Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los proyectos de reurbanización a gran escala (denominados grandes proyectos urbanos o GPU) plantean muchas dudas sobre las consecuencias de la urbanización subsiguiente provocada por la intervención. Los GPU se caracterizan por el impacto que tienen en una parte significativa de la ciudad, a menudo con el uso de algunos nuevos instrumentos fiscales o reguladores y la participación de una amplia red de agentes e instituciones. Se espera que estos proyectos afecten los precios del suelo, reciclen la infraestructura y las instalaciones existentes o creen otras nuevas, y atraigan otras construcciones nuevas.

Los GPU como instrumento de política urbana han sido objeto de controversia y debate considerable en toda América Latina. Se argumenta a menudo que promueven la exclusión social y la renovación de edificios para aspiraciones de la clase media, tiene efectos limitados en la estimulación de actividades inmobiliarias y requieren grandes subsidios públicos (a veces ocultos) que a menudo quitan recursos fiscales de otras necesidades urbanas. A pesar de su creciente popularidad en América Latina, existe poca evidencia empírica para apoyar estas críticas.

Este artículo presenta el caso de un GPU introducido en São Paulo, Brasil, en 1996 como una “operación urbana” para reurbanizar un área de ingresos medios que constaba en su mayor parte de hogares unifamiliares que iba a ser atravesada por la prolongación de la Avenida Faria Lima. El proyecto es conocido como el Consorcio de Operaciones Urbanas de Faria Lima (OUCFL). Examinamos los principios económicos que afectan el rendimiento fiscal del proyecto y su oportunidad para recuperar plusvalías, evaluamos los cambios en densidad residencial y analizamos los cambios en la distribución de ingresos y la estructura de la propiedad. Por último, ofrecemos algunas sugerencias de políticas sobre cómo y cuándo usar esta clase de instrumento en función de estas evaluaciones.

¿Qué es una operación urbana?

Una operación urbana es un instrumento legal que trata de proporcionar a los gobiernos locales el poder de llevar a cabo intervenciones relacionadas con mejoras urbanísticas y de planificación municipal en asociación con el sector privado. Identifica un área particular dentro de la ciudad que tenga el potencial de atraer inversiones inmobiliarias privadas para beneficiar a la ciudad en su totalidad. Los índices de planificación municipal apropiados (es decir, zonificación y otros reglamentos sobre coeficientes de construcción, índices de ocupación y usos del suelo) se redefinen según un plan maestro, y las inversiones se hacen en infraestructura nueva o reciclada.

Una operación urbana permite a la municipalidad recuperar (a través de medios negociados u obligatorios) los incrementos del valor del suelo relacionados con los subsiguientes cambios de uso del suelo. En comparación con otros instrumentos de recuperación de plusvalías, estos fondos están destinados o justificados dentro del perímetro del proyecto y serán compartidos entre el gobierno y el sector privado para inversiones en infraestructura urbana y subsidios de las inversiones inmobiliarias privadas para apoyar el proyecto mismo.

Cada operación urbana en Brasil es propuesta por el poder ejecutivo y aprobada por el poder legislativo de la jurisdicción. En el caso de São Paulo, esta autoridad fue creada en la Ley Orgánica Municipal (Constitución de la Ciudad) en 1990, que se incluyó más adelante en la nueva ley de urbanización brasileña (Estatuto de la Ciudad de 2001). Los primeros proyectos propuestos fueron la Operación Anhangabaú (más tarde ampliada como parte de la Operación Centro de la Ciudad y denominada Operación del Centro) y Água Branca, seguida por las operaciones de Água Espraiada y Faria Lima. Después de aprobar el nuevo Plan Maestro de la ciudad en 2001, se generaron otras nueve operaciones urbanas. Se espera que estos trece proyectos afecten del 30 al 40 por ciento del área edificable de la ciudad de São Paulo.

Financiación de Faria Lima

La operación urbana de Faria Lima (OUCFL) fue propuesta y aprobada en 1995 con el objetivo de obtener recursos privados para financiar las inversiones públicas necesarias para comprar suelo e instalar infraestructura con el fin de ampliar la Avenida Faria Lima. Se estimó que estos costos ascendían a aproximadamente US$150 millones, dos tercios para adquisición de suelo y un tercio para la avenida en sí. Al proyecto se opusieron muchos interesados por motivos que iban desde el origen de los fondos (es decir, avanzados del presupuesto local a través de una deuda nueva) hasta preocupaciones del vecindario (una de las cuales pudo mantener sin cambios los coeficientes de edificabilidad [floor area ratio o FAR] y excluirlos legalmente de la zonificación de OUCFL) y problemas de diseño técnico.

Los estudios técnicos realizados en su momento indicaban que sería posible aprovechar 2.250.000 metros cuadrados potenciales más de los ya permitidos por la legislación de zonificación de la ciudad y consecuentemente se modificaron los FAR. Estos derechos de construcción adicionales fueron garantizados contra un pago mínimo del 50 por ciento de su valor de mercado usando el instrumento existente Solo-Criado (venta de derechos de construcción). La OUCFL despertó gran interés por parte de empresarios inmobiliarios. No obstante, este instrumento también fue cuestionado por su falta de transparencia, su enfoque de “proyecto a proyecto”, y la arbitrariedad en la forma en que se establecieron precios relevantes que después se usaron para calcular el valor de los derechos de construcción adicionales.

En agosto de 2003 ya se había autorizado un total de 939.592 metros cuadrados, o casi el 42 por ciento de los 2.250.000 metros cuadrados totales posibles. Se aprobaron más de 115 proyectos inmobiliarios, incluidos casi el 40 por ciento de edificios comerciales y el 60 por ciento de edificios residenciales de alta calidad. No obstante, los recursos (aproximadamente US$280 millones) obtenidos de estos proyectos aprobados no habían compensado completamente los gastos (US$350 millones, incluidos el capital más los intereses) relacionados con la ampliación de la avenida, teniendo en cuenta los elevados intereses reinantes en Brasil durante los casi ocho años desde la ejecución de los gastos. Así, aproximadamente el 80 por ciento del costo (aunque mayor que el anticipado) se ha recuperado mediante el proceso de Venta de Derechos de Construcción. Desde julio de 2004, la compensación de estos fondos de avance se obtuvo mediante el ingenioso y nuevo mecanismo de recuperación de plusvalías conocido como CEPAC, siglas que significan Certificado de Potencial Adicional de Construcción. Un CEPAC representa un metro cuadrado.

