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For every travel article featuring a Caribbean paradise with gentle waters lapping a sandy beach, there is an anxious news story about a brewing hurricane. The Lesser Antilles, an archipelago of small islands that form a crescent in the eastern Caribbean, have always been particularly vulnerable, thrust into the volatile waters of the Atlantic Ocean. In 1776, the Pointe-à-Pitre hurricane struck the French colony of Guadeloupe and killed 6,000, making it the deadliest Atlantic storm on record at that time. Four years later, the Great Hurricane of 1780 hit even harder, making landfall in Barbados, then ravaging nearby islands, killing at least 20,000 and wrecking British and French fleets maneuvering at the height of the American Revolution. Two centuries and dozens of storms later, even Hurricane Ivan wasn’t as deadly when it devastated Grenada in 2004, leaving the parliament in ruins and 85 percent of the structures on the island damaged.
In recent decades, climate change has heightened threats to the region. U.S. strategies employed in the wake of Hurricane Katrina or Superstorm Sandy are not especially relevant to the fragile, yet vibrant islands of the Lesser Antilles, from Puerto Rico in the north to Trinidad and Tobago in the south. With tourism-dependent economies and extremely limited amounts of developable land, especially on mountainous islands, this potpourri of independent countries, dependent territories, and overseas departments share a common land use challenge: how to grapple with development patterns oriented toward the coast while managing the growing threat of sea level rise.
One island in the region stands out for its exceptional capacity to recognize and prepare for the rising tide: Pear-shaped Barbados has become a Caribbean leader in integrated coastal zone management—the contemporary practice of integrating sectors, levels of government, and disciplines to address the coastal zone both in the water and on dry land. Coastal land use and environmental management are always contentious issues on a small island. But, as former UN Secretary General Kofi Annan once remarked, “Barbados consistently punches above its weight.” Almost 50 years since independence, the island nation has leveraged a combination of foresight, international support, and local capacity to develop planning institutions and prepare for an uncertain future.
From Sugar to Sun Worshippers
Today, Barbados is famous as a top international tourist destination, with trademark white-sand beaches, warm aquamarine water, and ample sunshine along its 60 miles of coastline. Nearly 300,000 people live on the 166 square-mile island; 44 percent of Barbadians are classified as living in urban areas, centered in Bridgetown and along the developed south and west coasts. With a per capita GDP of US$23,600 and near-universal literacy, Barbados ranks 38th in the world and first in the Caribbean according to the United Nations Development Programme’s 2013 Human Development Index. Relying on its sand and surf, Barbados derives 80 percent of its US$4.4 billion GDP from its tourism and service industries.
But this evolution is a recent one, part of a similar pattern of development across the Caribbean in light of independence movements and the advent of commercial aviation. Originally inhabited by a native Amerindian population, Barbados was first settled in 1627 by the English, who quickly turned it into one of the world’s leading sugar producers. Barbados’s colonial history is unusual for the region; unlike many other Caribbean islands that saw multiple changes of European powers, Barbados did not leave British rule until independence in 1966—earning it the nickname “Little England.”
The colonial economy was a classic model of trade to enrich the metropolis. The English imported African slaves to work sugarcane plantations, molasses refineries, and rum distilleries. As a result, 90 percent of modern-day Barbadians claim African descent. Following independence, the already-lagging sugar crop, which suffered fluctuations common to any monoculture, became even less reliable as the push for free trade led the U.K. and later the EU to slowly draw down subsidies and preferential pricing.
At the same time, Barbados invested heavily in its tourism services, which shifted the locus of development. Historically, the island was mostly rural, with sugarcane plantations carving up the interior of the country, home to slaves and, later, itinerant sharecroppers toting moveable wooden “chattel” houses, Barbados’s typical vernacular architecture. The coast was home to Bridgetown, the principal port, where a navigable river meets the ocean, and a few smaller towns and fishing villages. A deep-water port dredged in 1961 also laid the groundwork for the arrival of cruise ships. The growing number of tourists necessitated hotels, resorts, restaurants, shops, and bars, all within a stone’s throw of the ocean. This impulse led to strips of coastal development between the airport and Bridgetown, on the south coast, and along the west coast, home to the calmest water and charming Holetown and Speightstown. By the 1990s, Barbados’s Grantley Adams International Airport was receiving regularly scheduled British Airways flights from London on one of the few Concorde supersonic jets.
The Local Response to Rising Waters
Lying just east of the main arc of the other eastern Caribbean islands, outside the Atlantic hurricane belt, Barbados has a meteorological advantage. Although it’s still susceptible to major storms, it experiences far fewer hurricanes than its neighbors to the northwest. Yet any threat to the beach and coral lining Barbados would have devastating consequences, given the island’s economic dependence on the coast. Its well-being is endangered by creeping sea level rise, coupled with possible storm surge if the island suffers even a glancing blow from a major hurricane. The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) has strong evidence that following a period of almost no change for centuries, there was an increase in global sea level measures in the 20th century, and that trend is accelerating in the 21st century. In August, the IPCC said sea levels could rise more than three feet by 2100.
Never a major contributor of carbon emissions, small island states are disproportionately impacted by global climate change resulting from modern industrialization elsewhere in the world. Shifts in weather patterns have produced a greater number of major storm systems, increased global temperatures, melted polar ice caps, and contributed to sea level rise. While major industrialized countries such as the United States, China, and Western Europe also experience impacts from sea level rise, the vulnerable proportion of these countries is miniscule compared to the susceptible areas of Barbados. The developed world’s inability to understand the impacts and consequences of its behavior, as evidenced by political inaction on issues such as carbon cap-and-trade agreements, has forced countries in the developing world to act now or face a perilous future.
Paradoxically, Barbados’s imperial history—often a burden on postcolonial countries—has proved an advantage, in that the island has a long, uninterrupted history of British-style town and country planning. Like the United Kingdom, Barbados is administratively divided into parishes, and modern development law is based on the British Town and Country Planning Act of 1947. Once independent, Barbados established its own planning framework with the 1972 Town and Country Planning Development Order. Presently, the Town and Country Development Planning Office (TCDPO) oversees all construction on the island, with the chief town planner reporting directly to the prime minister.
The Physical Development Plan from 1988 guides development on the island. Since the document’s amendment in 2003, there has been a turn toward sustainable development, not just as a catch phrase, but as an inherent value for the government’s vision for the island. In a 2008 conference speech, the previous prime minister, David Thompson, outlined a few core ideas of the plan: protect natural, agricultural, and cultural resources; promote mixed-use centers and corridors to encourage a diversified economy; maintain central Bridgetown as the financial and commercial hub; and stimulate tourism by the modernization of older beachfront properties and development of new opportunities. Today, the current prime minister, Freundel Stuart, continues this push for sustainability, as shown by his participation in high-level panels at last year’s United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20.
By the late 1970s, individual property owners began to notice coastal erosion affecting their land. The media began to harp on this issue, as it was concurrent with the push for tourism, quickly becoming the country’s main source of foreign exchange reserve. Prompted by this coastal erosion—but also concerned about catastrophic events such as hurricanes, earthquakes, tidal waves, volcanic eruptions, and oil spills—the Barbados government embarked on a diagnostic pre-feasibility study in 1981 with funding from the Inter-American Development Bank (IDB) as part of its Coastal Conservation Program. The study focused on the west and south coasts, as these areas of the island had the greatest potential for tourism infrastructure. At that time, the government set up the temporary Coastal Conservation Project Unit (CCPU), which oversaw the pre-feasibility study and came to a series of conclusions on the causes of coastal erosion and damage to beachfronts. For example, because inland Barbados had poor water quality, the runoff polluted the sea, damaging coral reefs. Natural phenomena, such as storm swells and the occasional erratic hurricane, also caused erosion. In turn, the sea defense structures in place were poorly designed. The IDB study mandated the CCPU to continue monitoring the shorelines, to provide advice to the public on coastal matters, and to serve as an advisor to the TCDPO on waterfront development.
Coastal Zone Management Unit is Born
As the Coastal Conservation Project Unit continued its mandate for a decade, the Government of Barbados, along with additional funding from the IDB, embarked on another study, which recommended the establishment of a permanent unit to oversee the coastal zone. This Coastal Zone Management Unit (CZMU) was created in 1996 to regulate, make recommendations, and educate the Barbadian population about coastal management. Still receiving a large amount of its funding from the IDB, the CZMU is currently housed in the Ministry of Environment, Water Resources, and Drainage. As its title suggests, the CZMU manages the coastal zone, which it defines as “the transition zone where the land meets water; the region that is directly influenced by marine hydrodynamic processes; extends offshore to the continental shelf break and onshore to the first major change in topography above the reach of major storm waves.” Therefore, the unit oversees the coral reefs around Barbados and all coastal engineering projects, while serving as an advisor to the TCDPO for onshore coastal development.
Land use issues are at the forefront of the relationship between the CZMU and TCDPO. When the TCDPO receives any application for development in the coastal zone, it forwards it automatically to the CZMU for review and comment. Since the tourism industry is based mainly in the coastal zone of the island, many of Barbados’s development applications go through the CZMU for review. The unit vets the application to make sure the setbacks are correct, 30 meters from the high water mark for developments along the beach and 10 meters for developments along cliffs, measured from the landward point of undercut. In addition to verifying setbacks, the CZMU looks at drainage requirements, buffer zones, fencing restrictions, and other regulations. The CZMU then makes recommendations to the TCDPO on the application.
CZMU Acting Director Dr. Lorna Inniss, who holds a Ph.D. in oceanography from Louisiana State University, praises this process. She says, “Our interministerial collaboration is extremely high. We have the ability to establish and improve government structure that’s inclusive and consultative by nature.” The government process is admirable for its cooperation and silo-breaking tendencies; unfortunately the CZMU’s recommendations are purely advisory and have no binding power for the TCDPO to enforce. Regulations in the coastal zone are not retroactive for the legions of properties built during the resort boom, and penalties for violations also remain very low. This process is the closest Barbados approaches to a formalized environmental impact assessment, per a U.S. model, but it’s a strong first step for the Caribbean. CZMU and TCDPO have been more successful in planning for low-impact future development—along the more rugged east coast, for example, where the Physical Development Plan envisions a national park.
The CZMU is most effective in implementing coastal engineering projects to protect the coastline and stop beach erosion. The most natural conservation technique is to restore sand dunes and mangroves. Planting vegetation in the coastal areas allows the dunes to form naturally and hold back inundations from storm surges, while mangroves absorb wave action. Beach nourishment is a popular quick fix but more of a Band-Aid approach that is more costly and less effective, as currents and storms can easily erode the nourished beach.
The CZMU safeguards the coast with various physical interventions as well, including breakwaters, groynes, and seawalls. Breakwaters are concrete structures, sunken close to the beach, that force waves to break farther from the coast so they don’t directly pummel the sand. Groynes are rock structures that jut out into the ocean to disrupt the movement of sediment. Seawalls are the CZMU’s largest type of intervention. Intended to protect more populated areas, these construction projects involve either a riprap design of large rocks or a flat, concrete seawall that can create public space attractive to both tourists and residents, such as the Richard Haynes Boardwalk, partially funded by an IDB loan. Because these techniques can sometimes exacerbate erosion and require more expensive maintenance than natural interventions, their long-term efficacy is up for debate, but, in the short term, they protect the coastline and the tourism industry.
