Declaración de Buenos Aires
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Las políticas de gestión del suelo urbano y el funcionamiento de los mercados de suelo urbano han pasado a ocupar un papel más importante en el debate de políticas públicas urbanas, así como en el trabajo académico y las agendas de desarrollo en varios países de esta región. En los últimos diez años, la red de académicos y funcionarios apoyada por el Programa para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy ha desarrollado seminarios, promovido investigaciones, organizado debates públicos, asesorado a tomadores de decisión, y publicado los resultados de su trabajo sobre estos temas tan pertinentes. Los miembros de dicha red se reunieron en Buenos Aires en abril de 2004 para evaluar sus actividades y preparar esta declaración sobre los temas centrales de políticas del suelo, los cuales son claves para la búsqueda de programas de desarrollo urbano más sostenibles en el futuro.
En América Latina, las políticas urbanas y las formas de funcionamiento de los mercados de suelo tienden a producir ciudades económicamente desiguales, política y socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente no sustentables. Entre las consecuencias de dichas políticas están los altos y a veces irracionales precios de la tierra, producto, en parte, de la ausencia de efectivas formas de gestión de la tierra urbana.
La situación actual
Los mercados de suelo son estructuralmente imperfectos. Sin embargo, el funcionamiento de los suelos urbanos depende de relaciones sociales, que a su vez son afectadas por los resultados de las operaciones de dichos mercados. Esta conexión entre las relaciones sociales y los mercados de suelo hace a la vez posible y necesario influenciar dichos mercados. Lejos de neutralizar dichas imperfecciones, muchos de los instrumentos y políticas implementados más bien han contribuido a distorcionar aun más el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Más aún, las políticas han mantenido las ‘reglas del juego’ inmobiliario urbano inalteradas y aparentemente intocables.
Una lectura más amplia del problema revela que, más que una racionalización inconsecuente, la disfuncionalidad de los mercados de suelo es el resultado de un conjunto de oportunidades perdidas para el desarrollo socialmente sostenible de las ciudades latinoamericanas. Sin embargo, existen oportunidades prometedoras e innovadoras para superar los cuellos de botella evidenciados en las políticas inadecuadas y destructivas del Estado, la dificultad de financiar el desarrollo urbano, y su capacidad deficiente de gestión.
Uno de los resultados negativos más sobresalientes de la situación actual es el relativo peso, importancia y persistencia de los mercados informales de suelo urbano caracterizado por prácticas exclusionarias, la entrega ilegal de títulos, la carencia de servicios urbanos y otros problemas. La desregulación en lugares donde habría que regular (las periferias pobres) y la sobre-regulación de las áreas ricas y reguladas, así como la privatización sin criterios sociales, son todos factores que contribuyen a impulsar estos procesos, especialmente la concentración espacial de la pobreza urbana. Si bien la mayoría de los programas de regularización están bien intencionados, la mayoría de ellos provoca efectos perversos, entre ellos los elevados costos del suelo para los sectores más pobres.
La planificación urbana y las normas urbanísticas tradicionales han perdido importancia y efectividad como instrumentos para orientar el desarrollo urbano, especialmente los mecanismos existentes para la gestión del suelo. Esta situación abre, no obstante, espacios de oportunidad para pensar en formas innovadoras de gestión y planificación urbana. En algunos lugares, ya se ha aprovechado dichas oportunidades a través de nuevos experimentos y propuestas que han provocado intensos debates al cuestionar los enfoques tradicionales.
En este marco, la creación de nuevas formas de gestión de la tierra tiene un requisito ineludible: repensar la tributación de la tierra urbana incorporando nuevos métodos y estar abierto a considerar instrumentos fiscales alternativos, entendidos como herramientas para reorientar el actual desarrollo de las ciudades y disciplinar el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Dichas herramientas deben ser diseñadas no sólo para captar fondos para la construcción de infraestructura y la prestación de servicios urbanos, sino también para contribuir a una distribución más equitativa de los costos y beneficios, especialmente aquellos asociados con el proceso de urbanización y el retorno de las plusvalías de la tierra recuperada a la comunidad.
