This article is adapted from Buy-in for Buyouts: The Case for Managed Retreat from Flood Zones, a Policy Focus Report to be published in September 2016 by the Lincoln Institute of Land Policy in conjunction with Regional Plan Association.

Hurricane Irene and Superstorm Sandy cost the New York metropolitan area an unprecedented number of lives and properties. In the span of 14 months, between August 2011 and October 2012, the storms killed 83 residents and caused $80 billion of damage in New York, New Jersey, and Connecticut. More than $60 billion in recovery funding was allocated to local governments, home owners, and facilitators to repair roads and seawalls; elevate, secure, or acquire buildings; restore dunes and wetlands; and reconstruct communities. 

The hurricanes generated a regional dialogue about how to prepare for and respond to extreme weather events. These conversations led to state-of-the-art, government-sponsored design competitions such as Rebuild by Design. And at the federal level, the U.S. Army Corps of Engineers (USACE) conducted the two-year, $19.5 million North Atlantic Coast Comprehensive Study, which focused on how to protect Northeast residents from hurricanes. 

Yet nearly five years later—after recovery efforts have been completed and appropriate programs implemented—many communities in the region still could not withstand the surge levels of another Sandy or the riverine flooding of another Irene. And by 2050, the number of residents vulnerable to flooding in the region will likely double to 2 million people, due to rising sea levels, the increasing frequency and magnitude of storms, and steady population growth. One third of the victims will be socially vulnerable. 

The Case for Buyouts

Rebuilding and restoring are the most common and popular adaptation tools for strengthening community resilience in the face of climate change, but the strategy that most effectively eliminates risk is managed retreat through the use of buyout programs. Yet, because of the social and political complexity of managed retreat, governments and communities across the United States have largely dismissed it as an adaptation strategy. 

Typically funded by federal or state dollars and managed at the state or county levels, buyout programs are designed to provide a mechanism for residents to sell their homes and move to safer locations if they no longer want to live in high-risk flood zones. New York, New Jersey, and Connecticut all employed buyout programs on a limited scale following Hurricane Irene and Superstorm Sandy, but too often this approach was considered controversial even for the hardest hit areas.

Indeed, managed retreat poses considerable challenges. For home owners, the decision to leave a community can be traumatic, especially if adequate and affordable housing is hard to find nearby. For municipalities, the loss of tax revenue from bought-out properties can have a serious impact on the local budget. On a higher level, urban planning’s dubious history of relocating low-income communities, ostensibly for the greater good, stands as a reminder of how well-intentioned, even necessary measures such as managed retreat can have disproportionate negative impacts if they are not carefully considered in close consultation with residents. 

But if these problems are carefully considered during the design and implementation process, the benefits of buyouts can outweigh the risks. Unlike other adaptation measures, retreat is a one-time investment that requires no further action beyond providing relocation assistance to participants and protecting the natural landscape left behind. Managed retreat also has the potential to create synergies with other resilience and adaptation strategies. Since development is not permitted on acquired land, buyouts can be used to implement projects such as sea wall construction, wetlands restoration, and many other engineered and nature-based resilience measures. Residents can forge new beginnings on safer ground and help create public amenities by allowing for the acquisition of homes in flood-prone areas and restoration of the land to natural floodplain functions.

While the promise of buyouts is great—yielding 100 percent risk reduction, a greater return on public investment, and other benefits to communities and habitats—they have attracted only $750 million of the billions in federal aid allocated for resilience and recovery in the New York metropolitan region. The vast majority of recovery efforts have focused on more popular adaptation measures.

Buyouts in the New York Metropolitan Region

This article highlights the experience of three cities in Connecticut, New York, and New Jersey that adopted buyout programs after suffering major property loss from Hurricane Irene or Superstorm Sandy. The case studies demonstrate that buyout programs are a useful tool for moving residents in flood zones out of harm’s way, but they also illustrate the limitations of current programs. 

Buyout Programs in the New York Region

NY Rising
New York State established the New York Rising Buyout and Acquisition Programs (NY Rising) in order to address the damage caused by hurricanes Irene and Sandy as well as Tropical Storm Lee between 2011 and 2013. In a handful of designated “enhanced buyout areas,” including Oakwood Beach on Staten Island, home owners were offered the pre-storm value of their homes, plus incentives for group participation to prevent the so-called “checkerboarding” of bought-out properties. 

Blue Acres
The Blue Acres program, run by the New Jersey Department of Environmental Protection, predates hurricanes Irene and Sandy, but it has benefited from the funding made available after those storms. In recent years, the program has mainly targeted neighborhoods in Sayreville and Woodbridge, and identified individual properties or clusters of properties that experienced repetitive or severe repetitive losses.

Other Federally Funded Programs
In many cases, buyout programs are administered on the local level and funded largely through federal grant programs such as FEMA’s Hazard Mitigation Grant Program (HMGP) and the USDA’s Emergency Watershed Protection Floodplain Easement Program (EWP-FPE). Typically, federal grants for buyouts require a local funding match of 25 percent.

Oakwood Beach, New York

Oakwood Beach is located on the central part of Staten Island’s South Shore. The lowest-lying portion of the neighborhood is situated next to the marshes of Great Kills Park. The most serious flood risks come from storm surge off the Raritan Bay and Lower New York Harbor. Additionally, sections of the neighborhood experience nuisance flooding following even modest rainfall. Along with the neighboring upland community of Oakwood, Oakwood Beach has a population of 22,000, and nearly 3,000 residents live in current FEMA Special Flood Hazard Zones. The number of people within high-risk flood zones is expected to increase nearly 150 percent, to 7,300 by 2050. 

Oakwood Beach is a middle-class community with a median annual household income of $89,000. The neighborhood is 31 percent low-to-moderate income, 16 percent nonwhite, and 69 percent owner-occupied. The neighborhood was largely developed in the 1960s and 1970s; nearly half its residents have lived in the community for more than 25 years. In general, the homes built closer to the water are smaller and cheaper than those located farther upland. Single-family homes dominate the neighborhood, but there are a handful of apartment buildings inland.

Hurricane Sandy severely impacted Oakwood Beach. The storm surge overtopped the boulevard that runs along the coast and damaged the berm between the neighborhood and the Atlantic Ocean. The surge inundation was exacerbated by the floodwaters trapped within the “bowl” topography of the South Shore (SIRR 2013). In Oakwood Beach, some homes were swept off their foundations; others were flattened. Staten Island as a whole was among the hardest hit areas, with 23 storm-related deaths in the borough (SIRR 2013; Koslov 2014). Prior to Sandy, Oakwood Beach withstood several other historic floods, including intense inundation from a nor’easter in 1992 and flooding from Hurricane Irene in 2011 (Oakwood Beach Buyout Committee 2015; Koslov 2014). After the 1992 storm, residents organized a Flood Victims’ Committee to petition for better flood protection from the state and federal government. Although the USACE somewhat addressed their concerns by constructing a berm, it was not completed until ten years after the nor’easter (Koslov 2014).

Building on their experience organizing for flood protection in the 1990s, Oakwood Beach residents moved quickly to plan their recovery after Hurricane Sandy. At an early community meeting devoted to immediate disaster response and aid, one organizer asked if residents would support a buyout program. Nearly all community members in attendance said yes. Residents then formed the Oakwood Beach Buyout Committee, which began to draft an application for a state buyout. The committee conducted outreach to gauge interest and provided information to residents about what a buyout program might entail. The committee collected signatures from nearly all the neighborhood’s residents to indicate their interest (Lavey 2014). Additionally, committee members surveyed residents about where they felt safe living within the neighborhood, in order to generate maps of priority acquisition areas. 

