It is undeniable that land use change in the United States has been occurring at a rapid rate. Between 1982 and 1997 alone, developed land increased nationwide by 25 million acres, or 34 percent. Population growth certainly helped to fuel this increase in settled land area, as the U.S. resident population grew by 15.6 percent during the same period. From these two trends, it follows that the average population density of developed areas has declined during the late twentieth century: the average number of residents per developed acre fell by 13.6 percent nationwide. This declining density of settled areas is one indicator that “sprawl” has been unfolding across the U.S.

Concerns about Sprawl

Rapid conversion of forests, farms and wetlands to residential, commercial and industrial uses has provoked growing concern among elected officials and voters in many states. In 1999, the National Governors’ Association adopted a statement of principles on better land use that called for preservation of open space and encouragement of growth in already developed portions of the landscape.

The deepening concern for containing sprawl and promoting denser development has been expressed repeatedly at the state and local levels of government. The recent report of the Connecticut Blue Ribbon Commission on Property Taxation and Smart Growth, for example, has explicitly linked “loss of farms, forest and open space . . . [to] decline of and flight from urban areas, along with economic and racial segregation” (State of Connecticut 2003). In New Hampshire during the spring of 2003, a dozen small towns in that politically conservative state authorized million-dollar bond issues to finance conservation of rural lands threatened by metropolitan growth radiating from Boston.

Urban economists have often noted that we should expect the areas of metropolitan regions to expand along with growth of population and income per capita, but this readiness of land markets to accommodate a larger and more affluent population is not the entire story. Jan K. Brueckner and Hyun-A Kim, for example, have pointed out that the territorial expansion of metropolitan regions during recent decades has probably been excessive from a social efficiency point of view. One reason is the failure of developers to account for the loss of amenity values as development consumes open spaces. (Ecological economists would describe this loss as depreciation of natural capital.) Another reason is the failure of local governments to charge developers for the full cost of public infrastructure investments necessitated by metropolitan expansion. Other contributing factors are mortgage interest subsidies under the federal income tax and a failure to price congestion externalities on the roadways linking the metropolitan center to its fringe communities.

There may be other reasons for believing that metropolitan regions have expanded excessively in the U.S. since World War II. First, federal and state grant formulas sometimes reward towns and cities for adopting low-density zoning rules. An example is state reimbursement of pupil busing costs, a subsidy that encourages local school boards to ignore the land use implications of their school siting decisions. Second, several rounds of federal tax cuts since the 1980s have increased the disposable incomes of already affluent households and fueled a status competition favoring construction of ever larger homes on ever larger residential lots.

Tax Policy Tools for Smart Growth

Whatever the exact set of reasons for metropolitan sprawl, state and local policy makers have been scrambling to find policy tools with which to promote compact development. More than a generation ago, nearly all states adopted use-value assessment of rural lands in an effort to protect agricultural lands and other kinds of open space from development. When a rural parcel is enrolled in a use-value assessment program, it is treated for purposes of property taxation as though it were going to remain undeveloped in perpetuity. This legal fiction conveys a substantial tax benefit to rural landowners on the metropolitan fringe because their parcels have far greater market value than assessed value. Under the law, property assessors are required to ignore the development potential of undeveloped parcels enrolled in use-value assessment programs.

Theoretical research by Robert D. Mohr and this author (2003) has found that use-value property assessment, if properly designed, can postpone land use change and thereby provide a window of opportunity for local governments and conservation groups to buy development rights before rural lands are lost to metropolitan growth. However, in 15 states (including Arizona, Florida and New Mexico), the private decision to develop a rural parcel that has enjoyed use-value assessment results in no financial penalty at all to the owner. Hence, the tax incentive to postpone development is very weak. Only in those states (such as Connecticut and Rhode Island) that impose stiff development penalties if a parcel has been enrolled in the use-value assessment program for less than a decade is there a fairly strong incentive to postpone development despite escalating urban land rents. Perhaps it is time for state governments to review their use-value assessment programs to see if they actually postpone development of rural lands. If not, reform of use-value assessment statutes is in order.

Another way to promote compact metropolitan development would be to permit city governments to adopt split-rate property taxation. Under this type of property tax reform, a city can lower the tax rate on buildings and other capital improvements and still maintain the level of municipal services by raising the tax rate on land values. The Commonwealth of Pennsylvania has had this form of property taxation since 1913. Pittsburgh and Scranton have been the pioneers in tax reform, but by 1995, some 15 cities in the Keystone State had adopted two-rate property taxation. Although the evidence is circumstantial, Wallace Oates and Robert Schwab (1997) have tentatively concluded that lowering the tax rate on building values relative to land values helped to spur downtown commercial construction in Pittsburgh during the 1980s, despite the sharp decline of the city’s steel industry.

A Case Study of New Hampshire

As the fastest-growing state in the Northeast, New Hampshire is witnessing the rapid transformation of its traditional landscape of forests, farms and villages. Between 1982 and 1997, the developed area in the state increased by 210,000 acres, a 55 percent increase, although the population increased only about 26 percent (England 2002). To date, policy makers have paid little attention to the impact of the state’s high property taxes on these trends.

Using a regional econometric model to perform tax reform simulations, I have explored a revenue-neutral shift toward land value taxation in the state. In one study, the statewide property tax (which raised $460 million in 1999) is hypothetically replaced by a pure land value tax yielding an equal amount of state tax revenue. This policy simulation suggests that gross state product, employment and residential construction in the Granite State all would receive a boost from this type of tax reform. The boost to the state’s economic development would be long lasting, not transitory. However, because net migration into the state would receive a strong stimulus, this statewide approach to property tax reform would not serve to deter sprawl (England 2003b).

In a companion study, I simulated a shift to two-rate property taxation in New Hampshire’s largest city, Manchester, and in the economically depressed mill town of Berlin (England 2003a). In both cities, local employment, output and construction would receive a persistent boost following reform of the property tax. This stimulus to urban economic activity also would help to restrain the migration of households and businesses to surrounding rural areas.

If we want to slow down the development of rural lands, then we need to promote employment opportunities and healthy neighborhoods in already settled urban areas. A shift to two-rate property taxation by city governments could help to spark urban revitalization and thereby protect undeveloped lands on the metropolitan fringe. However, even though a shift to two-rate property taxation would promote investment and reinvestment in urban areas, this type of tax reform is likely to confront skepticism and even political opposition. Because industrial and commercial properties frequently have a higher ratio of building value to land value than do residential properties, raising the tax rate on land values in order to pay for a rate cut on capital improvements could have a regressive impact on the distribution of property tax payments. The owners of office buildings and electric power plants, for example, might enjoy lower tax bills while many homeowners might find increased tax bills after implementation of split-rate taxation.

My present research as a David C. Lincoln Fellow aims to see whether this potentially regressive impact of shifting to two-rate property taxation can be avoided, thereby undercutting potential voter opposition. Figure 1 demonstrates that the combination of a generous credit with two tax rates could make a “typical” homeowner a supporter of property tax reform.

Analysis of property tax data for three New Hampshire cities suggests that the introduction of split-rate taxation would indeed be acceptable to many homeowners if it were accompanied by a uniform tax credit on each annual tax bill. One of these communities is Dover, a small but growing city with abundant undeveloped land. In 2002, the total property tax rate was 1.89 percent of market value. Applied equally to land and building values totaling $2.03 billion, this single rate raised $26 million for municipal services and local public schools, with additional revenues raised for county and state purposes.

If the City of Dover had cut the tax rate on buildings by $2 per thousand dollars of assessed valuation and offered a (maximum) credit of $1,000 on each tax bill, then it would have needed to raise the tax rate on assessed land values by roughly $18 per thousand in order to maintain the level of municipal and local school spending during 2002. That particular tax reform would have lowered the annual property tax payment of most owners of single-family homes and residential condos in the city, especially those with relatively modest values. Because of the credit, even owners of inexpensive residential lots would have gained from the tax reform. Many owners of apartment complexes, large commercial properties and extensive tracts of vacant land, however, would have paid more local taxes after the shift to two-rate taxation and a uniform credit applied to each tax bill.

Conclusion

More than a century ago, Henry George advocated taxation of land value in the name of social equity. Contemporary economists have more often advocated land value taxation as an efficiency-enhancing policy favoring economic development. My own research suggests that taxing land values more heavily than building and improvement values could foster urban revitalization and help to protect undeveloped land at the same time. However, unless the design of property tax reform takes distributional impacts explicitly into account, George’s concern for social equity is unlikely to be served.

Richard W. England is professor of economics and natural resources and director of the Center for Business and Economic Research at the University of New Hampshire. He has held a David C. Lincoln Fellowship in Land Value Taxation for three years and will be a visiting fellow at the Institute during 2004.

References

Brueckner, Jan K. and Hyun-A Kim. 2003. Urban Sprawl and the Property Tax. International Tax and Public Finance 10: 5–23.

England, Richard W. 2002. Perspective: A New England Approach to Preserving Open Space. Regional Review, Federal Reserve Bank of Boston 12(1): 2–5.

———.2003a. Land Value Taxation and Local Economic Development: Results of a Simulation Study. State Tax Notes, 22 April: 323–327.

———.2003b. State and Local Impacts of a Revenue-Neutral Shift from a Uniform Property to a Land Value Tax: Results of a Simulation Study. Land Economics, February: 38–43.

England, Richard W. and Robert D. Mohr. 2003. Land Development and Current Use Assessment: A Theoretical Note. Agricultural and Resource Economics Review, April: 46–52.

Oates, Wallace E. and Robert M. Schwab. 1997. The Impact of Urban Land Taxation: The Pittsburgh Experience. National Tax Journal 50(1): 1–21.

State of Connecticut. 2003. Report of Blue Ribbon Commission on Property Tax Burdens and Smart Growth Incentives.

The community land trust (CLT) is one mechanism that addresses the need for affordable housing, and it also can be considered an institutional mechanism for capturing socially produced land value.

Nonprofit organizations operated for charitable purposes in the United States are exempt from most taxes, including investment income, sales, and property taxes. They benefit from the tax deductions that donors receive for charitable contributions, and some nonprofits also benefit from financing raised through tax-exempt bonds. Data allows informed estimates of the size of these tax benefits for most types of charities. However, comprehensive data on religious organizations and governments, both of which are also largely exempt from taxes, are difficult to obtain.

A review of these tax benefits provides a useful perspective on efforts by state and local governments to collect PILOTs (payments in lieu of taxes), which generally focus on nonprofits other than religious organizations (see page 23).

