected to motivate community members. Too often, Defell said, low-income programs are treated as such, meaning that “there is no innovation, no excitement. What we tried to do [at Marygrove] is push the envelope. Just because the [new] building serves low-income families does not mean it has to be a ‘low-income project.’” This parallels a best practice with affordable housing, she said: If you develop affordable housing that looks like affordable housing, you’ve done a bad development project.

Investing in a high-quality facility is especially meaningful for families who may be transient, not living in the best conditions, or battling foreclosure and dishonest landlords. “Detroit was in a depression, and you’re bringing people out of depressions,” Defell said. “Yes, it was a horrible period of time, but it’s a new day. It’s time to come out of this depression mode and be really energized by a new way of thinking.”

Anna Clark is a journalist in Detroit and the author of The Poisoned City: Flint’s Water and the American Urban Tragedy (Metropolitan 2018). 

Photographs in order of appearance

Marygrove College and the Livernois-McNichols neighborhood of northwest Detroit. Credit: Jordan Garland, courtesy of the Kresge Foundation.

The catchment zones for the new school, shown in yellow and blue, give a leg up to students form the revitalizing Livernois-McNichols neighborhood in the admissions process. Credit: Detroit Public Schools Community District.

Marygrove staff extended handshakes and pom-poms to welcome students on the first day at the new school in September 2019. Credit: University of Michigan.

References

City of Detroit. 2019. “Livernois-McNichols.” https://detroitmi.gov/departments/planning-and-development-department/west-design-region/livernois-mcnichols.

Dever, Beth, Omar Blaik, George Smith, and George McCarthy. 2014. “(Re)Defining Successful Anchor Strategies.” Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. December. https://www.lincolninst.edu/publications/working-papers/redefining-successful-anchor-strategies.

Kresge Foundation. 2018. “New Cradle-to-Career Educational Partnership to Serve More Than 1,000 Detroit Children on Marygrove Campus.” Press release. September 13. https://kresge.org/news/new-cradle-career-educational-partnership-serve-more-1000-detroit-children marygrove-campus.

Mallach, Alan and Lavea Brachman. 2013. Regenerating America’s Legacy Cities. Policy Focus Report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/regenerating-americas-legacy-cities.

Rapson, Rip. 2018. “The Marygrove Partnership: An Unprecedented Model of Neighborhood Revitalization.” Transcript. September 13. https://kresge.org/library/marygrove-partnership-unprecedented-model-neighborhood-revitalization.

Over the past four decades, more than 500 million people have moved from rural China to the nation’s cities, drawn by economic opportunities unavailable in the countryside. Today, 60 percent of the population lives in urban areas, compared to just 18 percent in 1978. The rapid, often uncoordinated urban growth caused by this massive migration has dramatically altered China’s cities and the land around them, resulting in pollution, overcrowding, and other challenges. Officials in China are now encouraging a shift from policies focused purely on growth to those that prioritize a higher quality of urbanization, explains Lincoln Institute of Land Policy China Program Director Zhi Liu. This shift, Liu says, “implies environmental sustainability, climate resilience, and better quality of urban life for all.” Examples of quality urbanization projects range from converting a sprawling industrial complex in Guangzhou into a cultural district to mandating the reduction of emissions from coal-fired power plants in Beijing.

Liu and the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC) recently organized an international conference to explore China’s urban development trends, hosting more than 300 scholars and experts from 12 countries. Topics included the growth of “super megacity regions,” which are clustered metropolitan areas with a combined population of more than 10 million; the impacts of the shift from labor-intensive to high-tech industries; research on community well-being in suburban areas; and a discussion of how to finance urban growth through densification and redevelopment. The event was co-organized by the Peking University College of Urban and Environmental Sciences (PKU), University of Hong Kong, and Regional Science Association of China.

The conference—the fifth in a series, with previous incarnations held in Hong Kong, Shanghai, London, and Glasgow—brought together researchers from the fields of urban studies, geography, sociology, economics, political science, urban planning, urban management, and public policy, as well as China studies. “The research presented at this conference provides much-needed empirical evidence that will be helpful for policy making and policy reform,” Liu said. In addition to sharing research and data, presenters recommended steps such as improving inter-city coordination to equalize basic public services and continuing to study the well-being of residents to develop a robust evidence base for community planning and development.

“The policy reform underway in China reflects a growing recognition that the outcomes of urbanization are not meeting the rising expectations of the government or people,” said the Lincoln Institute’s Vice President of Programs Armando Carbonell, who facilitated sessions at the conference. “China is a laboratory of urbanization, with fast-moving systems and a government willing to engage in policy experiments. Things move so quickly, you can hypothesize about what will happen, then actually see and learn from the results on the ground.”

With that type of learning in mind, the PLC also hosted a roundtable discussion at the conclusion of the conference, convening experts from China, Mexico, Uganda, and the U.S. to talk about land policy themes and research that cut across Africa, Latin America, and China. The group explored opportunities to build a research or educational program that bridges land policy work in those areas, concluding that there is a need for increased South-South knowledge sharing.

“Given that China’s urbanization process has been more recent than Europe’s or North America’s, and that it has been as fast as, if not faster than, what is happening in Africa, there are opportunities to learn from China’s successes and avoid the pitfalls,” said Astrid Haas, a senior economist at the International Growth Centre who attended the conference and roundtable. Haas, who is based in Uganda, thinks learning about the policy shift underway in China will help African cities “embark on a path of quality urbanization from the outset.” She also points out that policy makers in China can learn from African experts on topics such as the property tax, which is in use in some African countries but only just being considered in China. “There are strong opportunities for two-way learning,” Haas said.

As the PLC explores the possibility of expanding its work in the region—an idea that PKU President Ping Hao voiced support for in a meeting with Lincoln Institute staff members ahead of the conference—the Center could play a role in facilitating that sharing. “This is a perfect example of an opportunity for the Institute to help connect people across regions,” said Enrique Silva, who leads Lincoln’s International and Institute-wide Initiatives program and helped organize the roundtable discussion. “Though their state structures differ, China, Africa, and Latin America face many of the same ‘headline issues’ related to resource distribution and the challenges of rapid urbanization. We are eager to help develop peer networks and build capacity so they can learn from each other.”

Katharine Wroth is the editor of Land Lines. 

Photographs in order of appearance:

Recent efforts to improve quality of life in Guangzhou, one of the largest cities in China, include addressing air pollution and redeveloping industrial areas. Credit: Sergei Gussev/Flickr CC BY-NC 2.0.

Leaders from the Lincoln Institute of Land Policy and the Peking University met in Beijing this summer. On the front step, left to right, are Lincoln Institute President and CEO George W. McCarthy, Lincoln Institute Board Chair and Chief Investment Officer Kathryn J. Lincoln, and Peking University President Ping Hao. Zhi Liu, director of the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy, stands second from left in the back. Credit: Courtesy of Peking University.  