This mapping effort is a powerful tool for communities organizing to receive buyouts. However, some populations that are considering buyouts are settling in marginal flood-prone areas because they have suffered government-imposed relocations and disinvestments in the past. If buyout program plans are not community-driven, they risk continuing this pattern of marginalization. As we observed in post-Katrina New Orleans, residents understandably opposed buyout programs proposed by outside planners who hadn’t consulted with the local population. By contrast, Oakwood Beach residents collaboratively created their own “green dot” maps to convey their goals for a buyout program and to confirm that they did not want redevelopment in their flood-prone area. 

The NY Rising Program heeded residents’ requests and launched a buyout program for Oakwood Beach. As of June 2015, nearly 99 percent of the neighborhood’s residents have participated. The state plans to purchase 326 properties, an acquisition process that will be completed in 2016. As of February 2015, the state owned 296 properties and had demolished 60 (Rush 2015; Governor’s Office of Storm Recovery 2015). 

The relative success of Oakwood Beach’s buyout program is not surprising considering the fiscal context. Factoring in the projected sea level rise by 2050, a single 100-year flood event could cause $216 million of damage across 1,837 properties, and 830 would have to be demolished. As summarized in table 1 (p. 32), a buyout of only those 830 properties would save community residents $817,000 per year in flood insurance premiums and an annualized average of $5.7 million in damages and dislocation costs. In terms of the potential costs to communities, Oakwood Beach benefits from being only one neighborhood in a very large city. The loss in tax revenue is quite negligible in the context of New York City’s $75 billion budget.

Wayne, New Jersey

Wayne is a township of 55,000 people in the outer ring of northern New Jersey suburbs. Twenty percent of households are low-to-moderate income, 20 percent of residents are nonwhite, and 80 percent are home owners. The town is landlocked but lies within the Passaic River Basin. Approximately 12 miles of Wayne’s western border is formed by the Pompton River, which has a history of flooding. Additionally, the township has several lakes and streams with development encroaching on flood zones. Approximately 5,400 people (nearly 10 percent of the total population) currently live in Special Flood Hazard Areas. Wayne is the wealthiest of the case studies, but the town has experienced the slowest property value growth since 2000. FEMA has provided $6.9 million in individual assistance to Wayne home owners since 2007, and 15 percent of registrants occupy repetitive-loss properties.

Wayne has experienced severe flooding since colonial times. The most severe flood to impact the entire Passaic River Basin occurred in 1903. Since then, several major floods have occurred each decade. Although the USACE began plans to reduce flooding in the Passaic River Basin in 1936, a comprehensive plan for the area has yet to be implemented.

The first buyouts in the Passaic River Basin began in 1995, after the New Jersey Department of Environmental Protection (NJDEP) formed its Blue Acres Program. They have continued through various funding sources, including NJDEP, FEMA, and open space taxes, in the case of municipalities in Morris County. However, Wayne was not included in the first round of buyouts through the Blue Acres Program in the late 1990s. As a result, municipal officials approached the state about funding the town, which led to several other programs. In 2005, the NJDEP and USACE identified the Hoffman Grove neighborhood in Wayne as a priority area for buyout funding (USACE 2005). A series of allocations since 2005, including additional funding after hurricanes Irene and Sandy, allowed for the purchase and removal of 96 homes in the Hoffman Grove neighborhood. FEMA was the primary source of funding for these purchases; the Blue Acres Program provided the nonfederal match. Despite these significant subsidies, news sources reported that “there is no immediate funding to buy and raze the houses that are left standing” (McGrath 2011). Nevertheless, all but 29 homes in this neighborhood have now been purchased and removed.

In May 2015, the USACE, together with NJDEP, released a follow-up to that 2005 study and identified 27 additional properties within Hoffman Grove as priorities for acquisition. Municipal officials in Wayne are now working to identify willing residents in order to move the program forward. Once these buyouts are complete, the entirety of the Hoffman Grove neighborhood will return to a floodplain.

The buyout programs in Wayne more closely resemble the FEMA buyout programs that began in the 1990s in response to the Great Flood of 1993, given Wayne’s vulnerability to seasonal and storm-related riverine flooding. Buyouts have undergone greater testing in riverine settings, leading to simpler program designs. Additionally, lower property values in inland riverine areas make it possible for buyout programs to purchase a greater number of homes. (Following disasters, property values of riverine flood properties are less resilient than coastal property values.)

The fiscal impact analysis for Wayne reveals that, after the acquisition of 96 Hoffman Grove properties, the township has a relatively small number of properties vulnerable to severe flooding compared to the other case studies. Even so, a 100-year flood event could still severely damage 127 homes, costing $25 million, as shown in table 1 (p. 32). It is worth noting that applying Wayne’s buyout program to the remaining most vulnerable properties may lead to an average of $840,000 in lost tax revenues per year. 

Milford, Connecticut

Milford is a coastal city of 52,000 people, midway between Bridgeport and New Haven on Long Island Sound. Milford has the longest coastline of any town in Connecticut (14 miles) plus two significant rivers, the Wepawaug and Housatonic, leaving residents vulnerable to both coastal and riparian flooding. Oceanfront property is one of Milford’s most prized amenities, and the town has more waterfront homes than any other case study in this article. Currently, there are 8,100 Milford residents in the 100-year flood zone, with a 26 percent increase projected by 2050. Milford also has the most repetitive-loss properties of any municipality in Connecticut. Since 2007, Milford residents have made up 20 percent of registrants in FEMA’s individual assistance program; FEMA awarded them $3.5 million. The town is 25 percent low-to-moderate income, 15 percent nonwhite, and overwhelmingly owner-occupied.

Milford’s own analysis confirmed the city’s extreme vulnerability. A Category 2 hurricane has the potential to inundate more than 2,000 properties, including 35 city facilities. More than 1,500 homes were damaged by Irene and Sandy, over 200 severely (Daley 2014). An excess of $60 million in flood insurance claims were paid to Milford residents in 2011 and 2012 (City of Milford 2015). A year after Sandy, entire streets and dozens of homes remained empty, while many others were elevated on piles and rebuilt. As in many areas damaged by Sandy, government funding came slowly, which retarded recovery (Zaretsky 2013). An estimated 4,000 to 5,000 homes in the city may still need to be elevated to satisfy building code requirements (Buffa 2013).

The primary strategies for combating flood risk in Milford have included beach nourishment projects, building retrofits and elevations, revetments, jetties, and groins. The city’s 2013 Hazard Mitigation Plan outlined over $14.4 million in flood mitigation projects, including elevating structures, protecting or upgrading critical infrastructure such as the wastewater treatment plant, and replenishing dunes (City of Milford 2013). The highest-priority projects were neighborhood drainage systems and catch basins. Due to lack of funding, however, many proposed projects either stalled or have not begun. 

The USACE evaluated the coastline of Milford for the North Atlantic Coast Comprehensive Study and found that the implementation of structural measures, like beach fill or dune projects, may be limited due to space constraints even in areas where these approaches might normally be most cost effective. If these measures are not applicable, flood proofing, and even acquisition and relocation, might be the most economical long-term strategies (USACE 2015). These challenges are shared by many highly developed areas along the eastern Atlantic coast. Buyouts can be difficult to secure in the short term, and structural solutions do not effectively reduce risk. 

Yet buyouts have received some attention from the city’s residents. FEMA Hazard Mitigation Grant funds were used to buy several properties. Additionally, Milford has received $1.4 million from the USDA Floodplain Easement Program to buy at-risk properties (USDA n.d.). Despite available funding, however, the programs received only seven applicants in 2013. Furthermore, the city’s official position was “unenthusiastic” (Spiegel 2013). Milford stakeholders interviewed for this report cited concerns over the loss of the municipal tax base as the primary cause of resistance to buyouts, as coastal property owners pay the highest property taxes.

From the state’s perspective, Milford presented a promising case for a buyout program since many of the repetitive-loss properties were adjacent to the Silver Sands State Park, and acquired parcels could be incorporated into the park. Stakeholders indicated that positive alternative models for development are needed to encourage participation in buyout programs. The fiscal analysis performed for this study reveals that, while buyouts would impact property taxes, the effects would not be as severe as perceived by municipal officials. As a percentage of the most recent budget, buyouts of the most vulnerable properties would result in only a 1.36 percent loss in revenue, as indicated in table 1 (p. 32). 