Given the island’s vulnerability to storms, engineering projects can be costly. Inniss, however, explains, “We have a policy of rigorous stakeholder consultation, and it’s not just lip service. November through April is our high season; on a recent project in Holetown, we heard from merchants that it was vital to complete work by November, so we hustled to do so. In a spirit of mutual cooperation, we can get private sector buy-in.” Hopefully, the CZMU can leverage the political capital it earns from the private sector on such projects, in order to make more demanding regulations become binding down the road.
In order to build support, the CZMU maintains a major outreach campaign to educate the island’s population, to which Inniss herself attributes the success of the CZMU internally and externally: “It begins with a nationally high level of education and literacy—over 98 percent for decades.” Former Senator Henry Fraser echoes her, “People ask, ‘Why do things work in Barbados?’ It’s largely because of the emphasis on education since emancipation. And, because it’s a small, highly religious place with people living close together, respect, tolerance, and a work ethic are greater than elsewhere.”
To deepen the educational foundation of Barbados’s cooperative approach to coastal zone management, the CZMU distributes a newsletter, maintains a strong social media presence, and produces an educational television show that explains the geological history of the island and techniques to raise awareness about sea level rise and the importance of coastal management. It also hosts many activities such as International Coastal Clean-Up Day, Sundown Beach Walks, Summer Seminar Series, and a summer internship program for secondary- and tertiary-level students. It also provides lectures for schools and educational institutions, NGOs, private organizations, and the general public.
Next Steps and Global Cooperation
The IDB continues to be a major supporter of Barbados’s efforts. The development bank’s most recent aid to the country includes a 25-year, $30 million loan to pursue a Coastal Risk Assessment and Management Programme. Inniss is excited by the confidence that such support expresses, as it indicates the government’s belief that the CZMU can execute a project that will create enough value to repay the money. “It will be a next level, state-of-the-art integrated coastal zone management strategy that will involve a series of stakeholders: tourism, rum distilleries, light and power utilities, marinas, boaters, commercial fishermen, the port, divers,” Inniss details. “Key decision makers have recognized that coastal zone management is important not just as an environmental program but to grow the economy of Barbados.” Hopefully other Caribbean countries have taken notice, as Inniss herself has provided technical assistance to St. Lucia, Trinidad and Tobago, and St. Vincent and the Grenadines—while in turn taking cues from New Zealand, Hawaii, and Fisheries and Oceans Canada as a model of how to implement international standards.
Of course, there is still room for improvement. Even as the CZMU works closely with TCPDO on land use planning, with national marine parks to conduct ecosystem-based monitoring, and with civil engineers from the Ministry of Public Works, CZMU is still not fully integrated with the Ministry of Agriculture and Fishing. For example, Inniss acknowledges, “We know scientifically that agricultural runoff is the biggest contributor of marine pollutants.”
Indeed, on a small island, the land and water are intrinsically interconnected. While Barbados continues to do its part in the battle against global climate change—another IDB loan signed alongside the coastal management funding will establish an Energy Smart Fund to reduce dependence on fossil fuels—it cannot sit tight and wait for the larger countries of the world to act. As small, developing island states in the Indian and Pacific oceans face the prospect of resettling their populations in other countries a few decades down the road, Barbadians plan to stay and protect their piece of paradise.
About the Authors
Gregory R. Scruggs was a consultant to the American Planning Association for Latin America and the Caribbean from 2010 to 2013. He is currently pursuing a master’s in regional studies of Latin America and the Caribbean at Columbia University. Contact: gscruggs.apa.consult@gmail.com.
Thomas E. Bassett, a senior program associate at the American Planning Association, works on the Energy and Climate Partnership of the Americas grant from the U.S. Department of State as well as the domestic Community Assistance Program. Contact: thomas.e.bassett@gmail.com.
Resources
Bassett, Thomas E. and Gregory R. Scruggs. 2013. Water, Water Everywhere: Sea level Rise and Land Use Planning in Barbados, Trinidad and Tobago, Guyana, and Pará. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP13TB1. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2282_1621_Bassett_WP13TB1.pdf.
Belle, N. and B. Bramwell. 2005. Climate change and small island tourism: Policy maker and industry perspectives in Barbados. Journal of Travel Research 44: 32–41.
Dharmartne, G. and A. Brathwaite. 1998. Economic valuation of coastline for tourism in Barbados. Journal of Travel Research 37: 138–144.
Inter-American Development Bank. 2010. Indicators of disaster risk and risk management, Program for Latin America and the Caribbean, Barbados. September. Accessed July 9, 2012. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35160015.
Phillips, M. R. and A. L. Jones. 2006. Erosion and tourism infrastructure in the coastal zone: Problems, consequences, and management. Tourism Management 27: 517–52.
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Emerging concerns about climate change impacts along with changing preferences for housing options are shaping the debate over growth patterns and sustainability. Climate modeling experts expect Arizona’s Sun Corridor to become hotter, drier, and more prone to extreme weather events. In a region where summer temperatures top 110°, annual precipitation is only 9 to 10 inches, and flood events already can be extreme, adaptation to and mitigation of climate change impacts will be of paramount importance. The response will require significantly changing prevalent land use planning and development patterns in the region.
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Los suelos de fideicomisos estatales en el oeste intermontañoso de Estados Unidos podrían cumplir un papel importante en el creciente mercado de energía renovable. El Congreso concedió estos territorios, que cubren 14 millones de hectáreas, a los estados tras su incorporación a la Unión, con el fin de respaldar el sistema educativo y otras instituciones públicas. Los administradores de estos suelos de fideicomisos estatales tratan de encontrar maneras innovadoras y sostenibles de arrendar y vender parcelas para generar ingresos, y la energía renovable podría proporcionar una doble ventaja: suministrar energía limpia y sostenible, y al mismo tiempo generar un flujo de ingresos significativo para el beneficio público.
Los siete estados del oeste intermontañoso (Arizona, Idaho, Colorado, Montana, Nuevo México, Utah y Wyoming — ver figura 1) están usando los suelos de fideicomisos estatales para desarrollar energía renovable, con proyectos de energía eólica, solar, geotérmica y biomasa. Sin embargo, la industria no ha alcanzado todavía su pleno potencial. En 2011, la capacidad instalada de producción de energía renovable en fideicomisos estatales era de solo 360 megavatios, lo cual no es siquiera suficiente para alimentar el 2 por ciento de los hogares de la región. Los US$2 millones de ingresos generados por estas fuentes en suelos de fideicomisos estatales son menos del 1 por ciento de los más de US$1000 millones generados anualmente por otros medios (Berry 2013; WSLCA). La energía eólica es la que está experimentando la mayor actividad; todos los estados del oeste intermontañoso han arrendado suelos de fideicomisos estatales para proyectos eólicos, y todos cuentan con parques eólicos operativos. Si bien Arizona, Nuevo México y Utah han arrendado suelos de fideicomisos estatales para operaciones solares, hay solo una planta de generación en producción en el oeste intermontañoso, en Arizona. Sólo Utah tiene una planta geotérmica en suelos de fideicomisos estatales, y no hay ningún estado en la región que cuente con plantas activas de biomasa en suelos de fideicomisos estatales.
Este artículo se enfocará en tres tipos de energía renovable en tres estados distintos: un parque eólico en Montana, proyectos geotérmicos en Utah y generación de energía solar en Arizona, y en las condiciones, legislación y otros factores que han permitido su explotación exitosa. Estos tres ejemplos demuestran que dichos territorios tienen un potencial desaprovechado en su mayor parte para este mercado naciente de energía sostenible, proporcionan oportunidades de aprendizaje en todos los estados y ayudan a satisfacer la creciente demanda de energía renovable.
Parque eólico Judith Gap, Montana
Judith Gap es el único parque eólico operativo en suelos de fideicomisos en el estado de Montana, parcialmente ubicado también en suelos privados, en el centro-este del estado. Cuenta con 90 turbinas en total, cada una con una capacidad de generación de 1,5 megavatios; 13 de ellas están en suelos de fideicomisos estatales, en el borde delantero del parque eólico, con una capacidad total de 19,5 megavatios. El arancel por megavatio de aproximadamente 2,6 por ciento de los ingresos brutos produce alrededor de US$50.000 por año, según Mike Sullivan, del Departamento de Recursos Naturales y Conservación de Montana (DNRC). En el momento de su construcción, se cobró un único arancel por la instalación de US$20.000 (Rodman 2008).
Bob Quinn, el fundador de una compañía local de desarrollo eólico llamada Windpark Solutions, inició el proyecto en el año 2000, cuando le pro-puso la idea a un pequeño grupo que incluyó a representantes de la empresa de servicios públicos local, del Departamento de Calidad Medioambiental de Montana y del DNRC. Quinn dice que la colaboración cercana entre el emprendedor y el personal de estas entidades estatales fue la clave para ubicar con éxito el proyecto en suelos del fideicomiso estatal. El personal estatal también ayudó a Quinn a navegar por los trámites burocráticos, que incluyeron demoras imprevistas en el proceso de licitación requerido por el estado.
Después de realizar estudios preliminares —con un permiso de un año otorgado por medio de una licencia del uso del suelo del DNRC— los emprendedores deben presentar una solicitud ante el DNRC para proseguir con los proyectos de energía. El estado después hace una solicitud de propuestas. Los candidatos que tienen una licencia del uso del suelo no reciben tratamiento preferencial. Después de haber identificado a un candidato competente, éste tiene que realizar un estudio medioambiental, llegar a un acuerdo de compra de energía con una empresa de servicios públicos y determinar la factibilidad económica de su proyecto antes de firmar un contrato de arriendo con el DNRC. En la actualidad, los aranceles de licencias nuevas para el uso del suelo son generalmente de US$2 por acre (equivalente a 0,40 hectáreas) al año. Los costos de los acuerdos de arriendo para nuevos proyectos eólicos incluyen un arancel de instalación único de US$1.500 a US$2.500 por megavatio de capacidad instalada, y aranceles anuales del 3 por ciento de los ingresos brutos anuales o un mínimo de US$3.000 por cada megavatio de capacidad instalada (Rodman 2008, Billings Gazette 2010).
Estructura de arriendo y aranceles
Cada estado tiene un sistema de arriendo distinto para los proyectos de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales, pero todos siguen un patrón similar. El proceso comienza en general con un arriendo de corto plazo para planificación, que permite la realización de estudios meteorológicos y de exploración. A continuación está la fase de construcción, seguida de un arriendo de largo plazo para la producción. Los pagos a la agencia que administra los suelos de fideicomisos estatales incluyen en general un monto por hectárea durante la etapa de planificación, que puede continuar durante la etapa de producción. Hay cargos adicionales por instalación de equipos, como torres meteorológicas, turbinas eólicas, colectores de luz solar, estructuras y alguna otra infraestructura. Durante la etapa de producción, el arancel se basa generalmente en la capacidad instalada o en los ingresos brutos de la planta de generación.
Desde que se completó el parque de Judith Gap en 2005, se han propuesto varios parques eólicos en suelos de fideicomisos estatales en Montana, pero ninguno de ellos ha alcanzado todavía la fase de producción. Entre éstos se incluye el proyecto de energía eólica de Springdale, un parque eólico de 80 megavatios compuesto por 44 turbinas, 8 de las cuales estarían en suelos de fideicomisos estatales. El DNRC también ha arrendado 1.200 hectáreas cerca de Martinsdale a Horizon Wind Energy para un parque eólico de 27 turbinas, de las cuales de 7 a 15 estarían en suelos de fideicomisos estatales. El parque eólico de Martinsdale podría ampliarse en el futuro a 100 turbinas (Montana DNRC).