Today, it’s hard to imagine the Burlington, Vermont, waterfront at its nadir as a crumbling wasteland, left for dead by the lumber and oil industries, and more likely to be frequented by rats than by residents or tourists. After a renaissance that began in the late 1980s, the neighborhood is now a civic booster’s paradise, with an expansive park, bike trails, a community marina, and science center on one side of tree-lined Lake Street, and hotels, shops, restaurants, offices, and a performing arts center on the other.

The revitalization is widely regarded as a success—Waterfront Park was the backdrop in 2015 for the presidential campaign announcement of Bernie Sanders, a former Burlington mayor who created the city’s Community and Economic Development Office—but it relied, in part, on a controversial economic development tool whose use in Vermont and across the country is being closely scrutinized. As policy makers in Vermont proceed with caution, their experience with TIF could be worth watching.

In 1985, with a nudge from Burlington city officials, Vermont’s legislature enacted a law allowing its cities and towns to use tax-increment financing (TIF), part of a wave of similar legislation in statehouses across the United States. Facing a reduction in federal aid and a citizens’ tax revolt, state and local leaders were drawn to a tool that could pay for economic development at no cost to taxpayers—at least in theory.

TIF functions by earmarking property tax revenues from increased real estate values in a defined district. Cities can use the revenue for development, whether public infrastructure or direct subsidies for private projects. However, as research has shown, TIF comes with hidden costs, from the loss of funds for schools and other local public services to a lack of accountability that can often lead to the questionable expenditure of tax dollars.

While many states have allowed TIF districts to proliferate with little constraint over the past few decades, active oversight by state policy makers has helped protect Vermont from some of the risks TIF critics have identified. However, Vermont policy makers have not yet answered a fundamental question about TIF: Does it truly stimulate new economic activity?

Bruce Seifer, who helped lead the economic development office in Burlington for three decades, believes TIF has been a tremendously useful tool. Beginning under the administration of Sanders, who was mayor from 1981 to 1989, Seifer and his colleagues worked to encourage development of locally owned businesses through loans, technical assistance, and many other programs. They also planned for the revitalization of the Lake Champlain waterfront.

In the 1990s, the city used TIF to reconstruct Lake Street and to build and expand parking garages to encourage commercial development. Since Burlington established this TIF district in 1996, the waterfront has been transformed and the value of real estate in the district has more than tripled, from $42 million to $130 million. Most tax revenues from the increased property value—everything above the original $42 million—are earmarked for waterfront and downtown infrastructure until at least 2025.

Seifer was wary of using TIF because of the inherent tradeoff it demands—every dollar earmarked for downtown infrastructure is a dollar that’s unavailable for schools, police and fire protection, or other public services.

“The last thing I wanted to do was use TIF money, because I wanted to rebuild the tax base,” Seifer said.

The city aggressively sought state and federal grants and used these funds for many projects.  But the city needed more funding and TIF was the best option on the table, Seifer said.

“If there are other funding mechanisms I’d rather use them, but if not, use the tool that you’ve got,” he said.

He believes the waterfront and downtown revitalization would simply not have been possible without the initial TIF investment, and says the new development has paid off for the city with other revenues, like hotel and restaurant taxes.

Research Raises Questions About TIF

Was TIF a make-or-break tool, without which the Burlington waterfront revitalization simply would not have happened?

It’s difficult to answer this question for any single project. But researchers have studied the overall effectiveness of TIF on a larger scale, by comparing economic activity in places with TIF to places that haven’t used the tool.

Last fall, in the largest evaluation of TIF’s economic impacts to date, University of Illinois at Chicago Professor David Merriman reviewed more than 30 studies that evaluated how thousands of TIF districts across a dozen states performed over many decades.

“Taken together, this review of the rigorous evaluation literature suggests that in most cases, TIF has not accomplished the goal of promoting economic development,” Merriman wrote in the study.

Last year, at the direction of the legislature, Vermont’s Legislative Joint Fiscal Office published a study that examined the performance of the state’s 10 active TIF districts. Comparing projected TIF revenues against revenues under a hypothetical scenario with no TIF, the study projects that from 2017 to 2030 TIF will cost the state about $68 million in school revenue (Vermont has an unusual statewide funding system for schools), and cost municipal general funds a total of $43 million, although it didn’t account for non-property tax revenues. It concluded that the economic benefits of TIF are uncertain.

The Vermont Economic Progress Council, which oversees TIF in the state, disputes the findings, arguing that the study underestimates how much development occurs because of TIF. But Tom Kavet, the state economist for the Vermont Legislature, argued the opposite—that all the development in question would have occurred somewhere in Vermont, even without TIF.

Graham Campbell, lead author of the Joint Fiscal Office study, presented the results at the Lincoln Institute conference Economic Perspectives on State and Local Taxes this spring. In an interview, he said the study would have had to be exceedingly optimistic about TIF to show a positive impact on state and local budgets.

“Whether or not the study’s numbers are dead-on, you essentially have to go to the extreme to get TIF to be a benefit, at least fiscally,” Campbell said.

Vermont Shows What Strong Guardrails for TIF Look Like

Despite the recent findings, Vermont’s cities and towns are still bullish about TIF. But the state is hedging its bets by enforcing some of the strictest limitations on TIF in the country.

First, the state limits the number of TIF districts that can be created and the length of time they can exist, and it requires each new district to be approved by the Vermont Economic Progress Council. Today, fewer than a dozen TIF districts have formed in Vermont, although the legislature recently authorized a half dozen more. By contrast, North Dakota, which has a similarly sized population, has created more than four times as many districts.

Second, Vermont restricts the use of TIF revenue to public infrastructure in downtown areas only, unlike many other states that allow TIF to subsidize private development, without geographic restrictions. Third, it requires TIF districts to deliver at least one of three specific public benefits—affordable housing, cleanup of a brownfield site, or new transportation capacity. Fourth, unlike many states, Vermont requires approval from voters for a TIF district to borrow against future tax revenues.
                                                                     
Finally, the state posts background information and annual updates on every TIF district online, in contrast with many states where there is no information available to state agencies—let alone the public—about where TIF districts are located, how many there are, or how the funds are being spent. These state laws will at least allow Vermont policy makers to monitor TIF over time, limit its use, and make adjustments.

“Vermont has a very well set-out program compared to other states,” Campbell said. “But with TIF, it’s a low bar.”

Vermont’s TIF laws are the result of compromise. Many cities would like the state to loosen its restrictions on TIF, but some policy makers worry that TIF simply transfers development from one part of the state to another, at the expense of Vermont’s public schools. In the most recent major update to the state’s TIF laws in 2017, the Legislature voted nearly unanimously to allow the six new TIF districts, while at the same time tightening restrictions on where and how TIF can be used and requiring ongoing evaluation and reporting by the Joint Fiscal Office and other state agencies.

