This Policy Brief examines the property tax as a critical source of revenue for public schools in the United States. It demonstrates the high proportion of public education funding provided by the property tax as well as the stability of the property tax compared to the three state taxes (sales tax, income tax, and corporate income tax). It explores current conditions that may lead to future reductions in state and federal aid. Finally, it recommends policies to improve the property tax, to build greater public support for the tax as a stable source of public school funding.

Good-government advocates across the ideological spectrum are hoping a new accounting rule will shed light on the costs of property tax incentives for business, following years of public skepticism about the purported economic benefits of these tax breaks. Known as “GASB 77,” the Government Accounting Standards Board Statement No. 77 requires an estimated 50,000 state and local governments to report the total amount of tax revenue forgone each year because of incentives intended to attract or retain businesses within their borders. 

Local governments have begun adhering to GASB 77 for the first time in their FY16 comprehensive annual financial reports (CAFRs), released in 2017. The disclosures will offer a vast new collection of data to elected officials, policy makers, researchers, and journalists looking to analyze the costs of business tax incentives and enable more accurate assessment of fiscal health in reporting jurisdictions.

Total business tax incentives have tripled since 1990, according to a report released in February by the W. E. Upjohn Institute for Employment Research (Bartik 2017). Author Timothy Bartik found that state and local governments spent $45 billion on total business tax incentives in 2015, including $12 billion a year on property tax abatements alone.

While many public officials offer business tax incentives for commendable reasons, critics claim these deals can conjure a brief illusion of prosperity but fail to offset the toll taken on fiscal health, both short- and long-term. Attracting new businesses to a jurisdiction can increase income or employment opportunities, expand the tax base, and revitalize distressed urban areas (Kenyon, Langley, and Paquin 2012). But opponents point to a growing body of research suggesting that incentives erode tax bases while spawning additional roads, sewers, and public services that governments must maintain and finance for the foreseeable future (Wassmer 2009, Marohn 2011).

“Right now, the story about incentives is largely focused on the potential benefits of bringing in business, without much attention to the tradeoffs,” said Adam Langley, senior research analyst for the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy. “Disclosure has definitely increased in the past decade, but in a lot of places there’s still so little public information about the tax revenue lost because of incentives.” 

Government Accounting Standards Board (GASB) Reporting Requirements 

All 50 state governments prepare their annual financial statements according to GASB’s Generally Accepted Accounting Principles, and about 70 percent of local governments comply, though not all are required. GASB is not a government entity like the Internal Revenue Service and its principles are not legislation, but the benefits are obvious enough to inspire broad compliance. The uniform disclosure of governments’ financial information enables easy fiscal comparisons among states and public agencies, and it can inspire public confidence that a given government is conducting business with transparency and accountability. This confidence helps build and sustain healthy credit ratings, which allow governments to borrow cheaply.  

Before GASB 77, the amount of financial information that local governments provided on tax incentives varied by state, depending on state-specific tax expenditure reporting policies, but most did not require local governments to report lost revenue tied to property tax incentives.  

Since GASB issued Statement 77 in December 2015, governments must report the total amount of estimated revenue forgone because of tax incentives, estimated revenue losses tied to another government body’s abatements, and job creation targets or other commitments made by subsidy recipients as part of the tax break deals. Governments also must explain their power to recapture forgone taxes. For example, some abatement deals include “claw-back” provisions, in case companies don’t meet commitments. 

GASB defines a tax abatement as “an agreement between a government and an individual or entity in which the government promises to forgo tax revenues and the individual or entity promises to subsequently take a specific action that contributes to economic development or otherwise benefits the government or its citizens.” 

GASB 77 does not require governments to name the companies that received tax breaks or quantify the number of tax breaks given. This makes it difficult to determine the average cost of deals or whether these agreements are becoming more or less common, notes Greg LeRoy, executive director of Good Jobs First. Crucially, GASB 77 also does not require disclosure of tax revenue lost in future years—a departure from other recent GASB disclosure requirements related to future pensions obligations.

It’s likely that more than 50,000 local governments will eventually disclose tax incentive numbers because of GASB 77, but many have not reported yet. LeRoy said, “The data will start trickling this April, flow strongly by June, and reach fire-hose proportions by November and December of 2017” (LeRoy 2017). 

Langley cautioned that it’s premature to predict the impact of GASB 77. Reporting in the first year is likely to include errors and incomplete compliance, and GASB 77 will not cover all forms of tax increment financing (TIF), he said.

What’s at Stake

Before GASB 77 took effect in December 2015, public officials could return repeatedly to the tax incentive “cookie jar” under the radar of taxpayers, and sometimes at their expense. Tax breaks for economic development are easily the costliest job subsidies, according to the national policy resource center Good Jobs First, which tracks incentive deals and has strongly advocated for more transparency (GJF 2015b). 

Businesses paid about $258 billion in property taxes nationwide in 2015, the largest share (36.5 percent) of total state and local business taxes, and more than half (53 percent) of all property tax revenue, according to the Council on State Taxation (COST 2016). Local governments are particularly reliant on property taxes, which made up 30 percent of all local revenue in 2014, according to the Lincoln Institute (Reschovsky 2014). In many places, the property tax is the primary source of funding for public education, road and sewer maintenance, and emergency services. It’s generally less susceptible to economic downturns than sales and income tax revenue, and it’s more progressive than the sales tax (Reschovsky 2014).

“GASB 77 will start a conversation about the real costs of these commercial tax abatements,” said R. Crosby Kemper III, executive director of the Kansas City Public Library. A former banker and frequent critic of corporate subsidies, Kemper said, “I think the numbers are going to scare the hell out of citizens, which is precisely why we haven’t seen them to this point.” 