Tax benefits for nonprofits, such as educational institutions, health and human service organizations, foundations, and the arts, were worth about $140 billion in FY2009. About half ($72 billion) was from forgone taxes on investment income, about a third ($46 billion) was the tax benefit for charitable contributions, and about a tenth ($15 billion) was from property tax exemptions. Sales tax exemptions ($3 billion) and benefits from tax-exempt bonds ($5 billion) round out the total.

In 2009, nonprofit property tax exemptions (excluding those for religious organizations) were slightly less than 4 percent of the $400 billion total. Of course, the property tax exemption share varies widely across communities.

The distribution of five types of tax benefits are shown in figure 1 for six categories of nonreligious charitable nonprofits. They are listed in the order of their overall tax benefit, with educational institutions receiving the most benefits and arts organizations the least. The exemption for the tax on investment income has the same ranking as the overall tax benefit, but rankings of the other tax benefits vary widely.

The property tax exemption accrues to those sectors that use property and buildings most extensively, with health having the highest benefit followed by education. Foundations, which figure significantly in income and charitable contribution tax benefits, receive only modest property tax benefits. Sales tax exemptions, the smallest tax benefit in the aggregate, accrue mainly to the health sector.

This summary of the distribution of property taxes by charitable sector makes it clear why local governments have focused their efforts to collect property tax PILOTs on hospitals and universities—that’s where the property tax money is—but most tax benefits for nonprofits come from other sources.

Sources: Totals from An Overview of the Nonprofit and Charitable Sector. 2009. Congressional Research Service (http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R40919.pdf). Sector allocations based on data from National Center for Charitable Statistics (http://nccs.urban.org) and J. Cordes, M. Gantz, and T. Pollak. 2002. What is the property-tax exemption worth? In Property-tax exemption for charities, ed. E. Brody. Urban Institute Press.

Como consecuencia del colapso en el mercado inmobiliario y la Gran Recesión –que provocaron un aumento sustancial de ejecuciones hipotecarias residenciales y a menudo abruptas caídas de los precios de las viviendas, lo cual probablemente dio lugar a ejecuciones hipotecarias adicionales– muchos observadores especularon sobre si los gobiernos locales iban a sufrir consecuentemente pérdidas significativas en la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Si bien las pruebas anecdóticas sugieren que las ejecuciones hipotecarias, en especial en los lugares donde estaban espacialmente concentradas, redujeron los precios de las viviendas y los ingresos del impuesto sobre la propiedad, las investigaciones existentes no proporcionan ninguna prueba empírica que justifique esta conclusión (recuadro 1). Con datos de ejecuciones hipotecarias de la empresa RealtyTrac, que proporciona información sobre las ejecuciones hipotecarias anualespor código postal para el período de 2006 a 2011 (período que tanto precede como sucede a la Gran Recesión), este informe es el primero en examinar el impacto de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores y la recaudación del impuesto sobre la propiedad por parte de los gobiernos locales. Después de presentar información sobre la correlación entre ejecuciones hipotecarias y los precios de viviendas en todo el país, nos concentramos en Georgia, para explorar cómo las ejecuciones hipotecarias afectaron a los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los distritos escolares a lo largo del estado. Nuestro análisis empírico indica que, en efecto, las ejecuciones hipotecarias probablemente redujeron los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Si bien aún preliminares, estas conclusiones sugieren que las ejecuciones hipotecarias han tenido una serie de efectos sobre los sistemas fiscales de los gobiernos locales.

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Recuadro 1: Investigaciones existentes sobre el impacto de factores económicos en la recaudación del impuesto sobre la propiedad

Si bien existen investigaciones que examinan los diversos impactos de factores económicos sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad, dichos estudios usan datos que reflejan sólo una recesión previa (por ejemplo, la recesión de 2001) o cubren solamente el inicio de la crisis inmobiliaria de la Gran Recesión. Doerner e Ihlanfeldt (2010), por ejemplo, han estudiado directamente los efectos de los precios de las casas sobre los ingresos de los gobiernos locales usando datos del panel de precios detallados de las viviendas en Florida durante la década del año 2000. Concluyen que los cambios en el precio real de las viviendas unifamiliares de Florida tuvieron un efecto asimétrico sobre los ingresos gubernamentales. Los aumentos de precio no aumentan la recaudación real per cápita, pero los descensos de precio tienden a reducirla. Doerner e Ihlanfeldt también concluyen que las respuestas asimétricas se deben en gran parte a los límites impuestos sobre los aumentos y el monto del gravamen, las demoras positivas o negativas entre los cambios en los precios de mercado y la valuación tributaria, y la reducción de las tasas tributarias en respuesta a un aumento de los precios de las viviendas. Alm, Buschman y Sjoquist (2011) documentan las tendencias generales en la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos entre 1998 y 2009 inclusive, cuando los gobiernos locales, en promedio, pudieron evitar en gran medida los impactos significativos y negativos sobre el presupuesto sufridos por el gobierno federal y los gobiernos estatales, por lo menos hasta 2009, si bien se produjeron variaciones regionales sustanciales en dichos efectos. Alm, Buschman y Sjoquist (2009) también examinan la relación entre los gastos en educación y la recaudación del impuesto sobre la propiedad para el período entre 1990 y 2006. En un estudio relacionado, Alm y Sjoquist (2009) examinan el impacto de otros factores económicos sobre las finanzas de los distritos escolares de Georgia, como las respuestas estatales a las condiciones de los distritos escolares locales. Finalmente, Jaconetty (2011) examinó temas legales relacionados con las ejecuciones hipotecarias, y la Fundación MacArthur ha financiado un proyecto sobre ejecuciones hipotecarias en el condado de Cook, Illinois.

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Vínculos potenciales entre los precios de las viviendas, las ejecuciones hipotecarias y los valores inmobiliarios

Los gobiernos locales en los Estados Unidos dependen de varias fuentes de ingresos propios, tales como impuestos locales sobre los ingresos, sobre la propiedad y generales sobre las ventas, e impuestos específicos sobre el consumo, aranceles y cargos sobre el usuario. De éstos, la fuente de ingresos dominante es, con mucho, el impuesto sobre la propiedad. En 2011, los impuestos locales sobre la propiedad generaron aproximadamente tres cuartos de los ingresos tributarios totales de los gobiernos locales y casi la mitad de los ingresos locales totales propios (incluyendo aranceles y cargos).

Algunos impuestos locales, como los impuestos sobre el ingreso y las ventas, tienen bases tributarias que varían de acuerdo a los niveles de actividad económica, y la Gran Recesión deprimió seriamente los ingresos derivados de dichos impuestos. La base tributaria del impuesto sobre la propiedad es el valor de tasación, que no cambia automáticamente en respuesta a las condiciones económicas; a falta de un cambio formal y deliberado en la tasación, una reducción en el valor de mercado no se traduce necesariamente en una reducción del valor de tasación. Los límites de tasación, las demoras en las revaluaciones y la posibilidad de efectuar cambios deliberados en el tributo unitario o la tasa del impuesto sobre la propiedad se combinan para que las fluctuaciones económicas que influyen en los valores de las viviendas no afecten a la base tributaria del impuesto sobre la propiedad o los ingresos debido a este impuesto de manera inmediata u obvia. Con el tiempo, sin embargo, los valores de tasación tienden a reflejar los valores de mercado, y la recaudación del impuesto sobre la propiedad puede verse afectada.

Un mercado inmobiliario debilitado –con valores de la vivienda más bajos y mayor cantidad de ejecuciones hipotecarias– puede reducir los ingresos tributarios de los gobiernos locales procedentes de distintas fuentes (Anderson, 2010; Boyd, 2010; Lutz, Molloy y Shan, 2010), como los impuestos a la transferencia inmobiliaria, los impuestos sobre las ventas de materiales de construcción de viviendas, y los impuestos sobre la renta de los trabajadores de las industrias de la construcción de viviendas y de mobiliario para el hogar. Los ingresos del impuesto sobre la propiedad suponen una proporción importante de la recaudación tributaria local, sin embargo, los cambios en la recaudación del impuesto sobre la propiedad frecuentemente son mayores que los cambios debidos a dichos otros impuestos relacionados con las viviendas.

Actividad de ejecución hipotecaria en todo el país durante y después de la Gran Recesión

La figura 1 (pág. 26) presenta la cantidad total de ejecuciones hipotecarias a nivel de código postal de 5 dígitos como porcentaje de la cantidad de viviendas ocupadas por sus dueños en 2010. Esta figura demuestra la clara concentración geográfica de las ejecuciones hipotecarias. Arizona, California y Florida fueron afectadas especialmente por el colapso de la burbuja inmobiliaria. No obstante, otras áreas también experimentaron una actividad significativa de ejecuciones hipotecarias.

La Agencia Federal de Financiamiento de Viviendas (FHFA) produce un índice de precios de viviendas para cada área estadística metropolitana (MSA). Cotejamos los datos de ejecuciones hipotecarias de RealtyTrac con el índice de precios de viviendas de la FHFA en 352 áreas estadísticas metropolitanas. La figura 2 (pág. 26) presenta un simple diagrama de dispersión que relaciona las ejecuciones hipotecarias totales entre 2006 y 2011 como porcentaje de la cantidad de unidades de vivienda ocupadas por sus dueños en 2010, con el cambio del índice de precios de las viviendas en el período de 2007 a 2012 en las 352 áreas metropolitanas. El simple coeficiente de correlación entre las ejecuciones hipotecarias por unidades de viviendas ocupadas por sus dueños y el cambio del índice de precios de viviendas es de -0,556; si consideramos solamente aquellas MSA con ejecuciones hipotecarias no nulas a lo largo del período, el coeficiente de correlación es de -0,739. Este simple análisis sugiere que las ejecuciones hipotecarias tienen una correlación negativa significativa con los valores de la vivienda. El próximo paso es explorar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre la base tributaria del impuesto sobre la propiedad y sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad propiamente dicho. En la próxima sección examinaremos este tema para el estado de Georgia.

Análisis más detallado: Ejecuciones hipotecarias, valores de la propiedad e ingresos del impuesto sobre la propiedad en Georgia

Al examinar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad en un solo estado, eliminamos la necesidad de controlar las muchas maneras en que los factores institucionales pueden diferir entre estados. Georgia es un lugar adecuado para concentrarse porque de alguna manera es un estado “promedio”. Por ejemplo, los gobiernos locales de Georgia dependen del impuesto sobre la propiedad sólo un poco menos que el promedio nacional; en 2008, los ingresos del impuesto sobre la propiedad como porcentaje de los impuestos totales de los gobiernos locales fue del 65,1 por ciento en Georgia, en comparación con el 72,3 por ciento en los Estados Unidos en general. (Bourdeaux y Jun 2011).