Three cities have already laid claim to new TIF districts, leaving room for only three more.

Campbell and others will be keeping a close eye on what comes next. “Once we get to the point where other municipalities are pushing for TIF beyond those three,” Campbell said, “it will be a much more intense discussion about whether the program itself is doing what it seeks to achieve.”

Will Jason is associate director of communications at the Lincoln Institute. 

Photograph Credit: Splash at the Boathouse

En los escasos años que pasaron desde que el movimiento Yes in My Back Yard (Sí en mi patio trasero) apareció en escena en las ciudades de Estados Unidos, el mantra del movimiento YIMBY ha sido constante: superar las barreras normativas y permitir a los desarrolladores construir más viviendas. Según esta postura, las leyes de oferta y demanda tomarán el control y los precios terminarán por bajar. Pero la oposición al movimiento ha sido fuerte, ya que los activistas de las comunidades han advertido que el incremento de desarrollos en realidad empeora las cosas. Les preocupa, y con algo de razón, que los cambios en zonificación que defiende YIMBY solo proponen acelerar el aburguesamiento y el desplazamiento, y producen un daño desproporcionado para las familias de bajos ingresos y las comunidades de color.

El año pasado, estas preocupaciones bastaron para malograr una ley de California respaldada por YIMBY que habría acelerado la producción de viviendas multifamiliares cerca de estaciones de tránsito. Las coaliciones de familias de bajos ingresos y defensores de la justicia social denunciaron el enfoque procrecimiento en términos cada vez más severos, y anunciaron que en algunos barrios en transición podría ser mejor detener las construcciones nuevas en general. 

La controversia se agitó aun más cuando los críticos del movimiento YIMBY afirmaron que este se inclina demasiado por los jóvenes y blancos como para comprender o abordar con efectividad las realidades de vivienda a las que se enfrentan los residentes de los barrios en transición. Al mismo tiempo, de las investigaciones surgieron dudas sobre la premisa misma de que el mercado puede resolver el desafío de la asequibilidad.

En medio de esta situación embrollada, empezó a surgir un posible compromiso, gracias a los gestores de políticas más vanguardistas: cada vez más ciudades formalizan el requisito de que los nuevos desarrollos residenciales incluyan un porcentaje de viviendas asequibles, en una política conocida como viviendas inclusivas. Los principios de captura de valor territorial conforman la base para dichas exigencias de asequibilidad; así, el público puede recuperar parte del aumento de valor inmobiliario del que disfrutan los propietarios como resultado de las medidas gubernamentales, tales como la rezonificación.

“[La mejora de zonificación] genera mucho valor. Hay un común acuerdo sobre esto”, dice Rick Jacobus, jefe de Street Level Advisors en Oakland, California, quien escribió Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities (Viviendas inclusivas: crear y mantener comunidades equitativas) para el Instituto Lincoln (Jacobus 2015). Jacobus indica que, con los requisitos de asequibilidad, las comunidades “pueden recuperar ese valor y convertirlo en ayuda para el público, además de beneficiar a las personas que, de otro modo, no se beneficiarían con el desarrollo inmobiliario, y que de hecho han sufrido por esto en el pasado”.

Esta reformulación del paradigma del desarrollo urbano (la noción de que, cuando el gobierno abre las posibilidades a más construcciones, el público puede esperar algo a cambio) se convirtió en la base para la creación de coaliciones incipientes desde Seattle hasta Minneapolis y más allá. Dentro del movimiento YIMBY, algunos siguen considerando a los requisitos de viviendas inclusivas como otra barrera que obstaculiza el aumento de oferta de viviendas. Pero otros dicen que esta nueva forma de pensar en la relación entre constructores, gobierno y vecindarios puede ser la clave para superar el punto muerto, y que podría ser un paso más hacia la construcción de ciudades donde todos puedan vivir.

Nacido de la oposición

En ciudades costosas, como Seattle o Boston, la crisis de asequibilidad de viviendas ya está llegando a un punto en el que incluso las personas de ingresos medios y altos se ven superadas. Como resultado, la energía política se extiende más allá de los defensores de viviendas asequibles de siempre e incluye nuevos interesados, de los cuales muchos se centran en la zonificación y otras barreras normativas del desarrollo. Estas son las personas que se organizaron bajo el lema Yes in My Backyard (Sí en mi patio trasero), o YIMBY. Se trata de un movimiento antagonista a quienes se oponen al desarrollo en sus vecindarios, una mentalidad, o incluso un movimiento organizado, que hace mucho se conoce como Not in My Backyard (No en mi patio trasero), o NIMBY.

El movimiento YIMBY nació en Europa y Canadá, y se podría decir que en Estados Unidos empezó a ganar ímpetu en San Francisco, cuando los millennials y los involucrados en la pujante industria tecnológica se frustraron por la falta de oferta de nuevas viviendas (ver Figura 1, página 17). YIMBY captó la atención nacional el año pasado con una ley escrita por un grupo de California y respaldada por dinero de Silicon Valley, por la cual las ciudades deberían permitir desarrollos con mayor densidad cerca de rutas de tránsito, sin importar la zonificación local.

Si bien ahora está retrocediendo, el movimiento YIMBY en sí nació de la oposición. Desde que las ciudades de todo el país comenzaron a renacer en los 80, el redesarrollo de población en terrenos vacíos de vecindarios urbanos establecidos se vio obstaculizado por zonificaciones y códigos anticuados, normativas intrincadas, requisitos onerosos, como estacionamiento extensivo fuera de las calles y la llamada zonificación excluyente, que favorece a los terrenos grandes y desalienta la construcción de viviendas multifamiliares. El movimiento YIMBY nació, en gran parte, de la frustración generada por la negativa de los barios a las nuevas ofertas de viviendas. 

Con frecuencia, los residentes arraigados de todas las tendencias políticas, se resistieron con obstinación a ver cambios en su entorno, y adoptaron las barreras normativas (todas las vallas que tenían que saltar los desarrolladores) como una protección muy necesaria. “Se preocupan por la vista, el tráfico y el estacionamiento, y por que un nuevo sector demográfico llegue a su comunidad”, dice Mary Lydon, consultora de vivienda en San Diego, donde hace poco el alcalde Kevin Faulconer anunció que desea ser el primer alcalde del movimiento YIMBY. Lydon dice que, ante la mera propuesta de aumentar la densidad en las bandas de tránsito, la gente “se pone histérica”.

Los economistas y expertos en políticas de suelo han documentado la dinámica de NIMBY en detalle. William Fischel, de Dartmouth College, autor de The Homevoter Hypothesis (La hipótesis del votante que defiende su vivienda, Fischel 2001) y Zoning Rules! (¡La zonificación es lo mejor!, Fischel 2015), demuestra que la preocupación por los valores de la propiedad individual generaba gran parte de la resistencia a un mayor crecimiento. Edward Glaeser, profesor en la Universidad de Harvard, ilustra en Triumph of the City (Triunfo de la ciudad) y muchos artículos cómo las normativas sobre el uso del suelo, la zonificación excluyente e incluso la conservación histórica restringen a las economías urbanas porque no hay viviendas suficientes para los trabajadores (Glaeser 2011).