Ellen Harpel, founder of economic development consulting firm Smart Incentives, believes targeted subsidies can provide an economic stimulus and morale boost that compensate for the lost tax revenue. When deals go wrong, Harpel said, it’s often because communities lack coherent economic objectives or fail to communicate them—not because tax incentives are inherently flawed. She views GASB 77 as an opportunity to educate taxpayers on how responsible tax deals are just one way economic development groups help communities achieve their goals (Harpel 2016).

In a best-case scenario, attracting a large facility can increase worker productivity and draw related firms to the area, creating a positive feedback loop (Kenyon, Langley, and Paquin 2012). Ideally, targeted incentives lure businesses that in turn lure other companies, creating “agglomeration economies” with valuable spillover effects for the whole community. One high-tech industry job can create up to five more local jobs, according to a 2010 study by economist Enrico Moretti (Moretti 2010). This is an example of the multiplier effect—the idea that new jobs created at a firm receiving incentives will support additional jobs in the local economy because of increased purchasing from local suppliers and higher spending on local goods and services.

The greatest challenge for public officials, however, is figuring out whether a business is actually deciding between two or more locations or looking for a cherry on top of a done deal. Kenyon and Langley have found tax breaks are much more likely to affect a firm’s location decision within a metropolitan area—not between metropolitan areas. Studies by the Upjohn Institute have found that businesses sometimes negotiate for tax incentives after they have already made up their minds (Fisher 2007). Some governments require businesses to promise in writing that they would locate elsewhere if it weren’t for the tax break. Ultimately, though, officials have no surefire way to peer into this black box. And calling a business on its bluff can signal that a community isn’t “business friendly”; economic development officials believe this message can set a community back if similar or nearby metropolitan areas continue offering tax incentives. 

Plenty of research indicates that incentive deals often pit two or more communities with a shared labor market against each other, rather than targeting communities in different regions. That means a corporation’s final location decision would have little effect on where its employees choose to live and socialize, nor would it create many, if any, additional jobs for the larger commutable region. In this case, abated property taxes divert dollars away from public services without actually spurring economic activity. 

Kansas City, Missouri

Business tax incentives gave rise to such corrosive competition within the Kansas City metropolitan area, which straddles the Missouri-Kansas border. Business executives were pitting local governments within the region against one another by threatening to relocate to the municipality that offered the sweeter deal. A particularly extreme economic development war between political jurisdictions on each side of the border got so bad in recent years that 17 business leaders wrote to the two states’ governors in 2011 and begged them to end the rivalry. 

“The states are being pitted against each other and the only real winner is the business that is ‘incentive shopping’ to reduce costs,” the letter read. “The losers are the taxpayers who must provide services to those who are not paying for them.”

Don J. Hall, Jr., president and CEO of Hallmark Cards, has been a particularly vocal advocate for reform, to little avail. The Hall Family Foundation has calculated that, as of this spring, Wyandotte and Johnson counties in Kansas have sacrificed a combined $161 million in taxes to spur businesses to relocate 6,003 jobs from Jackson County over the state line in Missouri. Meanwhile, Jackson County has spent $114 million to poach 4,474 jobs from Wyandotte and Johnson counties in Kansas. 

None of the combined $275 million was spent creating truly “new” jobs for the larger metropolitan area, notes Angela Smart, vice president of the foundation. “It’s corporate welfare in many respects, at the expense of eroding tax bases,” she adds.  

Kansas City also suffers from a lack of transparency related to Tax Increment Financing (TIF). With TIF, growth in property taxes or other revenues in a designated geographic area is earmarked to support economic development in that area, usually to fund infrastructure improvements. Unlike property tax abatements, TIF does not lower taxes on business, but earmarking property tax revenue is an option in all TIF programs (Kenyon, Langley, and Paquin 2012). Economic development officials in Kansas City did not respond to requests for comment. 

Cities promote TIF districts as an effective tool for combating blight and encouraging redevelopment in impoverished areas (Rathbone and Tuohey 2014). But in Kansas City, eight times as many TIF deals were approved in low-poverty areas than in areas with poverty rates above 30 percent (Rathbone and Tuohey 2014), according to the Show-Me Institute, a think tank founded by Kemper. 

Development proposals made to TIF commissions around Missouri must include a blight analysis and explain whether a given area would go undeveloped if it weren’t for the tax subsidy. But developer-hired consultants typically conduct these analyses; researchers in 2014 could not identify a single time such a consultant reached a conclusion that was unfavorable to the developer (Rathbone and Tuohey 2014). “We’ve created a fundamental right to real estate tax relief for developers and corporations in Kansas City,” said Kemper.  

Michigan researchers Laura Reese and Gary Sands have found that tax incentives can actually perpetuate inequality between high- and low-income areas, because incentives go further in areas with higher income. The suburbs award tax breaks at a higher rate per capita than cities, promoting sprawl and making it harder for lower-income people living downtown to access the “new” jobs (Sands and Reese 2012). In Greater Cleveland, 80 percent of deals that followed the creation of community reinvestment programs involved businesses moving out of the city into Cuyahoga County suburbs, Good Jobs First found. 

“I think GASB 77 will awaken some of the social justice warriors, because the inequality argument definitely has resonance,” said Kemper, who believes the annual dollar value of tax abatements and other government incentives in Kansas City could eventually hit $150 million.  

“This is money that’s being taken away from social services—from the most socioeconomically deprived folks in the community—to subsidize the most profitable people and corporations in the community. How could that possibly be fair?”

Franklin County, Ohio

Officials in Franklin County, Ohio, have also made plentiful use of property tax abatements and TIF, but officials there are seeing the benefits of greater transparency. The total amount of property value in an abatement or TIF zone increased from about $1.4 billion in 1999 to about $6.7 billion in 2014, according to the Columbus Dispatch (Bush 2014). This escalation occurred, Franklin County Auditor Clarence Mingo notes, with “very little public awareness about the consequences.”

“I was alarmed,” Mingo said in April, “by the fact that governments keep awarding abatements with no data on hand to measure the impact on the community.” 