Milford’s vulnerable properties have the highest average value among the case studies. Factoring in 2050 sea level rise projections, Milford’s most vulnerable homes—those that could suffer over 50 percent damage—could face $204 million in damage and dislocation costs over the next 100 years. Relocating home owners from just these properties that are most at risk could save $435,000 in annual flood insurance premiums. 

Conclusion

Buyout programs have long been avoided in public dialogue. Yet when weighed against the magnitude of risk faced by some U.S. coastal and riverine communities, they can be a viable and effective way to enable retreat from flood zones. As tools to preserve communities and strengthen resilience, they deserve serious consideration.

The three case studies highlight both the potential value of buyout programs and the political, social, and economic challenges of implementing them. Many factors contributed to the relative success of buyout participation in Oakwood Beach and Wayne and to the failure in Milford. The timing of the program, the level of program engagement with residents, the attachment to place, and the availability or lack of alternatives all played a role. In order to meet the needs of residents and municipalities, we must rethink the goals, strategies, and time frame of buyout programs, improve the administration of funding, reform the planning process, and design minimally disruptive programs. 

For an in-depth exploration of managed retreat in the New York metropolitan region, see the forthcoming Policy Focus Report, Buy-in for Buyouts: The Case for Managed Retreat from Flood Zones, to be published in September 2016 by the Lincoln Institute of Land Policy in conjunction with Regional Plan Association.

Robert Freudenberg is director of Energy and Environment at Regional Plan Association (RPA), where Ellis Calvin is an associate planner in the same department. Laura Tolkoff is a former senior planner for Energy and Environment, and Dare Brawley is a former research analyst at RPA.

Photograph: Tom Pioppo/FEMA (2011)

References

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Daley, Beth. 2014. “Milford, East Haven Top Connecticut in Costly Flood-Prone Homes.” New Haven Register. March 21. http://www.nhregister.com/general-news/20140321/milfordeast-haven-top-connecticut-in-costly-flood-prone-homes.

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Zaretsky, Mark. 2013. “1 Year After Superstorm Sandy, Recovery Moves Slowly on Connecticut Shore.” New Haven Register. October 26. http://www.nhregister.com/generalnews/20131026/1-year-after-super-storm-sandy-recovery-moves-slowly-on-connecticut-shore.

Los seres humanos han tenido una relación de amor y odio con la urbanización desde hace cientos de años. A mediados del siglo XVIII, en los albores de la Revolución Industrial, los campos y las tierras de pastoreo de uso común estaban cercados con el fin de obligar a los campesinos a realizar trabajo asalariado y vivir en los asentamientos informales de las ciudades industriales europeas. Estas personas, arrastradas en contra de su voluntad a la vida urbana, vivían en pésimas condiciones, hacinadas en viviendas de mala calidad y ahogadas por el humo que emanaba de las fábricas que utilizaban el carbón para funcionar. En el verano, las familias con recursos económicos se retiraban al campo para evitar los ineludibles brotes de peste, cólera, y otras enfermedades. Afortunadamente, al mismo tiempo, muchas de las características negativas de la urbanización comenzaron a tratarse por parte de un nuevo invento: el sector público o gobierno municipal. Las obras públicas se crearon para construir caminos y sistemas de alcantarillado, encontrar y proporcionar agua potable y segregar los usos del suelo para que las viviendas estuvieran separadas de las fábricas contaminantes.

Este progreso desembocó en una época, a mediados del siglo XIX, en la que las ciudades del mundo se vieron pobladas con una creciente ola de residentes voluntarios que eran atraídos por las comodidades y el entusiasmo de la vida urbana. Las obras públicas proporcionaban agua y energía directamente a las viviendas. Los nuevos sistemas de transporte trasladaban alimentos y materiales desde las granjas y minas, además de llevar a los trabajadores desde sus hogares al trabajo. Las ciudades florecieron y se convirtieron en la fuerza motriz de las economías nacionales; sin embargo, este nuevo modelo urbano se vio debilitado por dos contradicciones básicas. A medida que reorganizamos nuestro espacio con el fin de alimentar y brindar combustible a las ciudades, también ejercimos una creciente presión sobre nuestros sistemas naturales. Además, como países urbanizados, redujimos la miseria pero aumentamos la desigualdad. Asimismo encontramos nuevas formas de aislar a los ricos de los aspectos negativos de la vida urbana, creando barrios o suburbios urbanos exclusivos.

Durante la primera etapa de la urbanización, innovamos con el fin de resolver el problema de las pestes y enfermedades que eran resultado del hacinamiento de las personas en espacios mal organizados. Durante la segunda etapa, convertimos a nuestras ciudades en lugares brillantes que atraían a nuevos residentes, pero agotamos nuestros sistemas naturales. Redujimos la pobreza, pero aumentamos la desigualdad y la distancia social entre las personas que habitaban el mismo espacio. Tal vez, en el siglo XXI podamos ser lo suficientemente inteligentes para marcar el inicio de una tercera etapa de urbanización, en la que las ciudades brinden respuestas al estrés mundial por el medio ambiente y los países continúen experimentando una reducción de la pobreza, y también un menor nivel de desigualdad. No obstante, para lograr esto, necesitaremos recalibrar nuestra comprensión de la importante función que cumplimos como individuos a la hora de financiar esta evolución: debemos reafirmar el contrato social mediante el cual pagamos nuestros impuestos al gobierno municipal, quien, a su vez, nos recompensa con bienes y servicios públicos que definen una calidad de vida excepcional.

Fue un reconocimiento a la enorme reputación del Instituto Lincoln y un honor personal que me invitaran a liderar, junto con el Banco Mundial, una de las diez unidades de gestión de políticas dedicadas a la creación de un Nuevo Programa Urbano, que se anunciará en la segunda mitad de este año en Hábitat III, la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos. Con la ayuda de más de una docena de expertos en políticas a nivel mundial designados por sus respectivos Estados miembro, elaboramos el Documento de Políticas sobre Finanzas y Sistemas Fiscales Municipales, que contiene recomendaciones sobre la forma en que el mundo puede financiar el Nuevo Programa Urbano.

Si usted nunca ha oído hablar de las reuniones de ONU-Hábitat, no se sorprenda: se realizan muy esporádicamente. Estas reuniones tienen lugar cada 20 años y su objetivo es brindar asesoramiento para elaborar políticas nacionales que den como resultado ciudades más seguras, más saludables y más habitables. En 1976, la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, realizada en Vancouver, tuvo como oradores a ilustres pensadores a nivel mundial, como Margaret Mead, Buckminster Fuller y la Madre Teresa. El resultado de la conferencia fue el Plan de Acción de Vancouver, que brindó 64 recomendaciones de políticas para que los gobiernos nacionales “adoptaran políticas relativas a los asentamientos humanos y estrategias de planificación espacial que fueran audaces, significativas y efectivas”, con el fin de facilitar un desarrollo urbano de calidad.

En 1996, la conferencia Hábitat II se celebró en Estambul y siguió los pasos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre para la Tierra) de 1992. Hábitat II se centró en conectar el programa de urbanización con las medidas a nivel mundial dirigidas a promover el desarrollo sostenible. En aquel entonces, los urbanistas se encontraban desilusionados debido a que la Agenda 21 (el plan de acción de políticas elaborado por la Cumbre para la Tierra) casi ni mencionaba a las ciudades y, cuando sí lo hacía, estas se consideraban como parte del problema, no de la solución, para la sostenibilidad mundial. La Agenda de Hábitat que surgió de la conferencia de 1996 propuso un marco de políticas para orientar las medidas nacionales en las próximas dos décadas, con el fin de promover asentamientos urbanos sostenibles. Un avance significativo de Hábitat II consistió en la creación de un marco de compromiso de información, para que los gobiernos nacionales se responsabilizaran de dar cuenta sobre los avances de los objetivos establecidos en la Agenda de Hábitat, un aspecto que se había omitido en el Plan de Acción de Vancouver.