Según investigaciones en cuatro ciudades prósperas de Texas (Dallas, Houston, San Antonio y Austin), las viviendas de Austin encarecieron más rápidamente que en las otras áreas metropolitanas. El factor característico fue que, en comparación, Austin tenía normativas y requisitos para permisos más extensos que desalentaban el incremento de densidad o generaban más demoras en la construcción (Shannon 2015).

Los defensores de YIMBY afirmaban que, si se agregaban más viviendas y se absorbía la demanda de ese producto, los precios bajarían; es una regla económica básica. Argumentaban que incluso las viviendas de lujo podrían tener un efecto positivo, con un proceso llamado “filtrado”: los residentes más pudientes que se mudan a un penthouse nuevo del centro liberan una casa grande antigua en la periferia, que a su vez libera una casa de tres plantas en la misma calle y fomentará la reducción del alquiler.

El mantra de construir, construir y construir también se reforzó con un argumento medioambiental: las ciudades tienen la obligación de agrupar la altura y la densidad en estaciones de tránsito para reducir las emisiones de carbono. Dan Bertolet, investigador sénior del Instituto Sightline en Seattle, una organización investigadora que promueve el medioambiente y la igualdad en la región del Noroeste del Pacífico, dice que la combinación de cambio climático y la crisis de asequibilidad representan una emergencia nacional.

“Debemos concentrarnos en la situación general: las ciudades como Seattle necesitan agregar cuantas viviendas [puedan] lo más rápido posible. Parece que la gente se queda con cuán justo es eso . . . que los propietarios y los desarrolladores nadan en oro”, dice. La ola de empleos tecnológicos en ciudades como esta se debería considerar un “regalo”, dice, que terminará por ayudar a toda la ciudad.

“Los desarrolladores construyen, la oferta aumenta, los precios comienzan a decantar (y esto sucede ahora en Seattle, el costo del alquiler disminuyó), y los desarrolladores se detienen porque ya no pueden hacer dinero. Los gobiernos de las ciudades deberían reducir todos los costos normativos y todo lo que puedan controlar para que los desarrolladores puedan continuar, y así reducir el alquiler de referencia todo lo posible, antes de que se detengan”, dice Bertolet. 

“La gente dice que con la construcción de toda esta oferta no se soluciona el problema [de asequibilidad], y es cierto”, dice, y destaca que las familias de bajos ingresos seguirán necesitando subsidios y formas de viviendas públicas. “Pero si construyes todo lo que puedes, reduces el problema adicional de subsidios. ¿Quién no querría lograr eso? Todos sabemos que es muy caro construir viviendas públicas”.

El experimento en California

A pesar de su aparente lógica, el movimiento YIMBY sufrió un revés importante el año pasado, cuando la ley de California que aceleraba el aumento de densidad en las estaciones de tránsito, la SB 827 del senador estatal de San Francisco Scott Wiener, no avanzó más allá del comité. Los defensores tradicionales de las viviendas asequibles, preocupados por el aburguesamiento y el desplazamiento, se apartaron formalmente de la causa que buscaba aumentar la oferta. Se acusó a los defensores de YIMBY de no comprender las realidades inmobiliarias de cada lugar, en especial entre las comunidades de color.

El problema básico era que la ley no hacía nada para contrarrestar los patrones históricos de desplazamiento y desposeimiento racial por parte del capital de inversión inmobiliario, según lo que escribió en su blog Lisa Schweitzer, profesora de estudios urbanos en la Universidad del Sur de California, durante el salvaje debate. La sensación de que la medida de California daba luz verde a los desarrolladores sin tratar los problemas de igualdad era cada vez más fuerte. El Departamento de Planificación de San Francisco comentó con frialdad que la SB 827 aportaría “un inmenso valor adicional a los dueños de propiedades de todo el estado, sin una captura de valor simultánea”. En el sitio web de la coalición Crenshaw Subway Coalition, Damien Goodmon fue más franco y describió la ley como “una declaración de guerra contra el sur de Los Ángeles”.

La desintegración política de California presagiaba mucha más aspereza en el futuro. Un folleto de Oakland llamaba a la “acción autónoma/intervención creativa/sabotaje” contra una reunión programada del “partido YIMBY a favor del aburguesamiento” que baja a la comunidad “para tramar nuestra destrucción total”. En otoño del año pasado, cuando los organizadores de YIMBY eligieron la sección Roxbury de Boston, un vecindario con intensa presión de aburguesamiento y precios en alza, como sede para su conferencia nacional llamada YIMBYtown, una coalición de grupos locales de justicia social organizó una protesta con el lema “Hogares para todos”. Se colocaron cintas de advertencia con la leyenda “Zona sin desplazamientos” e interrumpieron la plenaria de cierre y a su orador de la Coalición Nacional de Viviendas de Bajos Ingresos.

“Creemos que las personas que padecen las molestias más de cerca son quienes tienen las respuestas”, dijo Armani White, residente de Roxbury que trabaja con un grupo llamado Reclaim Roxbury.

Hallah Elbeleidy, analista de políticas de Programas Urbanos en el Instituto Lincoln, ayudó a organizar la conferencia YIMBYtown como voluntaria y se concentró en ofrecer un programa que presentara puntos de vista críticos y diferentes. Dijo que la protesta llevó a que los miembros locales de YIMBY y las organizaciones afines se cuestionaran sus ideas, pero no necesariamente generó un cambio significativo. “Ellos declaran que quieren como vecinos a personas que no tienen representación significativa en sus organizaciones, y tampoco en los vecindarios donde residen”, dice Elbeleidy. “Si bien hay algunos factores incontrolables en juego, los defensores de YIMBY deben examinar y responder cuán lejos están realmente de estos individuos, y no solo en términos espaciales”.

Elbeleidy reflexionó sobre la experiencia de haber sido el foco de las protestas y la incomodidad que pueden causar estas conversaciones tan necesarias, y redactó un ensayo titulado “Getting Comfortable with Being Uncomfortable” (“Sentirse cómodo con estar incómodo”) en la revista Planning (Elbeleidy 2019). En este artículo, exhorta a que haya más colaboración entre los defensores de las viviendas: “No podemos aceptar un enfoque aislado para un problema que tiene relevancia fundamental para todos los individuos”.

Examinar la premisa

Uno de los argumentos más potentes de la oposición contra el movimiento YIMBY es que la premisa básica es totalmente incorrecta. “Desafiamos a los miembros de YIMBY para que dejen de promover el mito de que el mercado puede resolver la crisis de asequibilidad y desplazamiento”, dijo Lori Hurlebaus, de Dorchester Not for Sale, durante la protesta de Roxbury.