Medimos la actividad de ejecución hipotecaria con datos de RealtyTrac, agregando las observaciones por código postal en los condados correspondientes. El Departamento de Ingresos de Georgia suministró la base tributaria anual del impuesto sobre la propiedad (que en Georgia se denomina “resumen neto”) y las tasas del impuesto sobre la propiedad. Los ingresos del impuesto sobre la propiedad y los ingresos locales totales de los distritos escolares fueron suministrados por el Departamento de Educación de Georgia. La base tributaria corresponde al 1 de enero del año respectivo. La tasa del impuesto sobre la propiedad se determina en la primavera, las facturas del impuesto se pagan en el otoño, y su recaudación se reporta en el siguiente año fiscal. Los distritos escolares tienen un año fiscal que va del 1 de julio al 30 de junio, de manera que la base tributaria y las tasas unitarias de 2009, por ejemplo, aparecerían en los ingresos del año fiscal 2010. También usamos varios datos demográficos y económicos (ingresos, empleo y población) medidos a nivel de condado para ayudar a explicar los cambios en la base tributaria. Debido a que estas variables se reportan a nivel de condado, para el análisis siguiente agregamos las variables de base tributaria del impuesto sobre la propiedad y su recaudación en los distritos escolares urbanos a los sistemas escolares de condado correspondientes a dichas ciudades para obtener los totales para los 159 condados. Para condados que incluyen todo o parte de un sistema escolar urbano, la tasa tributaria es el promedio de las tasas tributarias escolares del condado y la ciudad, ponderadas por sus bases tributarias respectivas.

En Georgia, las tasaciones de las propiedades con fines tributarios son responsabilidad exclusiva de los gobiernos de condado, pero el estado evalúa todas las bases tributarias del impuesto sobre la propiedad anualmente, comparando ventas reales de parcelas mejoradas durante el año con los valores de tasación, y determina si el nivel de tasación es apropiado con relación al valor justo de mercado, que se fija legalmente en el 40 por ciento. Los “estudios de razón de ventas” resultantes reportan una cifra de base tributaria del impuesto sobre la propiedad ajustada al 100 por cien para cada distrito escolar del estado, junto con una razón calculada. Podemos usar estas bases tributarias ajustadas del impuesto sobre la propiedad, cubriendo los períodos de 2000 a 2011 inclusive, para medir el valor de mercado de la propiedad residencial.

Georgia tiene muy pocas limitaciones institucionales al impuesto sobre la propiedad. Las juntas de distritos escolares pueden fijar generalmente sus tasas del impuesto sobre la propiedad sin aprobación de los votantes, la cual solamente es necesaria si la tasa del impuesto sobre la propiedad en un distrito escolar de condado excede de 20 milésimas del valor de tasación. En la actualidad, solamente cinco sistemas escolares han alcanzado este límite. Además, no hay un límite general en el valor de tasación, si bien un condado ha congelado las tasaciones sobre bienes de familia. En 2009, el estado de Georgia impuso una congelación temporal sobre las tasaciones en todo el estado, que potencialmente afectaba a los ingresos del impuesto sobre la propiedad sólo en el año académico/año fiscal 2010; sin embargo, al disminuir las bases netas y ajustadas del impuesto sobre la propiedad per cápita en la mayoría de los condados de 2009 a 2011 inclusive, es poco probable que esta congelación haya recortado las tasaciones.

Ejecuciones hipotecarias

La tabla 1 muestra la media y mediana de ejecuciones hipotecarias en todo el estado por código postal entre 2006 y 2011 inclusive. La cantidad total de ejecuciones hipotecarias casi se duplicó de 2006 a 2010, disminuyendo en 2011. La media de ejecuciones hipotecarias es mucho mayor que la mediana, lo cual es señal de que la distribución es extremadamente asimétrica.

La tabla 2 muestra la distribución de los códigos postales de Georgia por la cantidad de años que el código postal tuvo alguna ejecución hipotecaria. Más del 65 por ciento de los códigos postales tuvieron ejecuciones hipotecarias en cada uno de los seis años, mientras que sólo el 7 por ciento no tuvo ninguna ejecución hipotecaria en ninguno de los seis años. Esta distribución sugiere que sólo una porción muy pequeña del estado quedó inmune a la crisis de ejecuciones hipotecarias.

La figura 3 (pág. 27) muestra la distribución de ejecuciones hipotecarias en el estado durante el período de 2006 a 2011 inclusive. Como los códigos postales difieren en tamaño y densidad de viviendas, también se muestra un mapa de las ejecuciones hipotecarias por unidades de vivienda ocupadas por sus dueños en 2010 en la figura 4 (pág. 28). Nótese que los códigos postales marcados en blanco no tienen ninguna ejecución hipotecaria o no se tienen datos de ejecuciones hipotecarias. Como era de esperar, los condados urbanos y suburbanos (particularmente en el área metropolitana de Atlanta) sufrieron la mayor cantidad de ejecuciones hipotecarias. No obstante, hay también una gran cantidad de ejecuciones hipotecarias en muchos de los códigos postales menos urbanos.

La figura 5 muestra la distribución anual de ejecuciones hipotecarias por cada cien unidades de vivienda en cada uno de los 159 condados de Georgia. Nótese que la barra del recuadro representa el valor medio, el recuadro captura las observaciones en el segundo y tercer cuartil, los “bigotes” representan 1,5 veces la diferencia entre los porcentiles veinticinco y setenta y cinco, y los puntos son los valores extremos. La mediana de ejecuciones hipotecarias por condado aumentó de 0,17 por 100 unidades de vivienda en 2006 a 1,18 por 100 unidades en 2010, un aumento en la mediana de más de seis veces. Hay una alta correlación positiva entre la actividad de ejecuciones hipotecarias en 2006 y 2011 en todos los condados. Esta correlación es de 0,78 cuando se mide en relación a las unidades de vivienda y 0,74 cuando se mide per cápita, lo que indica que los condados con actividad de ejecución hipotecaria mayor (menor) que el promedio antes de la crisis inmobiliaria siguiron estando por arriba (abajo) del promedio en su pico.

Valores de la propiedad,/b>

En cuanto a los cambios en los valores de la propiedad, las figuras 6 y 7 muestran la distribución de cambios anuales, respectivamente, en la base tributaria neta del impuesto sobre la propiedad per cápita y en la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad per cápita en los 159 condados entre 2001 y 2011 inclusive. Los estudios sugieren que las ejecuciones hipotecarias pueden tener un efecto de contagio sobre los valores de mercado de otras propiedades en la jurisdicción (Frame, 2010). Intentamos estimar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores de mercado en función de la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad.

Nuestros resultados son preliminares, porque el análisis solamente incluye datos de Georgia. Aun así, sugieren significativos efectos negativos de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores de la propiedad, controlando por los cambios porcentuales de año a año en ingresos, empleo y población. Las estimaciones de coeficientes de la variable ‘ejecuciones hipotecarias’ sugieren que un aumento marginal de una ejecución hipotecaria por cada 100 viviendas (o aproximadamente el aumento en la mediana de ejecuciones hipotecarias de 2006 a 2011) está asociado con aproximadamente una disminución del 3 por ciento en la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad en cada uno de los dos años subsiguientes. De igual manera, un aumento de una ejecución hipotecaria por cada 1.000 habitantes está asociado con casi el 1 por ciento de disminución en la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad después de un año, y una disminución porcentual ligeramente menor en el año subsiguiente.

Ingresos del impuesto sobre la propiedad

También exploramos el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad. La figura 8 representa la distribución de cambios nominales por condado de los ingresos totales de mantenimiento y operaciones del impuesto sobre la propiedad desde 2001, que muestra una variación considerable de un sistema escolar a otro en los cambios anuales de recaudación del impuesto sobre la propiedad. Aun en los últimos tres años de disminución de los valores de la propiedad, por lo menos la mitad de los condados tuvo un crecimiento nominal positivo anual en la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Para comprender el efecto de la actividad de ejecución hipotecaria sobre los ingresos del gobierno local por impuestos sobre la propiedad, estimamos las regresiones que relacionan las ejecuciones hipotecarias con los gravámenes del impuesto sobre la propiedad y la recaudación de dicho impuesto.

Encontramos que un aumento en las ejecuciones hipotecarias está asociado a una reducción en el monto del gravamen, después de controlar por los cambios en la base tributaria del impuesto sobre la propiedad como también en las fluctuaciones de ingresos, empleo y población. Un aumento de una ejecución hipotecaria por cada 100 unidades de vivienda se asocia con alrededor del 1,5 por ciento de disminución subsiguiente en el gravamen, manteniendo constante el resto de las variables. También encontramos que las ejecuciones hipotecarias tienen un impacto negativo sobre la recaudación, manteniendo constante el resto de las variables. Como en nuestras estimaciones anteriores, estos resultados son para Georgia solamente, pero identifican una relación negativa significativa entre las ejecuciones hipotecarias y los gravámenes y la recaudación del impuesto sobre la propiedad por parte de los gobiernos locales. Puede ser que una mayor actividad de ejecución hipotecaria haga vacilar a las autoridades locales sobre la posibilidad de aumentar las tasas tributarias para compensar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre la base tributaria.

Conclusiones

¿Las ejecuciones hipotecarias causadas por la Gran Recesión afectaron a los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad por parte de los gobiernos locales? Nuestros resultados sugieren que las ejecuciones hipotecarias han tenido un impacto negativo significativo sobre los valores de la propiedad y, por esta vía, un efecto similar sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad, por lo menos en el estado de Georgia. Nuestros resultados también sugieren la presencia de efectos adicionales sobre los gravámenes y la recaudación de dicho impuesto, después de controlar por los cambios en la base tributaria. Hacen falta más investigaciones para saber si estos resultados se extienden a otros estados.

Sobre los autores

James Alm es profesor y director del Departamento de Economía de Tulane University.

Robert D. Buschman es asociado de investigación senior en el Centro de Investigaciones Fiscales de la Escuela Andrew Young de Estudios Políticos de la Universidad Estatal de Georgia.

David L. Sjoquist es profesor y titular de la cátedra Dan E. Sweat en Política Educativa y Comunitaria en la Escuela Andrew Young de Estudios Políticos.