Para que los suelos de fideicomisos estatales sean más atractivos para estos y otros emprendedores de energía renovable, el DNRC debería simplificar el proceso. Los emprendedores que han trabajado en los suelos de fideicomisos estatales en Montana han citado problemas de demoras, financiamiento, mitigación medioambiental, falta de cooperación de las empresas de servicios públicos y transmisión (Rodman 2008). Según Quinn, Judith Gap tuvo éxito en parte debido a la dedicación y colaboración cercana entre el personal estatal y el emprendedor de energía. En el futuro, el DNRC quizá tenga que asignar personal dedicado a proyectos de energía renovable para ayudar a los emprendedores con este proceso. El DNRC también podría atraer proyectos otorgando a los licenciatarios del uso del suelo un estado preferencial en el proceso de licitación y acelerando dicho proceso. Quinn señala que el sistema podría mejorar si se evaluaran las ofertas de acuerdo a la prestación, en vez de tener en cuenta solamente el precio.
Energía geotérmica, Utah
La energía geotérmica es una fuente potencial de energía constante, al compensar las fluctuaciones de las energías renovables intermitentes como la eólica o solar. No obstante, también es técnicamente compleja y cara — y por tanto inusual en los suelos de fideicomisos estatales del oeste intermontañoso. En la actualidad, Utah es el único estado de la región con plantas geotérmicas activas en suelos de fideicomisos estatales. Por superficie, la geotérmica es la mayor fuente de energía renovable en Utah, con aproximadamente 40.000 hectáreas situadas en suelos de fideicomisos estatales. En la actualidad hay dos plantas de energía geotérmica en producción que generan ingresos de entre US$200.000 y US$300.000 al año. Para los proyectos geotérmicos, la Administración de Suelos de fideicomisos estatales e Institucionales (SITLA), que administra los suelos de fideicomisos estatales en Utah, cobra un 2,25 por ciento de las ventas de electricidad durante los primeros 5 a 10 años y un 3,5 por ciento de ahí en adelante.
La planta de 34 megavatios de PacifiCorp en Blundell, en territorio de propiedad mixta privada, federal y estatal, fue la primera construida en el estado en 1984. Blundell explota una reserva subterránea que se encuentra a 1.000 metros de profundidad, a una temperatura de más de 260° C y una presión de 34 atmósferas (500 psi). Se perfora un pozo para que el agua caliente y de alta presión suba a la superficie e impulse una turbina de vapor. La planta de Blundell tiene dos unidades, una de 23 megavatios, construida en 1984, y otra de 11 megavatios, completada en 2007.
La planta más reciente de Raser en el condado de Beaver ha tenido menos éxito. Raser pensó instalar originalmente una planta de 15 megavatios usando una tecnología modular más moderna producida por United Technologies, dijo John Andrews, subdirector de SITLA. La empresa intentó reducir el costo y el tiempo de desarrollo explorando el recurso geotérmico al mismo tiempo que construía la planta de generación, en vez de perforar primero los pozos geotérmicos y después construir la planta. Desafortunadamente, el recurso geotérmico fue más escaso de lo previsto y no pudo soportar la potencia nominal de 15 megavatios. Con ingresos limitados, Raser no pudo cubrir sus deudas y se declaró en quiebra en 2011. La planta sigue funcionando con una capacidad limitada (Oberbeck 2009).
La experiencia de Raser demuestra que los costos del desarrollo geotérmico siguen siendo desa-lentadores, y que vale la pena analizar previamente en profundidad las características del recurso geotérmico disponible antes de construir las plantas de generación, si bien este paso adicional es costoso y demora tiempo. Los futuros avances tecnológicos pueden ayudar a reducir el costo y el tiempo necesario para el desarrollo geotérmico, pero dado el estado actual de la tecnología, los proyectos geotérmicos exigen todavía importantes inversiones iniciales.
SITLA es la entidad encargada de dar respuesta a los proyectos de desarrollo de energía renovable a medida que se reciben; también puede ofrecer suelos en arriendo mediante solicitud de ofertas o proceso de licitación en pliego cerrado (Rodman 2008). El estado ha hecho un mapa de zonas de energía renovable, pero la tarea de encontrar los lugares y proponer proyectos de energía renovable recae sobre los emprendedores.
Utah también enfrenta otras dificultades para todas las formas de desarrollo de energía renovable en suelos de fideicomisos. Debido a la alta proporción y el patrón de distribución de territorios federales, las agencias nacionales a veces son las que toman la iniciativa en proyectos de desarrollo de energía. Según Andrews, la ausencia de un estándar de cartera de energía renovable (Renewable Portfolio Standard, o RPS) en Utah es otra desventaja, porque las empresas locales de servicios públicos carecen de un mandato estatal para suministrar energía renovable.
Aun sin un RPS, sin embargo, Utah está bien situado geográficamente para exportar energía a otros estados, particularmente a los centros de población en la costa oeste. Aunque la transmisión de energía puede constituir un impedimento en algunas partes del estado, existe en la actualidad capacidad de transmisión entre Utah y el sur de California. Más aún, los emprendedores pueden aprovechar una serie de recursos renovables: eólico, solar y geotérmico. SITLA podría comercializar los suelos de fideicomiso en zonas de energía renovable a emprendedores potenciales, ofreciendo aranceles reducidos para proyectos en dichas zonas.
Desarrollos solares en Arizona
Incluso en Arizona, el estado más soleado de los EE.UU., según el Servicio Meteorológico Nacional, la industria solar enfrenta varios obstáculos en los suelos de fideicomisos estatales. La única planta solar activa en suelos de fideicomisos estatales, la planta solar de Foothills, se inauguró en 160 hectáreas del condado de Yuma en abril de 2013, con la puesta en marcha de 17 megavatios. 18 megavatios adicionales entrarán en operación en diciembre de 2013. Cuando se encuentre plenamente operativa, la planta dará servicio a 9.000 clientes. El contrato de arriendo de 35 años generará US$10 millones para los beneficiarios de los suelos de fideicomisos estatales, y la mayor parte de este dinero se destinará a la educación pública.
El desarrollo lento de la industria solar en de suelos de fideicomisos refleja una tendencia más amplia a nivel nacional. En 2010, sólo el 0,03 por ciento de la energía del país provino de proyectos solares, mientras que el 2,3 por ciento fue generado por el viento (www.eia.gov). Los proyectos solares en general exigen el uso exclusivo de un sitio, lo cual genera una desventaja más grande aún en los suelos de fideicomisos estatales, donde ya hay muchas otras hectáreas arrendadas para agricul-tura, pastoreo o producción de petróleo y gas. Los proyectos eólicos, en contraste, pueden coexistir con otros usos del suelo. Los proyectos solares también requieren mucha superficie, hasta 5 hectáreas por megavatio (Culp y Gibbons 2010), mientras que las plantas eólicas tienen una huella relativamente pequeña. Y, aun cuando los precios están cayendo, las plantas de generación solar pueden ser muy caras.
A pesar de estas desventajas, hay siempre maneras en que se puede adaptar el desarrollo solar a los suelos de fideicomisos estatales. Para empezar, estos territorios no pagan impuestos ni tienen deudas; como no tienen la misma carga financiera que los propietarios privados, las agencias que administran los suelos de fideicomisos tienen una ventaja para ubicar y mantener proyectos de energía renovable. Algunos emprendedores solares encuentran atractivos los suelos de fideicomisos estatales porque permiten la utilización de grandes superficies por parte de un solo propietario. La generación solar también se adapta bien a sitios que sufrieron perturbaciones previamente, como viejos rellenos sanitarios y áreas agrícolas abandonadas, que pueden incluir los suelos de fideicomisos. Cerca de las zonas urbanas, los suelos de fideicomisos estatales que están en reserva para emprendimientos futuros se podrían usar en el ínterin para generación solar; cuando los contratos de arriendo venzan, el suelo se podría usar para emprendimientos urbanos (Culp y Gibbons 2010).
Un estándar de energía renovable estatal e incentivos tributarios también podrían alentar el desarrollo solar. Algunos estados ofrecen créditos tributarios de hasta el 25 por ciento para inversiones, exenciones del impuesto sobre la propiedad, y contratos de compra con términos estándar para energía solar, garantizando un mercado a largo plazo para la generación solar.
El Departamento de Suelos Estatales de Arizona (ASLD), uno de los terratenientes más grandes del estado, con varias parcelas consolidadas de gran tamaño, se podría posicionar como socio atractivo para la industria de energía renovable (Wadsack 2009). El ASLD está dando pasos en la dirección correcta, desarrollando un sistema de mapas de energía renovable con SIG a fin de analizar la adecuación general de los suelos de fideicomisos estatales de energía renovable para la producción solar, evitando al mismo tiempo las áreas de hábitat de vida silvestre y de preservación del desierto, y reduciendo la distancia a caminos, líneas de transmisión y centros de demanda. Pero tiene que seguir avanzando y comercializar las áreas más adecuadas para energía renovable (Culp y Gibbons 2010) y facilitar el proceso a los emprendedores, que pueden desalentarse a causa de las complejas estructuras de arriendo, los requisitos de subasta pública y las exigencias de análisis medioambiental y cultural (Wadsack 2009). Cuanta más capacidad pueda construir el Departamento para ayudar a los emprendedores en este proceso, más podría florecer la industria de energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales. Por ejemplo, el departamento podría ofrecer contratos de arriendo de largo plazo, acelerar la venta de suelos y desarrollar un sistema de arriendo de costo reducido con participación en los ingresos, diseñado específicamente para el desarrollo de energía renovable.
Recomendaciones generales para Montana, Utah y Arizona
El arriendo para energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales es complicado. Cada estado posee un conjunto singular de circunstancias políticas, medioambientales y económicas que hace difícil establecer un método óptimo para todos. No obstante, los logros, problemas y soluciones detalladas en los ejemplos anteriores brindan algunas recomendaciones generales para alcanzar el éxito.
A nivel de la agencia que administra el fideicomiso de suelos estatales:
A nivel estatal:
Las políticas federales cumplen también un papel importante. En particular, los créditos tributarios a la producción han estimulado el desarrollo de energía renovable en las últimas décadas. Del mismo modo los créditos tributarios federales a la inversión en energía renovable, que proporcionan a los emprendedores un crédito tributario durante las fases de planificación y construcción, han ayudado al crecimiento de la industria de energía renovable en los últimos, aun cuando la economía nacional estaba en recesión. Finalmente, se han presentado varias propuestas para un estándar federal de cartera de energía renovable, si bien los investigadores no se ponen de acuerdo sobre si este tipo de política podría interferir con las políticas de RPS a nivel estatal, que han demostrado ser extremadamente efectivas.
La energía renovable ofrece a los administra-dores de suelos de fideicomisos estatales una oportunidad para diversificar sus ingresos y beneficiar el bien común. En su mayoría, los proyectos eólicos y de transmisión se pueden ubicar en terrenos que ya se han arrendado para pastoreo, agricultura, petróleo y gas. Los proyectos solares podrían tener su mayor potencial en áreas previamente alteradas o en zonas con escaso valor alternativo. Donde haya recursos geotérmicos disponibles, se podrá generar energía en forma constante para compensar las fuentes de energía intermitentes, como el viento y el sol. Los avances técnicos podrían ayudar a reducir los precios de la energía renovable, sobre todo la energía solar, geotérmica y de biomasa. A medida que nuestras demandas de energía van creciendo, los suelos de fideicomisos estatales están en condiciones de desempeñar un papel importante en el crecimiento de la industria de energía renovable.