Hay estudios de larga data que demuestran que el exceso de normativas, la zonificación excluyente y el movimiento NIMBY pueden provocar un aumento en los precios. Pero las publicaciones actuales incluyen poca evidencia concluyente de que quitar las barreras y mejorar la zonificación ayuda a disminuir los precios.

Algunos estudios usan modelos econométricos y datos de encuestas que sostienen la teoría de YIMBY. En The Long-Term Dynamics of Affordable Rental Housing (Las dinámicas a largo plazo de las viviendas asequibles en alquiler), los investigadores del Instituto Hudson y de Econometrica Inc. descubrieron que entre 1985 y 2013, cerca de la mitad de los alquileres asequibles para las familias de bajos ingresos antes eran hogares que poseían o alquilaban residentes de ingresos más altos (Weicher 2017). Stuart Rosenthal, de la Universidad de Syracuse, estimó que este filtrado se dio en el mismo período estimado con un índice estable del 2,5 por ciento al año (Rosenthal 2014).

Si no se construyen viviendas nuevas, los pudientes recién llegados no tienen más opción que competir por las viviendas existentes, lo cual eleva los precios y malogra el proceso de filtrado, explica Roderick M. Hills, Jr., profesor de la Universidad de Nueva York. Según este enfoque, afirmar que construir más oferta exacerba de algún modo los problemas de asequibilidad sería desafiar las leyes de la gravedad económica. “Atribuir el aumento de los alquileres a las nuevas viviendas a precio de mercado es como atribuir las tormentas a los paraguas”, escribió Hills en The Washington Post (Hills 2018).

Sin embargo, otros estudios sugieren que lo que realmente ocurre en el terreno es mucho más complicado. Una revisión extensa que llevó a cabo el Centro Furman de la Universidad de Nueva York descubrió que “tanto de la teoría como de la evidencia empírica . . . agregar nuevas viviendas modera el incremento de los precios y, por lo tanto, hace que las viviendas sean más asequibles para las familias de ingresos bajos y moderados”. Pero el estudio también se apuró en acentuar que “las viviendas nuevas a precio de mercado son necesarias, pero no suficientes, y la intervención del gobierno es crucial para garantizar que se agregue oferta a precios asequibles para un cierto rango de ingresos” (Been 2018).

Un artículo de la Reserva Federal de 2018 escrito por Elliot Anenberg y Edward Kung confirmó que la demanda de viviendas tiene poca elasticidad —lo cual significa, básicamente, que los consumidores siguen pagando precios más altos, a pesar de que la oferta aumenta— y que los alquileres podrían estar más determinados por los servicios en los vecindarios deseados o en transición (Anenberg 2018). La conclusión es que, incluso si una ciudad pudiera relajar algunas restricciones de oferta para alcanzar un aumento marginal en la disponibilidad de viviendas, no vería una reducción significativa en las cargas de alquileres.

En algunos casos, en los barrios sujetos a reformas de zonificación que permiten aumentar la altura y la densidad se observan aumentos en los precios con mucha rapidez, antes de que se coloque un solo cimiento. Esa fue la conclusión de un estudio de MIT publicado en enero de 2019 en Urban Affairs Review, que observa parcelas de tierra y condominios en zonas de influencia cercanas a estaciones de tránsito de Chicago rezonificadas con edificios más altos y con mayor densidad (Freemark 2019). Una advertencia importante fue que hubo una demora en los permisos y la construcción de proyectos nuevos, por lo que la oferta en realidad no aumentó. Pero, dado que la ciudad notificó que la densidad aumentaría, la investigación concluyó que “el impacto a corto plazo y a nivel local de la mejora de zonificación es un aumento en el valor de las propiedades”.

Incluso si la adición masiva de oferta luego tiene un efecto moderador, la urgencia de la crisis de viviendas es que no hay un mañana. “Por desgracia, quienes sufren la presión del aumento de precios no se pueden dar el lujo de tener tiempo; no pueden pagar la diferencia y esperar a que venga una mejor oportunidad en el futuro”, dice Elbeleidy.

Las ciudades avanzan

Mientras se libra esta batalla, los gestores de políticas y los defensores de las viviendas realizan ajustes en el terreno. Muchos están vinculando la mejora de la zonificación con requisitos de asequibilidad, como viviendas inclusivas: los nuevos desarrollos residenciales deben incluir un porcentaje de viviendas asequibles (en general, una base de 10 a 15 por ciento) o proveer fondos para que se pueda construir la misma cantidad de viviendas asequibles en otra parte de la comunidad (ver Figura 2, página 18: mapa de políticas locales y estatales de viviendas inclusivas). Muchas ciudades están cambiando esta política, de voluntaria a obligatoria. En California, los legisladores trabajaron junto con los críticos para volver a redactar la propuesta de ley de densidad con requisitos de asequibilidad en todo el estado, además de otras protecciones para los inquilinos. La normativa también demora la implementación durante cinco años en los vecindarios con mayor peligro de desplazamiento.

Minneapolis, con sus extensas innovaciones en políticas sobre viviendas, estableció las bases para aumentar la oferta: relajó las restricciones en la zona céntrica, legalizó las unidades de vivienda accesoria y prohibió la zonificación con viviendas unifamiliares para incentivar los desarrollos multifamiliares. Inmediatamente después de todo esto, se estableció un requisito mínimo inclusivo del 10 por ciento para cualquier proyecto que obtuviera un aumento en el tamaño permitido, medido como coeficiente de edificabilidad.

“Este ayuntamiento no realizará tareas de mejora de zonificación sin esa política”, dijo Lisa Bender, presidenta del ayuntamiento de la ciudad de Minneapolis. Dijo que, aunque no se debata todos los días, el concepto de captura de valor ofreció una lógica crucial para dicha reciprocidad. “Facilitamos el desarrollo. Ofrecimos muchos beneficios a los desarrolladores: eliminamos requisitos de estacionamiento, tenemos un sistema de parques, calles y tránsito fantástico; todo tipo de inversiones que generan un beneficio privado. Y las viviendas asequibles no son la única forma mediante la que pedimos un poco de retribución por ese beneficio. Tenemos una tasa que ayuda a pagar el sistema de parques”. Dijo que este mensaje —que los contribuyentes ofrecen continuamente cosas que aumentan el valor de los propietarios y desarrolladores privados— es muy importante.

Mientras las expectativas no han parado de mutar, la ciudad controla constantemente los proyectos para garantizar que los desarrolladores no acaben con cargas indebidas. Se está estudiando otra medida: permitir usar financiamiento por incremento impositivo como complemento al requisito inclusivo; son fondos adicionales que podrían duplicar la cantidad de unidades asequibles, de un 10 a un 20 por ciento.