Recursos

Alm, James y David L. Sjoquist. 2009. The Response of Local School Systems in Georgia to Fiscal and Economic Conditions. Journal of Education Finance 35(1): 60–84.

Alm, James, Robert D. Buschman, y David L. Sjoquist. 2009. Economic Conditions and State and Local Education Revenue. Public Budgeting & Finance 29(3): 28–51.

Alm, James, Robert D. Buschman, y David L. Sjoquist. 2011. Rethinking Local Government Reliance on the Property Tax. Regional Science and Urban Economics 41(4): 320–331.

Anderson, John E. 2010. Shocks to the Property Tax Base and Implications for Local Public Finance. Paper presented at the Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center and the Lincoln Institute of Land Policy Conference, “Effects of the Housing Crisis on State and Local Governments,” Washington, D.C. (Mayo).

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Una ciudadanía informada es una ciudadanía con poder, pero educar a los contribuyentes y al electorado puede ser una tarea difícil. Aunque a la mayoría de las personas les importan mucho los diferentes problemas de la comunidad, como construir o no una nueva sucursal de la biblioteca o implementar de retiro domiciliario de residuos reciclables, muy pocos de nosotros pasamos nuestro limitado tiempo libre mirando hojas de cálculo para comprender los detalles del presupuesto municipal y las probables implicaciones que puede tener una decisión sobre la obtención de fondos. Esta desconexión es desafortunada, ya que, sepultada bajo esas toneladas de datos, yace la historia de cada una de nuestras comunidades, un mapa que muestra las formas en que una decisión en particular puede tener un impacto sobre la calidad y la disponibilidad de los servicios públicos de los que dependemos en nuestra vida diaria, como el mantenimiento de las calles, la educación pública y los servicios de emergencia.

“Para lograr una posición fiscal sólida, los gobiernos municipales deben dialogar con los residentes”, expresa Lourdes Germán, experta en salud fiscal municipal y miembro del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Los residentes deben saber cuáles son las decisiones clave que los funcionarios municipales están tomando, qué significan dichas decisiones desde el punto de vista económico, y de qué manera se están utilizando los impuestos que pagan. Los residentes votan muchas cuestiones diferentes en las asambleas municipales y, con frecuencia, dichas asambleas son la primera oportunidad que tiene la gente de escuchar sobre estas cuestiones, lo cual, a esa altura, resulta demasiado tarde”.

Annie LaCourt, exconcejal del municipio de Arlington, Massachusetts, coincide. LaCourt tuvo la idea de convertir las pilas de hojas de cálculo del presupuesto municipal de Arlington en un sencillo gráfico visual que cualquier miembro de la comunidad pudiera entender, incluso aquellos que carecieran de todo conocimiento previo sobre el proceso presupuestario.

“En el caso de Arlington, realizamos una proyección de cinco años para nuestro presupuesto y debatimos muchísimo con el público acerca de lo que significan dichas proyecciones y de qué manera se relacionan con nuestros impuestos”, explica LaCourt. “Yo quería que ese diálogo fuera más público, más abierto y más transparente para la gente que quiere saber lo que está pasando”.

En particular, LaCourt concibió un sitio web interactivo en el cual los residentes podían introducir su factura de impuestos y recibir un desglose claro y gráfico de la forma en que el municipio gastó los fondos. LaCourt esperaba que, al proporcionarles información más accesible y resumida, los contribuyentes se animarían a participar más activamente en las decisiones importantes (aunque parecieran esotéricas) que forman parte de un presupuesto municipal. LaCourt reclutó a Alan Jones, vicepresidente del comité financiero del municipio de Arlington, y a Involution Studios, un estudio de diseño que donó sus servicios a este proyecto. Y en septiembre de 2013, el Presupuesto Visual de Arlington (arlingtonvisualbudget.org) vio la luz.

“El Presupuesto Visual de Arlington permite a los contribuyentes reflexionar sobre el presupuesto a una escala que les resulta más útil”, señala LaCourt. “En lugar de tratar de entender sumas de millones de dólares gastados en diferentes conceptos del presupuesto, el contribuyente puede ver cuánto le costaron personalmente ciertos servicios públicos en particular. Por ejemplo, en Arlington, gastamos 2 millones de dólares para retirar la nieve el año pasado, lo cual representa el mayor monto que hemos pagado por este concepto. Mediante el uso del sitio web, un residente que tenga una factura de cobro por US$6.000 podrá ver que, personalmente, pagó US$90 por estos servicios, lo cual es una ganga. Cuando uno ve su factura de cobro desglosada en los diferentes servicios, y ve que su participación en el costo total de todos los servicios es relativamente baja, comienza a parecerle bastante razonable”.

Y Jones agrega: “Esto también muestra a la gente que sus impuestos se utilizan para cosas en las cuales no necesariamente piensan, cosas que no ven cuando van en automóvil todos los días por la ciudad, pero que forman una parte importante del presupuesto, tales como el servicio de deuda de los edificios escolares construidos hace 10 años, los pagos de pensión y seguro de jubilados o el seguro de salud de los empleados en activo”.

Otro beneficio del sitio web es que se puede observar fácilmente cómo ha ido evolucionando la política pública con el tiempo. “El Presupuesto Visual de Arlington contiene datos desde el año 2008 y proyecciones hasta el año 2021, por lo que los ciudadanos realmente pueden entender cómo ha cambiado el presupuesto y el impacto que este tiene sobre la comunidad”, señala Adam Langley, analista de investigación senior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Los contribuyentes pueden observar que la ayuda del estado para los gobiernos generales se redujo a la mitad entre 2009 y 2010, y que, desde entonces, nunca se recuperó totalmente. Debido a dicho recorte, la parte del presupuesto de Arlington que se cubría con fondos del estado se redujo, mientras que la parte que se cubre con los impuestos a la propiedad creció del 70 por ciento al 76 por ciento. El impacto de las decisiones gubernamentales sobre los presupuestos de las familias se torna más evidente”.

Brendhan Zubricki, administrador municipal de Essex (una comunidad de aproximadamente 3.500 habitantes que se encuentra a unos 40 km al norte de Boston), comprendió rápidamente de qué manera la herramienta presupuestaria interactiva podía ayudar a los residentes de su comunidad a tomar decisiones financieras importantes en tiempo real. Durante los últimos cien años, el municipio ha estado alquilando a arrendatarios del sector privado una parcela de una propiedad pública costera conocida como Conomo Point. Essex depende de una suma aproximada de US$500.000 todos los años en impuestos a la propiedad sobre el terreno para cubrir el presupuesto de US$6,4 millones financiado por impuestos, sin incluir los US$7,4 millones que paga para participar en dos distritos escolares regionales. En mayo de 2015, los contribuyentes de Essex solicitaron votar para decidir si continuaban o no dando en alquiler esa parcela con un acceso público mejorado a la franja costera principal o convertir la totalidad de la parcela en una propiedad de uso público. Si los residentes votaran a favor de un parque público, el terreno ya no estaría sujeto a impuestos, con lo cual los residentes experimentarían un aumento en sus impuestos para cubrir la suma de US$500.000 que se perdería en concepto de recaudación.

Zubricki recurrió a la herramienta del presupuesto visual con el fin de generar varios modelos impositivos para presentar en una asamblea municipal que se convocó antes de la votación. “El modelo básico era una herramienta de visualización que ayudaba a las personas promedio a comprender el presupuesto. Pero fuimos más allá y lo utilizamos para explicar el futuro financiero de Essex en relación con este concepto principal. Y funcionó. Obtuvimos muchísimas opiniones positivas de los asistentes a la asamblea”, comenta Zubricki. Meses más tarde, en una votación no vinculante, los residentes votaron, con una mayoría abrumadora, por continuar dando en alquiler el terreno de Conomo Point y analizar diferentes formas de mejorar el acceso a los parques costeros existentes y otros espacios públicos (la votación vinculante se realizará en mayo de 2016).

De conformidad con los principios del movimiento de tecnología cívica (es decir, “datos abiertos y código abierto”), LaCourt, Jones y el equipo de Involution Studios puso la herramienta del presupuesto visual a disposición del público de manera gratuita. Esto permitió que diferentes funcionarios municipales pudieran adaptar la herramienta, sin costo alguno, a sus respectivos municipios, simplemente mediante la incorporación de los datos presupuestarios de sus comunidades, todos los cuales se encuentran disponibles al público.

“Gracias a la característica de código abierto del software, Annie y Alan realmente están ayudando a los municipios más pequeños que no pueden permitirse los servicios de un funcionario especializado en tecnología o un desarrollador o un estudio de diseño, y que deben encontrar un equilibrio entre cuestiones que compiten entre sí, tales como financiar un programa escolar o crear un sitio web”, señala Germán. “Estas comunidades pueden utilizar la herramienta simplemente introduciendo sus propios datos”.

Germán añade que este software también ayuda a los funcionarios municipales a planificar mejor el futuro. “El Presupuesto Visual permite a los funcionarios públicos generar modelos para diferentes escenarios durante varios años. El pronóstico y la planificación para varios años es fundamental para la salud y estabilidad fiscal, pero no necesariamente está disponible en las ciudades pequeñas”. El sitio ha recibido muchos galardones, como el Premio a la Innovación 2014 de la Asociación Municipal de Massachusetts.

A principios de este año, LaCourt, Jones y el equipo de Involution Studios creó Visual Government (visgov.com) en respuesta al creciente interés en el software. Visual Government “continúa con el compromiso de poner a disposición de municipios y grupos civiles de todo tipo presentaciones presupuestarias significativas”. Aunque el software sigue estando disponible sin costo alguno, Visual Government también ofrece un paquete de asesoramiento que incluye construir y alojar un sitio web y prestar asistencia a los municipios compilar datos presupuestarios pasados, presentes y futuros. Con la determinación de continuar siendo asequibles, este paquete cuesta US$3.000 y ha sido diseñado principalmente para las comunidades que carecen del personal necesario para desarrollar sus propios sitios web.

“Los sitios web de presupuesto visual no son sitios de gran volumen”, indica Jones, “pero tienen un alto valor. Muestran las consecuencias de las decisiones financieras de tal manera que parecen estar más fundamentadas y ser menos anecdóticas. Las denominamos ‘zonas sin curvas’.”