Este artículo fue adaptado del documento de trabajo del Instituto Lincoln “Leasing Renewable Energy on State Trust Lands” (Arriendo de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales), disponible en línea en: www.lincolninst.edu/pubs/dl/2192_1518_Berry_WP12AB1.pdf.
Sobre el autor
Alison Berry es la especialista de energía y economía en el Sonoran Institute, donde su trabajo se concentra en temas del uso del suelo en el cambiante Oeste de los EE.UU. Tiene una licenciatura en Biología por la Universidad de Vermont y una maestría en Silvicultura por la Universidad de Montana. Sus artículos han sido publicados en el Wall Street Journal, el Journal of Forestry, y el Western Journal of Applied Forestry, entre otras publicaciones. Contacto: aberry@sonoraninstitute.org.
Recursos
Berry, Jason, David Hurlbut, Richard Simon, Joseph Moore y Robert Blackett. 2009. Utah Renewable Energy Zones Task Force Phase I Report. http://www.energy.utah.gov/renewable_energy/docs/mp-09-1low.pdf.
Billings Gazette. 2010. Wind farm developers eye school trust land. April 22. http://billingsgazette.com/news/state-and-regional/montana/article_14bfb038-4e0a-11df-bc99-001cc4c002e0.html.
Bureau of Land Management. 2011. Restoration Design Energy Project. http://www.blm.gov/az/st/en/prog/energy/arra_solar.html.
Culp, Peter y Jocelyn Gibbons. 2010. Strategies for Renewable Energy Projects on Arizona’s State Trust Lands. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP11PC2. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1984_1306_CulpGibbon%20Final.pdf.
Montana Department of Natural Resources. 2011. Montana’s Trust Lands. Presented at the Western States Land Commissioners Association annual meeting. Online: http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/state-reports-2011/wslca-presentation-mt-2011.pdf accessed November 23, 2011.
Oberbeck, Steven. 2009. Utah geothermal plant runs into cold-water problems. Salt Lake Tribune. September 17. And Bathon, Michael. 2011. Utah’s Raser Technologies files Chapter 11. Salt Lake Tribune. May 2.
Rodman, Nancy Welch. 2008. Wind, wave/tidal, and in-river flow energy: A review of the decision framework of state land management agencies. Prepared for the Western States Land Commissioners Association. http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/wind_wave_tidal_river.pdf.
Wadsack, Karin. 2009 Arizona Wind Development Status Report. Arizona Corporation Commission.
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Accumulating evidence indicates that increasing concentrations of greenhouse gases, primarily carbon dioxide, are raising average temperatures, acidifying and raising the level of oceans, and accelerating natural rates of carbon dioxide emissions. Uncertainties abound, but the carbon dioxide concentration in the earth’s atmosphere has risen by 31 percent since 1850 and now exceeds levels experienced over the past 420,000 years. Recent estimates from North America (for 2003) indicate that its anthropogenic carbon dioxide emissions (mainly from burning fossil fuels) were about 1856 million metric tons per year, or about a quarter of all such global emissions.
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State trust lands in the Intermountain West could play an important role in the growing market for renewable energy. Congress granted these territories, covering 35 million acres, to states upon their entry to the Union, to support schools and other public institutions. As managers of these state trust lands search for innovative and sustainable ways to lease and sell parcels to generate income, renewables could prove to be a double boon—by supplying clean, sustainable power and providing a strong revenue stream for the public benefit.
All seven states in the Intermountain West—Arizona, Idaho, Colorado, Montana, New Mexico, Utah, and Wyoming (figure 1)—are using state trust lands to develop renewables, including wind, solar, geothermal, and biomass projects. Yet the industry has not flourished to its full potential. In 2011, the installed renewable energy production capacity on state trust lands was only 360 megawatts—not enough to power 2 percent of the homes in the region. The $2 million in revenue generated by these sources on state trust lands amounts to less than 1 percent of the $1 billion-plus generated there annually by other means (Berry 2013; WSLCA). Wind energy is experiencing the most activity by far; all the Intermountain West states have leased state trust lands for wind projects, and all have operational wind farms. Although Arizona, New Mexico, and Utah have leased state trust lands for solar operations, only one generation facility is in production on state trust lands in the Intermountain West, in Arizona. Only Utah has a geothermal plant on state trust land, and no states in this region have active biomass facilities on trust lands.
This article will focus on three types of renewable energy production in three states—a wind farm in Montana, geothermal projects in Utah, and solar generation in Arizona—and the conditions, legislation, and other factors that led to successful operations. All three examples demonstrate that these territories offer a largely untapped bounty for this burgeoning, sustainable market; provide learning opportunities across state lines; and help meet growing demand for renewable energy.
Judith Gap Wind Farm, Montana
Judith Gap is Montana’s only operational wind farm on state trust land, straddling private land as well, in the central-eastern part of the state. It has 90 turbines total, each with a capacity of 1.5 megawatts; 13 are on state trust lands, on the leading edge of the wind farm, with a total capacity of 19.5 megawatts. The per-megawatt fee of approximately 2.6 percent of gross receipts brings in about $50,000 per year according to Mike Sullivan of the Montana Department of Natural Resources and Conservation (DNRC). At the time of construction, there was a one-time installation fee of $20,000 (Rodman 2008).
Bob Quinn, founder of a local wind development company called Windpark Solutions, initiated the project in 2000, when he proposed the idea to a small group including representatives from the local utility, the Montana Department of Environmental Quality, and the DNRC. Quinn says that close collaboration between the developer and personnel in these state agencies was key to successfully siting the project on state trust land. State staff also helped Quinn navigate other difficult challenges including unanticipated delays in the request for proposals (RFP) process required by the state.
After conducting preliminary studies—allowed for one year through a land use license from the DNRC—developers must apply to the DNRC in order to proceed with energy projects. The state then issues a request for proposals (RFP). Applicants with a land use license do not receive preferential treatment. After a successful applicant is identified, the developer must conduct environmental analyses, secure a power purchase agreement with a utility, and determine economic feasibility before signing a lease with the DNRC. Currently, fees for new land use licenses are generally $2 per acre per year. Lease agreement costs for new wind projects include a one-time installation charge of $1,500 to $2,500 per megawatt of installed capacity, and annual fees of 3 percent of gross annual revenues or $3,000 for each megawatt of installed capacity, whichever is greater (Rodman 2008, Billings Gazette 2010).
Lease and Fee Structures
Every state has different leasing systems for renewable energy projects on state trust lands, but they all follow a similar pattern. The process usually starts with a short-term planning lease that allows for exploration and meteorological studies. The construction phase is next, followed by a longer-term production lease. Payments to the trust land management agency usually include a per-acre rent during the planning phase, which may continue into the production phase. There are additional installation charges for equipment, including meteorological towers, wind turbines, solar collectors, structures, and other infrastructure. During the production phase, the fee is typically based either on the installed capacity or the gross revenues of the generation facility.
Since Judith Gap was completed in 2005, several wind farms have proposed development on state trust lands in Montana, but none have reached the production phase. These include the Springdale Wind Energy project—an 80-megawatt wind farm consisting of 44 turbines, 8 of which would be on state trust lands. The DNRC has also leased 3,000 acres near Martinsdale to Horizon Wind Energy for a wind farm with 27 turbines, 7 to 15 of which would be on state trust lands. The Martinsdale wind farm could expand to 100 turbines in the future (MT DNRC).
In order to make state trust lands more attractive to these and other renewable energy developers, the DNRC would benefit from a more streamlined process. Developers working on state trust lands in Montana have cited struggles with timing, financing, environmental mitigation, cooperation from power buyers, and transmission (Rodman 2008). According to Quinn, Judith Gap succeeded in part due to dedication and close collaboration between agency personnel and the energy developer. In the future, the DNRC may need to assign personnel to renewable energy projects in order to guide developers through the process. The DNRC could also attract projects by granting land use license holders preferential status in the RFP process and by opening up bidding faster. Quinn notes that evaluating bids according to performance rather than price alone would improve the system.
Geothermal Energy, Utah
Geothermal energy is a potentially constant power source, offsetting fluctuations from intermittent renewables such as wind and solar. However, it’s also technically complex and expensive—and thus rare on state trust lands in the Intermountain West. Utah is currently the only state in the region with active geothermal facilities on state trust land. Measured by land area, geothermal is Utah’s largest renewable energy supply, with approximately 100,000 acres leased on state trust lands. There are currently two geothermal energy plants in production, generating revenue of $200,000 to $300,000 per year. For geothermal projects, the State and Institutional Trust Lands Administration (SITLA), which manages state trust lands in Utah, charges 2.25 percent of electricity sales for the first 5 or 10 years, and 3.5 percent thereafter.
PacifiCorp’s 34-megawatt Blundell plant, on a mix of federal, state, and private territory, was the state’s first, built in 1984. Blundell taps into an underground reservoir that is 3,000 feet deep, more than 500° F, and pressurized at 500 pounds per square inch. A well brings the hot, high-pressure water to the surface, where it powers a steam turbine. The Blundell plant has two units, a 23-megawatt unit built in 1984 and an 11-megawatt unit completed in 2007.
The newer Raser plant in Beaver County has been less successful. Raser originally planned to build a 15-megawatt operation using a new, modular technology produced by United Technologies, says John Andrews, SITLA associate director. The company aimed to cut costs and development time by exploring the geothermal resource while constructing the generation facility—instead of fully developing geothermal wells first, then building the power plant later. Unfortunately, the geothermal resource fell short of expectations and could not support a 15-megawatt operation. With limited income, Raser could not cover debts and declared bankruptcy in 2011. The plant continues to run at limited capacity (Oberbeck 2009).
The experience at Raser shows that the costs of geothermal development continue to be daunting and that it’s worthwhile to fully characterize the available geothermal resource prior to constructing generation facilities, although that additional step is costly and time-consuming. Future technological advances may help to cut the costs and time required for geothermal development, but, given the current state of technology, geothermal projects still require significant upfront outlays.
For renewable energy development, SITLA responds to applications as they are received; they can also offer lands through a request for proposals or a competitive sealed bid process (Rodman 2008). The state has mapped renewable energy zones, but the task of finding locations and proposing renewable energy projects devolves to developers.
Utah faces other challenges to all forms of renewable energy development on trust lands. Because of the high proportion and pattern of federally owned territory, national agencies sometimes take the lead on energy development projects. According to Andrews, the absence of an RPS in Utah is another drawback, leaving local utilities without a state mandate to supply renewable energy.
Even without an RPS, however, Utah is geographically well-positioned to export energy to other states—particularly to population centers on the west coast. Although transmission can be a barrier in some parts of the state, transmission capacity is available between Utah and southern California. What’s more, developers can tap an array of renewable resources—wind, solar, and geothermal. SITLA would benefit from marketing trust lands within renewable energy zones to potential developers and by offering reduced rates for renewable energy projects within these areas.
Solar Developments in Arizona
Even in Arizona—the sunniest state in the U.S., according to the National Weather Service—the solar industry faces several obstacles on state trust lands. The only active solar facility on state trust lands, the Foothills Solar Plant opened on 400 acres in Yuma County in April 2013, when the first 17 megawatts came online. An additional 18 megawatts are scheduled to go online in December 2013. Once it’s fully operational, the facility will serve 9,000 customers. The 35-year lease will generate $10 million for state trust lands beneficiaries, and most of that money will fund public education.