Aunque las anteriores conferencias de Hábitat fueron muy importantes, no generaron el impacto o la divisa cultural a la que aspiraban. Este año, existen varios motivos para creer que Hábitat III, que se realizará en octubre en Quito, Ecuador, será diferente. En primer lugar, hoy en día el planeta es predominantemente urbano: alrededor del año 2007, más de la mitad del mundo ya estaba urbanizada, y las tendencias actuales señalan que el planeta estará urbanizado en un 70 por ciento para el año 2050. La totalidad del crecimiento de la población mundial durante las próximas tres décadas tendrá lugar en las ciudades, lo que añadirá unos dos mil millones y medio de personas. Además, a menos que escojamos otro enfoque, se duplicará la cantidad estimada de 850 millones a 1.000 millones de personas que viven en todo tipo de asentamientos informales en las ciudades de todo el mundo.

En segundo lugar, los gestores de políticas internacionales están comenzando a tomar en serio la urbanización. Este cambio puede verse claramente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SDG, por su sigla en inglés) recientemente elaborados por los Estados miembro de la ONU, con el fin de actualizar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG) adoptados en el año 2000 para regir las políticas mundiales de desarrollo económico hasta el año 2015. Los SDG establecerán un marco a nivel mundial con la finalidad de promover un desarrollo más efectivo y responsable para 2030. A diferencia de los MDG, los SDG contienen objetivos e indicadores específicos referidos a la urbanización.

En tercer lugar (y más importante), debido a que las naciones miembro tendrá la obligación de informar anualmente el progreso que han alcanzado para lograr los SDG, se tomará muy en serio el proceso de urbanización. Este acuerdo incluye la admisión tácita de que entender la urbanización de forma correcta es un factor clave para lograr un futuro humano sostenible en el planeta. Entender la urbanización de forma correcta requiere el compromiso de proporcionar servicios básicos a todos los residentes, tanto antiguos como nuevos, de utilizar los recursos naturales de manera más eficiente, y de reducir nuestra huella de carbono. Por último, aunque no menos importante, entender la urbanización de forma correcta significa encontrar formas de financiarla. Tal como se establece en el Documento de Políticas: “La salud fiscal de las ciudades es una condición necesaria para gestionar nuestro futuro urbano mundial. La salud fiscal permite a los gobiernos municipales invertir en la infraestructura social y económica que promueve una mayor calidad de vida, sostiene el crecimiento económico y ayuda a los municipios a prepararse ante cualquier crisis natural o financiera y mitigar sus efectos”.

Con el fin de lograr esto, necesitamos incrementar las fuentes de recaudación existentes y encontrar otras nuevas. Y la mayor fuente —antigua y nueva— de generación de ingresos municipales para financiar la urbanización puede encontrarse en el suelo.

Cuando invertimos en infraestructura urbana, posibilitamos los asentamientos urbanos densos y multiplicamos exponencialmente el valor de dicho suelo. La base fiscal que genera este suelo con más valor, así como las mejoras realizadas en el mismo, es la mayor y más antigua fuente de recaudación municipal que tienen las ciudades, instrumentada mediante el impuesto sobre la propiedad. No obstante, una nueva fuente de ingresos casi no explotada es la recuperación del incremento del valor del suelo que la infraestructura pública genera a favor de los propietarios privados, lo que se conoce como “recuperación de plusvalías”. Como hemos observado en América Latina, el incremento del valor del suelo generado por la inversión pública casi siempre multiplica la inversión en sí. La recuperación de una parte del incremento del valor del suelo puede ser muy útil a la hora de financiar la infraestructura que necesitaremos para recibir en nuestras ciudades a otros dos mil millones y medio de residentes hacia mediados del siglo.

Paradójicamente, nos resistimos mucho más a los impuestos basados en el suelo que a otras fuentes inferiores de ingresos. Aunque el impuesto sobre la propiedad es la fuente de ingresos municipales más estable, continúa representando una parte relativamente pequeña de los presupuestos municipales; además, debido a que este impuesto generalmente es el mayor tributo directo que pagan los propietarios, sufre constantemente el ataque del público. Los electores captan el apoyo de los gobiernos estatales, provinciales y nacionales para limitar la capacidad que tienen los municipios de recaudar el impuesto sobre la propiedad, imponiendo límites a las tasas, jugando con las valuaciones del suelo, o ambas cosas. Y cuando lo logran, socavan el avance del que puede decirse que es el más importante para alejarnos de nuestro pasado salvaje: el gobierno municipal.

El desafío del financiamiento municipal puede resumirse en una simple pregunta: ¿Quién pagará nuestras futuras ciudades y pueblos? Y la respuesta es bastante simple: nosotros, tal como siempre lo hemos hecho. Podríamos pedir prestados billones de dólares para invertir en nueva infraestructura, desarrollar nuevas asociaciones entre entidades públicas y privadas, mejorar las transferencias intergubernamentales u obtener los fondos del suelo (como creo que deberíamos hacerlo). Sin embargo, a la larga, todo gasto que realicemos se pagará con fondos que recaudamos de nosotros mismos de una u otra forma. Presumiblemente, estaremos felices con la calidad de la vida urbana que paguemos. Pero esto requerirá nuestro compromiso colectivo para pagar lo que cuesten los servicios que deseamos y necesitamos, y esto será posible cuando comencemos a recordar la función esencial que cumple el gobierno municipal para proporcionar estos beneficios.

Humans have had a love-hate relationship with urbanization for hundreds of years. In the mid-18th century, at the dawn of the Industrial Revolution, common fields and pastures were enclosed to force peasants into wage labor and life in the slums of the industrial cities of Europe. These involuntary urbanites lived in abysmal conditions, crowded into substandard dwellings and choked by fumes belched from coal-fired factories. Wealthy families retreated to the countryside in summers to avoid inevitable outbreaks of pestilence, cholera, and other diseases. Fortunately, at the same time, many of the negative attributes of urbanization were being addressed by a new invention—the public sector or local government. Public Works were created to build roads and sewers, to find and deliver potable water, and to segregate land uses so that residences were separated from dirty industries.

This progress ushered in an epoch, in the mid-19th century, during which the cities of the world grew with voluntary inhabitants who were drawn to the amenities and excitement of urban life. Public Works delivered water and power directly to residences. New transport systems moved food and materials from farms and mines, and moved workers from their homes to jobs. Cities flourished and became the economic powerhouses of national economies, but this new urban model was undermined by two basic contradictions. As we reorganized our space to feed and fuel cities, we put increasing pressure on natural systems. And, as countries urbanized, we reduced abject poverty but increased inequality. We also found new ways to insulate the wealthy from negative aspects of urban life in exclusive urban neighborhoods or suburbs.

During the first round of urbanization, we innovated to address the disease and pestilence that resulted from crowding people into poorly managed space. During the next round, we turned our cities into shiny places that attracted new residents, but we stressed out natural systems. We reduced poverty but we increased inequality and the social distance between people inhabiting the same space. Perhaps, in the 21st century, we can be clever enough to usher in a third round of urbanization, where cities provide the answers to global environmental stress, and countries continue to see declining poverty but also reductions in inequality. To do this, however, we’ll need to recalibrate our understanding of the important role we as individuals play in paying for this evolution—reaffirming the social contract through which we pay our taxes to local government, and it rewards us with the public goods and services that define an exceptional quality of life.

It was a testament to the outsized reputation of the Lincoln Institute and a personal honor to be asked to lead, with the World Bank, one of the ten policy units tasked with drafting a New Urban Agenda, to be announced this fall at Habitat III, the Third United Nations Conference on Human Settlements. With the assistance of more than a dozen global policy experts nominated by their member states, we wrote the Policy Paper for Municipal Finance and Local Fiscal Systems, which recommends how the world will pay for the New Urban Agenda.

