Communities across the United States face a crisis of underinvestment in basic infrastructure, affordable housing, and climate-resilience. Land-based financing approaches, such as land value capture, can enable communities to harness land value increases that result from public investments and other government actions and reinvest them in public goods and services.
Overview
Developed jointly by the Lincoln Institute of Land Policy and the National Center for Smart Growth at the University of Maryland (College Park), this course will provide in-depth knowledge on the legal foundations, policy frameworks, outcomes, and untapped potential of land value capture in the United States.
The course will include modules on the relevance of land value capture for current urban planning challenges, the fundamentals of land markets, the range of instruments used domestically and abroad, the nexus between land value capture, affordable housing, and transportation planning, as well as the legal considerations for land value capture use in the United States.
Course Format
Live online sessions will take place May 12–14 and May 17–19, 2021.
All sessions are 11:00 am–1:00 pm EST (Sessions open 30 minutes before the formal start time).
Course Objectives
Identify and understand economic and planning elements that support land value capture.
Comprehend technical and contextual aspects of land value capture instruments used in the United States, as well as novel international approaches from places like São Paulo, Brazil.
Understand the legal landscape underpinning the application of land value capture in the United States.
Evaluate how potential funds from land value capture can support a community’s goals, using the example of the development of a large-scale public transportation project: The Purple Line light rail corridor, connecting Maryland’s Prince George’s and Montgomery counties in the Washington, D.C. metro area.
Audience
This course is designed for an audience of U.S. planners and public officials, as well as practitioners in the community and economic development professions.
Al igual que muchas ciudades costeras, Miami se enfrenta a un futuro climático que ya llegó. Incluso sin una tormenta importante, el agua de mar ha estado llegando a las calles y ha subido por el drenaje de las bañeras, un presagio de lo que vendrá cuando el aumento proyectado de medio metro del nivel del mar invada la tierra baja y porosa del sur de Florida, hacia mediados del siglo.
Esta amenaza no se está ignorando. Los planificadores y dirigentes políticos de la región metropolitana, basados en gran parte en la experiencia de lidiar con los infames huracanes de la zona, tienen una buena idea de qué hace falta para generar resiliencia: una combinación de barreras duras e infraestructura verde, que incluye la restauración de sistemas naturales para absorber y distribuir las inundaciones.
Hace dos años, los votantes aprobaron un bono Miami Forever de US$ 400 millones para ayudar a pagar un “futuro más fuerte y resiliente”; el dinero se distribuirá en cinco categorías: prevención de inundaciones, parques, vías, seguridad pública y viviendas asequibles. Se ha dedicado un énfasis particular a la protección de los vecindarios de ingresos más bajos, además de la de las legendarias propiedades de lujo frente a la playa. Esa yuxtaposición (por ejemplo, entre Little Havana, tierra adentro, y las elegantes torres de condominios de Brickell Bay Drive) ha despertado la consideración de cómo pueden aumentar los fondos quienes más pueden costearlo.
En Brickell Bay Drive, que se inunda de forma rutinaria, un rediseño propuesto de parque y rompeolas que incorpora un espacio verde y saneamiento de agua pluvial (con un costo estimado de hasta US$ 35 millones) ayudará a alejar el agua de algunas de las torres residenciales más distintivas de la ciudad. Pronto, el perfil de la ciudad incluirá dos torres de 305 metros que serán las más altas de la Costa Este al sur de Nueva York, que se lograron gracias a cambios en las restricciones de altura. Dado que estos desarrollos inmobiliarios privados tan exitosos se convierten en los principales beneficiaros de la infraestructura de resiliencia financiada por los contribuyentes, los funcionarios están evaluando cómo el sector privado podría cumplir un papel más importante para financiar el plan ecológico.
Jane Gilbert, directora general de la Oficina de Resiliencia y Sustentabilidad de Miami, dice que, cuando se trata de pagar la resiliencia, se consideran todas las opciones, incluida la captura de valor territorial, conocida como devolución de valor territorial, un mecanismo de financiación que recupera una parte de las inversiones financiadas por contribuyentes asociadas con los aumentos en valor territorial. Cada vez más evidencia indica una relación nítida entre la infraestructura verde y el aumento de valor de las propiedades; y, de hecho, la infraestructura de resiliencia no solo mejorará el valor de las propiedades, como lo demostraron los parques o las estaciones de tránsito. Lo más importante es que permitirá que los desarrollos privados sigan existiendo.
“¿Podemos hacer captura de valor para propiedades que están apenas fuera del parque [propuesto]? Tal vez”, dijo Gilbert. “Vamos a considerar todos los medios de financiación que podamos”.
Además de inspirar nuevos paradigmas en seguros, economía del hogar, agricultura, transporte y tantos sectores más, el cambio climático también obliga a las ciudades a revisar la relación fundamental entre la infraestructura que ofrece el gobierno y los bienes inmuebles que protege. La magnitud de la tarea (se estima que las comunidades del mundo gastan unos US$ 25.000 millones al año en infraestructura verde) requiere buscar financiación adicional.
La única opción es invertir
La relación entre infraestructura ofrecida por el gobierno y el sector privado viene de larga data. Propietarios, comercio e industria han gozado de la mayoría de los beneficios de canales, vías de tren, puentes y túneles, vías y muchas otras instalaciones desde que la república empezó a invertir en infraestructura de forma significativa. Las inversiones en infraestructura también se dispararon en momentos clave, cuando las ciudades se enfrentaron a problemas graves como enfermedades, superpoblación y congestión.