La introducción de CEPAC

Aunque los CEPAC se definieron en el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil, no fueron aprobados por el CVM (equivalente brasileño de la Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU.) como libremente comerciables en la Bolsa de Valores Brasileña hasta diciembre de 2003. El reglamento establece que el precio de cada certificado sea definido por una subasta pública y que puedan ejecutarse en cualquier momento los metros cuadrados correspondientes de derechos de construcción (que también incluyen cambios de uso e índices de ocupación) expresados en cada certificado. El reglamento indica también que se pueden emitir nuevos lotes de certificados (y venderse en subastas) sólo después de confirmarse que los recursos capturados por la venta previa han sido destinados de forma efectiva al proyecto. Para asegurar este uso designado, los ingresos se depositan en una cuenta especial, no en el tesoro municipal. Desde el punto de vista de los inversores privados, esta designación asegura la aceptabilidad de este instrumento de recuperación de plusvalías a su propia valorización. Al emitir un número menor de certificados que el número de derechos de construcción potenciales —es decir, al gestionar su escasez— el sector público puede beneficiarse de la valorización y poder así recuperar la plusvalía “ex-ante” (Afonso 2004, 39).

La aprobación final de los CEPAC para la OUCFL y todos los pasos necesarios para lanzarlos al mercado financiero se produjo a mediados de 2004, y la primera subasta a finales de diciembre de 2004 generó casi 10 millones de reales (unos US$4 millones), correspondientes a la venta de unos 9.000 CEPAC de un grupo autorizado de 650.000 metros cuadrados. Los certificados de OUCFL se vendieron a un valor nominal de 1.100 reales (unos US$450) por metro cuadrado sin un precio adicional como resultado del proceso de licitación.

Esta situación contrasta con la operación urbana de Água Espraiada, que se esperaba que fuera completamente financiada por CEPAC desde su inicio. En su tercera subasta, los certificados ya estaban alcanzando los 370 reales por certificado en vez del valor nominal de 300 reales fijado para esta operación. Una subasta más reciente en Água Espraiada vendió 56.000 CEPAC y alcanzó 21 millones de reales (US$9,5 millones), reflejando un precio por certificado de 371 reales. Este contraste de precios refleja los distintos valores nominales originales en los dos proyectos. En el caso de OUCFL los urbanizadores de compraron (y acumularon) derechos de construcción por adelantado, para beneficiarse de las reglas más flexibles antes de las aprobaciones de la CVM. El precio de los certificados en Faria Lima empezó siendo de más de 1.100 reales porque es un área más valorada. En Água Espraiada los urbanizadores estaban dispuestos a pagar un precio mayor que el valor nominal original, ya que los certificados eran menos caros y había una mayor demanda.

Implicaciones de los precios del suelo

Los precios del suelo sin ocupar y de las áreas urbanizadas experimentaron un aumento considerable en algunos bloques dentro del perímetro de OUCFL durante los años 90, pero disminuyó en otros bloques. No obstante, el precio promedio del metro cuadrado de nueva urbanización descendió en toda la región metropolitana de San Paulo (RMSP) en todas las franjas de precios, cuando se comparan los precios promedio de 1991 a 1996 con los de 1996 a 2000.

Después de controlar una serie de atributos relacionados con el carácter variable de las urbanizaciones y su ubicación, las estimaciones de precios mostraron un aumento relativo inequívoco después de haber dado comienzo a la operación. El precio promedio por metro cuadrado dentro del perímetro de OUCFL aumentó de 1.680 reales en el período de 1991–1996 a 1.920 reales en el período de 1996–2001, lo que representa un aumento del 14 por ciento, mientras que los precios en la RMSP disminuyeron de 1.210 a 1.060 reales, lo que representa un descenso del 12 por ciento en el mismo período (1,95 reales/1,00 dólares estadounidenses en diciembre de 2000). Así pues, el precio por metro cuadrado en OUCFL era aproximadamente un 26 por ciento mayor que el de RMSP. El precio por metro cuadrado en OUCFL fue un 38 por ciento mayor que el precio promedio en la RMSP en 1991–1996, y aumentó a un 81 por ciento en 1996–2001.

¿Fue este aumento capturado por la municipalidad el previsto? Considerando que el costo de la construcción es en promedio aproximadamente igual a 1.000 reales por metro cuadrado, la subasta de 2004 (la única hasta ahora) capturó casi todo el valor añadido a los precios actuales. El sistema previo anterior a CEPAC capturó aproximadamente el 50 por ciento o más, dependiendo de la capacidad y del éxito de los negociadores municipales, y de la exactitud del precio de referencia. CEPAC ahora cambia este porcentaje y el valor nominal del instrumento puede recuperar todo el incremento del valor o incluso más, dependiendo de la relación de este valor nominal con los precios del mercado, y de los resultados de futuras subastas. Al comparar un proyecto de reurbanización financiado completamente por bonos de construcción (como CEPAC) y otro financiado totalmente por tributos inmobiliarios generales, no existe ninguna duda de que el anterior es menos regresivo que este último. Incluso con un tributo inmobiliario progresivo, con tasas que aumenten según los valores, parte de los costos serían pagados por hogares más pobres.

Esta evidencia de que aproximadamente el 80 por ciento del costo del proyecto ya se ha recuperado, en combinación con la subasta de los derechos de construcción restantes mediante CEPAC y el impacto de la apreciación de la propiedad en los ingresos de tributos inmobiliarios actuales, indica que el proyecto no sólo debe pagarse por sí mismo sino que realmente genera una plusvalía fiscal para la ciudad en general en los siguientes cinco o siete años.

En efecto, los cambios causados al sustituir casas unifamiliares más antiguas por nuevos edificios residenciales y comerciales produjeron un cambio sustancial en la recaudación de tributos inmobiliarios en el área de la OUCFL. Muchas parcelas e incluso bloques enteros habían sido ocupados por casas de uno o dos pisos construidas en los años 50. Muchas de estas estructuras tenían derecho a un coeficiente de descuentos por obsolescencia de hasta un 30 por ciento del tributo inmobiliario. Fueron reemplazadas por edificios nuevos, más altos y de mayor calidad para los que el descuento era nulo. Nuestras estimaciones indican que las diferencias en recaudación de tributos inmobiliarios por metros cuadrados construidos puede haber aumentado al menos 2,7 veces y hasta 4,4 veces más. Es decir, el tributo inmobiliario promedio por metro cuadrado aumentó a un mínimo de 588,50 reales hasta un máximo de 802,50 reales desde 220,95 reales si la casa tenía más de 25 años, o desde 179,70 reales si la casa tenía más de 30 años.