Loren Berlin es escritora y consultora en comunicaciones en el área del Gran Chicago.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Con el objetivo de analizar la equidad y eficacia del sistema fiscal de tributación inmobiliaria, el Instituto Lincoln desarrolló, en conjunto con el Ayuntamiento de Porto Alegre (Brasil), el Seminario Internacional sobre Tributación Inmobiliaria en abril de 2001, el cual formó parte de su programa educativo en América Latina. Asistieron al seminario más de 200 delegados de 12 países, 14 estados brasileños y 45 autoridades municipales. Expertos reconocidos en el ámbito internacional, funcionarios gubernamentales y personalidades del sector académico, de finanzas públicas y de materias impositivas representaron instituciones tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto Internacional de Tributación Inmobiliaria (IPTI), la Asociación Internacional de Funcionarios de Tasación (IAAO), la Asociación Brasileña de Secretarías de Finanzas de Capitales (ABRASF) y la Escuela de Administración Hacendaria (ESAF). En este artículo se analizan los temas y experiencias tratados en el seminario.

Así como en los Estados Unidos, en América Latina hay un debate continuo sobre la mayor eficacia, la simplificación en los procesos de administración y la menor influencia de factores políticos que derivarían de la sustitución del tributo inmobiliario por otras fuentes de ingreso, tales como recargos y tarifas. No obstante, el tributo inmobiliario continúa siendo la opción predominante de financiamiento de los servicios públicos de los gobiernos municipales de América Latina.

Una característica importante del tributo inmobiliario es la gran diversidad que hay en su administración en cada país. Por ejemplo, en Brasil, Colombia y Ecuador es un impuesto exclusivamente municipal, mientras que en Argentina es administrado por el gobierno provincial. En México, el papel de las autoridades municipales se ha reducido principalmente a la recaudación de los impuestos. En Chile, el tributo inmobiliario es una importante fuente de ingreso para los gobiernos municipales, aunque el gobierno central es el responsable por la administración de los sistemas catastrales, de tasación y recaudación. El Salvador es el único país centroamericano que no ha impuesto nunca una tributación sobre la propiedad, aunque cada vez más se discute sobre la necesidad de establecer nuevos impuestos, dado que los ingresos tributarios constituyen apenas un 11 por ciento del producto bruto interno (PIB).

Reflexiones sobre el sistema fiscal de tributación inmobiliaria

En general, el tributo inmobiliario está reconocido como un impuesto “bueno” que tiene una función esencial en el proceso de recuperación de ingresos, financiamiento de servicios públicos y promoción del desarrollo social. Su naturaleza única establece vínculos importantes entre riqueza e ingresos, desarrollo social y uso y ocupación del suelo. Sin embargo, es fundamental administrarlo con justicia para evitar ineficacias y desigualdades en la distribución de la carga impositiva. En varias sesiones del seminario se mencionó la necesidad de contar con un catastro que tenga cobertura completa y adecuada, además de los atributos básicos para la tasación de diferentes clases de propiedades. Un grupo de participantes recomendó integrar la comunidad al proceso de actualización continua de los datos catastrales, mientras que otros enfatizaron la necesidad de realizar un cuidadoso análisis de costo-beneficio antes de implementar sistemas de información geográfica.

En países donde el catastro no es administrado por el gobierno central, no existe un sistema o modelo estándar. Según el nivel de desarrollo de la municipalidad o de los recursos financieros disponibles, la tecnología catastral puede exhibir grandes variaciones, desde una simple lista de propiedades hasta un catastro multifinalitario basado en un sistema de información geográfica. También se observan diferencias en los sistemas de tasación; por ejemplo, en Colombia y Bolivia se utiliza la autotasación, mientras que en Brasil, Chile, Ecuador y México es común el método de tasación por costos. Algunas autoridades municipales de Brasil están trabajando activamente para instituir el método de comparación de ventas para la propiedad residencial. Al aplicar el método de tasación por costos, el valor del suelo se determina mediante el método de comparación de precios de venta. El valor del suelo, si se basa en la información del mercado, también se calcula de maneras diferentes, lo cual genera preocupación sobre cómo reducir las desigualdades en la tasación.

Por encima de todo, la valuación es una tarea técnica que requiere tasación uniforme, realizada a intervalos cortos, y que no debe utilizarse para fines políticos. Los sistemas que establecen límites de los aumentos impositivos entre periodos consecutivos para cada propiedad individual, hasta un ajuste general basado en la tasa de inflación anual, son vistos como una fuente principal de inequidad de tasación. Para poder ganar la aceptación del sistema tributario y la confianza de los contribuyentes, es imprescindible que haya transparencia en los resultados de las valuaciones además de características básicas tales como responsabilidad fiscal, justicia, democratización de la información y simplificación del lenguaje técnico a fin de facilitar el entendimiento de los miembros y líderes de la comunidad. Además, estos últimos deben participar en la toma de decisiones referentes a la recaudación de impuestos y gastos públicos.

Una tendencia reciente es el uso creciente de Internet por parte de los contribuyentes para recibir y pagar sus facturas impositivas, revisar los datos estadísticos de sus propiedades y actualizar la información catastral. En este particular se considera a Chile como punto de referencia en el uso de estas tecnologías en América Latina.

Experiencias con la reforma fiscal

Varios ponentes del seminario hablaron de sus experiencias con la reforma fiscal a la propiedad inmobiliaria, las cuales suelen incluir inversiones en sistemas catastrales. En Colombia, por ejemplo, la mejora en la recaudación del tributo inmobiliario se tradujo en un aumento en el porcentaje del PIB, de un 0,22 por ciento en 1970 al 0,91 por ciento en 1994. Esta mejora se atribuyó en parte a leyes que exigieron la implementación y actualización del catastro en todo el país. La fuerte oposición hacia la actualización de los valores de tasación, así como las dificultades administrativas para realizar las valuaciones, llevaron a establecer un procedimiento de autotasación. Ahora los contribuyentes son responsables por declarar el valor de tasación de sus propiedades, pero dicho valor no puede ser inferior al valor catastral registrado. Para reducir la subtasación, el valor de tasación se usa también como base para la expropiación.

Las iniciativas de reforma fiscal que hubo en Argentina durante la década de 1990 estuvieron fuertemente motivadas por las crisis financieras del sector público. El proyecto de reforma del tributo inmobiliario fue dividido en dos áreas principales: administración catastral y fiscal. A pesar de que en estas reformas se ha invertido el equivalente a más de US$120 millones, el proyecto ha sido completado en apenas un 50 por ciento de las jurisdicciones. En otro ejemplo, Mexicali, la ciudad capital de Baja California, fue la primera en adoptar un sistema basado en el valor del suelo como base impositiva predial en la década de 1990. Si bien se trató de una exitosa experiencia de reforma fiscal a la propiedad inmobiliaria, actualmente México se enfrenta a una serie de retos, entre ellos lograr un equilibrio fiscal entre el gasto público y los ingresos recaudados, además de recuperar la importancia del tributo inmobiliario como fuente de ingresos.

La tributación inmobiliaria en Brasil

Varias barreras políticas, jurídicas y prácticas han contribuido a mantener la inequidad e ineficacia del tributo inmobiliario en Brasil. Las ramas principales del gobierno (el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial) suelen diferir en su interpretación de las regulaciones impositivas, lo cual crea una perenne falta de confianza en el sistema tributario. Entre los problemas principales que afectan el sistema fiscal de tributación inmobiliaria cabe mencionar: 1) catastros obsoletos e incompletos que derivan en pérdidas irrecuperables de los ingresos; 2) prácticas de tasación deficientes que conducen a una falta de uniformidad generalizada; 3) fuerte influencia de los valores de tasación históricos, no sólo porque los avalúos son poco frecuentes sino también porque la aprobación de cualquier nueva lista de valuación por la Cámara de Concejales suele ser difícil; y 4) deficiencias en el proceso de recaudación de impuestos.

Se reexaminó la validez y factibilidad de adoptar tasas progresivas (móviles) para el tributo inmobiliario, las cuales habían sido utilizadas ampliamente en Brasil durante la década de 1990. La idea básica había sido establecer tasas progresivas según las clases de valores de tasación e introducir un elemento de “capacidad de pago” en el sistema, en el que la carga impositiva de las propiedades más costosas fuera mayor que las de propiedades de menos valor. Si bien en 1996 la Corte Suprema declaró como inconstitucional el uso de tasas progresivas para el tributo inmobiliario, una reciente enmienda constitucional autorizó la progresividad de las tasas de tributo inmobiliario según el valor de las propiedades, así como también diferentes tasas según la ubicación de la propiedad.

Durante el transcurso del seminario, los argumentos en contra de la aplicación de tasas progresivas para el tributo inmobiliario apuntaron a la necesidad de mantener un impuesto sencillo y eficaz, mientras que aquéllos a favor de la progresividad hicieron énfasis en la concentración de la disparidad de los ingresos en Brasil y en el hecho de que los gastos de vivienda de la población pobre son proporcionalmente mayores que los de la población adinerada. La mayoría de los participantes del seminario estuvieron de acuerdo en que las tasas progresivas podrían conducir a una distribución más justa de la carga impositiva. No obstante, la progresividad debe ser gradual, es decir, se debe aplicar una tasa mayor únicamente a la parte del valor de la propiedad que excede el límite establecido en cada clase de valor de tasación, a fin de evitar grandes diferencias en la carga impositiva para aquellas propiedades cuyos valores estén ligeramente por encima o por debajo de los límites en cada categoría.

En el ámbito nacional, en Brasil es ampliamente conocida la ineficacia del tributo inmobiliario como fuente del ingreso público. Los ingresos provenientes del tributo inmobiliario representan menos del 0,4 por ciento del PIB —de hecho, la cantidad realmente recaudada es puramente simbólica en muchas partes del país. En una encuesta reciente de las municipalidades se investigaron varios aspectos del desempeño gubernamental municipal, entre ellos la evasión de impuestos. Los resultados demostraron que la evasión de impuestos es menor del 20 por ciento en apenas un 13 por ciento de las municipalidades. En una de cada cinco municipalidades, el ingreso fiscal representa menos del 20 por ciento de las propiedades incluidas en el catastro.

Nota: La divisa brasileña es el real (R$). En 1996, R$1 equivalía aproximadamente a US$1.