Hacia fines del s. XIX, las ciudades crecían rápido e intentaban acomodar la industria y una afluencia constante de inmigrantes. “Esta situación forzó la necesidad de invertir”, dijo Alex Krieger, profesor de diseño urbano de la Universidad de Harvard, director de arquitectura y planificación en NBBJ y autor de City on a Hill: Urban Idealism in America from the Puritans to the Present (Ciudad en la colina: idealismo urbano en Estados Unidos, desde los puritanos hasta el presente, Belknap Press 2019).
“Boston tuvo que construir un sistema de subterráneos porque se enfrentaba a una congestión total, estiércol de caballo en las calles y una ciudad con tamaño duplicado”, dijo. Lo mismo ocurría con proyectos locales que, hoy, la mayoría de los residentes consideran parte del paisaje, como la represa del río Charles; el rellenado de Back Bay, que es un ajetreado distrito residencial y comercial; y la creación del Collar Esmeralda de Frederick Law Olmsted, diseñado principalmente como sistema de saneamiento y control de inundaciones, además de ser un parque. “Lo que se temía era que las cosas terminaran siendo disfuncionales e incontrolables”, dijo Krieger. “Todo estaba más cerca del punto de ebullición, y no había más opción que invertir”.
Hoy, las ciudades están en un momento similar, reconocen cada vez más los estragos que está causando el cambio climático. Tal como el llenado de marismas permitió que existiera Back Bay, la infraestructura de resiliencia es la clave para el futuro del desarrollo urbano, y se puede decir que tiene un papel propicio aun más importante a medida que aumentan los riesgos climáticos.
La crisis actual no carece de soluciones. Muchos de los sistemas y enfoques para lidiar con el aumento del nivel del mar y las marejadas están a la mano, indica Billy Fleming, director del Centro McHarg de la Universidad de Pensilvania, y uno de los editores del nuevo libro del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo Design with Nature Now (Steiner et al. 2019). Fleming ayudó a mejorar los 25 proyectos de infraestructura verde e hídrica presentados en el libro, que honra la doctrina de diseño ecológico del arquitecto paisajista pionero Ian McHarg (ver página 47).
Algunas de las intervenciones presentadas en el libro son un basural de Nueva York convertido en parque, un humedal en China construido para filtrar la contaminación de una ciudad planificada de 50.000 personas y una propuesta para construir relieves en la costa de Norfolk, Virginia que podrían absorber agua pluvial y mareas. El concepto fundamental detrás de este enfoque hacia la resiliencia, cultivado en particular por los holandeses a lo largo de los siglos, es combinar acequias, terraplenes, barreras y esclusas (la infraestructura “dura” o “gris” diseñada para mantener el agua a raya) con sistemas “blandos” que replican la naturaleza y dejan entrar el agua, para que se absorba y se distribuya.
Los proyectos del libro y otros parecidos reflejan innovación, experimentación y algunas pruebas y errores en diseño, y pueden servir de prototipos para distintas condiciones urbanas, dice Fleming. Pero además de los compromisos municipales, necesitan un marco organizativo más elevado para que se puedan escalar e implementar sistemas de infraestructura verde exitosos, a la par de prepararse para la guerra, construir un sistema interestatal de autopistas y llevar al hombre a la luna.
“Se trata de un problema nacional que necesita movilización a escala nacional”, dijo. Dice que los organismos federales, como el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, deberán organizarse para administrar y financiar las mejores soluciones de adaptación al clima.
Siempre hay más para innovar, al igual que la NASA mejoró continuamente el diseño de sus cohetes. Pero las soluciones básicas de ingeniería, sugiere Fleming, ya están listas para implementarse. Para extender la metáfora, las soluciones de infraestructura verde son como los portaaviones y los bombarderos que se necesitaron en la Segunda Guerra Mundial: se demostró que podían cumplir bien su función, y fue sencillamente necesario construirlos e implementarlos. El asunto de la financiación estuvo sobreentendido en el caso de prepararse para la guerra, pero aun no se resolvió en el caso de la lucha contra el cambio climático.
“Si mañana decidimos que este es un problema tan real como fue el cólera en la década de 1870, encontraríamos el dinero”, dijo Krieger, de Harvard. “Solo se obtendrá consenso cuando se comprenda de forma colectiva que hay una crisis”.
Un enfoque con múltiples beneficios
El medio tradicional para financiar infraestructura se centra en préstamos a nivel federal, estatal y local. Dado que en general los fondos federales disminuyeron, algunas ciudades exploraron nuevos mecanismos de bonos que aclaran cómo las inversiones y la sustentabilidad pagarán dividendos en el futuro. En Washington, DC, un programa de bonos verdes ofrece capital para vías fluviales y gestión de agua pluvial y cloacas, según el rendimiento mensurable de dichas labores. La emisión inaugural de 2014, de US$ 350 millones, fue el primer bono municipal de un siglo en el país (dura 100 años), y se hizo conocido por su estabilidad y el gran rendimiento.
La lógica de ese enfoque es inherente al Bono de Impacto Ambiental, que, según la empresa financiera Quantified Ventures, ofrece anticipo de capital de inversionistas privados para proyectos ambientales, ya sea para hacer un piloto de un nuevo enfoque cuyo desempeño se considera incierto o para escalar una solución probada en un programa piloto.
Si bien los inversionistas más cautelosos consideran a la infraestructura verde como nueva y no demostrada, en realidad tiene un poder extraordinario. “La infraestructura verde ofrece múltiples beneficios a la sociedad, entre ellos resultados ambientales, económicos y sanitarios”, dice Eric Letsinger, fundador de Quantified Ventures, que se centra en proyectos con impacto social y ambiental positivo.