In 2016, Mingo commissioned the Lincoln Institute to conduct an evaluation of property tax abatements. The conclusions of the analysis, released in March 2017, suggested abatements have actually had a modest positive impact in Franklin County. The study revealed that a one-percentage-point increase in the share of total property value that is abated in a given school district is correlated with slightly lower property tax rates and marginally higher property values (Kenyon, Langley, Paquin, and Wassmer 2017).

But Lincoln researchers, including Kenyon and Langley, criticized the lack of reliable information about property tax abatements that Franklin County taxpayers have at their disposal. The issue isn’t the quantity of combined data released by local governments, the county, and Ohio state agencies; it’s the quality, especially when it comes to calculating forgone revenue. 

For example, seven cities in the county provide basic information on incentive programs, such as eligibility criteria and benefits, but none report the cost of abatement programs. Others participate in Ohio’s Online Checkbook, a transparency initiative where governments can report every expenditure and check issued. But it doesn’t include property tax abatements or any other tax expenditures. The State of Ohio publishes a tax expenditure report, but it does not include property tax abatements. 

Mingo would like to see tax incentives evaluated every few years. He hopes Franklin County can partner with surrounding counties in central Ohio to create a regional version of the Congressional Budget Office. 

“Municipalities would do well to hire an independent authority to provide a cost-benefit analysis before awarding an abatement,” he said. “That is a worthy spend on behalf of taxpayers.” 

The City of Columbus, Franklin’s county seat, has offered a preview of the GASB 77 debates to come. In April 2017, Columbus became the second large municipality after New York City to release its annual financial report with disclosures required by GASB 77. The report revealed that 2016 tax abatements cost Columbus $1.9 million in forgone tax revenue (City of Columbus, 2017). But this figure did not include the nearly $31 million that was redirected last year to the city’s TIF districts. 

City Auditor Hugh Dorrian said, “Governments, ours included, should disclose these various incentives. The more open governments are, the better they function. That’s why I’m very supportive of the principle behind GASB 77, even if there is disagreement over how to interpret it.” 

Good Jobs First Executive Director Greg LeRoy noted that Dorrian, Columbus’s auditor since 1969, had a stellar reputation for disclosing costs of tax subsidies long before GASB ever intervened. But in a written statement released last April, Good Jobs First chided the city for not counting the TIF payments and tax rebates as abatements in its 2016 CAFR.

“Columbus is the state capital and Ohio’s largest city,” LeRoy wrote. “If it sets a flawed example, other jurisdictions might avoid disclosure of tax abatements and undermine this landmark transparency reform” (GJF 2017).

Regional Cooperation and Transparency in Denver, Colorado

Economic development officials in Denver have been devoted to transparency since the 1980s, and their experience suggests that GASB 77 may help public officials regain control over counterproductive business tax incentives by institutionalizing respect and trust on a regional level.

The guiding principle of Metro Denver’s Economic Development Corporation (MDEDC) is “more information is better than less.” Members are kept in the loop about economic development activity without compromising the confidentiality of business clients. The tradition dates to the oil collapse of 1986, which triggered an economic development fracas that had businesses essentially moving back and forth across the street, said Laura Brandt, economic development director for the MDEDC. 

That experience drove a small group of local officials to decide that communities would work together under a common entity—what would eventually become the MDEDC—to promote the entire region first and individual communities second.

Members sign a Code of Ethics that has hardly been revised since the late 1980s. It’s a legally nonbinding document that acknowledges its own limitations. The preamble includes this sentence: “We fully realize that no Code of Ethics is of value without an inherent level of trust in the integrity of one another and a commitment from each of us to conduct ourselves at the highest levels of professional conduct” (MDEDC 2004).

Believe it or not, the Code of Ethics has worked. The MDEDC today includes more than 70 governments, economic development organizations, and industry groups. “People call all the time and ask, ‘How did you do this?’” Brandt said. “It wasn’t easy at first. But now it’s become a habit.”

Members who sign the code promise to notify another member community if a company located in the latter expresses an interest in relocating. Per the code, “Violation of this commitment shall be viewed as the single most serious breach of our membership pledge.” Breaking the code warrants a sit-down intervention of sorts with an MDEDC committee. 

Companies interested in the Denver area are directed straight to the MDEDC, which then provides all member communities information about the type of property the company is looking for without revealing the company. The MDEDC introduces business decision makers to local officials only after it has narrowed potential sites to less than a handful. 

“The model relies upon trust,” Leigh McIlvaine wrote in a 2014 Good Jobs First report. “Its members believe that the system will serve their communities fairly and feel confident that investments in neighboring communities will benefit their own as well” (McIlvaine and LeRoy 2014).

Improving Tax Incentive Programs

Besides promoting greater transparency and more regional cooperation, communities can improve tax incentive programs by taking a few clear steps, experts say. 

Limit the length of the tax abatement. Property tax deals tend to span more than 15 years, according to Bartik—considerably longer than other types of government-sponsored incentives. The longer the abatement deal, the less likely the government involved will ever collect full taxes on the property at hand. Plus, business executives are generally focused on a relatively short time frame—think stock prices and company revenue targets—and discount the future when making business location and expansion decisions, Bartik said. One dollar’s worth of tax incentives provided 10 years from now is worth an estimated 32 cents to businesses today (Bartik 2017). A few extra years of a tax deal, in other words, makes little difference to a participating business while costing the local government. 

Structure abatement deals so that the percentage abated decreases as the deal unfolds. Kenyon said this can help businesses avoid sticker shock when the deal runs out, driving them to negotiate with another municipality across town for a whole new deal. 

Establish wage and employment targets in abatement deals as well as claw-back provisions if businesses fall short of such targets. Public officials could require incentive recipients to offer a certain percentage of full-time jobs or wages greater than or equal to the region’s average wage, as a precondition for the agreement. Or deals can stipulate that local residents are hired for at least a portion of the jobs. Deals should include claw-back provisions or penalties in case firms do not meet those targets. 