En la tabla 1 se muestra la importancia relativa del ingreso del tributo inmobiliario en Brasil, según el tamaño de la municipalidad. Las municipalidades pequeñas obtienen su financiamiento mayormente por transferencias de otros niveles gubernamentales, mientras que las grandes tienen una mayor dependencia del tributo inmobiliario como fuente de ingreso. Sin embargo, el funcionamiento del sistema fiscal de tributación inmobiliaria depende directamente de la voluntad política, la cual muestra grandes variaciones entre una ciudad y otra. Por ejemplo, debido a una extensa actualización de su catastro, Santana de Parnaíba, una ciudad de 60.000 habitantes en el estado de São Paulo, recauda aproximadamente R$212,00 por habitante, mientras que la recaudación promedio del tributo inmobiliario para ciudades con población similar (10.000 a 100.000 habitantes) es de R$10,04 por habitante. Las cifras de Santana de Parnaíba son incluso mejores que las de São Paulo, la capital del estado, donde se recaudan menos de R$80,00 por habitante. Igualmente, un modelo participativo en el que actúa la comunidad local y organizaciones no gubernamentales (ONG) facilita la discusión de asuntos críticos de la evaluación y administración del tributo inmobiliario, lo cual ha llevado a medidas de mejoramiento del sistema. En la ciudad Ribeirão Pires, por ejemplo, se logró aumentar el ingreso en un 40 por ciento gracias a la adopción de medidas tales como una exhaustiva revisión de la legislación del tributo inmobiliario que permitió adoptar mejores prácticas de tasación, nuevas tasas de tributo inmobiliario e implementación de procedimientos más eficaces para la recaudación de impuestos. Aún mejor: la reforma fiscal ha contribuido a incrementar la popularidad del gobierno municipal.

Caso de estudio: Porto Alegre

Inspirado por el seminario de abril y por trabajos de investigación y análisis previos, el gobierno municipal de Porto Alegre elaboró una propuesta para una reforma fiscal a la propiedad inmobiliaria con el objetivo de promover la equidad fiscal y la importancia del tributo inmobiliario como fuente de ingreso, así como también crear una administración más eficaz del impuesto. El proyecto se presentó el 28 de septiembre ante el Ayuntamiento —entidad encargada de aprobar o rechazar las medidas—, y deberá haber una decisión final antes de finalizar el año 2001.

Se encomendó el proyecto a un equipo multidisciplinario formado por miembros de la autoridad municipal, entre ellos asesores, expertos en tributo inmobiliario y planificadores urbanos y ambientales, como también un grupo de profesionales de estadística y tecnología de información de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul. Las medidas propuestas fueron discutidas ampliamente con representantes de asociaciones públicas, líderes de la comunidad, representantes de los medios de comunicación, y, por supuesto, con los concejales (véase la tabla 2).

Conclusión

La participación de varios cientos de delegados pone en evidencia la importancia del tributo inmobiliario en sus países. Si bien es cierto que todavía hay mucho por hacer para mejorar el desempeño general de los sistemas de tributación inmobiliaria, el debate demostró que ha habido progreso en la manera como el impuesto se administra y se percibe en muchas partes del continente. Varias experiencias independientes demostraron claramente que la voluntad política es la causa principal de las diferencias observadas en los resultados del tributo inmobiliario en América Latina. Gracias a los recientes avances tecnológicos (ahora accesibles a cualquier país), se han podido poner en práctica mejores técnicas de valuación, tasación y manejo de la información. Poco a poco los retos se están desplazando de la esfera técnica a la política. Hoy más que nunca es esencial aprender a implementar las reformas y revisiones fiscales a fin de lograr sistemas de tributación inmobiliaria de mayor eficacia. También se evidencia la tendencia al uso de métodos participativos durante las revisiones, dado que es probable que la aceptación del público facilite el proceso de reforma.

Claudia M. De Cesare es consultora en tributación inmobiliaria de la Secretaría de Finanzas de la municipalidad de Porto Alegre, Brasil; investigadora e imparte clases de valuación y tributación inmobiliaria en la Universidad Federal de Rio Grande do Sul y en el Instituto Lincoln, forma parte del consejo consultivo del Instituto Internacional de Tributación Inmobiliaria (IPTI) y participa activamente en otras organizaciones profesionales.

Sidebar: Red Latinoamerica Sobre Tributación Inmobiliaria

Recientemente el Instituto Lincoln creó un grupo de redes formadas por expertos y legisladores, cuya misión es el estudio de los fundamentos de la política impositiva y del suelo en América Latina. Bajo la dirección de Martim Smolka, Senior Fellow y director del Programa para América Latina y El Caribe, la primera reunión de la red de tributación inmobiliaria se realizó durante el seminario en Porto Alegre en abril de 2001, siendo sus participantes Hector Serravalle (Argentina), Claudia M. De Cesare, Cintia E. Fernandes, Mauro Lunardi y Sol G. Pinto (Brasil), Carlos Acuña (Chile), Maria Camila Uribe y Claudia Puentes (Colombia), Mario R. Maldonado (Ecuador), Roberto Cañas (El Salvador) y Sergio Flores (México).

La red está a la búsqueda de sistemas de tributación inmobiliaria de mayor eficacia en América Latina y de reforzar la función del tributo inmobiliario en los ingresos gubernamentales municipales. Sus miembros buscan promover el desarrollo profesional, identificar temas apropiados para proyectos educativos y trabajos de investigación comparativa y diseminar información y experiencias.

Los proyectos clasificados como principales son los siguientes:

• indicadores del tributo inmobiliario
• bibliografía comentada
• base de datos de instituciones, cursos permanentes y programas educativos
• desarrollo curricular
• intercambios para el aprendizaje profesional

Si bien es cierto que algunos programas nacionales o estatales han mejorado los sistemas catastrales, los procedimientos de valuación y la comunicación en algunos países, los miembros de la red están de acuerdo en que todavía falta un largo camino para poder mejorar la eficacia y la equidad de los sistemas impositivos actuales. Los miembros también aspiran tener mayor comunicación y acceso a la información relacionada con asuntos de tributación inmobiliaria en América Latina. Los programas de capacitación futuros podrían ser una fuente de inspiración para otras municipalidades, que al igual que Porto Alegre, enfrentan dificultades en sus sistemas fiscales de tributación inmobiliaria.

As a next step in the economic reforms begun in the post-Soviet period, momentum is growing in Poland for the introduction of a property tax based on market value. The recently established Department of Local Government Taxes and Cadastre within the Ministry of Finance is responsible for carrying out the reforms, and has invited the Lincoln Institute and other international organizations to advise them on developing an ad valorem property tax system.

Last October several Polish officials visited the Institute to learn about property taxation in the United States, and subsequently the Polish government requested support from the U.S. Agency for International Development (USAID) to bring international advisors to Poland for a series of seminars and meetings.

In January we traveled to Warsaw to participate in a week-long program on the legal and administrative framework needed to implement an ad valorem system. We made presentations at two seminars: one at the Sejm, the Polish Parliament, for its members and local government officials; and another at the Ministry of Finance for central government officials, professional experts and other interested parties. Our meetings with department officials focused on the draft laws being prepared by the ministry for introduction to the parliament later this spring.

The proposed ad valorem tax on real property in Poland will replace three existing taxes on urban, agricultural and forest property that are based on non-value-based rates per square meter of land and buildings. These taxes were introduced originally with purely fiscal objectives to expand the tax base beyond income and to capture wealth being diverted into real property assets. After the Soviet period, property taxes were recognized as an appropriate source of revenue for local governments. Since 1991 the revenues from the three existing taxes have been assigned solely to local governments (gminas).

The economic reforms introduced in the past decade by Deputy Prime Minister for Finance Leszak Balcerowicz have now reached such a stage of maturity that a market value-based tax on property is both feasible and desirable. There is an active and growing real estate market, including privatization of land holdings by local governments and secondary sales of residential and commercial properties. Ad valorem taxation will offer a stable source of revenue with a potentially broad and expanding tax base for local governments. It will provide the benefits of a more equitable distribution on taxes, as well as greater fiscal transparency and accountability.

An earlier USAID-funded feasibility study project in Krakow, in which the Institute also participated, resulted in legislative proposals for an ad valorem property tax in 1995. However, those efforts stalled in the face of complexities of land surveying, land registration and assessment administration.

Benefits and Obstacles

In this renewed effort, Polish officials are also focusing on the non-fiscal benefits of a value-based property tax, including its potential as a stimulus of real estate markets and mortgage credit institutions and as a tool for urban revitalization and more efficient land use. W. Jan Brzeski, president of the Krakow Real Estate Institute and adviser to the Deputy Prime Minister, has contributed to an understanding of these non-fiscal benefits through previous Lincoln Institute-sponsored research and education programs in Poland and other transition economies.

Considerable progress has been made in addressing some of the institutional obstacles to an ad valorem property tax that stalled the 1995 proposal. There is acknowledgment that a property tax information system and fiscal cadastre can be developed independently of title registries and land surveys that are as yet incomplete. Mass appraisal concepts and methods are more readily understood now and are viewed as opening new opportunities to the appraisal profession. Local governments have developed greater experience and influence to lobby for an autonomous source of revenue and greater independence in fiscal decision-making. Although local administrative capacity and expertise remain a concern for the over 2400 gminas, a possible solution may be found in placing fiscal cadastre and mass appraisal functions in the newly created regional governments (Powiats).

Discussions with Ministry officials concerning policy issues and implementation strategy focused on how to define market valuation in the law and how to educate local officials and taxpayers on its meaning and application. Current Polish law requires that detailed descriptions of taxation methods be written into legislation and that the local elected council approve the calculations. There is concern about an appropriate appeals system that will recognize both taxpayers’ rights and the government’s ability to achieve defensible mass appraisal models from less mature real estate markets. There is also a growing awareness of the importance of educating the public on the benefits and responsibilities associated with an ad valorem property tax.

The need to estimate implementation costs, develop effective administrative arrangements and assess the potential impacts of an ad valorem system has led some officials to propose one or more pilot projects before full implementation. However, this approach must be weighed against the possibility of losing the political momentum to enact ad valorem taxation in this parliament if legislative action is delayed until after pilot projects are completed.

Jane Malme is an attorney and fellow of the Lincoln Institute. She has researched and advised on property tax policy and administration for transitional economies and is preparing a series of case studies on the development of market value-based taxation in several countries. She is also a legal adviser on property taxation to USAID tax reform assistance programs in the Russian Federation.

Dennis Robinson, vice president for programs and operations, has worked on fiscal cadastre systems in Central and Eastern Europe and throughout Latin America.

Over the past decade, the Lincoln Institute has developed and presented many courses on the interaction of land and tax policies and on the development of value-based land and real property taxation for policy makers and senior government officials from countries transitioning to market economies in Central and Eastern Europe and the Baltics. These courses address the economic and legal basis for value-based taxes as well as practical problems in their implementation.