If you have not heard of the UN Habitat meetings, it is not surprising. They rarely occur. The convenings happen every 20 years and seek to advise national policies that lead to safer, healthier, and more livable cities. In 1976, the first United Nations Conference on Human Settlements, held in Vancouver, involved such illustrious global thinkers as Margaret Mead, Buckminster Fuller, and Mother Teresa. The Vancouver Action plan generated at the conference provided 64 policy recommendations for national governments “to adopt bold, meaningful, and effective human settlement policies and spatial planning strategies” that would facilitate high-quality urban development.

In 1996, Habitat II, held in Istanbul, followed on the heels of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development (Earth Summit). Habitat II focused on connecting the urbanization agenda with global efforts to promote sustainable development. At the time, urbanists were disappointed that Agenda 21, the policy action plan from the Earth Summit, barely mentioned cities. And where it did, cities were considered part of the problem, not a solution, for global sustainability. The Habitat Agenda that emerged from the 1996 conference proposed a policy framework to guide national efforts for the next two decades to promote sustainable urban settlements. An important advancement of Habitat II was the creation of a reporting framework to hold national governments accountable for achieving the goals set forth in the Habitat Agenda, something missing from the Vancouver Action Plan.

As important as previous Habitat conferences were, they did not generate the impact or the cultural currency to which they aspired. This year, there are several reasons to believe that Habitat III, to be convened in October in Quito, Ecuador, will be different. First, the planet is predominantly urban now. We passed the halfway point for global urbanization around 2007, and current trends suggest that the planet will be 70 percent urbanized by 2050. All global population growth in the next three decades will occur in cities, which will add some 2.5 billion people. And, unless we choose a new approach, we will double the estimated 850 million to one billion people living in slums, favelas, and other informal settlements in cities around the world.

Second, international policy makers are beginning to take urbanization seriously. This shift is best illustrated in recently penned Sustainable Development Goals (SDGs) drafted by UN member states to update the Millennial Development Goals (MDGs) adopted in 2000 to govern global economic development policy through 2015. The SDGs will establish a global framework to promote more effective and responsible development through 2030. Unlike the MDGs, the SDGs include specific goals and indicators that reference urbanization.

Third, and most importantly, because member nations will be required to report annually on their progress toward the SDGs, they will be taking the process of urbanization seriously. Built into this arrangement is a tacit admission that getting urbanization right is critical to achieving a sustainable human future on the planet. Getting urbanization right will require a commitment to deliver basic services to all residents, new and old, to use natural resources more efficiently, and to reduce our carbon footprint. And, last but not least, getting urbanization right means finding ways to pay for it. As stated in the Policy Paper: The fiscal health of cities is a necessary condition for managing our global urban future. Fiscal health enables local governments to invest in the social and economic infrastructure that supports a higher quality of life, sustains economic growth, and helps localities prepare for and mitigate the effects of natural and financial crises.

To accomplish this, we will need to grow existing sources of revenue and find new ones. And the biggest old and new source of local revenue to finance urbanization can be found in land.

When we invest in urban infrastructure, we make dense urban settlement possible and we increase the value of that land by many multiples. The tax base that is built from this more valuable land, and the improvements built on it, is the biggest old source of local revenue for cities, through the property tax. But a mostly untapped new source of revenue is the reclamation of land value increments that public infrastructure generates for private landowners, known as value capture. As we’ve seen in Latin America, the increase in land value through public investment is almost always a multiple of the investment itself. Capturing a share of land value increments can help us fund the infrastructure we’ll need to welcome another 2.5 billion residents to our cities by mid-century.

Ironically, we resist land-based taxes more than other inferior revenue sources. While the property tax is the most stable local revenue source, it still accounts for a relatively small share of local government budgets, and, because it is usually the biggest direct tax paid by property owners, it is constantly under attack. Voters enlist the support of state, provincial, and national governments to constrain the ability of localities to collect property tax revenues by imposing rate limitations, or monkeying around with land value assessments, or both. And when they succeed, they undermine the advancement that is arguably the most important for separating us from our barbarian past—local government.

The municipal finance challenge can be summarized in one simple question: Who will pay for our future cities and towns? And the answer is quite simple. We will—just as we always have. We might borrow trillions of dollars to invest in new infrastructure, engineer new public-private partnerships, enhance intergovernmental transfers, or leverage funding from the land, as I think we should. But, in the end, whatever expenditures we make will be covered by revenues we collect from ourselves in one form or another. Presumably, we’ll be happy with the quality of the urban life that we purchase. But that will require our collective commitment to pay what it costs for the services we want and need—and that will start by reminding ourselves of the essential role that local government plays in delivering these benefits.

El impuesto sobre la propiedad es un tema tan contencioso en Pensilvania que los residentes de por lo menos 84 grupos de base distintos se han unido para presionar por cambios que incluyen la eliminación del impuesto escolar sobre la propiedad, aunque ello signifique transferir el financiamiento de la educación a otras fuentes que quizá no sean tan confiables.

Una década de reforma fracasada

Especialmente en los últimos años, los residentes y otros propietarios del sexto estado más poblado de los Estados Unidos han acudido a reuniones, han escrito a sus legisladores y han alzado la voz en contra del tributo que los gobiernos locales imponen sobre sus casas, suelo y otras propiedades. Los ciudadanos de Pensilvania soportan una de las cargas tributarias más fuertes del país, y muchos propietarios frustrados se quejan de que el impuesto sobre la propiedad es demasiado alto. Las tasas del impuesto sobre la propiedad han seguido aumentando, a pesar de que la mediana de ingresos de los hogares se ha estancado o reducido en la mayoría de las ciudades del estado. Mientras tanto, la legislatura estatal aprobó una reforma del impuesto sobre la propiedad en 2006 que no ha dado los resultados esperados, en parte por no ceder a los residentes el control que querían sobre la porción más grande de su factura de impuesto sobre la propiedad: la parte que financia las escuelas públicas, que en algunas comunidades supera la mitad de todo el impuesto. Bajo la Ley de Alivio al Contribuyente, cada junta escolar tiene que obtener la aprobación de los electores antes de poder adoptar una tasa tributaria que exceda un cierto límite, actualizado con la inflación. Durante años, sin embargo, docenas de distritos escolares han eludido un referendo electoral mediante la solicitud de exenciones especiales al Departamento de Educación de Pensilvania.

Estas inquietudes son prioritarias para los legisladores. Pero los dirigentes estatales reconocen que un cambio en el sistema del impuesto sobre la propiedad es mucho más complejo de lo que parece. Si se recorta el impuesto a algunos grupos de personas, habrá que aumentarlo a otros, a menos que los líderes puedan encontrar nuevas fuentes de ingresos para generar por lo menos la misma cantidad de dinero necesario para la educación pública, la protección policial, la recolección de basura y otros servicios gubernamentales locales. Hoy en día, los distritos escolares, los condados y las municipalidades de Pensilvania dependen en gran parte del impuesto sobre la propiedad. De hecho, las escuelas estatales dependen del impuesto sobre la propiedad más que las escuelas de la mayor parte del resto del país. Alrededor del 45 por ciento de los fondos que pagan por las escuelas públicas en la mancomunidad de Pensilvania provienen del impuesto sobre la propiedad, según datos de la Oficina del Censo de los EE.UU. para el año fiscal 2013. En todo el país, alrededor del 37 por ciento de los ingresos de los distritos escolares provino del impuesto sobre la propiedad ese año.

Si bien los legisladores de Pensilvania reconocen la necesidad de hacer reformas, no han elaborado aún un plan que cuente con el acuerdo de residentes, gobiernos locales, comunidad de negocios y otras partes interesadas.