Las prácticas de infraestructura verde pueden dar resultados positivos en salud, por ejemplo, que resultan en reducción de costos en sistemas y planes locales de salud. Letsinger dijo que al involucrar a otros sectores para pagar la resiliencia se podría abordar el problema de los “bolsillos incorrectos” (el escenario económico por el cual una entidad costea una inversión que genera beneficios para otras) que “históricamente evitó que los beneficiarios económicos de la infraestructura verde, como los socios de salud, pagaran su parte de los costos de implementación”.
De modo similar, algunos de los que más se benefician a nivel económico son los dueños privados del suelo y las propiedades. Un informe de 2017 publicado por Urban Land Institute cuantificó cómo los mecanismos de gestión hídrica que usan infraestructura verde pueden crear valor para proyectos inmobiliarios al mejorar la eficiencia operativa, además de funcionar como servicio atractivo. Una de las moralejas esenciales era que los sistemas de resiliencia natural pueden aumentar la viabilidad económica (Burgess 2017).
“Encontramos muchos ejemplos de incorporación consciente de infraestructura verde que llevó a aumentar el valor de las propiedades”, dijo Katharine Burgess, vicepresidenta del programa de Resiliencia Urbana de ULI. Dijo que la infraestructura verde se puede amortizar en términos de ahorros en costos operativos. Se puede integrar en el diseño y la creación de entornos, aportar servicios y valor de mercado, y puede terminar siendo un beneficio complementario de liberar terrenos desarrollables para aumentar el rendimiento.
De hecho, una nueva matriz de evaluación de riesgos y debida diligencia en bienes inmuebles se centra en el cambio climático. Otra encuesta de ULI para inversionistas y desarrolladores concluyó que los factores como el riesgo climático y la vulnerabilidad a inundaciones cobraron cada vez más importancia entre quienes consideran desarrollar, adquirir o invertir en propiedades (Burgess y Rapoport 2019). “Definitivamente, está cambiando el aire”, dijo Burgess.
Para la comunidad de desarrolladores, la conclusión parece ser lo que por intuición se comprende a gran escala: los terrenos más altos y protegidos son más valiosos.
“A fin de cuentas, no se trata de códigos de edificación, seguros ni tecnología; se trata del uso del suelo”, y los riesgos, choques y estrés relacionados con la utilidad del suelo, dijo Jesse Keenan, de la Universidad de Harvard. Él dirigió una investigación que demuestra que las propiedades más bajas de la zona de Miami están mucho menos valoradas que los lugares altos y secos (Keenan 2018).
Keenan acuñó el término “aburguesamiento climático” para describir cómo los vecindarios tierra adentro, como Little Haiti, de pronto son más buscados. Ante la ausencia de infraestructura de resiliencia que proteja contra la subida del mar, el suelo que es más alto que el promedio de Miami, de dos metros sobre el nivel del mar, es un refugio.
Colaboración pública y privada
¿Hay una forma de cuantificar los beneficios de la infraestructura verde para extender la responsabilidad de pagarla? Miami no es la única ciudad que está considerando mucho el concepto. En Boston, los planificadores encargaron un estudio en una sección de la costanera de East Boston que incluye el “potencial de captura de valor de nuevos desarrollos en la costanera para financiar infraestructura de resiliencia basada en usos existentes y potenciales a futuro” (BPDA 2018).
La zona de estudio incluye una franja larga de terrenos desarrollables que se rezonificará del uso industrial y marítimo, dando paso a desarrollos de uso mixto con mayor altura y densidad; pero eso también corta directamente camino a las futuras inundaciones anticipadas. “Es un debate de igualdad . . . [la potencialidad de] que los desarrolladores ayuden a pagar la infraestructura que los proteja no solo a ellos, sino [que proteja] también tierra adentro”, dijo Richard McGuinness, director adjunto de cambio climático y planificación ambiental en la Agencia de Planificación y Desarrollo de Boston.
En la sede central de Gillette, junto al canal Fort Point, en Boston, se está desplegando una versión más modesta de colaboración pública y privada: la empresa se prepara para otorgar el derecho de paso y hacer una barrera contra inundaciones que financiará la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias. Los costos del proyecto se cubrirán con fondos del presupuesto de capital de la ciudad asignados a la resiliencia. En el fondo, el gesto de la empresa es un acto de supervivencia (la fábrica de rasuradoras está junto al agua), pero los funcionarios de la ciudad se sienten alentados por el reconocimiento de que para construir resiliencia las empresas y el gobierno deben trabajar en sintonía.
Otras regiones metropolitanas de Estados Unidos también exploran cómo la infraestructura verde genera valor, y están aprovechando ese poder con creatividad. En Pittsburgh, se asignó una parte de unos 10.000 lotes vacíos y evasores para hacer renovaciones ecológicas (granjas urbanas, jardines comunitarios, parques pequeños y proyectos similares) que se podrían financiar mediante transferencia de derechos de desarrollo. El enfoque garantiza que las parcelas no se quiten de la nómina impositiva porque los derechos de desarrollo se usarán en otras zonas planificadas para redesarrollo de terrenos vacíos. Al mismo tiempo, los parques y jardines comunitarios aumentarán los valores de propiedad en zonas que antes estaban deterioradas, dijo Roy Kraynyk, vicepresidente de Allegheny Land Trust (Kraynyk 2017).