The slow development of the solar industry on trust lands mirrors a larger trend seen nationwide. In 2010, only 0.03 percent of the nation’s energy came from solar projects, while 2.3 percent came from wind (www.eia.gov). Solar projects usually require exclusive use of a site—putting them at an even greater disadvantage on state trust lands, where many acres are already leased for agriculture, grazing, or oil and gas production. Wind projects, by contrast, can co-exist with other land uses. Solar projects also require large tracts—as many as 12 acres per megawatt (Culp and Gibbons 2010)—whereas wind facilities have a relatively small footprint. And, although prices are dropping, solar generation facilities can be very expensive.
Despite these drawbacks, there are ways in which solar development is well-suited to state trust lands. For starters, these territories are untaxed and owned free and clear; unburdened by the carrying costs that private owners might have, state trust land management agencies have an advantage for holding and maintaining renewable energy projects. Some solar developers have found state trust land attractive because they can work with one owner for very large tracts. Solar generation is also well-suited to previously disturbed sites, such as old landfills and abandoned agricultural areas, which may include trust lands. Near urban areas, state trust lands slated for future development could be used for solar generation in the interim; after the solar leases expire, the grounds could be developed for urban uses (Culp and Gibbons 2010).
State-level RPS and tax incentives could also encourage solar development. Some states provide up to 25 percent investment tax credits, property tax exemptions, and standard-offer contracts on solar, guaranteeing a long-term market for solar output.
As one of the largest landowners in the state, with several large, consolidated parcels, the Arizona State Land Department (ASLD) would do well to position itself as an attractive partner for the renewable energy industry (Wadsack 2009). The ASLD is taking steps in the right direction by developing a GIS-based renewable energy mapping system to analyze state trust lands for general suitability for solar production, based on avoiding critical wildlife habitat and wilderness areas, and minimizing distance to roads, transmission, and load. But it must follow up and market the most suitable areas for renewables (Culp and Gibbons 2010) and facilitate the process for developers, who can be deterred by complex leasing structures, requirements for public auctions, and required environmental and cultural analyses (Wadsack 2009). The more the agency can build capacity to help developers through this process, the more the renewable energy industry might flourish on state trust lands. For example, the department could offer long-term leases, expedite land sales, or develop a reduced-cost, revenue-sharing lease system specifically tailored for renewable energy development.
General Recommendations for Montana, Utah, and Arizona
Leasing renewable energy on state trust lands is complicated. Each state has a unique set of political, environmental, and economic circumstances that makes it difficult to determine any one best method for all. However, the accomplishments, problems, and solutions detailed in the examples above provide some general recommendations for success.
At the state land trust agency level:
At the state level:
Federal policies play a considerable role as well. Production tax credits in particular have spurred U.S. renewable energy deployment in recent decades. Likewise, federal investment tax credits for renewable energy—which provide developers with a tax credit during the planning and construction phases—have helped the renewable energy industry grow in recent years, even when the national economy was in recession. Finally, there have been several proposals for a federal-level renewable portfolio standard, although researchers disagree whether this type of policy would interfere with existing state-level RPS policies, which have proven extremely effective.
Renewable energy offers state trust land managers an opportunity to diversify their revenue stream to benefit the public good. For the most part, wind and transmission projects can be co-located with pre-existing leases for grazing, agriculture, oil, and gas. Solar projects could have great potential in previously disturbed sites or areas with little other value. Where geothermal resources are available, they offer consistent power that can offset intermittent sources like wind or solar. Technological advances could help bring down prices for renewables, particularly solar, geothermal, and biomass. As our energy demands grow, state trust lands are poised to play an important role in the growing renewable energy industry.
This article was adapted from the Lincoln Institute working paper, “Leasing Renewable Energy on State Trust Lands,” available online here: http://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2192_1518_Berry_WP12AB1.pdf.
About the Author
Alison Berry is the energy and economics specialist at the Sonoran Institute, where her work focuses on land use issues in a changing West. She holds a bachelor’s degree in biology from the University of Vermont and a master’s degree in forestry from the University of Montana. Her work has been published in the Wall Street Journal, the Journal of Forestry, and the Western Journal of Applied Forestry, among other publications. Contact: aberry@sonoraninstitute.org.
Resources
Berry, Jason, David Hurlbut, Richard Simon, Joseph Moore, and Robert Blackett. 2009. Utah Renewable Energy Zones Task Force Phase I Report. http://www.energy.utah.gov/renewable_energy/docs/mp-09-1low.pdf.
Billings Gazette. 2010. Wind farm developers eye school trust land. April 22. http://billingsgazette.com/news/state-and-regional/montana/article_14bfb038-4e0a-11df-bc99-001cc4c002e0.html.
Bureau of Land Management. 2011. Restoration Design Energy Project. http://www.blm.gov/az/st/en/prog/energy/arra_solar.html.
Culp, Peter, and Jocelyn Gibbons. 2010. Strategies for Renewable Energy Projects on Arizona’s State Trust Lands. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP11PC2. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1984_1306_CulpGibbon%20Final.pdf.
Montana Department of Natural Resources. 2011. Montana’s Trust Lands. Presented at the Western States Land Commissioners Association annual meeting. Online: http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/state-reports-2011/wslca-presentation-mt-2011.pdf accessed November 23, 2011.
Oberbeck, Steven. 2009. Utah geothermal plant runs into cold-water problems. Salt Lake Tribune. September 17. And Bathon, Michael. 2011. Utah’s Raser Technologies files Chapter 11. Salt Lake Tribune. May 2.
Rodman, Nancy Welch. 2008. Wind, wave/tidal, and in-river flow energy: A review of the decision framework of state land management agencies. Prepared for the Western States Land Commissioners Association. http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/wind_wave_tidal_river.pdf.
Wadsack, Karin. 2009 Arizona Wind Development Status Report. Arizona Corporation Commission.
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Like many schoolchildren, I learned that years ago a squirrel could cross the country from the Atlantic to the Pacific Ocean never touching the ground, using our magnificent forests as an aerial highway. After massive clearing and development for agriculture, cities, and roads, those forests are now a tattered patchwork, and are nonexistent in many places. More than a squirrel’s dilemma, though, the loss and altering of America’s forests have created both an enormous challenge to climate health and an opportunity for climate policy and action.
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Amedida que las ciudades costeras continúan enfrentando las amenazas de un clima cada vez más volátil, las marejadas y el ascenso del nivel del mar, todas las cuales están relacionadas con el cambio climático y pueden llegar a ser muy costosas, desarrollar un mayor nivel de resiliencia se está convirtiendo en una prioridad principal de planificación. Sin embargo, la resiliencia posee varias dimensiones: no sólo significa construir cosas tales como compuertas contra inundaciones y estructuras más sólidas, sino también conservar libres de desarrollos sistemas naturales como los pantanos, y, en muchos casos, tomar la decisión de no construir nuevamente en los lugares más vulnerables. Y aquí yace un problema complejo y en continua evolución que afecta los derechos de propiedad privada.
Al menos desde los albores del siglo XX, la Corte Suprema ha estado lidiando con una pregunta básica: ¿cuándo la regulación del uso del suelo constituye una expropiación que requiere pagar una compensación a los propietarios, según la 5º enmienda de la Constitución de los EE.UU. (“…la propiedad privada no podrá ser objeto de expropiación para uso público sin la debida compensación”)? Desde los casos Pennsylvania Coal contra Mahon, 260 U.S. 393 (1922) y Euclid contra Amber Realty, 272 U.S. 365 (1926), la esencia de los fallos ha sido que el gobierno posee una libertad de acción considerable a la hora de ejercer su facultad de regular el uso del suelo. En el caso Kelo contra City of New London, 545 U.S. 469 (2005), el tribunal supremo afirmó la facultad que posee el estado de utilizar la expropiación a los fines del desarrollo económico en el siglo XXI.
No obstante, en junio de 2013, una decisión en cuanto a un proyecto de desarrollo en Florida pareció indicar un cambio sutil en otro sentido. En el caso Koontz contra St. Johns River Water Management District, los jueces fallaron 5 a 4 que el gobierno presentaba un celo excesivo al imponer requisitos de mitigación a los desarrolladores como condición para obtener permisos de construcción. Coy Koontz, padre, cuya intención había sido construir un pequeño centro comercial en su propiedad, objetó las demandas de un distrito de administración del agua de Florida, según las cuales debía pagar por la restauración de los pantanos que se encontraban fuera del sitio con el fin de compensar por el daño ambiental causado por la construcción. Koontz citó dos casos, Nollan contra California Coastal Commission, 483 U.S. 825 (1987) y Dolan contra City of Tigard, 512 U.S. 374 (1994), con el fin de sustentar su aseveración de que los requisitos constituían una expropiación por exceder una “proporción aproximada” entre dichos requisitos y los alcances de los daños causados por el desarrollo. En el año 2011, la Corte Suprema de Florida rechazó el argumento de Koontz, pero en junio de este año el tribunal supremo falló que los requisitos de mitigación impuestos al constructor eran excesivos.
Este fallo alarmó a algunos ambientalistas y grupos, como la American Planning Association, quienes temieron que se establecieran nuevos límites a la facultad del gobierno de controlar el desarrollo e imponer requisitos para restaurar y conservar áreas naturales. Este motivo de preocupación se extendió hacia las regiones metropolitanas costeras que se estaban preparando para los impactos del cambio climático; un ejemplo de esto es la Ciudad de Nueva York que, en el mes de mayo, propuso un plan modelo de 20 mil millones de dólares consistente en una combinación de estrategias para vivir con el agua y mantenerla alejada. Los expertos en derechos de propiedad especularon que los desarrolladores podrían citar el caso Koontz como justificación para negarse a pagar un fondo para dichas iniciativas.
A un nivel más amplio, la pregunta permanece en pie: después de una situación como la del huracán Sandy, ¿tiene el gobierno derecho de prohibir la recon-strucción o de modificar las regulaciones con el fin de evitar nuevas construcciones? La respuesta legal es, básicamente, “sí”, según Jerold Kayden, abogado y profesor en la Facultad de Diseño de la Universidad de Harvard, quien participó en el Foro de periodistas sobre el suelo y el entorno construido llevado a cabo por el Instituto Lincoln el pasado abril.
Especialmente a raíz de la mayor disponibilidad de datos sobre el ascenso del nivel del mar y las marejadas que se tiene hoy en día, el gobierno tiene el derecho legal de evitar que los propietarios construyan en lotes vacantes expuestos a las inundaciones y al ascenso del nivel del mar o que reconstruyan una vivienda que fue destruida. Sin embargo, según Kayden, “desde el punto de vista político, esta es otra historia”.
Nueva York y Nueva Jersey representaron dos enfoques muy diferentes en cuanto a la reconstrucción que tuvo lugar con posterioridad al huracán Sandy. El gobernador de Nueva York, Andrew Cuomo, y el alcalde de la Ciudad de Nueva York, Michael Bloomberg, abogaron por una serie de normas destinadas tanto a la reconstrucción como a una “retirada estratégica”, mientras que el gobernador de Nueva Jersey, Chris Christie, se enfocó en la asignación de fondos destinados a los residentes para que éstos pudieran reconstruir en las parcelas afectadas por la tormenta, aun cuando dichas propiedades permanecieran dentro de la zona de riesgo.
Por otro lado, la ciudad de Boston ha comenzado a requerir a los desarrolladores de zonas costeras que se preparen ante la posibilidad de ascensos del nivel del mar y marejadas, mediante la reubicación de las maquinarias que guardan en los sótanos a pisos más elevados, entre otros requisitos. A medida que el caso Koontz despeja el camino hacia un escrutinio más rígido de las medidas impuestas por el gobierno municipal como condición para la construcción, los desarrolladores podrían demandar al gobierno por estos costosos requisitos relacionados con el clima, argumentando que dichos requisitos son demasiado onerosos y podrían constituir una expropiación reguladora.