Ley de Independencia del Impuesto sobre la Propiedad

En los últimos años han surgido múltiples propuestas que fueron rechazadas una a una. Un proyecto de ley controvertido introducido en 2015 propone unos de los cambios más drásticos de cualquier reforma del impuesto sobre la propiedad en los últimos años. El proyecto de ley 76 del Senado de Pensilvania, también conocido como Ley de Independencia del Impuesto sobre la Propiedad, se propone recortar significativamente el impuesto sobre la propiedad al eliminar la porción destinada a las escuelas. Por una diferencia mínima, la medida no obtuvo los votos suficientes el año pasado para ser aprobado por el Senado de Pensilvania, pero sus patrocinadores quieren forzar otra votación este año. El proyecto cuenta con el respaldo de ambos partidos y también de la Asociación de Corredores Inmobiliarios de Pensilvania, además de grupos como la Campaña Tricondado para la Libertad y la Asociación de Contribuyentes del Condado de Lower Bucks. Bajo el proyecto de ley 76 del Senado, los impuestos escolares sobre la propiedad se irían abandonando paulatinamente. Los distritos con deudas podrían seguir recaudando una pequeña cantidad, pero sólo lo suficiente para financiar los pagos anuales de su deuda, y sólo hasta que la deuda existente se termine de pagar. La legislación permite a los distritos recaudar un impuesto local sobre el ingreso del trabajo o sobre el ingreso personal para programas y proyectos específicos, pero estos planes requerirían la aprobación de los electores.

Los impuestos escolares sobre la propiedad serían reemplazados por un impuesto más alto sobre las ventas, un impuesto sobre el ingreso personal más alto y otros cambios. Los promotores de la ley esperan que estas nuevas fuentes de financiamiento generen los miles de millones de dólares al año necesarios para ayudar a pagar a los maestros y al personal escolar, manteniendo así en funcionamiento los 500 distritos escolares públicos del estado. Este año académico se estima que los impuestos escolares sobre la propiedad recaudarán $13.700 millones de dólares en todo el estado, según proyecciones de la Oficina del Procurador Independiente de la Legislatura publicadas a fines de 2014.

El senador estatal Mike Folmer, que tiene dos hijos y siete nietos, es uno de los más activos defensores de esta ley. Folmer ha dicho que hace falta un cambio drástico porque los impuestos han subido significativamente en partes de Pensilvania, dejando a algunos residentes con dificultades para pagar sus facturas. Las familias quieren ayuda. “Cuando voy a una casa, llamo a la puerta de un residente cualquiera y digo ‘¡Hola! He venido a informarle sobre el proyecto de ley 76 del Senado’, y me hacen pasar a su casa. . . Me dicen, ‘¿Sabe qué? Estoy de acuerdo con usted. Me parece bien’”, dice Folmer, que vive en Lebanon City. “Están abrumadoramente a favor. Pensándolo bien, no recuerdo que nadie me haya dicho que está en contra”.

Los ciudadanos de Pensilvania han expresado su preocupación por el impuesto sobre la propiedad. Una encuesta realizada en la primavera de 2015 por Franklin & Marshall College en Lancaster indicó que el 77 por ciento de los electores cree que hay que reformar el sistema tributario. La mayoría de los participantes de esa encuesta —el 60 por ciento— dijo que favorecería un plan para aumentar el impuesto estatal sobre el ingreso del 3,07 por ciento al 3,7 por ciento, si con eso se redujera su impuesto sobre la propiedad en US$1.000.

Entre los que defienden este tema firmemente está Kelly Sharp, de Grantville, quien dice que casi perdió su casa hace algunos años porque estaba desempleada y no podía pagar su impuesto sobre la propiedad. En ese momento tenía dinero suficiente para cubrir el pago de su hipoteca, pero no para cubrir también su impuesto sobre la propiedad. Después de batallar con el banco por varios meses, finalmente pudo negociar pagos mensuales al alcance de su bolsillo. Actualmente, esta madre de cinco hijos es gerente de la cantina de base local de veteranos de guerra. Si bien ella y su esposo ahora tienen trabajos de tiempo completo, seguirá siendo un problema conseguir los US$6.814,80 dólares que tienen que pagar de impuesto sobre la propiedad este año por su casa de cinco dormitorios. Sharp dice que se quiere mudar a un estado menos caro. “Simplemente ya no podemos quedarnos”, dice. “Este impuesto es una locura a muchos niveles. No sólo por la cantidad, sino por el poder y la autoridad que la gente tiene para destruirnos con estos impuestos”.

Hay muchas razones por las que el proyecto de ley 76 del Senado ha obtenido el respaldo de decenas de miles de propietarios en todo el estado, dice David Baldinger, vocero de la Coalición de Asociaciones de Contribuyentes de Pensilvania, una organización que representa los grupos de base que están luchando contra los impuestos para la educación. Si bien muchas personas mencionan su frustración por el aumento del impuesto sobre la propiedad y el miedo a perder sus casas, otras creen que es más justo financiar las escuelas usando impuestos sobre las ventas y el ingreso, porque hay una mayor proporción de gente que paga esos impuestos, dice Baldinger. Señala que los residentes pueden controlar lo que pagan en impuestos sobre las ventas, que también pagan decenas de millones de visitantes que viajan a Pensilvania todos los años.

“Sin lugar a dudas, [los propietarios] saben que ahorrarán dinero si se libran del impuesto escolar sobre la propiedad”, dice Baldinger, un jubilado de Reading cuya factura del impuesto sobre la propiedad asciende a alrededor de US$8.000 por año, de los cuales alrededor de US$6.500 corresponde al distrito escolar local. Sin embargo, no se ha efectuado ningún análisis legislativo reciente para calcular si los propietarios ahorrarían dinero en caso de que el estado reemplazase el impuesto escolar sobre la propiedad con un mayor impuesto sobre las ventas y sobre el ingreso, y cuánto ahorrarían.

Oposición al proyecto de ley 76 del Senado

A pesar del apoyo de muchos propietarios, el gobernador de Pensilvania Tom Wolf se opone al proyecto de ley 76 del Senado, y docenas de organizaciones se han movilizado también en contra de la medida. Entre ellas están los grupos de defensa de los niños y los pobres, como la Asociación de Educación Estatal de Pensilvania, Ciudadanos Públicos para los Niños y la Juventud, el Consejo Eclesiástico de Pensilvania y la Coalición contra el Hambre. Algunos opositores objetan porque la ley aumentaría el impuesto sobre el ingreso personal del 3,07 por ciento actual al 4,34 por ciento. El proyecto de ley propone aumentar el impuesto sobre las ventas del 6 al 7 por ciento, así como también ampliar la lista de bienes tributables para incluir algunas prendas de vestir, ciertos tipos de comida, servicios de guardería y medicamentos de venta libre.

La comunidad empresarial también se ha manifestado en contra de la medida. La Cámara de Negocio e Industria de Pensilvania ha expresado su preocupación de que un mayor impuesto sobre las ventas afectaría a las empresas locales, sobre todo a las tiendas minoristas en comunidades que limitan con Delaware, que no tiene impuesto sobre las ventas, y Maryland, donde la tasa es del 6 por ciento.

Kathy Swope, presidenta de la Asociación de Juntas Escolares de Pensilvania, criticó el proyecto de ley porque permite que las grandes corporaciones y otras empresas dejen de pagar el impuesto escolar sobre la propiedad. Una porción significativa de los impuestos escolares sobre la propiedad se recauda de propiedades comerciales e industriales del estado. En el distrito escolar de la ciudad de Filadelfia, por ejemplo, más del 44 por ciento de la propiedad se clasificó como comercial o industrial en 2012, según un análisis del Centro de Presupuesto y Política de Pensilvania. “La tributación funciona mejor cuando se distribuye entre muchos contribuyentes”, dice Swope. “No estoy seguro de que la mejor manera de resolver este problema sea eximir a las empresas de su obligación de contribuir”.