Mientras tanto, en Sudamérica las investigaciones sugieren que los mecanismos bien establecidos de captura de valor territorial en Colombia (que se usan desde hace mucho para respaldar proyectos de infraestructura más tradicional relacionados con viviendas y tránsito) se podrían llegar a usar para la resiliencia. Un equipo de investigadores dirigido por Stelios Grafakos, economista principal en Global Green Growth Institute, evaluó el impacto de la infraestructura verde en el valor del suelo en el proyecto junto a un río en Santiago de Cali, Colombia, conocido como CAU Cañaveralejo (Grafakos 2019).
El modelo hedonista de precios que desarrolló el equipo, con la ayuda de análisis de GIS, “demuestra cuantitativamente un aumento útil en el valor del suelo, atribuible a las inversiones de capital en resiliencia y reducción de riesgos. . . . Los aumentos del valor territorial se pueden atribuir a las inversiones en medidas de resiliencia, como la implementación de sistemas urbanos sustentables de drenaje, corredores verdes para gestionar inundaciones, restauración de terrenos anegables naturales y espacios públicos multifunción para recreación y gestión de agua pluvial” (Figura 1).
Calcular el valor de la infraestructura verde
La infraestructura verde es, en esencia, una herramienta para gestionar el agua pluvial; también “crea servicios que pueden elevar el valor de las propiedades y ofrecer beneficios a la salud”, dijo Robin Hacke, directora ejecutiva del Centro para la Inversión Comunitaria (CCI, por sus siglas en inglés) del Instituto Lincoln. El CCI trabaja con ciudades como Miami, Milwaukee y Seattle para identificar y obtener financiación para proyectos de resiliencia, como infraestructura verde y viviendas asequibles. Hacke dijo que la captura de valor territorial es un “enfoque alentador” que se está incluyendo en las conversaciones. Es probable que dichos debates ganen impulso, dado que cada vez más investigaciones indican que la infraestructura verde aumenta el valor:
“En Boston, el complejo 1330 Boylston . . . vio aumentos de alquiler de US$ 300 a US$ 500 al menos para unidades con vistas a un techo verde de US$ 112.500; y pronto ganaron unos US$ 120.000 al año” (Burgess 2017).
“Los entornos ecológicos de alta calidad pueden ayudar a . . . estimular los alquileres hasta un 20 por ciento” (UKGBC 2015).
“. . . los valores de propiedad tasados en las propiedades industriales de Menomonee Valley fueron un 5,8 por ciento más altos de lo que habrían sido sin infraestructura verde” (Madison 2013).
“Los estudios hedonistas demostraron que un riesgo inferior de inundaciones puede resultar en un aumento del 2 al 8 por ciento en el valor de las propiedades” (Clements 2013).
Con la aparición de estos datos, las ciudades que buscan la adquisición por parte de los desarrolladores podrían ver que tienen una base más sólida. Pero Hacke ofreció una advertencia: a medida que aumentan los valores, también aumenta el riesgo de desplazamiento. Dijo que las ciudades deben priorizar la asequibilidad e invertir en proyectos que “protejan la capacidad de la comunidad de quedarse en el lugar”.
En total, el proyecto produjo un aumento general de los valores de US$ 2,2 millones en 48 manzanas y 9 vecindarios: un incremento de alrededor del 7 por ciento. El trabajo, que aún está en curso, incluye plantaciones de árboles, y creación de espacios verdes, bicisendas y senderos peatonales.
Uno de los coautores del artículo lleva el concepto un poco más allá y sugiere que el beneficio más tangible de la infraestructura verde puede ser que protege contra las pérdidas. “En algunos aspectos, para financiar la adaptación a las condiciones climáticas mediante la captura de valor territorial se requiere invertir la premisa fundamental del concepto: más que crear valor, las inversiones en adaptación sirven para preservar el valor que, de otro modo, disminuiría o se pagaría”, dijo James Kostaras, miembro sénior del Instituto de Desarrollo Urbano Internacional.
Kostaras sugiere que, en ese marco, “un poco de incremento en el valor territorial que se conserva y se protege con las intervenciones de adaptación climática se moviliza como fuente de financiación para mitigar el impacto de las inundaciones y otros eventos ocasionados por el clima”.
Las propiedades de Miami que se inundan o están cerca de calles que se inundan ya perdieron US$ 125 millones desde 2005, según una investigación compilada en la iniciativa educativa en línea Flood IQ. Las futuras pérdidas se duplicarán fácilmente en los próximos 15 años, y esa proyección no incluye las propiedades nuevas que entren en riesgo desde hoy hasta 2033 (First Street).
Visto de otro modo, los nuevos desarrollos privados en cualquier zona vulnerable a los impactos del cambio climático crea una carga para el público, porque la gente y la propiedad necesitan protección. Como tales, los aportes del sector privado a la infraestructura verde son más parecidos a extracciones de desarrollador o tasas de impacto, que se han cobrado a los constructores de desarrollos suburbanos convencionales durante décadas para ayudar a pagar la extensión de servicios públicos a las áreas que antes no estaban desarrolladas.
Nuevas formas de pagar la innovación
Al reconsiderar la relación entre inversiones públicas y desarrollo privado, la infraestructura de resiliencia podría convertirse en el servicio de la ciudad más crítico, junto con protección policial o de bomberos o servicios de agua, cloaca y electricidad. Mantener el agua a raya ha adquirido importancia primordial. “Es algo prioritario”, dijo Enrique Silva, director de Iniciativas Internacionales e Institucionales del Instituto Lincoln.