Implicaciones sociales

El caso de la OUCFL ofrece una oportunidad única para cuantificar cambios en las características de residentes antes y después de la intervención, ya que hay datos disponibles a nivel de seguimiento del censo para 1991 y 2000, y la intervención empezó en 1996. Nuestro análisis de renovación y desplazamiento de residentes más pobres confirma principalmente las conclusiones de Ramalho y Meyer (2004) de que los ingresos promedio han aumentado relativamente en la mayoría de los bloques dentro del perímetro de la OUCFL. En lo que se refiere a las normas brasileñas, la clase media-alta fue desplazada de la región por el 5 por ciento más rico de hogares en el área metropolitana. Los datos del censo también mostraron que la densidad residencial descendió entre 1991 y 2000, de 27 a 22 residencias por hectárea, aunque estas cifras pueden estar distorsionadas porque reflejan la razón de residencias totales en todo el área, no un promedio de las razones por parcela donde se convirtió el uso del suelo.

Los datos de 1991 indicaron que la población ya estaba abandonando el área de la OUCFL antes de la aprobación de la operación urbana, pero este éxodo se intensificó después de 1996, generando parcelas desocupadas en el proceso de configuración del sitio para acomodar a las nuevas urbanizaciones de edificios altos. Al mismo tiempo, aumentó la densidad de construcción. El número promedio de pisos por nuevo edificio en el área aumentó de 12,6 en el período de 1985–1995 a 16,7 en el período de 1996–2001. El número de viviendas por edificio aumentó de 37,1 a 79,6 en los mismos períodos.

Esta contradicción aparente entre la menor densidad residencial y el mayor número de viviendas se explica en parte por la construcción de edificios comerciales que reemplazaron muchas residencias unifamiliares en parcelas pequeñas o de tamaño promedio. La OUCFL provocó una concentración inmobiliaria considerable, ya que los nuevos edificios comerciales y residenciales reemplazaron las casas y requirieron áreas de suelo más grandes para proyectos arquitectónicos de clase alta. Los 115 proyectos aprobados entre 1995 y agosto de 2003 que solicitaron aumentos en los coeficientes de utilización requerían un total de 657 parcelas, o un promedio de 5,7 parcelas por proyecto.

La combinación del aumento en nivel de ingresos y la reducción en densidad de hogares indican que el proceso de renovación avanzó dentro y fuera de la región de la OUCFL durante los años 90. No obstante, éste no es un caso clásico de renovación para la aspiración de clases medias, donde las familias pobres son expulsadas de un área debido a diversas presiones socioeconómicas. En este caso fueron mayormente las clases medias-altas quienes fueron desplazadas. Excepto en lo que se refiere al pequeño núcleo de favelados restantes (Favela Coliseu), la región estaba ya ocupada por personas que pertenecen a los sectores más ricos de la sociedad.

Algunas observaciones de política

Este artículo contribuye al debate sobre la gestión social de valoración del suelo proporcionando evaluaciones de datos reales y elementos económicos. Estos elementos faltaban en la mayoría de los análisis, y creemos que este vacío en las publicaciones ha contribuido a una interpretación incompleta de las implicaciones de una operación urbana y a recomendaciones de política pública equivocadas.

Nuestra conclusión es que el mecanismo de financiación de CEPAC por sí mismo no aumenta la característica regresiva de las operaciones urbanas, ya que sin esos bonos de derechos de construcción toda la inversión en reurbanizaciones sería financiada por impuestos generales. Si el proyecto de la OUCFL fuera inadecuado en términos de distribución de ingresos, hubiera sido aún peor sin el mecanismo de recuperación de plusvalías. En vez de eso, CEPAC y el mecanismo de recuperación de plusvalías usado previamente ofrecieron dos características deseables en cualquier inversión pública: cobrar a los nuevos terratenientes es al menos neutro en términos de distribución de ingresos; y los beneficiarios principales terminan por pagar el proyecto.

Además, el mecanismo de operación urbana ofrece incentivos para la reurbanización. Dado que la mayoría de los proyectos aumentan los precios del suelo y echan a los pobres de la región, sería mejor invertir todo el presupuesto municipal en proyectos a pequeña escala. Esto es lo opuesto a lo que ocurrió con la reurbanización de la rica área adyacente de Berrini donde los urbanizadores decidieron la forma de concentrar su inversión, resultando en una concentración aún mayor de ingresos que en el área de la OUCFL. Debido a la falta de acción de los gestores de política en ese caso, la municipalidad no capturó ningún valor de Berrini, pero pagó el costo completo de la infraestructura.

El uso de bonos de derechos de construcción puede disminuir el aspecto regresivo de la urbanización, pero hacer que un proyecto sea verdaderamente progresivo requiere atención en el lado de los gastos, financiando toda la inversión a través de instrumentos como CEPAC. La limitación principal sobre la distribución de beneficios a los pobres es que la ley establece que todos los fondos recogidos mediante la recuperación de plusvalías (CEPAC u otros instrumentos) deben invertirse dentro del perímetro de la intervención. Una forma de que estas intervenciones sean más progresivas es invertir en actividades que suministren extras a los pobres, como transporte público, educación y salud. Además, la legislación importante permite que la administración seleccione un área dentro del perímetro de una operación urbana y la declare zona especial de interés social (ZEIS) donde las parcelas se pueden usar exclusivamente para vivienda social de bajos ingresos.

Otra alternativa es establecer áreas de vivienda social dentro del perímetro de la operación urbana. Al subsidiar viviendas de bajos ingresos con dinero de urbanizadores y nuevos terratenientes, no habría una distorsión de precios fuera de la industria de la vivienda. El subsidio resulta de la segmentación del mercado y de la transferencia de la renta adicional a hogares pobres. Se trata de una gestión social real de valoración del suelo.

Ciro Biderman está afiliado al Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (Cepesp) en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas de São Paulo, Brasil. Es profesor visitante de desarrollo internacional y planificación regional en el Departamento de Estudios y Planificación Urbanos del Massachusetts Institute of Technology, Cambridge.

Paulo Sandroni es economista y profesor en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y director del Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Referencias

(Estas publicaciones sólo se encuentran en portugués).

Afonso, Luis Carlos Fernandes. 2004. Financiamento é desafio para governantes (La financiación es un desafío para los gobernantes). Teoria e Debate Nº 58, Mayo-Junio: 36–39.

Ramalho, T., e R.M.P. Meyer. 2004. O impacto da Operação Urbana Faria Lima no uso residencial: Dinâmicas de transformação (El impacto de la Operación Urbana Faria Lima en el uso residencial: dinámicas de transformación). Mimeo. São Paulo: Lume/FAUUSP.