In a 2009 Lincoln Institute report, Robert Wassmer offered four questions for public officials to consider when deciding whether or not to grant a tax abatement to a business (Wassmer 2009): 

• Will the business actually relocate its operations if its tax abatement request is denied?  
• Will the tax incentive make the business more profitable in your town than in other towns that are also offering similar subsidies? 
• Will the firm still be responsible for taxes or fees that exceed the cost of providing new public services, once the tax deal is in place, so that government funds aren’t depleted? 
• If not, is the fiscal stress generated by the tax deal worth the benefits of jobs generation, potential neighborhood revitalization, and shot at additional businesses as a result of the multiplier effect?

GASB isn’t the first effort to improve transparency around tax incentives, nor does it offer a final answer to the question of whether they build or destroy value in places. But it does help communities with tax abatement programs answer these questions with more than gut instincts or wishful thinking. 

Will additional exposure sway public opinion enough to spur meaningful reform? Or are local leaders and taxpayers hooked on the promise of incentives? Time will tell.

Andrew Wagaman is a business reporter for The Morning Call newspaper in Allentown, Pennsylvania. He can be reached by email at wagamanandrew@gmail.com. 

Photograph: peeterv

References

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La utilización de incentivos fiscales para fomentar el crecimiento de la economía ha aumentado en las últimas décadas. En vista de este incremento, es muy importante que los gestores de políticas empleen técnicas que promuevan el crecimiento, a la vez que evitan prácticas que erosionan innecesariamente la base imponible. Las políticas de incentivos fiscales deben lograr un equilibrio entre el deseo de estimular el crecimiento del empleo y la actividad económica, por un lado, y la necesidad de integridad y rendimiento fiscal, por el otro.

Los funcionarios electos entienden que una economía dinámica genera empleos, aumenta los ingresos y expande la base imponible. En un sistema económico basado en la competencia, los programas de incentivos dan pruebas claras del compromiso que tiene un líder político de atraer negocios y brindar oportunidades económicas a su comunidad. Sin embargo, muchos incentivos fiscales no son efectivos. Según ciertas investigaciones académicas sobre el impacto económico de los mecanismos de incentivos fiscales, muchos de estos incentivos son innecesarios o son un desperdicio, ya que, con frecuencia, subsidian empresas para que realicen actividades que igualmente hubieran llevado a cabo.¹

Las políticas y tácticas de incentivos fiscales de Boston intentan lograr un equilibrio justo, con el fin de apoyar la expansión de la base imponible del municipio, la apreciación de los valores inmobiliarios y el crecimiento del empleo y de los ingresos en los últimos años. La recaudación del impuesto a la propiedad es de suma importancia para la salud fiscal general de Boston, ya que genera casi el 70 por ciento de los ingresos; el crecimiento de la base del impuesto a la propiedad es esencial para cubrir los costos municipales cada vez mayores y para financiar las nuevas iniciativas. Aunque la economía de Boston creció un 5,3 por ciento de 2013 a 2014 —un aumento significativamente mayor a las tasas de crecimiento de los EE.UU. o de Massachusetts, del 2,4 por ciento y del 2,5 por ciento, respectivamente²— el municipio ha demostrado su capacidad de generar este crecimiento económico a la vez que mantiene un rendimiento fiscal sólido: ha logrado una calificación de bonos “AAA” y, simultáneamente, suple las demandas de servicios públicos de una población y una mano de obra en continuo crecimiento. Las políticas de incentivos fiscales son sólo una herramienta de las muchas que contribuyen al rendimiento económico favorable de Boston.

Recomendaciones

Las prácticas principales que se mencionan a continuación, extraídas de la experiencia de Boston, Massachusetts, brindan lecciones a partir de un programa de incentivos que ha demostrado ser útil a la hora de maximizar el impacto económico y minimizar, a la vez, los riesgos de otorgar subsidios innecesarios.

Establecer pautas claras

Las comunidades que poseen políticas claras para el uso de incentivos son las que tienen menos probabilidades de utilizarlas cuando no sea necesario. Una comunidad con pautas preestablecidas también tendrá menos probabilidades de extender por demás los incentivos en medio de una acalorada competencia por atraer a alguna empresa o lograr el avance de algún desarrollo. Los factores más importantes a tener en cuenta son el estado de la economía municipal y la condición fiscal y la estructura tributaria de la comunidad. Por ejemplo: una comunidad puede tender más a ofrecer incentivos fiscales ante condiciones económicas débiles o frente a un desarrollo inmobiliario lento.

La política de incentivos fiscales de Boston se ve impulsada por su dependencia en los ingresos provenientes del impuesto a la propiedad. Se espera que los nuevos desarrollos se lleven a cabo sin otorgarles incentivos y mediante el pago de la totalidad de los impuestos. Los incentivos se otorgan a modo de excepción, cuando se considera que son necesarios para el avance de las prioridades de desarrollo económico para las cuales el mercado no puede cubrir la totalidad de los impuestos. Algunas de las razones para ofrecer incentivos son las siguientes:

• ayudar a un proyecto que implique desafíos únicos de construcción o económicos;
• atraer a alguna industria o empresa clave que pueda generar más empleos; o
• fomentar el desarrollo económico en un lugar estratégico.

En un programa de desarrollo económico, los incentivos deben cumplir, exclusivamente, una función de apoyo. El otorgamiento de permisos expeditivos, la asistencia para la infraestructura y otras políticas que demuestran las ventajas comparativas de Boston también son importantes a la hora de impulsar el desarrollo económico.

Estimar el presupuesto impositivo completo para todos los proyectos

Antes de ofrecer un incentivo fiscal es muy importante determinar cuál es la totalidad de los impuestos que debería afrontar un proyecto sin la asistencia del gobierno. Por lo general, las empresas o desarrolladores solicitan un incentivo fiscal sin conocer cuál es el nivel de impuestos que deberían pagar sin dicha asistencia. Al determinar el monto total de impuestos que debería pagar el desarrollador, la comunidad puede demostrar que su nivel de impuestos es competitivo o que el proyecto puede realizarse sin ningún incentivo. Este ejercicio, además, desmitifica el proceso de valuación, ya que el monto de los impuestos es un costo mucho más exacto y predecible.