Agregó que será complejo medir los beneficios de dichas estructuras. En la mayoría de los mecanismos de captura de valor territorial, el impacto de las inversiones públicas se mide de una manera más lineal; por ejemplo, el “estímulo” del valor territorial en un radio de un kilómetro de una nueva estación de tránsito. Con la infraestructura verde, el impacto en valor territorial se expande a un ecosistema más amplio, y podría producir variaciones importantes en términos de asignar obligaciones financieras. ¿Las propiedades más cercanas a la intervención son las que más se benefician? ¿O las que están a kilómetro y medio río abajo gozan de las protecciones en la misma medida? ¿O todo el suelo y las propiedades en un “distrito de resiliencia” especial se deberían tratar del mismo modo?
“Se podría argumentar que es menos complejo con una nueva línea de metro”, dijo Silva. Dijo que los gobiernos “deberán tomar esa decisión: definir la zona de influencia”.
Para otros, es una incógnita que los sistemas naturales sean un impulsor tan singular del aumento de valor de propiedades. David Martin, desarrollador de Miami, director de Terra Group, dijo que le gustaría ver una “fuente de financiación fija para infraestructuras que no dependan de fuerzas macroeconómicas que suben y bajan”. Según su opinión, la infraestructura de resiliencia es uno de varios factores que determinan el valor del suelo; otros son cosas como tasas bajas de interés o la calidad del sistema escolar local.
Dichas calibraciones son indicadores del arduo trabajo que nos espera, pero el ímpetu por encontrar nuevas formas de financiar la acción climática no mermará. “Las dificultades de invertir en infraestructura que encuentran los gobiernos locales son demasiado grandes para resolver con soluciones corrientes”, dijo Letsinger, de Quantified Ventures. “Deberán innovar para escalar esta montaña, y si pretendemos que innoven, entonces debemos proporcionarles nuevas formas de pagar la innovación”.
Letsinger y otros enfatizan tanto en la urgencia de construir resiliencia climática como en la disponibilidad en tiempo real de soluciones. “No debemos esperar”, dijo. “Ahora, las ciudades tienen las herramientas, los medios y el acceso a capital para avanzar con los proyectos de resiliencia que necesitan”.
Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y editor colaborador de Land Lines.
Fotografía: La costa de Miami es un área altamente desarrollada vulnerable a las inundaciones y al aumento del nivel del mar. Crédito: Gunther Hagleitner a través de Flickr CC BY 2.0.
Germán, Lourdes, y Allison Ehrich Bernstein. 2018. “Land Value Capture: Tools to Finance Our Urban Future.” Resumen de políticas. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
Grafakos, Stelios, Alexandra Tsatsou, Luca D’Acci, James Kostaras, Adriana Lopez, Nohemi Ramirez y Barbara Summers. 2019. “Exploring the Use of Land Value Capture Instruments for Green Resilient Infrastructure Benefits: A Framework Applied in Cali, Colombia.” Documento de trabajo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
Groves, David G., Debra Knopman, Neil Berg, Craig A. Bond, James Syme y Robert J. Lempert. 2018. Adapting Land Use and Water Management Plans to a Changing Climate in Miami-Dade and Broward Counties, Florida. Santa Mónica, CA: Rand Corporation. https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR1932.html.
Madison, Catherine. 2013. Impact of Green Infrastructure on Property Values within the Milwaukee Metropolitan Sewerage District Planning Area. Milwaukee, WI: Centro de Desarrollo Económico de la Universidad de Wisconsin Milwaukee (mayo). https://dc.uwm.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1015&context=ced_pubs.
Steiner, Frederick, Billy Fleming, Karen M’Closkey y Richard Weller. 2019. Design with Nature Now. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
El curso analiza proyectos diseñados para promover el redesarrollo, regeneración o reconversión de áreas urbanas deterioradas o abandonadas, la ampliación de los perímetros urbanos, el fortalecimiento de ejes de crecimiento y/o la creación o rehabilitación de áreas de centralidad, incluyendo los centro históricos. Adicionalmente, abarca una amplia temática que incluye los instrumentos de gestión y ejecución de los grandes proyectos urbanos, las alternativas para su financiamiento, los mecanismos de redistribución justa de cargas y beneficios, y los criterios para el análisis crítico de las iniciativas.
Economic Development, Economics, Infrastructure, Land Market Regulation, Land Use, Land Use Planning, Municipal Fiscal Health, Planning, Public Finance
The Riches of Resilience
Cities Are Investing in Green Infrastructure—Should Developers Help Foot the Bill?
Like many coastal cities, Miami is facing a climate future that is already here. Even without a major storm, seawater has been washing over the streets and bubbling up from bathtub drains, a harbinger of what’s to come when a projected two feet of sea-level rise invades the low-lying, porous land of South Florida by mid-century.
The threat is not going unanswered. Based in no small part on the experience of dealing with the region’s notorious hurricanes, planners and political leaders in the metropolitan region have a good idea of what’s necessary to build resilience: a combination of hard barriers and green infrastructure, including the restoration of natural systems to absorb and distribute the inundation.
Two years ago, voters approved a $400 million Miami Forever Bond to help pay for a “stronger, more resilient future,” distributing the money across five categories: flood prevention, parks, roadways, public safety, and affordable housing. Special emphasis has gone to protecting lower-income neighborhoods, as well as the city’s legendary luxury beachfront properties. That juxtaposition—between Little Havana inland, for example, and the ritzy condominium towers of Brickell Bay Drive—has prompted consideration of how the funding could be augmented by those who can afford it most.