As private property markets evolve, property changes hands and new wealth is invested in real estate. The introduction of ad valorem taxation is a natural step in the development of market-based economies. With economic growth and development, the revenue capacity of a value-based tax increases, and the tax can contribute to other important transition objectives such as privatization, government decentralization, infrastructure improvement and efficient land use. Nevertheless, the introduction of value-based taxation confronts both political and practical difficulties in developing an appropriate legal and administrative framework, as well as effective valuation, appeals and information systems.

The Baltic countries of Estonia, Latvia and Lithuania have been in the forefront of implementing value-based taxes on land (Malme and Youngman 2001). Estonia was the first of these new independent states to recognize the benefits of land taxation and to introduce a value-based land tax in 1993, followed by Latvia in 1998. Lithuania has been a leader in integrating and unifying real property cadastral, registration and valuation systems to strengthen nascent real estate markets and support real property taxation. Progress toward value-based taxation in Lithuania began with the integration of real property administrative units and the development of an automated central database of real property information in a self-funded state enterprise known as the State Land Cadastre and Register (SLCR). In 2001 the Ministry of Finance funded the SLCR to plan and develop a mass valuation system in preparation for the anticipated passage of laws that will introduce value-based taxation of real property throughout Lithuania. The first phase of this program was the development of land value maps that were completed and made public in 2003.

The Lincoln Institute and SLCR (renamed the Lithuanian State Enterprise Centre of Registers [SECR] in 2002) have worked collaboratively since 1997 to offer educational programs and document Lithuania’s progress (Malme 2001; Sabaliauskas and Aleksienė 2002). In 2003 the Institute and SECR developed a new executive course, Introducing a Market Value-Based Mass Appraisal System for Taxation of Real Property, for lawmakers and senior government representatives preparing to implement value-based taxes in other countries experiencing rapid political and economic change.

The course uses Lithuania’s experiences in market valuation as a case study, and SECR executives and specialists join core international faculty in the Institute’s Department of Valuation and Taxation to address the principles, strategies and practical problems raised by mass valuation of real property. The Lithuanian case study demonstrates how those responsible for developing that mass valuation system dealt with the problems they faced.

The first offering of the week-long course was presented in Vilnius, Lithuania, in October 2003 to a delegation from the Russian Federation, led by Alexey Overchuk, deputy chief of the Federal Land Cadastre Service of Russia (see related article). Participants included senior administrators of land valuation boards from various regions of Russia, officials from the federal ministries of Economic Development, Finance and Property Relations, and representatives from private companies involved in valuation system development. Two delegates from the National Cadastral Agency of the Republic of Belarus also participated. This course will be offered again in Vilnius in fall 2004 for a delegation from another country that is undertaking mass valuation for land or real property taxation.

Jane H. Malme is a fellow at the Lincoln Institute. She developed the new course on mass valuation with Lincoln Institute faculty Richard Almy, John Charman and Robert Gloudemans, together with SECR representatives Albina Aleksienė, Arvydas Bagdonavičius, Bronislovas Mikūta, Rimantas Ramanauskas, Antanas Tumelionis and Lidija Zavtrakova.

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Sabaliauskas, Kestutis, and Albina Aleksienė. 2002. Progress toward value-based taxation of real property in Lithuania. Land Lines 14(4):11–13.

A well-functioning property tax system could offer many benefits to the nations of sub-Saharan Africa. At a time of decentralization, when local governments are being asked to assume new responsibilities for services and infrastructure in such countries as Sierra Leone, South Africa, and Uganda, a dependable and locally administered source of revenue would greatly benefit local democracy and economic development. It could improve the standard of living in local communities on a continent still grappling with abject poverty and poor governance.

As the U.S. housing market experiences its largest contraction since the Great Depression, the Lincoln Institute of Land Policy and the Urban–Brookings Tax Policy Center took a closer look at the consequences of this crisis for state and local governments in a May 2010 conference. A major theme of the discussion was the fallibility of conventional wisdom. For example, some participants questioned whether easy credit was in fact the cause of the housing bubble and thus to blame for the subsequent loss of state and local tax revenues. Papers presented at the conference document the complexities researchers face in determining the causes and lessons of this crisis.

• While easy credit did motivate homebuyers, its effect was not sufficiently strong to fully account for the housing boom.
• The housing market downturn was largely predictable, but only by looking at state-level rather than national data.
• Although state budgets have been battered by fallout from the recession in the form of lower income and sales tax revenue, these declines have been triggered more by the broader economic downturn than by the collapse in housing markets.
• Local governments seem to have been largely spared the severe budget shortfalls plaguing many states. While housing prices have fallen, property taxes have held up fairly well—supporting city budgets while other revenue sources have shrunk. However, there is great geographic variation in these results.

The Housing Market Boom and Bust

According to Byron Lutz, Raven Molloy, and Hui Shan, house prices at the national level increased by 64 percent from 2002 to 2006, before falling nearly 30 percent over the following four years. From 2006 to 2009, existing home sales dropped 36 percent and the number of newly constructed homes fell 75 percent. Could we have seen it coming? Was the housing market bust predictable? Yes, according to Yolanda K. Kodrzycki and Robert K. Triest, but only by looking at state-level data.

Conventional wisdom held that while house prices could fall in specific markets, national housing prices would not decline. This had been the historical pattern, although some markets, for example the Boston and Los Angeles metropolitan areas, experienced declines in the 1990s after strong increases in housing prices. Other areas, such as Detroit, had been declining or stagnant even when the country as a whole experienced consistent upward movement in house prices.

Much of the modeling and analysis of the housing crisis has used national-level data, which provided insufficient evidence to measure the peak of the housing bubble. Since economic cycles are more apparent at the state level and can act as early warning signs of housing trouble on a national scale, analyzing state data collectively can improve national forecasts.

Nevertheless, even the ability to recognize a housing bubble does not provide an easy prescription for preventing a crisis. Previous episodes of state-level housing price declines show that booms do not necessarily end in busts, Kodrzycki said. Rather, downturns are closely related to economic cycles. In most cases housing prices did not fall until after a recession had begun within a region—a pattern that is different from the current crisis.

The cause of the housing bubble is a crucial and unsettled question. Many economists have argued that easy credit was responsible, but Edward L. Glaeser disputed that view in a paper written with Joshua Gottlieb and Joseph Gyourko. Widely available credit and low interest rates do encourage more people to buy homes, increasing demand and raising housing prices. “This goes along with an older view,” Glaeser said, “that interest rates are very powerful in determining housing prices. There is some truth to that, but I think…those claims are overblown. Certainly the changes in the credit market can’t explain what we went through.”

Between 1996 and 2006, real housing prices rose by 42 percent, according to the Federal Housing Finance Agency price index. Glaeser and his colleagues found that low interest rates can likely explain only one-fifth of that increase. Other factors, including an elastic housing supply and credit-constrained homebuyers, can mute the effect of interest rates on prices. Buyers contemplating future moves or refinancing can take those factors into account when deciding how much to pay for a home. If the link between interest rates and house prices is smaller than expected, that knowledge can inform future federal housing policies and estimates of their effects on the housing market.

Impacts on State Revenues

State revenues plummeted in the recession, leading to record-high budget shortfalls just as demand for public services was growing. Inflation-adjusted state tax revenue fell nearly 15 percent during the downturn—the biggest drop in more than 50 years.

Donald Boyd noted that many of the first states to see their tax revenues decline also had been hit hard and early by the housing downturn. Arizona experienced its revenue peak in 2005, and by 2009 its real per capita tax revenue fell by 23.5 percent. Meanwhile, housing prices in Arizona tumbled 19.7 percent from 2006 to 2008.

States that were spared the worst of the housing crisis did not see revenue losses until the recession was in full swing. Texas had a 7.4 percent increase in housing prices from 2006 to 2008. Its tax revenues did not peak until late in 2008; roughly a year later, however, Texas saw its revenue drop by 17.5 percent.

Steven Craig and Edward Hoang examined how state government expenditures and taxes fluctuate with changes in underlying economic activity. They found that in general state responses initially tend to lag behind changes in gross state product, but in the long run states tended to overadjust to economic shocks.

Boyd found that in response to their budget gaps states cut spending in 2009 and 2010 primarily through furloughs and layoffs, and by stretching out payments of obligations into the future. States also cut grants to local governments, according to Howard Chernick and Andrew Reschovsky, who examined whether state budget crises lead to greater tax competition between states and their large cities. They find that in the long run cities with diversified revenue will be in a stronger fiscal position, but in the short run own-source revenue has declined more in cities with a diversified tax base (due in part to the strength of property tax). They also find that state aid is highly stimulative, but that increases in states sales tax rates will make it more difficult for cities to increase their sales taxes. The authors conclude that the current economic downturn will force significant public service reductions for large central cities.

Rachana Bhatt, Jonathan Rork, and Mary Beth Walker examined how higher education fared during the recession. While there have been highly publicized cuts in funding for higher education from general revenues, the overall level of expenditures for higher education has increased from 1996 to 2008. The authors find that across the business cycle states tend to substitute earmarked support for higher education (whether in the form of federal grants, lottery revenues, or other special accounts) for general fund support.

Federal stimulus spending in the American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) helped boost state budgets and mitigate cuts in state aid to local governments, but those funds are set to expire in 2011. Boyd examined earlier recessions and found that the declines in state revenues have been more extreme this time. The good news, Boyd said, is that state tax revenue declines are showing signs of slowing and local revenues have not yet declined in aggregate.

“We might be stabilizing,” Boyd said. But, “it’s going to be a long ways before states are likely to have the capacity to finance the kinds of spending programs they have had…which means a lot of budgetary pain ahead still.” Indeed, the stabilization of state revenues on average was due in large part to tax increases in only two states, New York and California. Boyd predicts that it will be some time before other state revenues return to prerecession levels.

But, was this damage caused by the housing crisis? The recession may have been sparked by failing subprime mortgages, but it was fueled by overleveraged financial institutions—turning a housing slump into a global economic downturn. Lutz, Molloy, and Shan sought to separate the effects of the housing downturn on state and local tax revenues from the broader impact of the recession. They identified five main revenue streams that are influenced by the housing market: property tax revenues; transfer tax revenues; personal income tax revenues (related to construction and real estate jobs); direct sales tax revenues (through construction materials); and indirect sales tax revenues (when homeowners adjust their overall spending in response to changes in property value).