El monto total de impuestos también brinda un punto de referencia para determinar el costo de cualquier incentivo. Cuando se conoce el costo de un posible incentivo, es mucho más probable que la comunidad se apegue a los límites de sus políticas de incentivos y no los aplique indiscriminadamente. Un punto de referencia claro para los costos también brinda transparencia, debido a que el valor de cualquier incentivo ya se encuentra preestablecido.

Solicitar a las empresas y a los desarrolladores que proporcionen información financiera detallada

A fin de tomar decisiones fundamentadas en cuanto a la posibilidad de otorgar o ajustar adecuadamente un incentivo, los gestores de políticas deben recibir información financiera detallada de parte del solicitante del incentivo. Es necesario contar con un documento previo —que incluya información sobre el costo del proyecto, la proyección de ingresos y gastos, y el rendimiento esperado— con el fin de analizar el impacto que pueden tener los incentivos. Una buena regla general que puede aplicarse es que los desarrolladores brinden información al municipio con un nivel de detalle similar al que entregarían a un banco o a un inversor que estuviera considerando la viabilidad del proyecto.

Con frecuencia resulta difícil obtener información que las empresas consideran confidencial y de propiedad exclusiva. Para salvar este tema de preocupación, muchas jurisdicciones pueden recabar información financiera haciendo uso de la autoridad que les brindan las leyes, según las cuales dicha información tendrá el tratamiento de una declaración jurada de impuestos confidencial. Algunos discrepan diciendo que recabar información financiera de esta forma va en contra de la necesidad de transparencia al otorgar los incentivos. Aunque esta objeción puede ser válida, la comunidad debe equilibrar la necesidad de recibir información financiera detallada con las consideraciones en torno a la transparencia.

Contar con información financiera detallada garantiza que, en el caso de otorgar un incentivo, este se encuentre estructurado de tal manera que brinde solamente el nivel de asistencia necesario para viabilizar el proyecto.

Requerir que los incentivos den como resultado un beneficio económico para la comunidad

Los programas de incentivos deberían generar resultados económicos medibles. Con frecuencia, las empresas se comprometen a aumentar y mantener un nivel de nuevos empleos a cambio del incentivo. Resulta indispensable contar con ordenanzas que establezcan la obligación de presentar información y realizar auditorías, con el fin de que las comunidades puedan monitorear los beneficios con efectividad.

Los acuerdos de otorgamiento de incentivos pueden incluir disposiciones “de compensación” que le permiten a la comunidad recuperar la totalidad o una parte del incentivo si un proyecto dado se desempeña por debajo del nivel prometido. Aunque las disposiciones de compensación son muy útiles, a veces puede resultar difícil implementarlas y hacerlas cumplir.

Un modelo alternativo consiste en que el monto anual del incentivo dependa de alcanzar ciertas metas de desempeño. Por ejemplo: una comunidad puede ofrecer un incentivo fiscal de US$10 millones a 10 años a una empresa que se compromete a crear mil puestos nuevos de trabajo en una nueva instalación. En lugar de simplemente estructurar el incentivo como un crédito fiscal anual de US$1 millón, la comunidad puede, junto con la empresa, acordar un cronograma. Si la firma cumple o excede su compromiso de crear cierta cantidad de empleos cada año, recibirá el monto total de US$10 millones. Sin embargo, si la empresa reduce la cantidad de empleos durante dicho plazo, el incentivo también se reducirá a un nivel previamente acordado. Según este método, el valor del incentivo depende del desempeño de la empresa durante el año, con lo que se evita la posible tensión de tener que aplicar un mecanismo de compensación.

Considerar la posibilidad de brindar apoyo para la infraestructura pública en lugar de un subsidio fiscal

Con frecuencia, la infraestructura pública es necesaria para apoyar los nuevos desarrollos. Los presupuestos municipales ajustados han obligado a muchas jurisdicciones a delegar la responsabilidad de financiar y construir la infraestructura a los desarrolladores. En un clásico caso del “perro que se persigue la cola”, los desarrolladores muchas veces solicitan incentivos fiscales para intentar compensar los costos de construir la infraestructura. Brindar ayuda para la infraestructura puede dar como resultado varias ventajas en comparación con los incentivos fiscales:

• Los costos de infraestructura tienden a ser más conocidos —tanto en términos de costos directos como de reservas para deudas— mientras que los costos de los incentivos fiscales suelen ser menos tangibles y pueden variar considerablemente a lo largo de la vigencia del incentivo a medida que cambian las condiciones económicas.
• Las inversiones en infraestructura pueden beneficiar a varios proyectos de desarrollo o empresas, mientras que los incentivos fiscales tienden a auxiliar a una sola entidad.
• Al proporcionar infraestructura, el gobierno vuelve a su función más tradicional y conocida de proveer calles, sistemas de alcantarillado y otros servicios públicos.
• La nueva infraestructura continuará beneficiando a la ciudad aun cuando la empresa subsidiada se reubique en otro lugar o abandone su actividad.

Asegurarse de que los gobiernos cooperen en problemas económicos regionales

Las comunidades vecinas entre sí deberían trabajar en conjunto en relación con los problemas de desarrollo económico a fin de beneficiar a toda la región. La utilización de incentivos fiscales para atraer empresas de una comunidad a otra simplemente erosiona la base imponible de cada comunidad y no genera ningún tipo de beneficio económico regional. Por ejemplo: Boston y sus comunidades vecinas de Braintree, Cambridge, Chelsea, Quincy y Somerville crearon el Convenio Económico Regional del Gran Boston. Las partes de este convenio se reúnen varias veces al año para desarrollar estrategias con el fin de promover el crecimiento de la región.