At Brickell Bay Drive, which is routinely flooded, a proposed park and seawall redesign incorporating green space and stormwater remediation—which is estimated to cost up to $35 million—will help keep water away from some of the city’s most iconic residential towers. The skyline will soon include two 1,000-foot luxury twin towers that will be the tallest on the East Coast south of New York City, made possible by changes in height restrictions. As such wildly successful private real estate development becomes the primary beneficiary of taxpayer- funded resilience infrastructure, officials are weighing how the private sector might play a greater role in financing the green scheme.
Jane Gilbert, chief resilience officer at Miami’s Office of Resilience and Sustainability, says when it comes to paying for resilience, all options are on the table—including land value capture, also known as land value return, a financing mechanism that recovers a portion of taxpayer-funded investments associated with increases in land values. A mounting body of evidence suggests a clear tie between green infrastructure and increased property values; and indeed, resilience infrastructure won’t just enhance property values, like parks or transit stations have been shown to do. It will allow private developments to continue to exist in the first place.
“Could we do value capture for properties just outside the [proposed] park? Maybe,” Gilbert said. “We’re going to look at every financing vehicle we can.”
Just as climate change is inspiring new paradigms in insurance, home finance, agriculture, transportation, and so many other sectors, it is forcing cities to revisit the fundamental relationship between the infrastructure that government is providing and the real estate that is being protected. The magnitude of the task—communities around the world are spending an estimated $25 billion per year on green infrastructure— necessitates a search for additional funding.
No Choice But to Invest
The relationship between government-provided infrastructure and the private sector has had a long history. Landowners, commerce, and industry have enjoyed most of the benefits of canals, railroads, bridges and tunnels, roadways, and many other facilities since the republic began investing in infrastructure in a meaningful way. Investments in infrastructure have also surged at key moments when cities have faced major problems like disease, overcrowding, and congestion.
By the end of the 19th century, cities were growing fast and trying to accommodate industry and a steady influx of immigrants. “It forced the need to invest,” said Alex Krieger, professor of urban design at Harvard University, principal at architecture and planning firm NBBJ, and author of City on a Hill: Urban Idealism in America from the Puritans to the Present(Belknap Press 2019).
“Boston had to build a subway system because it was facing utter congestion, horse manure in the streets, and a city doubling in size,” he said. The same was true for local projects most residents now consider part of the landscape, like the Charles River dam; the infilling of the city’s Back Bay, now a bustling residential and commercial district; and the creation of Frederick Law Olmsted’s Emerald Necklace, which was designed primarily as a sanitation and flood-control system, as well as a park. “The fear was that things would become completely dysfunctional and unmanageable,” Krieger said. “Things were closer to the boiling point and there was no choice but to invest.”
Cities are at a similar moment today, amid the growing recognition of the havoc that climate change is wreaking. Just as filling in mud flats made Back Bay possible, resilience infrastructure is the key to future urban development—and arguably plays an even greater enabling role, as the climate stakes get ever higher.
The current crisis does not want for solutions. Many of the systems and approaches for dealing with sea-level rise and storm surge are close at hand, according to Billy Fleming, director of The McHarg Center at the University of Pennsylvania and one of the editors of the new Lincoln Institute of Land Policy book Design with Nature Now (Steiner et al. 2019). Fleming helped curate the 25 green and blue infrastructure projects showcased in the book, which honors the ecological design tenets of pioneering landscape architect Ian McHarg.
The interventions featured in the book include a New York City landfill transformed into a park, a wetland in China constructed to filter pollution from a planned city of 50,000 people, and a proposal for built landforms in coastal Norfolk, Virginia, that would absorb stormwater and tides. The fundamental concept behind this approach to resilience, cultivated by the Dutch in particular over the centuries, is to blend dikes, berms, barriers, and floodgates—the “hard” or “gray” infrastructure designed to keep water out—with “soft” systems that replicate nature and let water in, to be absorbed and distributed.
The projects in the book and others like them reflect design innovation, experimentation, and some trial and error, and can serve as prototypes for different urban conditions, Fleming said. But in addition to municipal commitments, they need a higher-level organizational framework so successful green infrastructure systems can be scaled up and implemented—on a par with preparing for war, building the interstate highway system, or sending a man to the moon.
“It’s a national problem that needs a national-scale mobilization,” he said. Federal agencies like the Army Corps of Engineers, he said, will have to be set up to administer and fund the best solutions for climate adaptation.
There is always more innovating to do, just as NASA constantly improved the design of its rockets. But the basic engineering solutions, Fleming suggests, are ready to be implemented. To extend the metaphor, green infrastructure solutions are like the aircraft carriers and bombers needed for World War II: proven in terms of getting the job done, they simply needed to be built and deployed. The matter of funding was an assumption in the case of preparing for war; it just hasn’t been resolved in the case of battling climate change.
“If we decided tomorrow that this was as real a problem as cholera was in the 1870s, we would find the money,” said Harvard’s Krieger. “A consensus will only come out of a collectively understood crisis.”
An Approach with Multiple Benefits
The traditional means of financing infrastructure is centered around borrowing at the federal, state, and local levels. As federal funding generally has waned, some cities have explored new bonding mechanisms that clarify how investments in sustainability will pay dividends in the future. In Washington, DC, a green bonds program provides capital for riverways and stormwater and sewage management based on the measurable performance such efforts produce. The inaugural $350 million issuance, in 2014, was the nation’s first municipal century bond—a 100-year duration—and has become popular for its stability and greater yield.