Propuestas de Acción
Reconocer el rol indispensable del Estado. Es impresdindible que el Estado (tanto a nivel local como nacional) tenga un rol activo en la promoción del desarrollo urbano. El nivel local debe comprometerse más con los cambios estructurales en la gerencia del suelo, y el nivel nacional debe fomentar dichas iniciativas locales activamente. El gobierno no debe ignorar su responsabilidad de adoptar políticas en torno al mercado de suelo urbano que reconozca el valor estratégico de la tierra y las características particulares del funcionamiento de sus mercados, para impulsar un uso sostenible del suelo al incorporar objetivos sociales y ambientales y beneficiar a los segmentos más vulnerables de la población urbana.
Quebrar la compartamentalización entre las autoridades fiscales, normativas y jurídicas. La falta de cooperación entre autoridades locales es responsable por importantes ineficiencias, políticas poco efectivas, desperdicio de recursos escasos y poca transparencia pública. Más aún, las acciones incongruentes de diversas autoridades públicas dan señales confusas a los agentes privados y crean incógnitas, si no oportunidades, para que los intereses especiales puedan modificar planes gubernamentales. La complejidad y escala de los desafíos planteados por la realidad social urbana de las ciudades latinoamericanas requieren la toma de acciones multilaterales por parte de numerosos actores para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), asegurando de esta manera el logro de objetivos conjuntos: la promoción de un uso sostenible y justo de este recurso, la reducción de precios, la producción de suelo con servicios, el reconocimiento de los derechos al suelo por los pobres urbanos, y una repartición más equitativa de las cargas y los beneficios de la inversión urbana.
Estas autoridades también deben articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación del suelo. Deben promover una nueva visión con una legislación urbanística que diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y del uso del suelo, comprendiendo que las plusvalías generadas de los derechos de construcción no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra. Los gestores urbanos también deben también diseñar mecanismos creativos a través de los cuales las plusvalías se pueden usar para producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos, compensando de esta manera las desigualdades urbanas.
Reconocer los límites de lo posible. Transformar los marcos regulatorios actuales que rigen la utilización de la tierra urbana exige desarrollar un nuevo pensamiento urbanístico y jurídico que reconozca que las desigualdades urbanas y la exclusión socio-espacial son un fenómeno intrínseco al predominante modelo de desarrollo de las ciudades. Incluso en los marcos de los modelos vigentes, hay grados de libertad no despreciables para políticas más socialmente responsables y transparencia del gobierno. Las regulaciones y normas urbanísticas deben considerar la complejidad de los procesos de valorización del suelo y asegurar el cumplimiento de los principios efectivos tradicionales tales como aquellos que limitan la capacidad de las agencias gubernamentales para disponer de recursos públicos o prohibir el “enriquecimiento sin causa” de los propietarios privados.
Revertir círculos viciosos. Se necesitan alternativas a los programas de regularización para romper el círculo vicioso de reproducción de la pobreza que los actuales programas de regularización perpetúan. Es importante reconocer el carácter paliativo de dichos programas y la necesidad de integración de las políticas urbanas, de vivienda y de tributación de la tierra. La dependencia de los subsidios a la vivienda, aunque inevitable, puede quedar anulado si no se cuenta con mecanismos que impidan que estos subsidios se traduzcan en aumentos de los precios del suelo. Los funcionarios de las ciudades deben priorizar la generación de oferta de tierra equipada sobre los programas de regularización ya que el derecho a la vivienda es un derecho social a ocupar un hábitat viable y con dignidad. También es importante entender que la baja producción de suelo servido per se contribuye a la retención de la oferta y por consiguiente a su alto precio, afectando así todos los aspectos del desarrollo urbano.