Biderman, Ciro y Paulo Sandroni. 2005. Avaliação do impacto das grandes intervenções urbanas nos precos dos imoveis do entorno: O caso da Operação Urbana Consorciada Faria Lima (Evaluación del impacto de los precios en la propiedad cerca de intervenciones urbanas a gran escala: El caso del Consorcio de la Operación Urbana Faria Lima). Lincoln Institute of Land Policy Research Report (Abril).

Karl E. Case es profesor emérito de Economía en la universidad Wellesley College, donde ocupó la cátedra en economía Katherine Coman y A. Barton Hepburn y enseñó durante 34 años. Actualmente, es senior fellow en el Centro Conjunto de Estudios sobre Vivienda de la Universidad de Harvard.

El profesor Case es, además, socio fundador de Fiserv Case Shiller Weiss, Inc., empresa de investigaciones inmobiliarias, y miembro del directorio del Depositors Insurance Fund de Massachusetts. Es miembro del Comité Asesor del Índice Standard & Poors, de la Junta Asesora Académica del Banco de la Reserva Federal de Boston y de la Junta Asesora del Instituto Rappaport para el Gran Boston de la Universidad de Harvard. Se ha desempeñado como miembro de los directorios de Mortgage Guaranty Insurance Corporation (MGIC), del Banco Century, del Lincoln Institute of Land Policy y de la Asociación Estadounidense de Economía Urbana e Inmobiliaria. Asimismo, fue editor asociado de las revistas Journal of Economic Perspectives y Journal of Economics Education.

Después de recibir su título de grado de la Universidad de Miami en Ohio en 1968, el profesor Case se desempeñó durante tres años en el servicio activo del ejército y luego recibió su título de doctor en Economía por la Universidad de Harvard en 1976. Sus trabajos de investigación están relacionados con el área inmobiliaria, de vivienda y de finanzas públicas. Es autor o coautor de cinco libros, tales como Principles of Economics, Economics and Tax Policy y Property Taxation: The Need for Reform, y ha publicado numerosos artículos en revistas profesionales. Principles of Economics, un texto básico con la coautoría de Ray C. Fair y Sharon Oster, se encuentra ya en su décima edición.

Land Lines: ¿Cómo se involucró usted con el Lincoln Institute of Land Policy?

Chip Case: Supe del Instituto Lincoln en la década de 1970, cuando este patrocinaba conferencias para el Comité de Recursos Tributarios y Desarrollo Económico (TRED, por sus siglas en inglés). Yo había escrito mi tesis de doctorado sobre impuestos a la propiedad y me habían invitado a asistir a una de estas conferencias. En el otoño de 1980, comencé mi primer año sabático en el Wellesley College y necesitaba encontrar alguna forma de financiar mis investigaciones. Organicé una reunión con Arlo Woolery, quien, en ese entonces, era director ejecutivo del Instituto, y él estuvo de acuerdo con apoyar mi trabajo.

Desde entonces, mi relación con el Instituto Lincoln ha continuado durante estas cuatro décadas. Fui miembro del directorio a mediados de la década de 1990 y me desempeñé en los comités de búsqueda ejecutiva para H. James Brown, ex presidente del Instituto Lincoln, y Gregory K. Ingram, actual presidente y gerente general. Dicté clases en varios programas patrocinados por el Instituto Lincoln en el Instituto de Capacitación sobre Reforma del Suelo (actualmente denominado Centro Internacional de Estudios y Capacitación sobre Políticas de Suelo) en Taiwán durante 15 años, y además participé en una gran cantidad de programas en Cuba y China.

La mayor parte de mis investigaciones se encuentra en línea con el espíritu del Instituto, por lo que continúo realizando presentaciones en forma regular en diferentes conferencias y seminarios. Una conferencia especial en la que tuve el agrado de participar fue “La vivienda y el entorno construido: Acceso, finanzas y políticas”, que se llevó a cabo en Cambridge en diciembre de 2007. Posteriormente, el Instituto publicó los artículos y comentarios respectivos bajo el título “Ensayos en honor a Karl E. Case” en un volumen titulado Housing Markets and the Economy: Risk, Regulation, and Policy, editado por Edward L. Glaeser y John M. Quigley.

Land Lines: ¿Qué tipo de trabajo ha realizado usted recientemente para el Instituto Lincoln?

Chip Case: A principios de este año intervine como panelista en la conferencia “Economía Urbana y Finanzas Públicas”, organizada por Daniel McMillen, visiting fellow del Instituto Lincoln, junto con el Departamento de Valuación y Tributación. Este programa anual reúne a académicos líderes en los ámbitos de economía urbana y finanzas públicas con el fin de presentar y debatir sus investigaciones. Es un gran foro y una muy buena oportunidad para exponer nuevos trabajos de corte empírico.

Asimismo, hace poco regresé de un programa del Instituto Lincoln en Beijing, en donde dicté una serie de conferencias dirigidas a planificadores y economistas en el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln. Mi función allí fue ayudar a descifrar lo que ha estado ocurriendo en el mercado de la vivienda de los Estados Unidos y brindar una perspectiva acerca de la relación existente entre el colapso del mercado de la vivienda y la crisis financiera actual.

Los funcionarios chinos se encuentran muy interesados en aprender de la experiencia de mercado de los Estados Unidos. Decir que el mercado de la vivienda en China está pasando por un período fructífero sería quedarse cortos. En la mayoría de las ciudades, el mercado se encuentra en tensión debido a la cantidad limitada de suelo disponible y a una infraestructura insuficiente. El gobierno ha reconocido que el rápido crecimiento supone un desafío para las autoridades que controlan el mercado y, a la vez, es consciente de que este crecimiento puede aprovecharse como una fuente de posibles ingresos para las ciudades de este país.

Land Lines: ¿Qué aprendió usted acerca del problema de las finanzas del gobierno municipal en China?

Chip Case: Los gobiernos municipales en China poseen todo el suelo dentro de sus respectivas jurisdicciones y, tradicionalmente, han recaudado fondos mediante la celebración de contratos de usufructo a largo plazo sobre dichos terrenos con asociaciones de empresas y otras compañías de negocios que, posteriormente, desarrollan el suelo. Los ingresos provenientes de estos contratos de usufructo han permitido a las jurisdicciones municipales proveer de la infraestructura y bienes públicos necesarios sin haber recaudado nunca ningún tipo de impuesto.