Aunque las demandas por derechos de propiedad relacionadas con la reconstrucción y las restricciones sobre nuevas construcciones en áreas costeras indudablemente continuarán proliferando, Pratap Talwar, director de Thompson Design Group, presentó una alternativa para la planificación a largo plazo que podría evitar que surgieran dichos conflictos. Talwar detalló ante un grupo de periodistas el caso de estudio de Long Branch, Nueva Jersey, una ciudad que, hace varios años, se replanteó su proceso de planificación con el fin de incluir normas más rígidas y a la vez un proceso más rápido para el desarrollo que estuviera de acuerdo con las pautas. Según Talwar, Long Branch fue la única milla de la costa de Nueva Jersey que soportó las inclemencias del huracán Sandy de forma relativamente intacta.
Foro de periodistas sobre el suelo y el entorno construido: La ciudad resiliente
Treinta y cinco escritores y editores de primera línea que cubren noticias sobre problemas urbanos asistieron al 6º Foro de Periodistas sobre el Suelo y el Entorno Construido, llevado a cabo el 20 de abril de 2013 en el Lincoln House. El tema del foro fue “La ciudad resiliente” y abarcó desde los municipios costeros que se preparan para el ascenso del nivel del mar y las marejadas hasta las ciudades tradicionales que intentan evolucionar a pesar de la reducción de sus poblaciones y de su actividad comercial.
Kai-Uwe Bergmann, director de Bjarke Ingels Group, abrió el foro dando un panorama general sobre las innovaciones en diseño urbano que maximizan la eficiencia en el suelo, la vivienda y los proyectos de infraestructura de gran envergadura. Johanna Greenbaum, de Kushner Companies, quien ayudó a poner en funcionamiento la iniciativa de microviviendas del alcalde de la Ciudad de Nueva York, Michael Bloomberg, dio detalles sobre dicho proyecto y otros de similares características en diferentes lugares del país destinados a personas solteras y parejas que pueden vivir en espacios de 28 metros cuadrados.
Alan Mallach, coautor del informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln titulado Regeneración de las ciudades históricas de los Estados Unidos, observó señales de resurgimiento en lugares tales como el Central West End (St. Louis) o el barrio Over-the-Rhine (Cincinnati), a la vez que reconoció los desafíos que en-frentan Camden, Nueva Jersey, Flint y Detroit, Michigan y Youngstown, Ohio. Antoine Belaieff, director de innovaciones en MetroLinx, dio detalles sobre el uso de las redes sociales para obtener la opinión de los ciudadanos con respecto a una inversión de 16 mil millones de dólares en infraestructura de transporte resiliente dentro del área de Toronto.
John Macomber, de la Facultad de Negocios de la Universidad de Harvard, dirigió una sesión sobre la ciudad global, en la que reconoció que existen cientos de millones de personas que continúan migrando de áreas rurales a urbanas, lo que requiere una planificación a gran escala para la infraestructura. Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln, lamentó los desplazamientos generalizados que están teniendo lugar a causa de los preparativos para la Copa Mundial de fútbol y los Juegos Olímpicos que se disputarán en Río de Janeiro. Bing Wang, de la Facultad de Diseño de Harvard, observó que 11 ciudades en China tienen una población de más de 10 millones de habitantes y, aún así, esta nación en rápido crecimiento sólo ha logrado la mitad de la urbanización esperada.
John Werner, director de movilización en Citizens Schools, explicó la manera en que los sistemas escolares urbanos pueden encender pasión entre los estudiantes trayendo desde fuera a distintos profesionales para que actúen como maestros y mentores. Gordon Feller, de Cisco Systems, imaginó un mundo completamente conectado y una Internet para todo. Se sumó Dan Keeting, periodista de investigación del Washington Post, quien compartió sus experiencias al extraer datos de diferentes niveles del gobierno.
El foro se vio obligado a abreviarse debido a la búsqueda de las personas que pusieron las bombas en el Maratón de Boston en el área de Cambridge-Watertown; sin embargo este evento dio pie a un diálogo acerca de la solicitud de procedimientos de “refugio en el lugar”, presentada por el gobernador de Massachusetts, Deval Patrick, la seguridad y el espacio público, y otros tipos de resiliencia en el área de Boston. Varios participantes escribieron sobre estos eventos, como Emily Badger (The Atlantic Cities), Donald Luzzatto (Virginian Pilot) e Inga Saffron (The Philadelphia Inquirer).
La reunión de periodistas cada abril es una asociación entre el Instituto Lincoln, la Facultad de Diseño de la Universidad de Harvard y la Fundación Nieman para el Periodismo de la misma universidad. La misión de esta actividad es reunir a periodistas a fin de compartir ideas y aprender acerca de las últimas tendencias relativas a la cobertura de noticias sobre ciudades, arquitectura y planificación urbana. — AF
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Planning and land policy experts recognize the need for timely and accurate information about how to take account of likely, if uncertain, environmental and climate change impacts on global land use and development patterns. The Lincoln Institute’s fifth annual land policy conference in May 2010 addressed the status of many of these issues currently and through the twenty-first century.
Transport and Land Use
Providing effective transit service—a smart growth policy—requires residential densities of at least 30 persons per hectare. A review of census tract data for 447 U.S. urbanized areas in 2000 indicates that about a quarter of the urbanized population resided in areas with such densities, down from half in 1965. Fully 47 percent of the 447 areas had no tracts with a transit-sustaining density. But, transit ridership requires more than just dense residential areas.
For example, New York and Los Angeles have similar average residential densities, but 51 percent of commuters in New York use transit compared to 11 percent in Los Angeles. An analysis of travel diaries from nearly 17,000 Los Angeles households indicates that accessibility to employment centers increases transit use much more than living in a high-density area. Alternatively, congestion toll schemes dating from the mid-1970s have yielded sustained increases in transit use and reductions in auto use and congestion. While such policies are likely to produce land use changes, theory is ambiguous about their direction, and virtually no empirical evidence is available.
Energy and Carbon Pricing
Analysis of 13 completed LEED-certified developments showed that their residents produced fewer vehicle miles travelled than the average for their metropolitan areas, suggesting that these developments are fulfilling one of their objectives. A review of the land intensity of alternative energy sources demonstrates that wind and solar sources are feasible in terms of their land coverage, whereas heavy reliance on bio-fuels would require unfeasibly large shares of current agricultural land. However, alternative energy sources for electricity will require large investments in transmission lines across the continent.
An analysis of the effects of cap-and-trade, a carbon tax, and emissions standards as instruments to reduce carbon emissions shows that their impacts depend critically on implementation details. The first two approaches can appear very similar if permits are auctioned rather than given away. The regressivity of carbon taxes can be offset by revenue recycling that is proportional to total tax payments. Emission standards are likely to involve efficiency losses but may be most attractive politically.
Climate Change Impacts
Models of how climate change will affect sea-level rise, temperature, and rainfall differ greatly at the micro level, but all indicate that major costs will be borne by coastal cities and areas in the lower latitudes, with lower costs and some benefits accruing to those in the higher latitudes. A temperature rise of two degrees centigrade in this century seems inevitable, and constraining it to that level will require both large investments and effective policies. Such policies will have to include coordinated management of the one-third of land in the United States that is publicly owned, carbon capture in the form of larger forest areas, and mobilization of revenues for protection of environmentally sensitive areas.
The Way Forward
Many subnational U.S. jurisdictions are already engaged in implementing relevant policies, but the federal government needs to develop an approach to climate mitigation that includes benefit-cost standards, a realistic financing framework with beneficiary and user fees, and a national plan consistent with state plans. Internationally, capacity to address governance issues related to global commons is developing slowly and is hampered by inadequate funds, insufficient consensus, and a lack of legitimacy of existing institutions to address these issues, as well as by an increasing popular skepticism about the very existence of climate change.
The conference volume, with papers and commentaries by more than 25 contributors, will be published in May 2011.
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As coastal cities continue to face the potentially expensive threat of increasingly volatile weather, storm surge, and sea level rise associated with climate change, building resilience has become a top planning priority. But resilience has multiple dimensions. It means not only building things, like flood gates and hardened infrastructure, but also keeping natural systems such as wetlands free of development—and, in many cases, deciding not to rebuild in the most vulnerable places. Therein lies an evolving and complex issue affecting private property rights.
From at least the turn of the 20th century, the Supreme Court has wrestled with a basic question: When does land use regulation constitute a taking, requiring compensation for property owners under the 5th amendment of the U.S. Constitution (“ . . . nor shall private property be taken for public use without just compensation.”)? Since Pennsylvania Coal v. Mahon, 260 U.S. 393 (1922) and Euclid v. Amber Realty, 272 U.S. 365 (1926), the essence of the rulings has been that government has considerable leeway in its power to regulate land use. In Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005), the high court affirmed the state’s power to use eminent domain for economic development in the 21st century.
In June 2013, however, a decision on a Florida development project seemed to indicate a subtle shift in another direction. In Koontz v. St. Johns River Water Management District, the justices ruled 5 to 4 that government was overzealous in imposing mitigation requirements on developers as conditions for building permits. Coy Koontz, Sr., who had wanted to build a small shopping center on his property, objected to a Florida water management district’s demands that he pay for off-site wetlands restoration to offset environmental damage caused by the construction. Citing two cases, Nollan v. California Coastal Commission, 483 U.S. 825 (1987) and Dolan v. City of Tigard, 512 U.S. 374 (1994), Koontz claimed that the requirements constituted a taking for exceeding a “rough proportionality” between the requirements and the scope of damages caused by the development. In 2011, the Florida Supreme Court rejected Koontz’s argument, but in June the high court ruled that the mitigation requirements on the builder went too far.
The ruling alarmed some environmentalists and groups such as the American Planning Association, who feared new limits on the government’s ability to control development and impose requirements to restore and conserve natural areas. The concern extended to coastal metropolitan regions preparing for the impacts of climate change, such as New York City, which in May proposed a model $20 billion plan that is a mix of strategies for living with water and keeping it out. Property rights experts speculated that developers could cite the Koontz case as justification to refuse to pay into a fund for such initiatives.
At a broader level, the question remains: After an event like Hurricane Sandy, is government within its rights to forbid rebuilding or to modify regulations in order to prevent new building? The legal answer is essentially yes, according to Jerold Kayden, an attorney and professor at Harvard University’s Graduate School of Design, who was part of the Lincoln Institute’s Journalists Forum on Land and the Built Environment, held in April.
Particularly as more data become available on sea level rise and storm surge, government has the legal right to restrict owners from building on a vacant lot that is subject to flooding and sea level rise, or from rebuilding a home that has been destroyed. But, Kayden said, “politically, it’s another story.”
New York and New Jersey represented two different approaches to post-Sandy reconstruction. New York Governor Andrew Cuomo and New York City Mayor Michael Bloomberg called for a mix of rebuilding and “strategic retreat,” while New Jersey Governor Chris Christie focused on allocating money to residents so they could rebuild on parcels battered by the storm—even when the property remained in harm’s way.
The City of Boston, meanwhile, has begun to require waterfront developers to prepare for rising seas and storm surge by relocating mechanicals from basements to higher floors, among other measures. As the Koontz case opens the door for heightened scrutiny of various measures imposed by local government as a condition for building, developers might sue over these expensive, climate-related requirements, arguing that they are too burdensome and may constitute a regulatory taking.