En noviembre de 2015, se realizó una votación preliminar sobre el proyecto de ley 76 del Senado y casi fue aprobado. Después de más de una hora de debate, el voto de los legisladores terminó empatado 24 a 24. El vicegobernador estatal, Mike Stack, como presidente del Senado, emitió un voto de desempate en contra, hecho que ocupó la primera página de los periódicos en todo el estado. Pero los patrocinadores del proyecto van a intentarlo de nuevo. El senador David G. Argall, que es el patrocinador principal, ha dicho que un resultado tan estrecho de la votación demuestra la importancia de recortar los impuestos en Pensilvania.

Un vocero de Argall dice que el Senador piensa presentar la medida a consideración de sus pares en los próximos meses. Y el proyecto de ley 76 del Senado puede tener una mayor posibilidad de ser aprobado esta vez. Uno de los copatrocinadores estuvo ausente en la última votación, y también faltó un senador recién electo que probablemente esté a favor de la ley, según las noticias locales. “En cada sesión seguimos recibiendo respaldo de todos los rincones del estado”, dijo Argall, un republicano que representa a 95 municipalidades en los condados de Berks y Schuylkill, en una declaración preparada de antemano. “Tengo noticias para el gobernador y para el vicegobernador que votó en contra de nosotros: No nos vamos a dar por vencidos”.

No se sabe bien cuánto apoyo tiene el proyecto de ley 76 del Senado en la Cámara de Representantes. Pero el gobernador Tom Wolf ha dicho que está preocupado por que el proyecto de ley 76 del Senado no recaudaría el dinero suficiente, dijo su secretario de prensa, Jeffrey Sheridan. Si bien Wolf quiere ofrecer a los residentes alivio en el pago del impuesto sobre la propiedad, también quiere mejorar el financiamiento de las escuelas, más allá de lo recaudado por medio del impuesto sobre la propiedad. El gobernador ha pasado el último año tratando de aumentar el financiamiento de la educación, en un esfuerzo por revertir el recorte de mil millones de dólares que se hizo en el presupuesto escolar cuando asumió sus funciones a comienzos de 2015. Sheridan dice que estos recortes del presupuesto fueron en gran medida la razón por la que los distritos escolares tuvieron que aumentar las tasas del impuesto sobre la propiedad, además de aumentar el tamaño de las clases y reducir los puestos docentes.

En marzo del año pasado, Wolf presentó una propuesta de presupuesto para 2015–2016 que aumentaba la participación del financiamiento estatal de las escuelas públicas al 50 por ciento por primera vez desde la década de 1970, según un comunicado de prensa de su oficina. Hoy el estado paga mucho menos, alrededor del 36 por ciento, según los datos recopilados en el año fiscal 2013, los más recientes disponibles del Centro Nacional de Estadísticas Educativas. Un informe conjunto publicado el verano pasado por la Asociación de Administradores Escolares de Pensilvania y la Asociación de Funcionarios de Empresas Escolares de Pensilvania indica que la participación del estado en el financiamiento de la educación se ha reducido desde 2008–2009, a pesar de que los distritos escolares tienen que cubrir aumentos en el costo de la educación especial, las pensiones de los empleados y las prestaciones de salud, entre otros rubros. “La razón por la cual no podríamos simplemente eliminar el impuesto sobre la propiedad en Pensilvania es que la participación estatal es inadecuada”, dice el vocero del gobernador. “Esto es algo que hemos heredado. Es desafortunado que los distritos se vean obligados a aumentar el impuesto sobre la propiedad, y eso es lo que estamos tratando de arreglar”.

El plan de gastos original para 2015–2016 de Wolf incluía cambios en el impuesto sobre la propiedad que hubiera recortado la tasa específicamente para los propietarios residenciales. Proponía reducir el impuesto sobre la propiedad en US$3,8 millones en todo el estado y reducir el impuesto escolar sobre la propiedad para el propietario promedio en más de la mitad. Casi 300.000 hogares de personas de la tercera edad no tendrían que pagar el impuesto escolar sobre la propiedad. Como el proyecto de ley 76 del Senado, la propuesta de Wolf se hubiera basado en un aumento del impuesto sobre las ventas y sobre el ingreso para cubrir el costo del cambio. Ese plan de gastos, sin embargo, fue descartado en medio de las tensas negociaciones presupuestarias en curso con la legislatura. Wolf introdujo un segundo presupuesto estatal en febrero que no incluía cambios en el impuesto sobre la propiedad.

La confiabilidad del impuesto sobre la propiedad

Mientras los dirigentes de Pensilvania discuten sobre la mejor manera de reformar el sistema del impuesto sobre la propiedad, funcionarios de otras partes del país están lidiando con problemas similares. Por ejemplo, un comité del Senado de Texas está organizando reuniones en todo el estado para examinar opciones para aliviar la carga del impuesto sobre la propiedad antes de efectuar recomendaciones a los legisladores. El gobernador Pete Ricketts de Nebraska propuso recientemente un paquete de alivio del impuesto sobre la propiedad que, entre otras cosas, trata de limitar cuánto puede crecer el valor del suelo agrícola y hortícola. A fines del año pasado, el Comité de Finanzas e Impuestos de la Cámara de Representantes de Florida consideró brevemente un plan para reemplazar el impuesto sobre la propiedad por un impuesto mayor sobre las ventas.

A medida que sigue el debate, economistas y otros expertos se han puesto en contacto con los dirigentes estatales para ayudarles a comprender las investigaciones realizadas sobre estrategias tributarias y advertirles sobre las consecuencias de recortar el impuesto sobre la propiedad como una fuente clave de recaudación, sobre todo para las escuelas públicas. Andrew Reschovsky, economista y fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, dice que el impuesto sobre la propiedad es generalmente una fuente de financiamiento mucho más estable y confiable durante una recesión que los impuestos sobre las ventas y el ingreso. Está en contra de desvincular el financiamiento de la educación del impuesto sobre la propiedad.

Reschovsky, que también es profesor emérito de la Universidad de Wisconsin–Madison, ha escrito extensamente sobre el impuesto a la propiedad. En un informe publicado en 2014 explora la dependencia de los estados del impuesto sobre la propiedad para financiar la educación pública y concluye que los datos de recaudación tributaria demuestran “la estabilidad duradera del impuesto sobre la propiedad”. Además, él y la consultora de finanzas Daphne A. Kenyon, también fellow del Instituto Lincoln, coeditaron un número especial de la revista académica Education Finance and Policy sobre el impuesto a la propiedad y el financiamiento escolar, que incluyó varios artículos enfocados en los cambios en el impuesto sobre la propiedad en estados como Michigan, Massachusetts, Nueva York y Iowa.

Por ejemplo, en 1996 Michigan reformó su sistema de finanzas escolares reduciendo su dependencia del impuesto sobre la propiedad residencial al tiempo que aumentó los ingresos estatales principalmente por medio del impuesto sobre las ventas. El nuevo sistema de financiamiento de la educación está altamente centralizado a nivel estatal, y los fondos estatales se distribuyen de forma relativamente equitativa entre los 540 distritos escolares locales del estado. En los últimos años, sin embargo, el 20 por ciento más rico de los distritos ha estado recibiendo alrededor de US$600 más por alumno en fondos del estado que otros distritos. Sigue habiendo problemas de financiamiento sustanciales. En septiembre del año pasado, un miembro principal del Consejo de Investigación Ciudadana de Michigan informó de grandes diferencias en los gastos de educación especial entre distritos, e inequidades importantes en los gastos de construcción de escuelas.