Property tax revenues remained high, and even grew in some states. The other four revenue streams declined, but had only a modest effect on overall state and local tax revenues. Lutz, Molloy, and Shan estimated that the combined decreases from these four revenue streams reduced total state and local tax revenues by $15 billion from 2005 to 2009, which is about 2 percent of state and local tax revenues in 2005. They found that in aggregate housing-related declines are responsible for only a fraction of the overall decline. Widespread unemployment and shrinking family incomes are more significant in cutting personal income and sales tax revenue. Thus, while the housing market and the economy are closely intertwined, the severe drop in state tax revenues can largely be attributed to the broader economic downturn, not the housing crisis specifically.

Local Governments and Property Taxes

As state revenues fell, local government revenues as a whole continued to grow because property tax revenue, which stayed strong in the recession, supported municipal budgets. States typically rely on income and sales taxes, which are more volatile than the property taxes that largely fund local governments. From 2007 to 2009, corporate and individual income tax revenue declined rapidly and sales tax revenue fell—but property taxes grew (figure 1).

In most states, housing price declines are not immediately reflected in assessed property values, and that lag makes property taxes a fairly resilient source of revenue. Also, policy makers tend to offset declines by raising tax rates (figure 2). James Alm and David L. Sjoquist backed these findings with their study of national trends in property tax collections. Although experiences varied among cities, they noted that local governments’ reliance on property taxes has been an advantage, allowing them to avoid some of the more severe effects of the recession.

Variable Effects in Selected States

While the conference focused on national trends, a recurrent theme was the dramatically variable experience of specific states and regions. Bruce Wallin and Jeff Zabel examined the effects of an earlier decline in Massachusetts house prices in the aftermath of a tax limit. Proposition 2½, passed in 1980, is a voter initiative that limits property tax levies (to 2½ percent of assessed values) and limits revenue growth to 2½ percent per year. There are exceptions for new growth, and Proposition 2½ does allow local voters to pass overrides to increase the growth percentage. Wallin and Zabel found property tax revenues overall did grow 4.58 percent between fiscal year 1981 and fiscal year 2009, largely due to these exceptions. A maximum of 547 overrides were proposed in 1991, but as few as 51 in 1999. However, poorer towns have been less likely to approve tax increases, relying instead on spending cuts, and leading to a growing gap between poor and wealthy towns over time.

Michigan, already struggling with the loss of manufacturing jobs, provides another striking case study. Poverty and unemployment rates there are higher than the U.S. average. In Detroit, housing prices plummeted—the average home cost $97,850 in 2003, but dropped to a remarkable low of $11,533 by 2009. Mark Skidmore and Eric Scorsone found that in the recession Michigan cut spending on recreation programs and delayed capital projects and infrastructure maintenance. That strategy may be effective in the short run, Skidmore said, but will likely result in higher costs down the road. He suggested that a similar fate might be in store for Las Vegas or cities in Arizona, which also experienced severe housing price declines.

Local governments in Florida and Georgia have remained fairly stable, so far. Florida experienced a tremendous increase in house prices from 1994 to 2006, before the housing market decline caused prices to fall across the state. William M. Doerner and Keith Ihlanfeldt found that city revenues in Florida rose during the housing boom, but not solely as a result of increased property values, and those revenues have stayed fairly strong following the drop in house prices. Alm and Sjoquist reported that property tax revenues in Georgia rose slightly between 2008 and 2009, while property values declined. Local governments, in many cases, maintained collections by increasing the tax rate.

What the Housing Crisis Means for Children

The housing crisis inflicted enormous costs on individuals, communities, and governments. Residents have been hurt by foreclosures and tremendous losses in property values (box 1). Vacant, deteriorating homes have weakened neighborhoods. The children caught up in the housing crisis face uncertain living situations and may have to transfer from school to school. Although researchers know these changes can harm children, they do not yet fully understand how this crisis is affecting students and schools.

David Figlio, Ashlyn Aiko Nelson, and Stephen Ross are studying how foreclosures hurt children’s educational outcomes. Their preliminary analysis indicates that schools serving neighborhoods with high foreclosure rates may experience declines in enrollment or community resources, with spillover effects on students whose families have not lost their homes.

Box 1. Foreclosure Statistics

• Nationwide, 1 in 33 homeowners are facing foreclosure.
• In 2004, before the crisis, the national foreclosure rate was 1.1 percent.
• In 2009, 2.21 percent of all homes in the United States were foreclosed.
• Foreclosure rates hit double digits in some markets: Las Vegas, NV (12.04 percent), Fort Myers, FL (11.87 percent), and Merced, CA (10.10 percent).

Source: Figlio, Nelson, and Ross (2010).

The effects of the housing crisis on children, schools, and neighborhoods are also being examined by Jennifer Comey and her colleagues. The first stage of their work in New York, Baltimore, and the District of Columbia identified areas with high rates of foreclosures. They have found that foreclosures of multifamily and rental units can lead to displacement of renters, causing many families to be harmed by the upheaval in the real estate market. The second phase will track student transfers after foreclosures, comparing their former neighborhoods and schools with their new ones.

Comey and her colleagues will also analyze these students’ school performance through attendance, test scores, and dropout rates. They stressed the importance of coordinating housing and education services. Housing counselors need to know how students are affected by foreclosure and to understand relevant local school policies. A better understanding of these issues can help schools ease the burden on displaced and homeless students.

Looking Abroad . . . and Ahead

Government responses to the global housing crisis also vary around the world, and some countries may offer lessons for the United States. For example, Christian Hilber examined whether central government grants can help maintain housing prices and found that most such grants seemed to translate into increased property values.

Joyce Yanyun Man reported that local governments in China were encouraged to invest in real estate and infrastructure to stimulate economic growth. Rather than using property taxes, they turned to land leasing fees and borrowing to finance urban development. China’s GDP growth rate is rising, but local governments are heavily in debt. Given what we are learning about the stability of property taxes in the United States, China may need to consider a similar policy instead of relying on one-time leasing fees to generate extra revenue.

Although local governments have not suffered the same fate as states, at some point assessed values will catch up to housing price declines. Indeed, recent survey results from the National League of Cities indicate that cities are beginning to see their revenues soften. John E. Anderson warned that local governments are in a precarious position—the property tax base has shrunk and ARRA funding will end, which could create a delayed blow to revenue. If these forces cause local governments to raise rates, this could cause homeowners to push for property tax limits and other initiatives to reduce property tax rates. Anderson investigated the potential adjustments local governments may have to make as they reduce reliance on the property tax in favor of alternative taxes.

Hui Shan stated, “Historical data and case studies suggest that it’s quite unlikely for property tax collections to fall steeply in the next few years.” The delay between the housing downturn and a drop in property taxes may give the national economy time to recover, making up for the loss of stimulus funds and property tax revenue through higher income and sales tax revenue. The forecast is not clear, but state and local governments should be prepared for what the conference participants agreed will be a slow economic recovery ahead.

About the Authors

Kim Rueben is a senior fellow at the Urban Institute and leads the state and local research program at the Urban–Brookings Tax Policy Center.

Serena Lei is a research writer and editor at the Urban Institute.

Acknowledgments

We thank Ritadhi Chakravarti of the Urban Institute, Tracy Gordon of the University of Maryland, and Semida Munteanu and Joan Youngman of the Lincoln Institute for assistance in writing this summary. We also thank the authors and other participants at the conference for engaging in a stimulating discussion. All mistakes and errors are our own.

Conference Authors and Papers

Alm, James, Tulane University; and David Sjoquist, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University: Rethinking Local Government Reliance on the Property Tax

Anderson, John E., University of Nebraska–Lincoln: Shocks to the Tax Base and Implications for Local Public Finance

Bhatt, Rachana, Georgia State University; Jonathan Rork, Reed College; and Mary Beth Walker, Georgia State University: Earmarking and the Business Cycle: The Case of Higher Education Spending

Boyd, Donald J., The Nelson A. Rockefeller Institute of Government, State University of New York at Albany: Recession, Recovery and State and Local Finances

Chernick, Howard A., Hunter College and the City University of New York; and Andrew Reschovsky, University of Wisconsin–Madison: The Impact of State Government Fiscal Crises on Vertical Fiscal Competition Between States and Local Governments

Comey, Jennifer, The Urban Institute; Vicki Been, NYU/School of Law and Furman Center; Ingrid Gould Ellen, NYU/Wagner and Furman Center; Matthew Kachura, The Jacob France Institute, University of Baltimore; Amy Ellen Schwartz, NYU/Wagner-Steinhardt/IESP; and Leanna Stiefel, NYU/Wagner-Steinhardt/IESP: The Foreclosure Crisis in Three Cities: Children, Schools and Neighborhoods

Craig, Steven G., University of Houston; and Edward Hoang, University of Memphis: State Government Response to Income Fluctuations: Consumption, Insurance and Capital Expenses

Doerner, William M., and Keith R. Ihlanfeldt, Florida State University: House Prices and Local Government Revenues

Figlio, David, Northwestern University; Ashlyn Akio Nelson, Indiana University; and Stephen L. Ross, University of Connecticut: Do Children Lose More than a Home? The Effects of Foreclosure on Children’s Education Outcomes

Glaeser, Edward L., and Joshua Gottlieb, Harvard University; and Joseph Gyourko, The Wharton School, University of Pennsylvania: Can Easy Credit Explain the Housing Bubble?

Hilber, Christian A.L., and Teemu Lyytikainen, London School of Economics and Spatial Economics Research Center (SERC); and Wouter Vermeulen, CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, VU University and SERC: Capitalization of Central Government Grants into Local House Prices: Panel Data Evidence from England

Kodrzycki, Yolanda, and Robert K. Triest, Federal Reserve Bank of Boston: Forecasting House Prices at the State and National Level: Was the Housing Bust Predictable?

Lutz, Bryon, Raven Molloy, and Hui Shan, Federal Reserve Board of Governors: The Housing Crisis and State and Local Government Tax Revenue: Five Channels

Man, Joyce Yanyun, Lincoln Institute of Land Policy: Extra-Budget Spending, Infrastructure Investment, and Effects on City Revenue Structure: Evidence from China

Skidmore, Mark, Michigan State University; and Eric Scorsone, Michigan Senate Fiscal Agency: Causes and Consequences of Fiscal Stress in Michigan Municipal Governments

Wallin, Bruce, Northeastern University; and Jeffrey Zabel, Tufts University: Property Tax Limitations and Local Fiscal Conditions: The Impact of Proposition 2½ in Massachusetts

The complete conference papers are available for free downloading on the Lincoln Institute Web site at www.lincolninst.edu/education/education-coursedetail.asp?id=720