While property rights lawsuits over reconstruction and restrictions on new building in coastal areas will no doubt continue to proliferate, Pratap Talwar, principal at the Thompson Design Group, presented an alternative in long-range planning that could help prevent such conflicts from arising. He detailed for the journalists the case study of Long Branch, New Jersey, which overhauled its planning process several years ago to include tougher standards but also a fast-track process for development that satisfied the guidelines. Long Branch was the one mile of New Jersey shore that weathered Sandy relatively intact, Talwar said.
Journalists Forum on Land and the Built Environment: The Resilient City
Thirty-five leading writers and editors who cover urban issues attended the 6th Journalists Forum on Land and the Built Environment on April 20, 2013, at Lincoln House. The theme was The Resilient City, from coastal municipalities preparing for sea level rise and storm surge to legacy cities trying to evolve despite diminished populations and business activity.
Kai-Uwe Bergmann, principal at Bjarke Ingels Group, opened the forum with a look at urban design innovations that maximize efficiency in land, housing, and major infrastructure projects. Johanna Greenbaum from Kushner Companies, who helped run New York City Mayor Michael Bloomberg’s microhousing initiative, detailed that project as well as other similar efforts around the country to accom-modate singles and couples who can live in just 300 square feet.
Alan Mallach, co-author of the Lincoln Institute’s policy focus report Regenerating America’s Legacy Cities, noted signs of resurgence in places such as the Central West End in St. Louis or Over-the-Rhine neighborhood in Cincinnati, while acknowledging the challenges facing Camden, New Jersey; Flint and Detroit, Michigan; and Youngstown, Ohio. Antoine Belaieff, Innovation Director at MetroLinx, detailed the use of social media to gain citizen input on a $16 billion investment in resilient transportation infrastructure in the Toronto area.
John Macomber, from Harvard Business School, led a session on the global city by recognizing the hundreds of millions of people who continue to migrate from rural to urban areas, requiring large-scale planning for infrastructure. Martim Smolka, director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, lamented widespread dislocations caused by preparations for the World Cup and the Olympics in Rio de Janeiro. Bing Wang, from Harvard University’s Graduate School of Design, noted that 11 cities in China have populations over 10 million—and yet the rapidly growing nation is only halfway to its expected urbanization.
John Werner, chief mobilizing officer at Citizens Schools, spelled out how urban school systems can ignite passion in students by bringing in outside professionals as teachers and mentors. Gordon Feller of Cisco Systems envisioned a completely connected world and an Internet of everything, joined by Washington Post investigative reporter Dan Keating, who shared his experiences extracting data from various levels of government.
The forum had to be shortened because of the manhunt for the Boston Marathon bombers in the Cambridge-Watertown area—but that event prompted dialogue about the “shelter in place” request by Massachusetts Governor Deval Patrick, security and public space, and another kind of resilience in the Boston area. Several participants wrote about the events, including Emily Badger at The Atlantic Cities, Donald Luzzatto at the Virginian Pilot, and Inga Saffron at The Philadelphia Inquirer.
The springtime gathering is a partnership of the Lincoln Institute, Harvard’s Graduate School of Design, and the Nieman Foundation for Journalism at Harvard University. The mission is to bring journalists together to share ideas and learn about cutting-edge trends in the coverage of cities, architecture, and urban planning. — AF
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Las ciudades contribuyen al cambio climático mundial pero, a la vez, son víctimas de dicho cambio. Es bien sabido que, en particular, las ciudades asentadas sobre deltas son extremadamente vulnerables, debido a que están localizadas donde las agresiones a los sistemas naturales coinciden con una intensa actividad humana.
Ciertos efectos del cambio climático pueden afectar a las ciudades asentadas sobre deltas, tales como el aumento de los niveles del mar; los daños en la infraestructura debidos a condiciones climáticas extremas; las implicaciones en la salud pública causadas por la elevación de las temperaturas promedio; alteración en los patrones de consumo de energía; agresiones a los recursos de agua; impacto en el turismo y el patrimonio cultural; reducción de la biodiversidad urbana; y efectos secundarios en la contaminación del aire (IPCC 2007). El cambio climático puede, además, afectar a los bienes físicos que se utilizan en la producción económica y los servicios, así como también a los costos de la materia prima y los insumos, los cuales, a su vez, afectan a la competitividad, el rendimiento económico y los patrones de empleo.
El significativo crecimiento económico de China a partir del período de reforma del país que comenzó en 1978 ha provocado la concentración de una gran parte de la población y de la riqueza a lo largo de la costa, en particular en tres regiones de megaciudades: el delta del río Perla, el delta del río Yangtze y la región de la capital. Aunque las posibles implicaciones del cambio climático representan un desafío para las comunidades costeras en todo el mundo, la mencionada concentración geográfica de población y actividad económica parece desproporcionada en China.
Entre las regiones costeras y de deltas de China, el delta del río Perla (DRP), en la provincia de G uangdong, es un importante centro económico que abarca las ciudades de Guangzhou y Shenzhen y siete municipios a nivel de prefectura. Junto con Hong Kong y M acao, los alrededores del DRP conforman una de las principales regiones de megaciudades del mundo, aunque su geografía los torna altamente vulnerables al aumento del nivel del mar. El desarrollo económico y urbano sin precedentes, así como los grandes cambios producidos en la utilización del suelo y la cubierta del suelo que han acompañado dicho desarrollo en las últimas tres décadas, han provocado grandes emisiones de CO2, lo cual ha redundado en la elevación de las temperaturas y de condiciones climáticas más intensas y extremas (Tracy, Trumbull y Loh 2006). Debido a la importancia de esta región tanto para China como para la economía mundial, estudiaremos con más detenimiento la forma en que el DRP contribuye al cambio climático y los riesgos que este cambio conlleva.
Industrialización y urbanización
A partir del establecimiento de la Zona Económica Especial de Shenzhen y Zhuhai en 1980, el DRP fue una de las primeras regiones chinas en comenzar a liberalizar su economía. Sus ventajas institucionales, junto con su proximidad con respecto a Hong Kong y Macao, convirtieron al DRP en la región de más rápido crecimiento del mundo durante las últimas tres décadas. Desde 1979 hasta 2008 el PIB del DRP creció un 15,6 por ciento anual en precios constantes, superando así tanto la tasa nacional del 9,77 por ciento como la tasa provincial de 13,8 por ciento.
Como resultado, el aporte del delta a la participación en el PIB de China se elevó del 2,8 por ciento en 1979 al 9,5 por ciento en 2008. En términos de inversiones fijas totales, inversiones directas del exterior, exportaciones y consumo de energía, el DRP se convirtió en una de las regiones económicas más importantes y dinámicas de China durante este período (ver figura 1).
Este rápido desarrollo fue el resultado del doble proceso de industrialización y urbanización. Las industrias secundaria y terciaria de la región han crecido con rapidez, a la vez que la industria primaria ha disminuido gradualmente en su importancia económica relativa, ya que su aporte al PIB se redujo del 26,9 por ciento en 1979 al 2,4 por ciento en 2008, mientras que el sector terciario de servicios creció del 27,9 por ciento al 47,3 por ciento.
Durante ese mismo período, la población aumentó de 17,97 a 47,71 millones de residentes, alcanzando una tasa de urbanización del 82,2 por ciento en 2008. En términos de utilización del suelo, las áreas destinadas a uso industrial, residencial y comercial crecieron un 8,47 por ciento anual, es decir, de 1.068,70 km2 en 1979 a 4.617,16 km2 en 2008 (ver figura 2).
Cambio climático
Dados estos cambios radicales en la utilización del suelo y el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero de la región, no es de sorprender que el DRP haya experimentado cambios climáticos regionales evidentes. La Administración Meteorológica de G uangdong (2007) informó que el promedio del aumento de temperatura en la provincia de Guangdong en las últimas cinco décadas ha sido de 0,21°C cada 10 años, en forma similar a la tasa de calentamiento de China a nivel nacional. La región costera de Guangdong, en particular el DRP, que se encuentra altamente urbanizado, experimentó aumentos aún mayores en la temperatura, a promedio de 0,3ºC cada 10 años. Las ciudades de Shenzhen, Dongguan, Zhongshan y Foshan han sufrido un calentamiento de más de 0,4°C cada 10 años.
Después de compilar los datos de 21 estaciones meteorológicas en la región del DRP, calculamoslas temperaturas promedio anuales y estacionales durante el período 1971–2008 y posteriormente las comparamos con las temperaturas anuales en Guangdong. Nuestra investigación reveló que el DRP había experimentado un calentamiento significativo y que había tenido temperaturas más elevadas que el total de la provincia de G uangdong durante el período observado. Desde la década de 1970, el DRP ha sufrido un aumento de la temperatura promedio de aproximadamente 1,19ºC, con lo que ha alcanzado los 22,89ºC en la última década. Desde 1994, las temperaturas promedio anuales se mantuvieron por encima de la temperatura promedio de la región en 30 años de 22,1ºC (ver figura 3).
Los aumentos de temperatura más significativos se dieron en invierno y otoño, arrojando un promedio de 24,1ºC en otoño y de 15,2ºC en invierno entre 1994 y 2007. Dichas temperaturas son significativamente más altas que los promedios de 40 años de 23,5°C y 14,6°C, respectivamente. Aunque no resulten tan significativas, las temperaturas promedio en primavera y verano en el DRP durante el período 1997-2007 también fueron más altas que sus temperaturas promedio de 40 años de 22ºC y 28,2ºC, respectivamente. Este fenómeno de calentamiento regional también puede observarse, a menor escala, en G uangzhou, una populosa y típica metrópolis del DRP, en donde las temperaturas promedio aumentaron a la par que las de los alrededores de la región del delta.
A medida que el clima del DRP se fue calentando con más rapidez que en el resto de la provincia, el elevado ritmo de industrialización y urbanización ha generado una enorme demanda de energía por parte de las industrias manufactureras, el sistema de transporte y los consumidores residenciales, lo que ha dado como resultado mayores emisiones de CO2 y otros gases de efecto invernadero que están contribuyendo al cambio climático mundial. La concentración cada vez mayor de gases de efecto invernadero, tanto a nivel regional como mundial, representa una gran fuente latente de calentamiento y otros cambios en el futuro.
Efectos del cambio climático
Debido a su geografía costera y a su densidad de población, Guangdong se cuenta entre las provincias litorales más vulnerables de China en cuanto al tipo de catástrofes meteorológicas, cuyo aumento se espera a causa del calentamiento global. En el año 2008, Guangdong sufrió pérdidas económicas directas de 15,43 mil millones de yuanes y 73 muertes, lo que representa el 75 por ciento y el 48 por ciento de los totales nacionales, respectivamente, así como también la pérdida de 602 km de tierras a raíz de la erosión costera (ver tabla 1). Debido a que el nivel del mar en la provinciaaumentó 75 mm durante el período 1975-1993, la predicción de la Administración Meteorológica de China (2009b) de que los niveles del mar crecerán unos 78-150 mm más entre 2008 y 2038 representauna grave amenaza a la infraestructura y a lascomunidades costeras del DRP.