Los municipios también deben trabajar en conjunto con el gobierno estatal. Debido a que el beneficio económico de los nuevos desarrollos recae en toda la región, cada gobierno municipal debería aprovechar los recursos estatales a fin de apoyar las oportunidades de desarrollo estratégico. Por ejemplo: los nuevos desarrollos de oficinas y comercios minoristas en Boston con frecuencia generan un nivel significativamente mayor de ingresos del impuesto a las ganancias y el impuesto a las ventas a nivel estatal que el nivel de ingresos del impuesto a la propiedad municipal. Cuando el gobierno municipal y el gobierno estatal comparten equitativamente los costos de los incentivos al desarrollo, se experimenta un impulso en las oportunidades de desarrollo, a la vez que se preserva la base imponible municipal.

Una actividad coordinada entre el gobierno estatal y el gobierno municipal permite un mayor aprovechamiento y una contabilidad más exacta de los beneficios, a fin de garantizar que el sector público, en conjunto, no otorgue incentivos por demás. Además, la colaboración intergubernamental da una impresión favorable a las empresas que están evaluando la posibilidad de realizar una inversión importante en la región. Los funcionarios de la empresa General Electric indicaron que la relación de cooperación entre los líderes municipales y estatales influyó en la decisión de la empresa de reubicar su sede en Boston.³

El renacimiento de Fan Pier en Boston

El proyecto Fan Pier ilustra la manera en que Boston utilizó incentivos para estimular el desarrollo y expandir la base imponible a fin de fomentar el crecimiento en el distrito portuario de la ciudad.

Fan Pier —consistente en 6 hectáreas de terrenos vacantes y lotes de estacionamiento al aire libre sobre un inmueble costero de primera calidad en el centro del puerto— no había sido aprovechado en su máxima capacidad durante décadas. En el año 2010, Boston se asoció con el propietario de los terrenos y con el gobierno estatal para poner en marcha un nuevo programa de incentivo a la infraestructura denominado “I Cubed”, mediante el cual se otorgarían US$37,8 millones para construir la infraestructura necesaria para llevar a cabo dicho desarrollo.⁴ Según el programa I Cubed, el estado utiliza los nuevos ingresos del impuesto a las ganancias y del impuesto a las ventas derivados de la mayor cantidad de empleos y actividad empresaria del nuevo desarrollo a modo de reserva para pagar la deuda de la infraestructura. Si los nuevos ingresos no son suficientes para pagar la deuda de la infraestructura, se calcula entonces una suma que deberá pagar el desarrollador para cubrir el faltante.

Como posible arrendatario principal de Fan Pier se tuvo en cuenta a Vertex Pharmaceuticals, una empresa de biotecnología en expansión que estaba considerando la posibilidad de reubicarse en otro estado. Vertex se comprometió a transferir 1.700 empleados a Fan Pier, quienes trabajarían en dos edificios que sumaban 103.000 metros cuadrados de oficinas y laboratorios de investigación. El estado le ofreció a Vertex US$10 millones en créditos fiscales de un programa creado para fomentar el crecimiento de la industria biotecnológica. Además, Boston le otorgó a Vertex un incentivo al impuesto a la propiedad de US$12 millones. El valor combinado de ambos incentivos logró que los costos de ocupación de Vertex en el lugar fueran más competitivos que la opción de establecerse en otro estado, por lo que la empresa decidió reubicarse en Fan Pier.⁵

El compromiso de Vertex proveyó la masa crítica necesaria para construir las oficinas, los laboratorios y la infraestructura requerida en el lugar. Hoy en día, Fan Pier es el desarrollo insignia para usos mixtos de la zona portuaria. Más adelante, se llevaron a cabo otros desarrollos en el lugar que dieron como resultado miles de empleos, residentes y negocios nuevos y catalizaron la ola de desarrollos que está teniendo lugar en el distrito portuario en general. En la actualidad se están construyendo nuevos desarrollos por US$1,5 mil millones, y se calcula que pronto comenzarán otras obras nuevas por US$850 millones⁶ (aquí debe destacarse que estos últimos desarrollos se están realizando sin mediar incentivo alguno).

Siguiendo la tradición keynesiana de estimular la actividad, a menudo se necesita un esfuerzo adicional para que caiga la primera ficha del dominó. El desarrollo de primera calidad para usos mixtos —que cuenta además con un museo de arte, parques públicos y un puerto deportivo— que se llevó a cabo en Fan Pier, permitió que este distrito se convirtiera en un destino en sí mismo. Vertex trajo 1.700 empleados al área y demostró el potencial que tiene el distrito como lugar de establecimiento de empresas en el sector de la economía de innovación. Como mínimo, los incentivos aceleraron el ritmo del desarrollo en dicha área. Dentro de este contexto, la inversión de US$12 millones que realizó la ciudad en un incentivo parece prudente. Se calcula que el terreno de Vertex en sí rendirá US$55 millones en el plazo de 7 años que dura el acuerdo fiscal. La ola de desarrollos que se mencionó anteriormente también cuadruplicó los ingresos anuales del impuesto a la propiedad en el distrito portuario, de US$30 millones en el año 2008 a US$127 millones en 2017. Y esta cifra crecerá aun más a medida que concluyan las obras de las propiedades que se están construyendo. El gobierno estatal también experimentará aumentos significativos en los ingresos derivados de la nueva actividad económica en el área.

¿El distrito portuario se habría desarrollado sin las inversiones en infraestructura y sin los incentivos fiscales? Es imposible saberlo a ciencia cierta, pero la prolongada falta de progreso en el área definitivamente generó una preocupación legítima en los gestores de políticas de Boston. Tal vez, la pregunta debería reformularse de esta manera: dado el potencial del lugar, ¿habría sido prudente no hacer nada y correr el riesgo de retrasar o incluso prevenir esta ola de desarrollos?