Últimamente, algunas jurisdicciones se están quedando sin terrenos nuevos y sin desarrollar para ceder en usufructo y, por lo tanto, están perdiendo la fuente de ingresos que necesitan para financiar las escuelas, la infraestructura y los servicios de salud en sus jurisdicciones. China nunca aplicó impuestos a la propiedad, aunque la solución recomendada para la actual reducción de los ingresos municipales es, justamente, un sistema de impuestos a la propiedad. No obstante, la tarea de convencer a los funcionarios municipales para que implementen un impuesto a la propiedad ha resultado un desafío político por varias razones.

Land Lines: ¿De qué manera se relaciona su investigación con el trabajo realizado por el Instituto Lincoln?

Chip Case: Me he dedicado al estudio de las cuestiones relacionadas con el impuesto sobre el suelo y la propiedad durante mucho tiempo. Publiqué mi tesis doctoral bajo el título de “Tributación a la propiedad: Necesidad de una reforma”. Mi interés en el impuesto a la propiedad desde mis primeros años de investigación me llevó a pensar acerca del mercado de la vivienda y sus ineficacias y fallas. He escrito sobre la eficacia del impuesto a la propiedad y de los efectos distributivos de los precios del suelo y sus aumentos.

Una parte importante de mi investigación trata sobre la forma de medir el valor del suelo y evaluar de qué manera el valor del suelo afecta a la ubicación de los mercados laborales y a la distribución de los recursos y bienes públicos. Al comprar una casa, la persona está comprando el acceso a un paquete de derechos que se encuentran enlazados a la porción de terreno donde se encuentra su casa. El valor de este paquete de derechos se capitaliza en el costo de la casa y se somete a tributación como un componente del valor tasado de la propiedad. Dicho paquete de derechos (lo que incluye y de qué manera varía según su ubicación) es, hoy en día, un tema candente, debido en gran parte a la situación actual del mercado de la vivienda y su impacto sobre la estabilidad financiera de la economía del país.

Land Lines: Cuéntenos un poco más acerca de su interés en el impuesto a la propiedad.

Chip Case: Soy un acérrimo defensor del impuesto a la propiedad. Este tributo tiene el potencial de ser un medio claro y transparente para recaudar ingresos. El valor justo de mercado de una propiedad no es un mal índice para medir la capacidad de pago de los contribuyentes, si lo comparamos con el impuesto a las ganancias federal, el cual se ha vuelto tan complejo que se ha convertido en una forma extraña de distribuir el costo del gobierno y que demuestra una conexión muy poco intuitiva con la capacidad de pago de impuestos.

Los impuestos deberían ser neutrales e, idealmente, no deberían afectar al comportamiento económico. Cuando los contribuyentes modifican su conducta para evitar impuestos, en realidad empeoran su situación y, al mismo tiempo, el gobierno pierde ingresos. Los costos ocultos derivados de estos cambios son, por ejemplo, precios más altos y salarios más bajos. La porción del impuesto a la propiedad correspondiente al terreno es uno de los pocos tributos que no distorsionan la actividad económica y, por lo tanto, es una herramienta extremadamente valiosa para las finanzas públicas.

El impuesto a la propiedad constituye un apoyo a las jurisdicciones municipales, al gobierno autónomo y a la democracia directa. Los gobiernos municipales experimentan muchos obstáculos al imponer tributos independientes a las ventas o a las ganancias si los contribuyentes pueden encontrar una tasa menor en una ciudad o pueblo cercano. Los bienes raíces se definen como inmuebles, lo que representa una buena base para aplicar un impuesto municipal.

El impuesto a la propiedad siempre se encuentra en la mira de sus detractores debido a su alta visibilidad. Casi nadie sabe cuánto paga en términos de impuesto a las ventas en un año y, en el caso de muchos contribuyentes, el impuesto a las ganancias se deduce de sus salarios. No obstante, extender un cheque por un abultado monto en concepto de impuesto a la propiedad llama la atención del contribuyente. Esto da como resultado cierto nivel de controversia, aunque también significa tener la responsabilidad de rendir cuentas y permite al electorado municipal decidir si los impuestos que paga tienen una correlación con los servicios públicos que recibe. Y esto resulta casi imposible de juzgar a nivel estatal o federal.

El impuesto a la propiedad siempre puede mejorarse, lo que representa una parte de la importante misión que tiene el Instituto Lincoln. Sin embargo, se necesitan personas que defiendan este impuesto mostrando sus puntos fuertes, por lo que siempre estaré encantado de cumplir esa función.

Land Lines: ¿Cuál es el tema de su actual investigación?

Chip Case: Estoy trabajando en un artículo junto con Robert Shiller sobre el efecto de las expectativas de la gente en cuanto al mercado de la vivienda en 1988 y durante el período que va de 2003 a 2012. Shiller y yo realizamos cuestionarios a personas que habían comprado o vendido una casa en algún momento de esos años calendario. Recabamos más de cinco mil cuestionarios para generar una base de datos que nos permitiera comprender mejor la naturaleza de la reciente burbuja inmobiliaria e identificar cuándo comienzan los cambios en las expectativas de la gente. Esta base de datos nos brinda una manera de cuantificar y analizar las diferentes expectativas en cuanto al mercado de la vivienda y determinar de qué forma dichas expectativas influyen en la toma de decisiones.

Por ejemplo, podemos observar que, en el año 2005, la meta de ser propietarios fue desapareciendo del sueño americano. Este tipo de cambio es significativo desde el punto de vista cultural y económico. Cuando, junto con este cambio, se da una inercia en las expectativas de la gente, comenzamos a observar una volatilidad en el mercado de la vivienda. Y si el cambio es lo suficientemente fuerte, observaremos también que la volatilidad puede llegar a afectar la economía nacional.

Debido a que el precio de una casa incluye todos los derechos y recursos relacionados con dicha porción de suelo, las expectativas acerca del mercado y al acceso a futuros derechos y recursos cumplen una función a la hora de determinar el valor de mercado de la casa. El valor de mercado, a su vez, afecta al monto de impuesto que se gravará sobre la propiedad. La relación entre las expectativas del mercado y el impuesto a la propiedad es compleja; no obstante, la investigación que Shiller y yo estamos llevando a cabo arrojará un poco de luz sobre este tema.

Land Lines: ¿Qué piensa usted que ocurrirá en el mercado de la vivienda de los Estados Unidos en el futuro?