Guangdong ha sufrido desde hace tiempo los efectos de peligros marinos tales como lluvias torrenciales, ciclones y marejadas de tempestad que han provocado la muerte de cientos de personas, han causado graves daños en la infraestructura de viviendas y transporte y han afectado a las actividades agrícolas de la provincia. En la década de 1950, la superficie agrícola promedio anual que se vio afectada por los peligros marinos fue de alrededor de 200.000 ha; posteriormente, en la década de 1960 se incrementó a 440.000 ha y, en la década de 1970, 500.000 ha, antes de alcanzar la cifra de 1.411.000 ha en la década de 1990.
Además de una mayor frecuencia de tormentas extremas, las sequías también han ido aumentando en el DRP. En la década de 1950, la superficie agrícola promedio afectada por la sequía en Guangdong fue de 104.000 ha, superficie que ha crecido sostenidamente hasta alcanzar 201.500 ha en la década de 1980; 282.500 ha en la década de 1990; y 426.400 ha en la década de 2000. Debido al aumento esperado en la frecuencia de condiciones climáticas extremas, así como también a los aumentos de temperatura y del nivel del mar, se prevé que las actividades agrícolas y de maricultura en el DRP serán cada vez más vulnerables al cambio climático.
Las ciudades ubicadas en el DRP son particularmente susceptibles a las catástrofes naturales y al cambio climático, ya que concentran infraestructura, actividades no agrícolas y población, lo que afecta gravemente a las actividades económicas y la vida diaria. En la región se producen con frecuencia temporales de lluvia y tifones que, por lo general, causan daños muy graves y enormes pérdidas económicas. A modo de ejemplo, durante el período 2000-2007, los temporales de lluvia y los tifones en Shenzhen causaron pérdidas económicas directas acumuladas de 525 millones y 227 millones de yuanes, respectivamente, lo que representa aproximadamente el 63 por ciento y el 33 por ciento de las pérdidas económicas directas totales asociadas con todos los peligros meteorológicos en la ciudad (ver figura 4).
Los peligros meteorológicos también provocan efectos negativos en las instalaciones, infraestructuras y sistemas de transporte. Los temporales de lluvia y los tifones suponen desafíos en relación con los sistemas de alcantarillado urbano y los centros de control de inundaciones, a la vez que los períodos prolongados de temperaturas altas o bajas ejercen una presión en la infraestructura urbana de abastecimiento de energía.
En mayo de 2009, se registró en Shenzhen un temporal de lluvia sin precedentes, durante el cual algunas partes de la ciudad recibieron una precipitación diaria de más de 208 mm. La tormenta inundó 40 áreas de la ciudad y dejó 11 áreas debajo de al menos 1 metro de agua. Dos años antes, en abril de 2007, los temporales de lluvia provocaron el desbordamiento del río Qinghuhe en Shenzhen, y la inundación dañó diques y derribó cables de alta tensión. En el otro extremo del espectro, en julio de 2004, Guangzhou sufrió una prolongada ola de calor que generó una enorme demanda de electricidad. El uso de energía eléctrica llegó a los 8,45 millones de kilovatios, lo que obligó a muchas empresas a detener la producción con el fin de ahorrar energía.
El transporte es un elemento esencial para la actividad urbana y la producción económica. Debido a que Shenzhen y Guangzhou son dos de los principales centros poblacionales y económicos de China, tienen una importancia especial como nudos de transporte nacional, por lo que cualquier interrupción originada por condiciones meteorológicas extremas, tales como temporales de lluvia, tifones e inundaciones, puede llegar a causar efectos de largo alcance en todo el país.
Cuando la tormenta tropical Fengshen azotó a Shenzhen el 24 de junio de 2008, el puerto marítimo de la ciudad, Yantian, debió cerrarse y cientos de barcos quedaron varados en el puerto, hecho que provocó grandes pérdidas económicas. Durante el año 2008, cuatro tormentas tropicales y un temporal de lluvia causaron la cancelación de 249 vuelos y el retraso de otros 386 vuelos en el aeropuerto internacional de Shenzhen, lo que dejó varados a más de 20 mil pasajeros. En 2009, tres fenómenos meteorológicos de grandes proporciones causaron la cancelación de 176 vuelos y el retraso de 326 vuelos, mientras que 4.151 buques se vieron obligados a refugiarse en el puerto de Yantian. A medida que los viajeros chinos se vayan enriqueciendo y los viajes aéreos aumenten su frecuencia, la vulnerabilidad de estas ciudades ante los efectos negativos de condiciones meteorológicas graves también aumentará.
Efectos negativos del aumento del nivel del mar
La Administración M eteorológica de China (2009b) identificó al DRP como una de las áreas del país que corre el mayor riesgo de sufrir aumentos del nivel del mar, debido a que posee una media de nivel del mar baja. Según estudios anteriores, los niveles del mar en el DRP están creciendo y seguirán haciéndolo en un futuro previsible. Se registraron cambios del nivel del mar en tres medidores de mareas (Hong Kong, Zha Po y Shan Tou) durante el período 1958-2001. Hong Kong registró un aumento del nivel del mar de 0,24 cm por año durante dicho período, mientras que Zha Po y Shan Tou registraron aumentos del nivel del mar de 0,21 cm y 0,13 cm por año, respectivamente. Según los registros de mareas obtenidos por seis medidores diferentes en el estuario del río Perla, los niveles del mar han crecido a una tasa acelerada en los últimos 40 años.
En vista del derretimiento de los glaciares a nivel mundial debido al cambio climático, se prevé que los recientes aumentos en el nivel del mar continúen produciéndose e, incluso, acelerándose. Li y Zeng (1998) ofrecieron tres pronósticos sobre al aumento del nivel del mar en el DRP: 100 cm (alto), 65 cm (medio) y 35 cm (bajo) para el año 2010. Estos pronósticos se han reflejado en similares proyecciones realizadas por la Academia de Ciencias de China (1994), que indican que los niveles del mar en el DRP podrían crecer entre 40 cm y 60 cm para el año 2050.
La geografía física y el desarrollo urbano del delta lo vuelven extremadamente vulnerable a los efectos del aumento del nivel del mar y es probable que muchas áreas bajas se inunden (Yang 1996). Según los cálculos del Servicio Nacional de Datos e Información Marina de China, un aumento de 30 cm en el nivel del mar podría inundar una superficie de 1.154 km2 de costa e islas en marea alta, por lo que G uangzhou, el condado de Doumen y Foshan son los que corren riesgos particularmente altos (Administración Meteorológica de Guangdong 2007).
Las inundaciones costeras y del río en el DRP se encuentran influenciadas por varios factores: lluvias torrenciales, mareas altas, vientos fuertes, tifones y marejadas de tempestad. En ciertas partes del estuario del río Perla es bien conocida la combinación de factores meteorológicos y de mareas que genera un aumento en los niveles de agua de más de tres metros durante los ciclos de marea alta (Tracy, Trumbull y Loh 2006). De acuerdo con Huang, Zong y Zhang (2004), actualmente el rango máximo de mareas aumenta a medida que recorremos el estuario hacia el norte: desde un nivel bajo de 2,34 metros cerca de Hong Kong hasta 3,31metros en Zhewan, antes de alcanzar los 3,35 metros en Nansha.
El crecimiento de los niveles del mar podría magnificar el efecto de las marejadas de tempestad, que de por sí pueden ser muy graves cuando coinciden los factores meteorológicos y de mareas. Mediante el análisis de registros de 54 medidores de mareas en todo el DRP, Huang, Zong y Zhang (2004) generaron predicciones para el aumento del nivel del agua en diferentes partes del delta según distintos casos posibles de inundación. En el caso de la descarga más baja de agua dulce (2.000 m2/s), las simulaciones realizadas por este equipo mostraron que un aumento de 30 cm en el nivel del mar podría afectar a la parte noroeste de la región de manera más grave y a la mayor parte del área de manera significativa. El equipo de investigadores simuló además el impacto que podría tener un aumento de 30 cm en el nivel del mar sobre la distribución de los daños de una inundación según cuatro casos posibles de descarga de agua dulce: a medida que las inundaciones aumentan en gravedad, aumenta también el tamaño de las superficies afectadas.
Resumen y debate
Las ciudades del delta gozan de ventajas de ubicación que las vuelven atractivas tanto para los residents como para las empresas y, en consecuencia, muchas regiones asentadas sobre el delta se desarrollan y llegan a ser centros económicos vitales en muchos países. No obstante, las ciudades del delta son particularmente vulnerables a los peligros meteorológicos y corren mayores riesgos que las ciudades del interior de sufrir los efectos, tanto actuales como previstos, del cambio climático. El delta del río Perla ha experimentado aumentos significativos tanto en sus niveles del mar como en sus temperaturas; una mayor variación en las lluvias torrenciales; una mayor frecuencia de condiciones meteorológicas extremas; y un aumento de pérdidas debido a los peligros marinos.
De hecho, los peligros meteorológicos más frecuentes, tales como las inundaciones provenientes de tormentas tropicales y lluvias torrenciales, han causado efectos negativos en el DRP: interrupción de la producción agrícola y de maricultura; daños en las defensas costeras y diques; destrucción de viviendas e instalaciones; cierre del transporte; y pérdida de vidas. El aumento del nivel del mar a raíz del calentamiento global representa otra amenaza y otro desafío en muchas partes de la región. El impacto acumulado de estos fenómenos meteorológicos y climáticos interrelacionados ha aumentado los costos de desarrollo en el DRP de manera significativa. Afortunadamente, los gobiernos provinciales y municipales se han dado cuenta de la importancia que tiene la mitigación y adaptación climática y están observando las experiencias de otras ciudades del mundo asentadas también sobre deltas, con el fin de obtener enseñanzas valiosas en cuanto a la mejor manera de fortalecer la sustentabilidad y resistencia urbanas.
Sobre los autores
Canfei He es profesor de la Facultad de Ciencias Urbanas y Ambientales en la Universidad de Pekín y director asociado del Centro para el Desarrollo Urbano y la Política de Suelos de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln. Asimismo, es director asociado del Grupo Especializado en Geografía Económica de la Sociedad Geográfica China. Sus campos de interés de investigación son las empresas multinacionales, la ubicación industrial y el agrupamiento espacial de empresas, y la energía y el medioambiente en China. Sus artículos se publican en varias revistas internacionales.
Lei Yang es estudiante de doctorado en la Facultad de Graduados de Shenzhen de la Universidad de Pekín.
Referencias:
Administración Meteorológica de China. 2009a. China marine hazards report 2008. Beijing.
———. 2009b. China sea level report 2008. Beijing.
Academia de Ciencias de China. 1994. “The impact of sea level rise on economic development of the Pearl River Delta”. En The impacts of sea level rise on China’s delta regions. Beijing: Science Press.
Du, Yao-dong, Li-li Song, Hui-qing Mao, Hai-yan Tang y An-gao Xu. 2004. “Climate warming in Guangdong province and its influences on agriculture and counter measures”. En Journal of Tropical Meteorology 10(2): 150–159.
Administración Meteorológica de Guangdong. 2007. Informe de evaluación sobre el cambio climático en Guangdong. www.gdemo.gov.cn.
He, Canfei, Lei Yang y Guicai Li. 2010. “Urban development and climate change in the Pearl River Delta”. Documento de trabajo. Cambridge, Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy.
Huang, Z., Y. Zong y W. Zhang. 2004. “Coastal inundation due to sea level rise in the Pearl River Delta, China”. Natural Hazards 33: 247–264.
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Yang, H. 1996. “Potential effects of sea-level rise in the Pearl River Delta area: Preliminary study results and a comprehensive adaptation strategy”. En Adapting to climate change: An international perspective, J. N. Smith y otros, editores. Nueva York: Springer-Verlag.