“Creo que en Minneapolis estamos en un punto en que tenemos una coalición política procrecimiento y proigualdad”, dice Bender. “Aumentar la oferta es una parte necesaria de la estabilidad de viviendas, pero insistimos en que el crecimiento debería ayudar a cerrar las grietas de raza e igualdad, que son de las peores en el país”.

Los requisitos de viviendas inclusivas ya existen o se están implementando en otras ciudades. Por ejemplo, hoy, el programa Housing Affordability and Livability, de Seattle, fundamentalmente, establece una fórmula: si se está mejorando la zonificación en ciertas partes de la ciudad o los proyectos tienen mayor densidad, tamaño y altura, la obligación de ofrecer viviendas asequibles aumenta en simultáneo. Estos son otros ejemplos:

• En Honolulu, una nueva línea de ferrocarril disparará los valores del suelo privado aledaño a ella. Así, los requisitos de asequibilidad de Hawái no se consideran un regalo de los desarrolladores ni una carga adicional, sino más bien la recuperación de una parte del proyecto de infraestructura financiado por los contribuyentes que genera grandes aumentos en valor para el sector privado. “El público invirtió miles de millones de dólares en la vía. Eso aumenta el valor de las propiedades que se encuentran cerca de las estaciones y permite que la gente construya a mayor altura y con mayor densidad. Todo esto vale mucho, y necesitamos recuperar parte de la inversión pública con la construcción de más viviendas asequibles”, dice Gavin Thornton, codirector ejecutivo del centro Hawaii Appleseed Center for Law and Economic Justice.
• En San Diego, el enfoque con múltiples frentes incluye retirar las restricciones de altura y los requisitos mínimos de estacionamiento, un adicional ilimitado de densidad para cualquier proyecto que incluya viviendas asequibles, un 10 por ciento de estándar inclusivo y aprobación por derecho de zonificación de viviendas asequibles y viviendas para gente sin techo. Se pretende acompañar un plan de gran aumento de la altura y la densidad permitidas a lo largo de la nueva banda de tránsito con la entrega de suelo cercano a estaciones que pertenecen al organismo regional de tránsito.
• Vancouver, B.C., se divide en hasta seis distritos que determinan las contribuciones de los desarrolladores, conocidas como Contribuciones para Servicios Comunitarios y Gravámenes por Costo de Desarrollo, según la rezonificación de cada área. Por ejemplo, hay una medida que admite más dúplex y dispara un requisito de asequibilidad calibrada. El sistema se diseñó para aumentar la transparencia, y también tiene el efecto de desenmascarar lo que los desarrolladores pueden costear o no.

“Hay una desconfianza comprensible en los desarrolladores, quienes se han beneficiado con la crisis de la vivienda. Las políticas de captura de valor territorial bien diseñadas sirven para contrarrestar algunos de esos miedos”, dice Christine Boyle, concejala de la ciudad de Vancouver. Cada vez más personas están de acuerdo con las palabras de Boyle cuando dice que preferiría una tributación del valor del suelo en toda la ciudad, que coincidiría totalmente con las realidades de cómo los propietarios y desarrolladores obtienen ganancias hoy. Boyle es pastora de la Iglesia Unida y lanzó la idea durante su campaña, con un nombre atractivo: Windfall Power (Poder caído del cielo).

Un nuevo marco

Si bien se aceptaron los requisitos inclusivos, sigue habiendo quejas de que nunca alcanzan, que si las ciudades exigen un 15 por ciento de desarrollos residenciales nuevos, la cantidad de viviendas asequibles nunca alcanzará la de viviendas a precio de mercado.

“Todos admiten que no es suficiente y que nunca deberían ser la única opción, pero las viviendas inclusivas son una fuente importante de viviendas asequibles”, dice Jacobus, de Street Level Advisors. Explica que no se discute que los detalles de implementación son realmente complicados, y que cambiar el porcentaje requerido de viviendas asequibles puede no alinearse con la intención de hacer que la política sea predecible. 

Pero, en cuanto los propietarios en particular se den cuenta de que los requisitos inclusivos serán parte de la ecuación desde el principio, la política se convertirá en un componente aceptado y estándar en el proceso de desarrollo urbano. Con eso como cimiento fundamental, los gestores de políticas pueden acudir a otras medidas e iniciativas, con un conjunto de acciones proasequibilidad: fortalecer la protección a los inquilinos, coviviendas y viviendas igualitarias compartidas, financiamiento por incremento impositivo para viviendas asequibles y reformas para permitir la construcción de unidades de vivienda accesoria, viviendas diminutas y habitaciones de ocupación individual o pensiones, entre otras.

Dado que el suelo urbano tiene un precio elevado, lo cual encarece demasiado las viviendas, muchas ciudades complementan los requisitos de inclusión con acciones directas, como destinar terrenos del gobierno a la construcción de viviendas asequibles. Sound Transit, la autoridad regional de transporte en la zona de Seattle, convirtió eso mismo en una política: entrega estacionamientos y terrenos reservados para materiales de construcción cercanos a estaciones de tren ligero nuevas y existentes.

Cada vez se agregan más zanahorias y palos a la labor de fomentar que las ciudades y los pueblos planifiquen viviendas adecuadas. Durante décadas, los juzgados de Nueva Jersey aplicaron las leyes estatales de vivienda “con repartición justa”, que surgen de las decisiones pioneras de Mount Laurel. En Massachusetts, bajo la Sección 40-B, las viviendas se aceleran si los municipios no pueden mantener al menos un 10 por ciento de la oferta de hogares asequibles para quienes ganan un 80 por ciento de la mediana de ingresos en la zona.

Y algunos políticos se están poniendo más estrictos. El alcalde Martin Walsh promocionó un impuesto especial para los penthouse y otras viviendas de lujo que ganan cada vez más presencia en el paisaje de Boston. Gavin Newsom, gobernador de California y exalcalde de San Francisco, agregó nuevos fondos para viviendas e iniciativas para personas sin techo por el valor de US$ 2.000 millones, con una propuesta de castigar a las comunidades que impidan la construcción de viviendas al retener otros fondos estatales.

Randy Shaw, líder de la causa YIMBY y autor de Generation Priced Out: Who Gets to Live in the New Urban America (Generación superada por los precios: quién puede vivir en el nuevo Estados Unidos urbano) (Shaw 2018), dijo que llevaría esas medidas tan estrictas un poco más allá: cobraría a los residentes que obstaculizaran las viviendas multifamiliares por el mismo valor que acumulan al mantener la situación actual.

“Los propietarios que incrementan su propio valor obtienen ganancias al restringir el desarrollo de forma artificial”, dice Shaw, que dirige Tenderloin Housing Clinic, un grupo proinquilinos. “Hacemos de cuenta que las políticas antidepartamentos no tienen un impacto económico. Aumentan el precio para todos los demás y, en términos de igualdad, es una cantidad de dinero abrumadora que queda para los propietarios”.