Chip Case: Soy moderadamente optimista en cuanto al futuro del mercado de la vivienda. Las cifras parecen indicar que el sector de la vivienda se está estabilizando y está mostrando signos de un crecimiento lento pero positivo. El sector de la vivienda representa solamente cerca del 6 por ciento del PIB del país, pero ha tenido una gran importancia en el pasado. La reactivación de este sector seguramente contribuiría a que la economía se recuperara de los efectos devastadores de la recesión.

El impuesto sobre la propiedad es el tributo más impopular de los Estados Unidos. Los estados han respondido a esta oposición pública promulgando una serie de políticas de alivio fiscal, especialmente para propietarios de vivienda (Cabral y Hoxby 2012). Entre los programas más comúnmente adoptados se encuentran las exenciones para la vivienda familiar (en inglés, homestead exemption) y los créditos al impuesto sobre la propiedad; todos los estados salvo tres cuentan por lo menos con uno de estos programas. Pero a pesar de su uso generalizado y su impacto potencialmente grande sobre la distribución de la carga del impuesto sobre la propiedad, hay muy pocos datos disponibles sobre los ahorros tributarios generados por las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad.

Dos nuevos recursos, disponibles en Características significativas del impuesto sobre la propiedad, subcentro de la página web del Instituto Lincoln, comienzan a satisfacer esta necesidad. Estas tablas proporcionan información para cada estado sobre el porcentaje de propietarios elegibles para estos programas y el nivel de ahorros tributarios que reciben, además de un análisis de cómo la elegibilidad y los beneficios varían en función de la distribución de ingresos (ver recuadro 1, pág. 32). Este artículo utiliza estos recursos para proporcionar el primer estudio nacional de exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad, con estimaciones de los ahorros tributarios obtenidos de estos programas. Con esta información, los dirigentes políticos cuentan con una herramienta fundamental para evaluar y mejorar la efectividad de sus programas de alivio del impuesto sobre la propiedad.

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Recuadro 1: Detalles por estado de exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad

El subcentro del sitio web del Instituto Lincoln Características significativas del impuesto sobre la propiedad proporciona tres recursos clave de información sobre las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad en los 50 estados de los EE.UU. Se puede acceder a este subcentro en www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax.

Ahorros tributarios por exenciones y créditos de impuestos

Este archivo Excel en línea incluye estimaciones de ahorros tributarios por programas en cada estado (ver el ejemplo abreviado a continuación) más tablas resumen que facilitan la comparación entre estados. El archivo proporciona estimaciones sobre la cantidad de propietarios elegibles y la mediana del beneficio para cada programa, así como un análisis distributivo por quintil de ingresos. Esta es la primera vez que se dispone de datos detallados para la mayoría de estos programas.

Tabla resumen de exenciones y créditos

Este archivo Excel incluye un conjunto de tablas de 167 programas que muestra el valor de las exenciones expresadas en términos de valor de mercado, criterios relacionados con la edad, discapacidad, ingresos, condición de veterano de guerra, el tipo de impuestos afectado (es decir, impuestos escolares o de condado), si la pérdida de recaudación tributaria es absorbida por el gobierno estatal o los gobiernos locales, opciones locales, etc. La tabla resumen permite efectuar fácilmente un análisis cuantitativo de estos programas o comparar rápidamente un estado con otro. La información de estas tablas se usó para generar las estimaciones de ahorros tributarios.

Alivio del impuesto sobre la propiedad residencial

Esta sección del sitio web Características significativas incluye descripciones detalladas de las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad que se usaron para crear la tabla resumen sobre exenciones y créditos. También describe otros tipos de alivio del impuesto sobre la propiedad, tales como programas de desgravación y de prórroga tributaria.

Notas: Los ahorros tributarios totales de la exención del impuesto sobre la propiedad por vivienda familiar para adultos mayores y discapacitados (US$392 millones) es menor que el total combinado de los programas para adultos mayores (US$378 millones) y discapacitados (US$22 millones), porque los propietarios que tienen más de 65 años y están discapacitados no pueden reclamar la exención dos veces. La tabla resumen en línea muestra que la exención para adultos mayores y discapacitados es de US$25.000 para propietarios que tienen más de 65 de años de edad o están discapacitados; los dos programas retroactivos son exenciones porcentuales del 2,5% y 10% para todas las residencias ocupadas por sus dueños. Fuente: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo (2015).

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Cómo funcionan las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad

Los programas de alivio del impuesto sobre la propiedad adoptan diversas formas. Las exenciones por vivienda familiar reducen el valor de la propiedad sujeta al tributo, ya sea por un monto fijo en dólares o por un porcentaje del valor de la vivienda. Los créditos del impuesto sobre la propiedad, en contraste, reducen directamente de la factura de cobro un monto fijo o un cierto porcentaje.

Como se ilustra en la tabla 1, los programas diseñados para proporcionar beneficios idénticos a propietarios de viviendas de US$200.000 tienen un impacto muy distinto en los propietarios de viviendas de alto valor que en los de viviendas de bajo valor. Dada una tasa tributaria del 1%, una exención de importe fijo de US$20.000 reduce el impuesto sobre la propiedad para cada hogar en US$200 (US$20.000 x 1%). Este programa tiene un impacto progresivo en la distribución del impuesto sobre la propiedad porque las unidades familiares de menores ingresos tienden a tener viviendas de valor menor, y la exención representa un porcentaje mayor del valor de sus viviendas. En este caso, la exención de US$20.000 reduce el impuesto sobre la propiedad un 20% en una vivienda de US$100.000, 10% en una vivienda de US$200.000 y un 5% en una vivienda de US$400.000.

Una exención porcentual, por el contrario, proporciona la misma reducción porcentual en el impuesto para los tres propietarios del ejemplo: 10%. En dólares, sin embargo, las exenciones porcentuales favorecen a los propietarios de viviendas de mayor valor: una reducción generalizada del 10% reduce el impuesto sobre la propiedad en sólo US$100 para una vivienda de US$100.000, pero US$400 para una vivienda de US$400.000.

En el caso de créditos de importe fijo, los propietarios con viviendas de menor valor en general reciben los descuentos tributarios mayores en términos porcentuales. Por el contrario, el crédito tributario porcentual proporciona al propietario de una vivienda de US$400.000 el mayor descuento tributario al calcularse en dólares.

Una característica importante de las exenciones y los créditos porcentuales del impuesto sobre la propiedad es que la reducción en dólares (pero no la reducción porcentual) del impuesto aumenta con las tasas tributarias. Por ejemplo, si las viviendas de la tabla 1 fueran objeto de una tasa tributaria del 2%, el ahorro en dólares para sus propietarios sería el doble bajo la exención de US$20.000, la exención del 10% y el crédito del 10%. Si bien el ahorro en dólares de los créditos de importe fijo no varía con las tasas tributarias, el ahorro porcentual para los propietarios disminuye a medida que crecen las tasas tributarias.