Ronald W. Rakow es inspector de valuaciones para la ciudad de Boston.

Fotografía: Steve Dunwell

¹ Daphne A. Kenyon, Adam H. Langley y Bethany P. Paquin, Rethinking Property Tax Incentives for Business (Repensar los incentivos al impuesto a la propiedad para los negocios), Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2012, 2.

² Boston Economy 2016, Agencia de Planificación y Desarrollo de Boston, www.bostonplans.org/research-maps/research/research-publications (29 de julio de 2016).

³ Shirley Leung, “An Alliance of Leaders Helped Lure GE to Boston” (Una alianza de líderes logró a atraer a General Electric a Boston), The Boston Globe, 16 de enero de 2016.

⁴ Para este proyecto, se autorizó una suma de US$50 millones en fondos de I Cubed, pero sólo se utilizaron US$37,8 millones.

⁵ En 2014 Vertex experimentó un revés a corto plazo que le supuso una reducción de mano de obra del 25 por ciento. Esta situación llevó a la empresa a devolver al estado US$4,9 millones en créditos fiscales que le habían sido otorgados en concepto de apoyo a las ciencias biológicas y una reducción de US$3 millones en concepto del incentivo fiscal municipal que era proporcional a la reducción de empleos. A partir de entonces, los niveles de empleo de Vertex se han recuperado y continúan creciendo.

⁶ Tim Logan y David L. Ryan, “A Waterfront That’s Rapidly Transforming” (Una zona costera que se transforma rápidamente), The Boston Globe, 31 de enero de 2017.

La actividad del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo se centra en tareas de investigación y capacitación relacionadas con las políticas. Somos una institución independiente y nuestra tarea siempre parte de análisis objetivos y con base en las pruebas. Proponemos preguntas e hipótesis de prueba que pueden responderse de forma empírica, a través de investigaciones imparciales y una metodología justificable que producen resultados respaldados por los datos. No apoyamos ni propiciamos ninguna ideología en particular.

Sin embargo, somos conscientes de que muchas decisiones sobre políticas giran en torno a principios normativos en lugar de un análisis imparcial. Y a veces, especialmente cuando se trata de cuestiones sobre el suelo, surgen conflictos a nivel de los principios. En el Instituto Lincoln no somos reticentes a adoptar una posición fundamentada en un principio. Nuestro trabajo siempre ha sido motivado por un análisis económico objetivo de los mercados del suelo y una posición marcada por principios acerca de lo que se merece la propiedad del suelo.

Debido a que la oferta de terrenos es fija, al precio lo determina la demanda. Así, los propietarios gozan de un poder monopólico y obtienen la totalidad del aumento del precio generado por una mayor demanda. A medida que transcurre el tiempo, la demanda de terrenos tiende a crecer. En vista de que los propietarios no hacen nada para “ganar” los beneficios del aumento de precios, muchos economistas y filósofos las consideran ganancias mal habidas. Así lo expresa John Stuart Mill en Principios de economía política (1848):

El progreso normal de una sociedad que incrementa sus riquezas tiende, en todo momento, a aumentar los ingresos de los propietarios, a darles tanto una mayor cantidad como una mayor proporción de las riquezas de la comunidad, independientemente de cualquier problema o desembolso en el que hayan incurrido. Se vuelven cada vez más ricos, de la noche a la mañana, sin trabajar, sin correr riesgos y sin economizar. ¿Qué pretensión pueden tener, según el principio general de justicia social, en cuanto a este acceso a las riquezas? ¿De qué manera podrían haberse visto perjudicados si la sociedad, desde el principio, se hubiera reservado el derecho de gravar con impuestos el aumento espontáneo del alquiler hasta el máximo monto necesario según las exigencias financieras?

Este punto de vista normativo también es fundamental en los argumentos esgrimidos por Henry George en su obra más conocida, Progreso y miseria (1879). George afirmaba que era injusto e ineficiente distribuir los beneficios económicos no ganados a los propietarios ociosos, mientras que se imponían tributos sobre los ingresos obtenidos por la mano de obra productiva y los empresarios. Consideraba esta situación como una forma de esclavitud que disminuía el crecimiento económico y generaba una pobreza persistente. George proponía gravar con impuestos este valor del suelo no ganado con el fin de sostener las funciones del gobierno y erradicar la pobreza que acompañaba a la incomparable opulencia generada por la Revolución Industrial.

Con algunos otros matices, nuestro último trabajo relacionado con la recuperación de plusvalías del suelo surge de un análisis similar del valor de mercado del suelo y un punto de vista normativo de lo que se merece la propiedad del suelo. La recuperación de plusvalías del suelo se fundamenta en la noción de que el público tiene derecho a la totalidad —o al menos, a una parte— de los aumentos en el valor del suelo originados por la inversión pública en mejoras del suelo o por acciones públicas que aumentan el valor del suelo. Si un municipio invierte en caminos, sistemas de alcantarillado o transporte público que aumentan el valor del suelo aledaño, dicho municipio tiene entonces el derecho de recuperar de manos de los propietarios o los desarrolladores la totalidad o, al menos, una parte de este aumento en el valor. De forma similar, si una ciudad realiza una rezonificación de un barrio para permitir desarrollos con mayor densidad, dicha ciudad tiene el derecho a recibir una parte del aumento del valor del suelo resultante. Esta indemnización se afirma en un principio básico: los responsables de crear valor deberían cosechar algunos, si no la totalidad, de los beneficios.

