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Transferência do Direito de Construir

A Experiência de Porto Alegre, Brasil

Néia Uzon

July 2014, Portuguese


A cidade de Porto Alegre é a capital do Estado do Rio Grande do Sul, situado no extremo sul do Brasil. A cidade de 496 km² conta atualmente com uma população de aproximadamente 1,41 milhão de habitantes. A cidade foi fundada em 1772 por casais portugueses açorianos. Ao longo dos séculos seguintes, acolheu imigrantes de todo mundo, em particular alemães, italianos, espanhóis, africanos, poloneses e libaneses, entre católicos, judeus, protestantes e muçulmanos. Porto Alegre é o centro econômico, financeiro, político, cultural e administrativo de 31 cidades-satélites que compõem sua Região Metropolitana. A capital gaúcha tem a peculiaridade, entre as capitais brasileiras, de ter uma forte influência cultural das cidades da América Espanhola. É um lugar que se divide entre os hábitos culturais de outras cidades brasileiras e os costumes de capitais como Montevidéu e Buenos Aires, cidades das quais o Rio Grande do Sul historicamente recebeu muita influência. Por essa dualidade e por estar na rota natural entre o eixo Rio de Janeiro/São Paulo e Montevidéu/Buenos Aires, tem cumprido a missão de ser o ponto de apoio para o emergente MERCOSUL (Mercado Comum do Sul), firmando-se como alternativa de sede das negociações de importação/exportação entre o Brasil e os países do Prata. A cidade ficou conhecida internacionalmente por suas experiências de democracia participativa, das quais a mais conhecida é o Orçamento Participativo, e por tornar-se a sede do Fórum Social Mundial.

A experiência aqui relatada, de aquisições de imóveis para a execução da 3ª Avenida Perimetral de Porto Alegre, utilizando em larga escala o instrumento da Transferência do Direito de Construir, comprovou, na prática, a excelência do instrumento. A operação consiste em pagar a desapropriação de um lote, ou parte dele, apenas com a “permissão de levar seu potencial construtivo para outro local”, baseado na premissa de que o valor do bem é dado principalmente pela sua capacidade de receber edificação, aliado à sua localização na cidade.

A operação, embora sugerida pelo corpo técnico da Prefeitura, inseriu-se perfeitamente nos planos do governo municipal, pois veio ao encontro das políticas já adotadas pela administração da cidade. Desde 1989, a administração vinha adotando uma política de controle do uso do solo, recuperação de mais valias urbanas, inversão das prioridades históricas no atendimento dos serviços municipais, utilização dos instrumentos de regulação em poder do governo municipal para promover a redução da concentração dos benefícios financeiros e de valorização imobiliária, historicamente nas mãos dos mais abastados.

A partir da promulgação e entrada em vigor da Constituição Brasileira de 1988, o governo municipal de Porto Alegre tratou de desenvolver legislação própria, atingindo vários aspectos do planejamento urbano bem como da tributação. Utilizou instrumentos inovadores, capazes de constituir uma verdadeira “política de responsabilidade social” e, pode-se dizer, naquilo que é possível em escala municipal, criou uma política de “redistribuição de mais valia”. Valendo-se das diretrizes de justiça social impressas na Carta Magna, embora houvesse dúvidas sobre sua legalidade em função da não edição de legislação federal complementar, foram aprovadas leis municipais que instituíram alíquotas de IPTU progressivas para todos os imóveis da cidade – Quem Tem Mais Paga Mais – e alíquotas progressivas no tempo, incidindo sobre os vazios urbanos. Foi também aprovada a lei do Solo Criado (Outorga Onerosa do Direito de Construir), a lei da Concessão de Direito Real de Uso – em benefício dos moradores irregulares que ocupavam áreas públicas municipais há décadas – foram instituídas as Áreas Especiais de Interesse Social e de Interesse Cultural, iniciaram-se estudos para reduzir padrões de loteamentos destinados a populações de baixa renda, instituindo a figura do urbanizador social etc. Além disso, o governo municipal, como regra, passou a negociar com os donos de grandes empreendimentos imobiliários e comerciais que pretendiam instalar-se na cidade, buscando compensações para os impactos gerados por esses empreendimentos. Portanto, tratou-se de uma política de redistribuição de mais valia com o claro objetivo de desconcentrá-la das mãos dos grandes investidores e proprietários de terra.

A base legal da operação foi dada por lei municipal pioneira no Brasil, embora a estrutura legal que sustenta a organização do País como uma República Federativa já autorizasse os municípios a legislar sobre a matéria: afinal, a Constituição da República, em seu artigo 18, estabelece a autonomia político-administrativa dos entes da federação.

Com essa operação, a Municipalidade diminuiu sensivelmente o desembolso financeiro. O total de aquisições, sem desembolso em moeda corrente, alcançou a cifra de R$ 25.893.288,99 – equivalentes na época a US$ 10,8 milhões, aproximadamente. Este desempenho viabilizou a contrapartida junto ao organismo financiador da obra – Banco Interamericano de Desenvolvimento – o que permitiu, através de negociações posteriores, a ampliação do objeto contratado inicialmente, com a inclusão da execução de outras obras importantes para o desenvolvimento da cidade. Por sua vez, os proprietários afetados receberam um recurso que, nesse caso específico, atingiu valores superiores aos de seus terrenos no mercado imobiliário.

A execução da 3ª Perimetral envolveu a tentativa de convencimento para adesão à proposta de Transferência do Direito de Construir de aproximadamente 6 mil proprietários.

Para reduzir o impacto da intervenção, foi criada uma estrutura administrativa própria que foi capaz de reduzir os tempos de efetivação dos contratos de compra e venda e proporcionar atendimento diferenciado ao público-alvo, baseado em técnicas de negociação. Foi uma experiência única, onde não se detectou prejudicados. Iniciou-se, a partir dela, um mercado de compra e venda de direito de construir que pode vir a auxiliar o desenvolvimento de outros instrumentos de recuperação de mais valia, como o Solo Criado – atualmente chamado pela legislação federal de Outorga Onerosa de Direito de Construir. A formulação acabou por atrair o interesse do próprio Banco Interamericano de Desenvolvimento (o banco, inicialmente, duvidara de sua aplicabilidade ao projeto), que passou a recomendar a outras cidades brasileiras e latino-americanas que conhecessem a experiência de Porto Alegre. Após um período em que a estratégia foi preterida pelo novo governo como forma de aquisição de imóveis, volta à cena em função das necessidades de desapropriação em massa para as chamadas Obras da Copa do Mundo de 2014.


Keywords

Development, Infrastructure, Land Use, Local Government, Public Finance, Public Policy, Urban Development, Valuation, Value Capture