Características esenciales de las exenciones y los créditos

El diseño de los programas de exención para viviendas familiares y créditos del impuesto sobre la propiedad varía significativamente en los 50 estados. La figura 1 hace un resumen de la cantidad y el porcentaje de programas estatales con las siguientes características claves.

Cálculo del beneficio

Quizás la característica más importante de los programas de alivio del impuesto sobre la propiedad es cómo se calculan los beneficios. En 2012, el 59% de los programas estatales proporcionaban exenciones de importe fijo, el 19% proporcionaban exenciones porcentuales, y el quinto restante usó créditos del impuesto sobre la propiedad u otras fórmulas más complicadas para determinar la cantidad de alivio tributario para cada propietario.

Si bien los programas funcionan de manera similar, sus efectos difieren considerablemente. Como se muestra en los ejemplos de la tabla 1, las exenciones y créditos de importe fijo hacen que la distribución del impuesto sobre la propiedad sea más progresiva, mientras que las exenciones y los créditos porcentuales no lo son. En consecuencia, para proporcionar un cierto nivel de alivio tributario para la mediana de propietarios, las exenciones porcentuales son más caras que otros programas porque se traducen en descuentos mayores en el impuesto sobre la propiedad para los propietarios de viviendas de mayor valor. En vez de cambiar la distribución del impuesto sobre la propiedad entre los propietarios, las exenciones porcentuales son principalmente una manera de desplazar la carga tributaria de los propietarios, como grupo, a las empresas, los inquilinos y propietarios de más de una vivienda.

Financiamiento estatal vs. local

El impacto final de las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad en las facturas de cobro depende de cómo se financian los programas. La figura 1 muestra que en 2012 sólo el 28% de estos programas recibía un reembolso íntegro por parte del estado para cubrir las pérdidas de ingresos locales, mientras que en el 57% de los casos los gobiernos locales tenían que absorber las pérdidas de ingresos. En el 15% de los programas, el gobierno estatal y los gobiernos locales compartieron las pérdidas de ingresos de alguna manera. (Los programas generalizados para todos los propietarios o todos los adultos mayores tienen una mayor probabilidad de recibir financiamiento estatal que los programas para grupos más pequeños, como los veteranos de guerra o los discapacitados. En 2012, el 43% de los programas de alivio tributario para todos los propietarios o adultos mayores fue financiado por el estado, el 48% fue financiado localmente y el resto dividió la pérdida de ingresos [Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2014]).

El argumento principal a favor del financiamiento estatal de las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad es que pueden ayudar a mitigar las disparidades de riqueza inmobiliaria entre distintas localidades. Las comunidades más pobres y aquellas sin una base tributaria significativa tienen tasas normalmente más altas de impuesto sobre la propiedad, y estas comunidades reciben más fondos por propietario de los programas financiados por el estado. Sin esta ayuda, las comunidades con mayores tasas tributarias experimentarán una pérdida mayor de ingresos debido a los programas de alivio tributario, a menos que aumenten sus tasas tributarias aún más.

Adultos mayores vs. grupos de todas las edades

Ciertos estados proporcionan alivio del impuesto sobre la propiedad a los adultos mayores. En 2012, más de un tercio de los estados favorecieron de alguna manera a los adultos mayores: siete tenían programas estatales exclusivamente para este grupo, mientras que 11 cubrían también a propietarios más jóvenes, pero proporcionaba más beneficios a los propietarios adultos mayores. Otros estados o bien proporcionaron la misma cantidad de beneficios a propietarios de todas las edades (15 estados), o bien no tenían programas generalizados (18 estados).

Los argumentos más comunes para beneficiar a los propietarios mayores son que el impuesto sobre la propiedad consume un porcentaje más alto de sus ingresos y que los gobiernos locales gastan menos en los adultos mayores que en propietarios más jóvenes con hijos en edad escolar. Si bien es cierto que el impuesto sobre la propiedad representa un porcentaje más alto de los ingresos para los adultos mayores que para los propietarios que son trabajadores activos, los dos grupos dedican una proporción casi idéntica de sus ingresos a gastos totales de vivienda, porque es mucho menos probable que los adultos mayores estén pagando una hipoteca (Bowman et al. 2009, 11). Además, el impuesto sobre la propiedad es un pago por servicios públicos, no un arancel de uso (Kenyon 2007, 36). Los hogares compuestos por personas más jóvenes sin hijos en las escuelas públicas no se benefician del alivio del impuesto sobre la propiedad bajo estos programas. El tratamiento tributario preferencial de los adultos mayores puede reflejar simplemente que los hogares formados por personas mayores forman un grupo políticamente poderoso que tiende a votar masivamente.

Estimación de los beneficios de exenciones y créditos

Para estimar los ahorros tributarios de las exenciones de la vivienda familiar y créditos del impuesto sobre la propiedad, el primer paso fue crear la Tabla de resumen de exenciones y créditos en línea, que describe las características clave de cada programa (ver el recuadro 1 para una descripción). Estos datos se extraen casi por completo de la sección Programas de alivio del impuesto sobre la propiedad residencial de la base de datos Características significativas del impuesto sobre la propiedad del Instituto Lincoln.

El segundo paso fue combinar esta información con los datos a nivel familiar de la Encuesta de Comunidades Americanas (American Community Survey o ACS) de 2008–2012. Esta encuesta nacionalmente representativa tiene datos sobre más de 6,5 millones de hogares en los EE.UU., incluyendo las características de las familias que determinan su elegibilidad para el programa (edad, ingresos, discapacidad, condición de veteranía de guerra, etc.) y el nivel de beneficios recibidos (valores de las viviendas y montos del impuesto sobre la propiedad). Para una explicación completa de la metodología utilizada para estimar los ahorros tributarios de exenciones y créditos, ver Langley (2015).

Es importante hacer notar que las estimaciones registradas aquí son ahorros brutos en el impuesto sobre la propiedad. Los programas de alivio tributario frecuentemente resultan en un aumento de las tasas del impuesto sobre la propiedad, sobre todo en los programas financiados localmente, en los que las jurisdicciones aumentan las tasas tributarias para compensar la pérdida de la base tributable debida a las exenciones. Las estimaciones de ahorros netos en el impuesto sobre la propiedad serían menores en aquellas comunidades, debido a que las mayores tasas tributarias contrarrestarían parcialmente el alivio tributario directo debido a las exenciones y créditos.