Hoy en día, en casi todo lugar se practica alguna forma de recuperación del valor del suelo. Algunas ciudades latinoamericanas consideran los derechos de desarrollo como un privilegio, por lo que los subastan en mercados públicos. Las ciudades limitan el desarrollo “de pleno derecho” para los propietarios a un nivel bajo, por ejemplo, a un coeficiente de utilización del suelo (CUS). Todo aquel que desee construir por sobre el CUS determinado deberá comprar un certificado por cada metro cuadrado propuesto hasta el máximo de CUS permitido, según lo indicado en el plan de ordenamiento de dicho suelo elaborado por el municipio. El producido de las ventas de dichos certificados se utiliza para pagar las obras de líneas de transporte, parques públicos o vivienda social. En muchas otras ciudades del mundo, los desarrolladores deben ofrecer acciones de las nuevas unidades habitacionales a tasas por debajo del valor del mercado, a través de programas de vivienda inclusiva, ya sean obligatorios o voluntarios. En otros lugares, se imponen a los propietarios avalúos especiales o contribuciones por mejoras a fin de cubrir los gastos de nuevas aceras, cordones o refacciones públicas de fachadas.

Estos programas comienzan con la aceptación de la idea de que el valor del suelo se encuentra determinado por muchas fuerzas que no están relacionadas con los esfuerzos de un propietario ni controladas por este. También se fundamentan en principios éticos de equidad: quién obtiene qué y por qué. Sin embargo, estos programas a menudo corren en dirección contraria a los argumentos enraizados en otros principios básicos que afianzan el derecho constitucional, es decir, los derechos de propiedad. Aquellos que adhieren a una visión más estrecha de los derechos de propiedad privada podrían argumentar que todo el valor del suelo pertenece al propietario, independientemente de su procedencia. Según este punto de vista, todo intento del gobierno por reclamar incluso una parte del aumento del valor del suelo constituiría una “confiscación”, lo que violaría las protecciones constitucionales de la propiedad privada. A la larga, estos debates en cuanto a principios terminan ponderándose y decidiéndose en los tribunales.

En América Latina, los tribunales han defendido la venta de derechos de desarrollo ante reclamos por la reducción de derechos de propiedad y por “confiscaciones” ilegales por parte del estado. Dicha defensa se fundamentó al establecer una clara definición de los derechos que los propietarios adquieren cuando toman posesión del suelo. En esencia, no se les permite a los propietarios desarrollar sus propiedades de cualquier manera que lo deseen, sino que deben construir según una densidad específica, acorde al plan maestro, utilizando materiales preestablecidos y adhiriendo a las normas de diseño descriptas en los códigos de edificación. Los tribunales establecieron que, en vista de que los derechos de desarrollo fueron permitidos por el estado y se traspasaron del estado al propietario, entonces dichos derechos no eran derechos de propiedad en sí mismos. Ya que eran algo que los propietarios no poseían, no eran algo que se les podía arrebatar. De manera similar, las zonificaciones inclusivas y otras formas de recuperación de plusvalías han sobrevivido a los desafíos constitucionales en otros países y en unos estados de los EE.UU.

A excepción de las herramientas formales de recuperación de plusvalías mediante las cuales se subastan los derechos de desarrollo, la mayoría de los mecanismos de recuperación de plusvalías son de aplicación ad hoc, es decir, se negocian según cada caso en particular con los propietarios y los desarrolladores. Esto es así debido a que el aumento real del valor del suelo asociado con la acción pública es difícil de observar o medir. Algunos investigadores han creado herramientas que pueden utilizarse para estimar los aumentos del valor del suelo y convertirlos en resultados específicos, tal como la cantidad de unidades habitacionales inclusivas que razonablemente podrían construirse en vista de los detalles financieros del proyecto de desarrollo. Sin embargo, estas herramientas no se usan con frecuencia en las negociaciones.

En las próximas dos o tres décadas, el mundo enfrentará el tremendo desafío de alojar a los miles de millones de nuevos residentes que se espera emigren hacia las ciudades de todo el mundo. Esto requerirá inversiones significativas en nueva infraestructura, como sistemas de transporte, servicios de agua potable y cloacas, y vivienda. Al mismo tiempo, el mundo deberá analizar su afición a diferir el costoso mantenimiento de la infraestructura crítica existente. En definitiva, todo esto requerirá una inversión anual mundial de US$5 a 6 billones. A falta de nuevas fuentes mágicas de ingresos que cubran estos desembolsos, muchas ciudades y países ya están buscando ideas, y están encontrando la respuesta en la recuperación de plusvalías del suelo. Como resultado de ciertos análisis formales preliminares realizados con el fin de comparar los gastos incurridos en infraestructura básica y los aumentos del valor del suelo en América Latina, observamos que los aumentos totales del valor del suelo exceden seis veces las inversiones en infraestructura. Es decir, recuperar cerca del 16 por ciento de los aumentos del valor del suelo en estos casos cubriría totalmente la inversión realizada en infraestructura.

Estos experimentos limitados son a modo indicativo, pero de ningún modo son definitivos. En lo que al Instituto Lincoln respecta, reconocemos la necesidad de profundizar nuestro entendimiento en cuanto a las complejidades de la recuperación de plusvalías del suelo y el potencial que esta herramienta tiene para cerrar las brechas financieras derivadas de la infraestructura. En las próximas semanas, lanzaremos una nueva campaña mundial sobre recuperación de plusvalías. Relevaremos los procesos legislativos que permiten la recuperación de plusvalías del suelo, así como también las defensas legales ante recursos de inconstitucionalidad. Estudiaremos los métodos que se utilizan para determinar el valor del suelo antes y después de que se realizan las mejoras públicas. Documentaremos la cantidad de aumentos en plusvalías del suelo que pueden recuperarse a través de diferentes instrumentos. Además, consideraremos las posibles consecuencias no previstas derivadas de utilizar la recuperación de plusvalías del suelo como principal herramienta de financiamiento público.

La gestión de políticas de suelo es, en su máxima expresión, un discurso teórico motivado por hechos concretos y fundamentados en principios. El Instituto Lincoln apoya el principio de que aquellos que crean el valor merecen al menos recibir una parte de dicho valor. Estudiar y diseminar la utilización de herramientas de recuperación de plusvalías del suelo generadas a nivel público para fines públicos nos trae nuevamente a nuestras raíces.