Además, las soluciones individuales (tales como procesos de titulación predio-por-predio o la entrega de subsidios caso por caso a familias individuales) son en última instancia más onerosas para la sociedad que las soluciones colectivas y más amplias que incorporan otros valores agregados, como la construcción de espacios públicos, la inversión de infraestructura y otros mecanismos que fortalecen la integración social. Muchos países latinoamericanos han sido testigos de programas de subsidios habitacionales, muchas veces con el apoyo de agencias multilaterales, que no consideran o menosprecian el componente suelo. Tales programas buscan suelo público rápidamente disponible o simplemente ocupan suelo en las áreas intersticiales de la ciudad. Tal desinterés en una política de suelo más amplia compromete la replicabilidad, expansión y sostenibilidad de estos programas de vivienda en una escala más amplia.
Repensar los roles de las instituciones públicas y privadas. La gestión de la tierra, dentro de una gran diversidad de intervenciones urbanas – desde la producción en escala masiva de suelo con servicios para los pobres hasta las operaciones de redesarrollo urbano mediante grandes proyectos, pasando por las intervenciones del tipo ‘face-lift’ o los proyectos de recuperación ambiental -- obliga a pensar en las más variadas formas de intervención de parte de las instituciones públicas responsables del desarrollo de las ciudades y en diferentes modalidades de asociación público-privada. La utilización de las tierras vacantes y la flexibilización de usos e intensidades de ocupación pueden jugar un papel crucial siempre que tales proyectos cumplan con las orientaciones estratégicas de las instituciones públicas, sean sujetas a la contraloría ciudadana, e incorporen una visión compartida y participativa del desarrollo urbano.
La ejecución de proyectos demostrativos como El Urbanizador Social en Porto Alegre, Brasil, el proyecto de vivienda Nuevo Usme y la legislación sobre la recuperación de plusvalías de Bogotá, Colombia, constituyen ejemplos de esfuerzos sensibles y creativos que reconocen la importancia de una adecuada gestión de la tierra urbana y de un nuevo pensamiento sobre el papel de la tierra, en particular del potencial del valor del suelo como instrumento para promover un desarrollo más sostenible y equitativo para los pobres de nuestras ciudades.
Un pensamiento creativo y balanceado también queda de manifiesto en proyectos conjuntos de capital público y privado en La Habana, Cuba, con plusvalías capturadas a través de la mejoría de áreas históricas densamente pobladas.
Potencializar el papel de la tributación de la tierra en el financiamiento público para promover el desarrollo urbano. Los gobiernos nacionales, estaduales o provinciales y locales deben compartir la responsabilidad por la promoción del impuesto predial como un mecanismo idóneo y socialmente aceptable para el financiamiento y promoción del desarrollo urbano. El impuesto predial no se debe aplicar con criterios generalizados, sino que debe ser sensible a las ciudades latinoamericanas que tienen un fuerte legado de desigualdades económicas y socio-espaciales. Pueden existir buenos argumentos para gravar a todos los terrenos con una tasa más alta que las edificaciones, de forma racional y diferenciada, en particular en los terrenos periféricos sujetos a la especulación urbana y las tierras ofertadas ex-ante a los sectores sociales de menores ingresos, (asegurándose que su pago contribuye, además, a la construcción de ciudadanía de estos sectores). Y como ya se aseveró, es esencial crear instrumentos impositivos innovadores y adecuados a cada realidad y otras modalidades para captar las plusvalías generadas.
Educar a los actores en la promoción de nuevas políticas. Todos los actores involucrados en estos procesos, desde los jueces a los periodistas pasando por los académicos y por supuesto los funcionarios públicos y sus mentores internacionales, requieren contar con formación y capacitación en profundidad sobre el funcionamiento de los mercados y la gestión de la tierra urbana para lograr estos objetivos. Es indispensable identificar los “campos de resistencia mentales”, particularmente en el pensamiento urbanístico, económico y en las doctrinas jurídicas, que constituyen obstáculos que hay que superar. Debemos reconocer, por ejemplo, que existe y opera un “derecho informal” que legitima social, si bien no jurídicamente, muchas transacciones sobre la tierra y crea redes y espacios de solidaridad e integración. Es urgente realizar acciones para introducir estos temas y propuestas en las agendas políticas en los distintos niveles gubernamentales, los partidos políticos, las organizaciones sociales, la academia y los medios de comunicación social.