The rationale for that approach is inherent in the Environmental Impact Bond, which, according to the financial firm Quantified Ventures, provides up-front capital from private investors for environmental projects, either to pilot a new approach whose performance is viewed as uncertain or to scale up a solution that has been tested in a pilot program.
While the most cautious investors view green infrastructure as new and unproven, in fact it is extraordinarily potent. “Green infrastructure delivers multiple benefits to society, including environmental, economic, and health outcomes,” said Eric Letsinger, founder of Quantified Ventures, which focuses on projects with positive social and environmental impact.
Green infrastructure practices can produce positive health outcomes, for example, that translate to reduced costs to local health systems and plans. Letsinger said involving other sectors in paying for resilience would address the “wrong pockets” problem—the economics scenario where one entity bears the cost of an investment that generates benefits for others—that has “historically limited green infrastructure economic beneficiaries, like health partners, from paying their share of the implementation costs.”
Similarly, some of the biggest economic beneficiaries are private land and property owners. A 2017 report published by the Urban Land Institute quantified how water management mechanisms using green infrastructure can create value for real estate projects by improving operational efficiency as well as serving as an attractive amenity. One of the key takeaways was that natural resilience systems can enhance financial viability (Burgess 2017).
“We found many examples of thoughtful incorporation of green infrastructure that led to increased property values,” said Katharine Burgess, ULI’s Urban Resilience Program vice president. Green infrastructure, she said, can pay off in terms of operational cost savings. It can be integrated into placemaking and design, contributing amenity and market value, and can provide an ancillary benefit of freeing up developable land to increase yield.
A new matrix for risk assessment and due diligence in real estate, indeed, has climate change at its center. Another ULI survey of investors and developers concluded that factors like climate risk and vulnerability to flooding had become increasingly important for those considering developing, purchasing, or investing in property (Burgess and Rapoport 2019). “It’s definitely a changing atmosphere,” Burgess said.
The bottom line for the development community seems to be what is widely intuitively understood: higher, protected ground is more valuable ground.
“At the end of the day, this isn’t about building codes or insurance or technology—it’s about land use,” and the hazards, shocks, and stresses related to the serviceability of land, said Harvard University professor Jesse Keenan, who led research showing lower-elevation properties in the Miami area gained value at a much slower rate than those places that were high and dry (Keenan 2018).
Keenan coined the term “climate gentrification” to describe how inland neighborhoods in the city, like Little Haiti have become suddenly sought-after. In the absence of resilience infrastructure to protect against rising seas, land that is higher than Miami’s average of six-feet above sea-level is naturally seen as a place of refuge.
Public-Private Collaboration
Is there a way to quantify the benefits of green infrastructure to spread out the responsibility of paying for it? Miami is not the only city giving the concept serious consideration. In Boston, planners have commissioned a study on a section of East Boston waterfront that includes the “potential for value capture from new waterfront development to fund resiliency infrastructure based upon existing and potential future uses” (BPDA 2018).
The study area includes a long stretch of developable land that will be rezoned from industrial and maritime use, ushering in mixed-use development with greater height and density—but that is also directly in the path of anticipated future flooding. “It’s a discussion of equity . . . [potentially having] developers help pay for infrastructure that not only protects them, but also inland,” said Richard McGuinness, deputy director for climate and environmental planning at the Boston Planning and Development Agency, the city’s planning office.
A more modest version of public-private collaboration is unfolding at the Gillette headquarters alongside Fort Point Channel in Boston, where the company is preparing to provide the right of way for a flood barrier to be funded by the Federal Emergency Management Agency. The project costs will be augmented by funds from the city’s capital budget that have been dedicated to resilience. Ultimately the company’s gesture is an act of self-preservation—the razor factory is right at the water’s edge—but city officials are encouraged by the recognition that building resilience requires businesses and government to work in sync.
Other metropolitan regions in the United States are also exploring how green infrastructure creates value, and they’re creatively harnessing that power. In Pittsburgh, a portion of some 10,000 vacant and tax-delinquent parcels are set for green makeovers—urban farms, community gardens, pocket parks and the like—that could be financed through transfer of development rights. The approach ensures that the parcels aren’t taken off the tax rolls because the development rights will get used in other areas planned for infill redevelopment. At the same time, the parks and community gardens will enhance property values in once-blighted areas, said Roy Kraynyk, a vice president at Allegheny Land Trust (Kraynyk 2017).
Meanwhile, research in South America suggests that well-established land value capture mechanisms in Colombia—which have long been used to support more traditional infrastructure projects related to housing and transit—could feasibly be put into use for resilience. A team of researchers led by Stelios Grafakos, principal economist at the Global Green Growth Institute, assessed the impact of green infrastructure on land values along a river project in Santiago de Cali, Colombia, known as the CAU Cañaveralejo (Grafakos 2019).
The hedonic pricing model the team developed, aided by GIS analysis, “quantitatively demonstrates a useful increase in land values attributable to capital investments in resilience and risk reduction. . . . Land value increases are attributable to investments in resilience measures such as the implementation of sustainable urban drainage systems, green corridors for flood management, restoration of natural floodplains, and multifunctional public space for recreation and stormwater management.”
All told, the project has resulted in an overall increase in values of $2.2 million across 48 blocks in nine neighborhoods, a boost of about 7 percent. The work, which is still underway, includes tree planting, green spaces, and bicycle and pedestrian pathways.