Carolina del Sur es otro estado que cambió su sistema tributario en respuesta a las demandas de los propietarios. La Ley 388, promulgada en 2006, eliminó el impuesto estatal escolar sobre las propiedades ocupadas por sus dueños y lo reemplazó por un nuevo impuesto del 1 por ciento sobre las ventas. Laura Dawson Ullrich, profesora de economía de Winthrop University, dice que el cambio no ha sido favorable para el estado. “El aumento en el impuesto sobre las ventas nunca compensó la reducción en el impuesto sobre la propiedad”, dice Ullrich. “Las jurisdicciones han aumentado los impuestos sobre las empresas y los propietarios de casas no ocupadas por sus dueños para compensar la brecha”. Según The Greenville News, los legisladores echan la culpa a una combinación de factores, como la Gran Recesión, proyecciones de ingresos excesivamente optimistas, y la dependencia de una fuente de ingresos que no es tan estable como la que reemplazó.

Fusibles y otras soluciones

Reschovsky dice que en vez de abandonar el impuesto escolar sobre la propiedad, los legisladores de Pensilvania deberían hacer el impuesto más atractivo para los propietarios. Una manera de hacerlo es por medio de “programas fusible”, que ofrecen reducciones impositivas a personas individuales con cargas tributarias elevadas en relación a sus ingresos. “Pensilvania tiene un modesto programa fusible que está disponible sólo para los contribuyentes mayores de 65 años de edad y los discapacitados”, dice Reschovsky (figura 1, pág. 14). “Si se pusiera el programa fusible a disposición de todos los contribuyentes que tienen una alta carga tributaria, independientemente de su edad, la oposición al impuesto sobre la propiedad probablemente se reduciría”.

La expansión de los programas fusible de Pensilvania es una de las recomendaciones del Centro de Presupuesto y Políticas de Pensilvania, un proyecto progresivo de investigación política con sede en Harrisburg que ha dicho que la eliminación del impuesto escolar sobre la propiedad es una “respuesta extrema a un problema limitado”. Ha estado urgiendo a los legisladores a que reformen el sistema tributario realizando cambios específicos que no causen daño a las escuelas. El Centro también sugiere obligar a los condados a revaluar las propiedades periódicamente.

Esto es importante porque el impuesto sobre la propiedad depende tanto de las tasas tributarias fijadas por los gobiernos locales como por la valuación del suelo, las estructuras y otros bienes sobre los que se impone el tributo. Un informe del Centro de Presupuesto y Políticas de Pensilvania publicado en 2014, cuando los legisladores estaban considerando una versión anterior de la Ley de Independencia del Impuesto sobre la Propiedad, indicó que el 43 por ciento de los condados no había actualizado las valuaciones desde hacía más de 20 años y que sólo un tercio las había revaluado en la última década.

El informe del Centro de Presupuesto y Políticas de Pensilvania también sugirió que los impuestos altos sobre la propiedad son la excepción en el estado. El análisis del Centro demuestra que en la mayoría de los condados el impuesto total sobre la propiedad es menor de US$2.000 por año, desde un mínimo de US$850 por año en el condado rural de Forest, que incluye parte del Bosque Nacional Allegheny, hasta un máximo de US$4.364 en el condado de Chester, un suburbio rico de Filadelfia. Los datos de la Encuesta Comunitaria Americana del Censo de 2014, sin embargo, indican que hay una mayor proporción de propietarios que tiene que pagar impuestos altos sobre la propiedad en Pensilvania que en el resto de los Estados Unidos. En el ámbito nacional, alrededor del 34 por ciento de los propietarios pagó US$3.000 o más en impuestos sobre la propiedad por ano. En Pensilvania, este porcentaje asciende al 41 por ciento.

Pero las facturas de cobro del impuesto no son siempre la mejor medida de la carga tributaria sobre la propiedad. Muchos economistas prefieren medir el impuesto sobre la propiedad como un porcentaje del ingreso personal. En Pensilvania, el impuesto sobre la propiedad ascendió al 3,0 por ciento del ingreso personal en 2013, apenas por debajo del promedio nacional del 3,1 por ciento, según los datos del último censo disponible. Los impuestos se consideran altos en 30 de los 500 distritos escolares del estado, donde el impuesto sobre la propiedad excede el 4 por ciento del ingreso personal tributable total del distrito. Mientras tanto, un análisis publicado en diciembre de 2015 por el Centro de Datos Estatales de Pensilvania reporta que la mediana del ingreso de los hogares se redujo o se mantuvo igual en 55 de las 57 ciudades de Pensilvania analizadas por la Oficina del Censo de los EE.UU. entre 2005–2009 y 2010–2014.

Sarah Cordes, una profesora de Políticas en liderazgo educativo de la Universidad Temple de Filadelfia, afirma que el problema más urgente en el financiamiento de la educación no es la fuente de financiamiento. El hecho es que Pensilvania es uno de los pocos estados que no tienen una fórmula de financiamiento educativo que asigne fondos estatales en función de las características actuales de un distrito, como su riqueza, características de los estudiantes y cambios en las distintas categorías de matriculación. Cordes dice que el sistema de Pensilvania para distribuir el dinero del estado a las escuelas es “básicamente una asignación automática” que depende principalmente de cuánto dinero recibieron las escuelas el año anterior. Un informe de 2015 del Centro para el Progreso Americano señaló que los distritos de mayor pobreza de Pensilvania reciben hasta más de un 30 por ciento menos por estudiante que los de menor pobreza. Pero cuando se compara a Pensilvania con el resto del país, el informe La calidad cuenta de Education Week de 2016 dio a Pensilvania una calificación de B en gastos de educación y equidad de financiamiento, usando una escala de A a F. Mientras tanto, le dio una calificación de C en el desempeño estudiantil desde el jardín de niños al 12° grado. Dice Cordes: “Si el objetivo es mejorar el desempeño educativo y hacerlo más equitativo para todos los niños del estado, entonces… lo más importante es que el estado encuentre una fórmula para financiar la educación”.

Kenyon, la consultora de finanzas públicas, recomienda que los dirigentes de política aborden el problema del financiamiento escolar y la reforma del impuesto sobre la propiedad como dos temas separados. Sugiere ofrecer ayuda estatal a los distritos escolares necesitados para afrontar los problemas mayores de rendimiento escolar. Mientras tanto, urge a los legisladores que brinden reducción tributaria a los propietarios que tienen una carga tributaria alta del impuesto sobre la propiedad. “El consenso entre los investigadores de finanzas públicas es que la reducción del impuesto sobre la propiedad se debe otorgar a hogares de ingresos bajos a moderados por medio de un mecanismo como un programa fusible estatal del impuesto sobre la propiedad”, escribió Kenyon en un informe de 2007 que resume algunas de las conclusiones más pertinentes sobre el impuesto a la propiedad y las finanzas escolares.

Kenyon, que integró la Junta de Educación Estatal de Nueva Hampshire y la Comisión de Educación de los Estados, urgiría a los legisladores de Pensilvania que reconsideraran el problema del impuesto sobre la propiedad. “Yo diría que piensan que tienen que eliminar el impuesto sobre la propiedad porque no han tomado la medida más prudente y precisa, que yo recomendaría con entusiasmo: expandir los programas fusible”, dice.

Denise-Marie Ordway tiene una larga trayectoria como periodista educativa y es fellow de la Fundación Nieman de Periodismo de Harvard en 2015. En la actualidad es editora de Journalist’s Resource, un proyecto del Centro Shorenstein sobre Medios, Política y Política Pública de la Universidad de Harvard, Cambridge, Massachusetts. Se la puede contactar en denisemordway@gmail.com o vía Twitter en @DeniseOrdway.

Fotografía: Oficina del gobernador de Pensilvania, Tom Lobo

Referencias

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Education Week. 2016. Quality Counts 2016: Report and Rankings.

Kenyon, Daphne A., y Andrew Reschovsky. 2014. “Special Issue: Property Tax and the Financing of K–12 Education”. Education Finance and Policy 9(4). Otoño de 2014.

Kenyon, Daphne A. 2007. The Property Tax-School Funding Dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

National Center for Education Statistics. 2013. National public education financial survey.

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Reschovsky, Andrew. 2014. “The Future Role of the Property Tax in the Funding of K-12 Education in the United States”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

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