En contraste, vincular la mejora de zonificación con requisitos de asequibilidad parecería ser un paso más viable y políticamente aceptable, como base teórica del movimiento YIMBY. Al cambiar el marco de desarrollo urbano en todo el país, también se pueden suavizar las políticas de vecindarios muy sobrecargados.

“Creo que, gracias a ellos, el mundo es un lugar mejor”, dice Jacobus al referirse a los defensores de YIMBY. “Solo quiero que se preocupen más por los temas que preocupan a estas comunidades”.

Dijo que los choques como el de la protesta de YIMBYtown, en Roxbury, son “totalmente evitables”. “Ambas partes libran una batalla cuesta arriba, y no hay motivos para tomar posiciones enfrentadas. No construir nada no será bueno”.

YIMBY, cuando menos, podría aceptar los requisitos de asequibilidad como parte de una campaña para comunicarse mejor. “Esto cambia el modo en que los votantes responden a los nuevos desarrollos, aunque todos admitan que no alcanza”, dice Jacobus. “Sermonear a la gente sobre oferta y demanda no funciona. ¿Qué haría falta para que la gente se sienta parte de la solución? Si todos vamos a remar para el mismo lado, todos debemos pensar que podemos obtener algo”.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Fotografía: Los defensores de YIMBY se convocaron para protestar en San Francisco en apoyo del proyecto de ley del Senado (SB) 827, en 2018. El proyecto de ley habría acelerado la producción de viviendas multifamiliares cerca de estaciones de tránsito. Crédito: Jef Poskanzer/Flickr CC BY-NC 2.0

Referencias

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Weicher, John C., Frederick J. Eggers y Fouad Moumen. 2017. The Long-Term Dynamics of Affordable Rental Housing. Washington, DC: Instituto Hudson (15 de septiembre). https://www.hudson.org/research/13339-the-long-term-dynamics-of-affordable-rental-housing.

Hacia 2050, el 70 por ciento del planeta será urbano: se sumarán unos dos mil millones de residentes a las ciudades de todo el mundo. Si consideramos la historia y el futuro de estas áreas, nuestro desafío más importante podría ser redesarrollar territorio que ya está en uso u ocupado. Mantener, gestionar y expandir una ciudad donde los edificios y las personas ya están arraigados es mucho más difícil que crear una desde cero. El lugar y el modo en que ubiquemos a la población nueva allanarán el camino de las viviendas para el resto del milenio. En este siglo urbano, debemos encontrar formas de construir las ciudades que necesitamos.

El crecimiento urbano del futuro no se dará en las megaciudades. Todo parece indicar que, en 30 lugares con más de 10 millones de residentes, el crecimiento demográfico se está estabilizando. Las ciudades con crecimiento más acelerado son las que hoy tienen entre 100.000 y un millón de habitantes. Estas ciudades no tienen ni tendrán la capacidad de gestionar el crecimiento. ¿Cómo pagarán la infraestructura (carreteras, puentes, gasoductos, etc.) para duplicar o triplicar su tamaño? ¿Se atorarán con desarrollos no planificados que sumarán a las mil millones de personas que ya viven sin servicios públicos?

Más allá de los desafíos logísticos y económicos, hay otra preocupación, relacionada con la identidad de las ciudades. ¿Cuánto nos importa la relación entre las personas y su lugar? ¿Estamos listos para conservar la “personalidad” y proteger la integridad de las ciudades y las personas que viven en ellas? ¿Nos podremos dar el lujo de renunciar a la conveniencia a cambio de la individualidad? Si aceptamos que la mayoría de las ciudades en todo el mundo no tienen los recursos para planificar y gestionar su propio crecimiento futuro, entonces concedemos el diseño y la forma de las ciudades futuras a las fuerzas del mercado. Esto augura un futuro de monotonía urbana, una distopía tomada de Le Corbusier: todas las ciudades parecerán bosques de “torres en el parque”, convenientes y desalmadas.

Si se pueden tomar como referencia las labores recientes e históricas para redesarrollar los vecindarios urbanos, los residentes urbanos podrían no aceptar las soluciones convenientes tan fácilmente. En Dharavi, un barrio de Bombay que se hizo famoso por la película ¿Quién quiere ser millonario?, 700.000 personas viven en una superficie de menos de 2,5 kilómetros cuadrados. En 2006, un grupo de interés decidió construir edificios altos para “mejorar” las condiciones de vida de miles de personas que vivían en el asentamiento informal e intentaron convencerlos de que se mudaran allí. A pesar de que ofrecieron conexión de agua corriente, techos seguros y beneficios similares, este grupo se sorprendió al ver que pocos lo aceptaban. Se quedaron perplejos porque nadie quería irse para ocupar viviendas modernas. Pero no habían hecho la tarea: Dharavi produce alrededor del 25 por ciento del producto interno bruto de Bombay. Los residentes no solo vivían ahí, sino que trabajaban ahí. No estaban dispuestos a cambiar su sustento y su techo por un techo nuevo, aunque fuera mucho mejor. 

Todavía se está planificando cómo desarrollar Dharavi, ubicado en el territorio más valioso de Bombay. Los residentes pobres tendrán problemas para protegerse del poder inexorable del mercado. Pero si nos comprometiéramos a defender los derechos e intereses de los residentes, ¿podríamos imaginar un futuro centrado no en edificios altos, sino en un uso del suelo más creativo que ofrezca un techo y promueva el empleo? ¿Qué se necesitará? ¿Dónde podemos buscar buenos ejemplos de redesarrollos con buenos resultados?

En la historia de Estados Unidos no abundan los ejemplos exitosos de redesarrollo urbano. Los primeros intentos de desmantelar asentamientos informales mediante la construcción de viviendas públicas guardan una similitud inquietante con las labores de Bombay. Irónicamente, la construcción de viviendas públicas no fue una estrategia de viviendas. El Congreso la aprobó como una estrategia de empleo, diseñada para volver a emplear mano de obra de construcción durante la Gran Depresión. 

Durante la posguerra, el gobierno federal delegó el redesarrollo a las autoridades locales con la Renovación Urbana. Un caso famoso fue el del redesarrollo de West End, en Boston, a mediados de la década de 1950. La ciudad hizo uso (correcto o incorrecto) de la expropiación y obtuvo cientos de viviendas que pertenecían a familias blancas de clase media, con la excusa de que estaban en malas condiciones y de que era necesario “hacer un mayor y mejor uso de estas”. Los residentes del vecindario intentaron detener el proceso mediante organizaciones locales, protestas y juicios. Pero no lo lograron. El barrio fue sustituido por un desarrollo impulsado por el mercado. Según la Fundación para la Preservación Histórica, hacia 1964 se perdieron más de 18.000 edificios históricos de Estados Unidos por renovaciones urbanas.