One of the paper’s coauthors takes the concept a step further, suggesting that green infrastructure’s most tangible benefit may be that it protects against loss. “Financing urban climate adaptation through land value capture, in some respects, requires an inversion of the fundamental premise of the concept: rather than creating value, investments in adaptation serve to preserve value that would otherwise be diminished or paid,” said James Kostaras, senior fellow at the Institute for International Urban Development.
In that framework, Kostaras suggests, “some increment of the land value that is being preserved and protected by climate adaptation interventions is mobilized as a source of funding to mitigate the impact of flooding and other climate-driven events.”
Properties in Miami that flood or sit near roads that flood have already lost $125 million in value since 2005, according to research compiled in the online Flood IQ education initiative. Future losses will easily double that amount in the next 15 years, and that projection doesn’t include any new properties that become at risk from now through 2033 (First Street).
Seen another way, new private development in any area that is vulnerable to the impacts of climate change creates a burden for the public, because of the people and property in need of protection. As such, private-sector contributions to green infrastructure are more akin to developer extractions or impact fees, which have been charged to builders of conventional suburban development for decades to help pay for the extension of utilities to previously undeveloped areas.
News Ways to Pay for Innovation
In the reconsideration of the relationship between public investments and private development, resilience infrastructure may well become the most critical of city services, alongside police or fire protection, or water, sewer, and power facilities. Keeping water at bay has acquired an outsized importance. “There’s a centrality to it,” said Enrique Silva, director of International and Institute-Wide Initiatives at the Lincoln Institute.
Measuring the benefits of that infrastructure will be complex, Silva said. In most land value capture mechanisms, the impact of public investments is measured in a more linear fashion; for example, the land value “uplift” within a half-mile radius of a new transit station. With green infrastructure, the land value impact is spread across a larger ecosystem, potentially producing significant variation in terms of assigning financial obligations. Do the properties closest to the intervention benefit most, or do those a mile down the rivershed enjoy the protections just as much? Or should all land and property within a special “resilience district” be treated the same?
“One could argue it’s less complex with a new metro line,” Silva said. Governments, he said, will “have to make that call—defining the catchment area.”
For others, it’s an open question that natural systems are such a singular driver of increased property values. Miami developer David Martin, principal at the Terra Group, said he would like to see a “fixed funding source for infrastructure that’s not relying on macroeconomic forces that go up and down.” In his view, resilience infrastructure is one of several factors determining land value—others being things like low interest rates or the quality of the local school system.
Such calibrations are an indication of the hard work ahead, but the impetus to find new ways of financing climate action will remain strong. “The infrastructure funding challenges that local governments face are just too great to solve through business-as-usual solutions,” said Letsinger, from Quantified Ventures. “They’ll need to innovate their way up this mountain, and if we’re going to expect them to innovate, then we’ve got to give them new ways to pay for innovation.”
Letsinger and others emphasize both the urgency of building climate resilience and the real-time availability of solutions. “We don’t need to wait,” he said. “Cities now have the tools, the means, and the access to capital today to advance the resilience projects that they need.”
Calculating the Value of Green Infrastructure
Fundamentally a stormwater management tool, green infrastructure also “creates amenities that can raise property values and provide health benefits,” said Robin Hacke, executive director of the Center for Community Investment (CCI) at the Lincoln Institute. CCI works with cities including Miami, Milwaukee, and Seattle to identify and secure funding for resilience projects including green infrastructure and affordable housing. Hacke said land value capture is a “promising approach” that has been part of those conversations. Such discussions will likely gain momentum, as a growing body of research indicates that green infrastructure increases value:
“In Boston, the 1330 Boylston complex . . . saw rent increases of $300 to $500 per month for units overlooking a $112,500 green roof, soon netting about $120,000 a year” (Burgess 2017).
“High quality green environments can contribute to . . . rental uplifts of up to 20 percent” (UKGBC 2015).
“. . . the assessed property values of the Menomonee Valley industrial properties were 5.8 percent higher than they otherwise would have been without green infrastructure” (Madison 2013).
“Hedonic studies show that a reduced risk of flooding can result in a 2 percent to 8 percent increase in property values” (Clements 2013).
With such data emerging, cities seeking buy-in from developers may find that they’re standing on firmer ground. But Hacke offered a word of caution: as values rise, so does the risk of displacement. Cities must prioritize affordability, she said, and invest in projects that “protect the community’s ability to remain in place.”
Germán, Lourdes, and Allison Ehrich Bernstein. 2018. “Land Value Capture: Tools to Finance Our Urban Future.” Policy Brief. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Groves, David G., Debra Knopman, Neil Berg, Craig A. Bond, James Syme, and Robert J. Lempert. 2018. Adapting Land Use and Water Management Plans to a Changing Climate in Miami-Dade and Broward Counties, Florida. Santa Monica, CA: Rand Corporation. https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR1932.html.
Grafakos, Stelios, Alexandra Tsatsou, Luca D’Acci, James Kostaras, Adriana Lopez, Nohemi Ramirez and Barbara Summers. 2019. “Exploring the Use of Land Value Capture Instruments for Green Resilient Infrastructure Benefits: A Framework Applied in Cali, Colombia.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Keenan, Jesse M., Thomas Hill, and Anurag Gumber. 2018. “Climate Gentrification: From Theory to Empiricism in Miami-Dade County, Florida.” Environmental Research Letters 13 (5). https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/aabb32.
Madison, Catherine. 2013. Impact of Green Infrastructure on Property Values within the Milwaukee Metropolitan Sewerage District Planning Area. Milwaukee, WI: University of Wisconsin Milwaukee, Center for Economic Development (May). https://dc.uwm.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1015&context=ced_pubs.
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