Cuando el desarrollador Robert Moses propuso una carretera transurbana que pasaría por Greenwich Village, Jane Jacobs, activista y escritora, aprovechando la experiencia de Boston y la demolición de la Estación Pensilvania original de Nueva York, una “mejora” contra la cual ella había protestado, organizó a otras personas para evitar la destrucción al por mayor del tejido urbano de la Ciudad de Nueva York. Jacobs marcó el inicio de un enfoque con múltiples frentes en oposición a la planificación abusiva, centralizada y vertical. La resistencia organizada fue el primer frente; el armado de coaliciones, el segundo; pero lo que creó el marco para que cientos de otras personas defendieran su ciudad fue la política de uso del suelo.

Las coaliciones de Jacobs reclutaban a amas de casa de Nueva York y a aliadas poderosas, como Eleanor Roosevelt y Lady Bird Johnson, quienes no solo pensaban que la renovación urbana tenía un costo humano intolerable, sino que también lloraban la pérdida de la cultura y la historia. Movilizar a otros nos puede ayudar a proteger la historia y la cultura urbanas. Incluir a aliados poderosos ayuda aun más. Pero para poder potenciar nuestras labores, necesitamos herramientas más poderosas: políticas que impidan lo que queremos impedir y promuevan lo que queremos promover. Necesitamos zanahorias y palos.

La Ley Nacional para la Conservación Histórica (NHPA, por su sigla en inglés), sancionada en 1966 por el presidente Johnson, fue el palo que exigía revisar las estructuras históricas antes de demolerlas para redesarrollar vecindarios. El Crédito Fiscal Histórico, promulgado en 1978, fue la zanahoria. Dado que redesarrollar edificios históricos y adaptarlos para nuevos usos podría ser más caro, el crédito fiscal endulzó la idea: se pagaba por el bien público que se conservaba con las estructuras históricas y lograba que el redesarrollo fuera asequible. Treinta y cinco estados imitaron estos pasos con sus propios programas de crédito fiscal histórico para complementar la financiación federal. Así, comenzó la recuperación de las ciudades de Estados Unidos. Según la Fundación para la Preservación Histórica, entre 1981 y 2015 se invirtieron más de US$ 120.000 millones en la reutilización de edificios para adaptarlos. 

¿Cuáles son los desafíos de hoy para el redesarrollo urbano? Uno es la perseverancia de la planificación para hacer un “mayor y mejor uso”. En una charla que di el año pasado en Cantón, China, los planificadores no podían concebir por qué se pensó que Jacobs ganó al evitar que se construyera una carretera a lo largo del sur de Manhattan. Argumentaban que el trabajo de un planificador es alcanzar el mayor y mejor uso, y no mantener intactos los edificios y vecindarios antiguos. La planificación vertical aplicada a objetivos estrechos es una garantía casi segura de que se replicarán los resultados de la renovación urbana, a costa de la cultura y la historia.

Todas las comunidades urbanas corren el riesgo de ser desplazadas por un segundo desafío, más importante, y un nuevo villano sin rostro: el capital global capturará inmuebles en ciudades de todo el mundo y los hará menos habitables y menos asequibles. A pesar de la crisis económica mundial de 2008, se considera que los bienes inmuebles urbanos aseguran el capital, en especial en lugares con moneda estable, como Estados Unidos. Según CNBC, durante los 12 meses anteriores a marzo de 2017, los inversores extranjeros compraron 284.455 viviendas de Estados Unidos y gastaron más de US$ 150.000 millones. Según Statistica, el 52 por ciento de las adquisiciones extranjeras de bienes inmuebles se dan en los suburbios, mientras que el 27 por ciento se da en ciudades centrales. En algunas ciudades, más del 20 por ciento del total de inversión en bienes inmuebles proviene del extranjero. La inversión mundial también incluye el capital local, y no solo fluye hacia destinos dentro de Estados Unidos, sino también hacia ciudades en crecimiento de todo el mundo. Este capital distorsiona los mercados inmobiliarios y hace que las personas que viven en las zonas urbanas no puedan costearlas, desde California hasta China. También distorsiona los mercados de oferta y determina lo que se construirá de acuerdo con los gustos de los residentes temporales y los especuladores.

¿Qué se puede hacer? ¿Qué haría Jacobs? Estoy seguro de que ella movilizaría a los residentes locales para que exigieran el poder sobre el control del suelo, y enseñaría sobre las consecuencias de tratar a las viviendas como un producto básico comercializable. Parte de la movilización es atraer más interesados al mapa. Sin duda, ella usaría herramientas nuevas para involucrar a los ciudadanos en la planificación urbana, como las que ayudaron a construir el plan Detroit Future City. Los planificadores de Detroit usaron de todo, desde juegos en línea hasta visualizaciones de datos, y obtuvieron la opinión de más de 100.000 residentes.

Para potenciar la labor, ella necesitaría nuevas herramientas de políticas de suelo, palos y zanahorias, para motivar a los desarrolladores a que construyan las ciudades que los ciudadanos necesitan, y no los bienes inmuebles que los inversores desean. Algunos palos pueden ser recargos para inversiones extranjeras, como los que se implementaron recientemente en Vancouver y Toronto. También pueden tomar forma de tributos inmobiliarios mucho más altos combinados con exenciones de viviendas muy altas, con el objetivo de aumentar el costo de posesión en las propiedades cuyos dueños no son los residentes. Se podría proteger a los edificios de la especulación con medios como fideicomisos de suelo comunitarios. Una zanahoria puede ser aprobar desarrollos adicionales mediante bonos de densidad para los desarrollos que conserven la personalidad urbana, lo cual ofrecerá a los residentes la oportunidad de vivir y trabajar cerca. Y también debería ser una zanahoria incluir subsidios para motivar a los desarrolladores a construir los desarrollos correctos, que apoyen a los residentes y su sustento para conservar la personalidad de la ciudad.

Como sociedad, hemos cometido muchos errores, y los seguimos cometiendo. Pero quienes queremos ayudar a crear ciudades más sustentables y equitativas debemos hacer dos cosas: encontrar formas más efectivas de involucrar y movilizar a las personas, y encontrar las políticas para trabajar a escala. Es hora de preguntarse: “¿Qué haría Jane Jacobs?” Si bien no siempre acertó en todo, nos obligó a encontrar formas creativas de lograr que las ciudades funcionen y, al mismo tiempo, conservar la cultura y la historia. Ciudades más acogedoras, que puedan ofrecer un techo y empleo. Ciudades que faciliten la interacción social, no solo el comercio. Son pretensiones grandes, pero que debemos aspirar a alcanzar. Esto es crucial si queremos sobrevivir a este siglo urbano.

Fotografía: En Dharavi, un barrio de Bombay, India, de 2,5 kilómetros cuadrados y 700.000 habitantes, hubo tensión entre las “mejoras” diseñadas de forma externa y las necesidades reales de los residentes. Crédito: Flickr/Adam Cohn