La figura 2 (pág. 35) muestra que el alivio total del impuesto sobre la propiedad debido a las exenciones de vivienda familiar y créditos del impuesto sobre la propiedad varía mucho entre estados, pero en general es pequeño con relación a los ingresos totales por ese concepto. En 14 de los 45 estados que tienen estos programas, los ahorros totales son menos del 0,5% de la recaudación total del impuesto sobre la propiedad; en 27 estados, los ahorros son menos del 2,5%. Por otro lado, los ahorros tributarios en nueve estados son mayores o iguales al 10% de los ingresos totales del impuesto sobre la propiedad. El programa de Indiana es particularmente generoso, ya que ofrece a todos los propietarios una exención de US$45.000, y después una exención adicional del 35% para los primeros US$600.000 de valuación fiscal y una exención del 25% para las valuaciones que superan los US$600.000.

Ahorros tributarios por distintos tipos de programas

La mayoría de los estados tienen más de un programa de exención o crédito del impuesto sobre la propiedad, dirigidos a distintos grupos de contribuyentes: normalmente, a todos los propietarios, a los mayores, a los veteranos de guerra o a los discapacitados. La figura 3 (pág. 36) presenta estimaciones de la proporción de propietarios elegibles para estos programas, junto con el nivel de ahorros tributarios que reciben.

Propietarios

En 26 estados hay programas que cubren a la casi totalidad de los propietarios, pero en general están limitados a la primera vivienda ocupada por sus propietarios. En los programas para un estado típico, la mediana del valor que cada propietario recibe es un descuento del 12,5% en su impuesto sobre la propiedad. En el extremo superior, sin embargo, la mediana del descuento del impuesto sobre la propiedad fue de al menos un 25% en más de un cuarto de los estados que tenían estos programas.

Adultos mayores

18 estados cuentan con programas de alivio del impuesto sobre la propiedad para propietarios mayores (normalmente a partir de 65 años de edad). Estos programas son mucho más generosos que aquellos que cubren a todos los propietarios, con una mediana de reducción tributaria de casi el 30% en un estado típico. Más de la mitad de estos programas proporcionan una mediana de descuento de por lo menos el 25%, y sólo un sexto de ellos tienen una mediana de descuento de menos del 10%.

En la mediana de los estados, el 19,6% de los propietarios son elegibles para los programas, pero las tasas de elegibilidad varían mucho entre un estado y otro, dependiendo de si hay un límite de ingresos. En los siete estados que proporcionan alivio del impuesto sobre la propiedad a los adultos mayores sin tener en cuenta el nivel de ingresos, normalmente un 25–30% de los propietarios son elegibles. Pero en siete estados con programas sólo para propietarios de bajos ingresos (límites entre US$10.000 y US$30.000), sólo del 5 al 10% de los propietarios son elegibles. Los otros cuatro estados con programas de alivio del impuesto sobre la propiedad para adultos mayores no se pueden clasificar en ninguna de estas dos categorías, porque marcan un tope de ingresos, ponen límites estrictos de riqueza u otros criterios de elegibilidad.

Veteranos de guerra

Los programas estatales para veteranos de guerra están más extendidos que para cualquier otro grupo de propietarios, aun cuando la elegibilidad frecuentemente está limitada a los discapacitados. En efecto, sólo 10 estados proporcionan exenciones o créditos del impuesto sobre la propiedad para todos los veteranos, incluso a aquellos sin discapacidades. En la mediana de los estados para estos programas, el beneficiario típico recibe un descuento en el impuesto sobre la propiedad de sólo el 3,2%.

Hay 31 estados que proporcionan exenciones o créditos al impuesto sobre la propiedad a veteranos de guerra con discapacidades relacionadas con su servicio en las Fuerzas Armadas. Debido al requisito de discapacidad, la mayoría de los veteranos de guerra no son elegibles para estos programas. En efecto, sólo el 15% de los veteranos de guerra son elegibles en el estado típico. En general, sólo el 0,6% de los propietarios son elegibles para estos programas en la mediana de los estados.

Más aún, la mayoría de los 31 programas determinan la elegibilidad y los niveles de beneficio aplicando la graduación de discapacidad del Departamento de Asuntos de Veteranos. Sólo siete estados tienen programas para todos los veteranos parcialmente discapacitados, y aquellos con un grado de discapacidad menor normalmente reciben descuentos tributarios modestos. Por otro lado, 18 estados restringen la elegibilidad a veteranos de guerra que sufren discapacidad permanente y total. Estos programas benefician a una proporción muy pequeña de veteranos de guerra, pero en general les proporciona una exención completa del impuesto sobre la propiedad.

Discapacitados

23 estados tienen programas para los propietarios discapacitados, pero en realidad están dirigidos a dos grupos distintos: los propietarios discapacitados y los propietarios invidentes. En 2012, 12 estados tenían programas para propietarios discapacitados, siete estados tenían programas para los invidentes y cinco estados cubrían a ambos grupos. Los programas para discapacitados normalmente exigen que los beneficiarios tengan una discapacidad permanente y total, pero los criterios exactos varían. En la mediana de los estados, el 2,3% de los propietarios son elegibles para estos programas y reciben una mediana de descuento en el impuesto sobre la propiedad del 21%.

Conclusión

Las exenciones para vivienda familiar y los créditos del impuesto sobre la propiedad son una parte importante del sistema de impuestos sobre la propiedad. Estos programas se usan en casi todos los estados y pueden resultar en una distribución de impuestos sobre la propiedad mucho más progresiva. Por lo tanto, es fundamental que los dirigentes políticos dispongan de datos fidedignos sobre el alivio del impuesto sobre la propiedad que estos programas proporcionan realmente.

Por primera vez, nuevas investigaciones permiten disponer de esta información. Mediante el uso del subcentro web Características significativas del impuesto sobre la propiedad del Instituto Lincoln, los dirigentes políticos pueden comparar fácilmente las características clave de los programas de exención y crédito del impuesto sobre la propiedad en los distintos estados, y consultar las estimaciones de elegibilidad y ahorros tributarios. Estos datos permiten evaluar el impacto de las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad en cada estado en particular, así como encontrar ideas para mejorar los programas.

Adam H. Langley es Analista de Investigación Senior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Un agradecimiento especial para Andrew Reschovsky, quien proporcionó exhaustivos comentarios sobre este artículo y otros documentos relacionados.

Referencias

Bowman, John H., Daphne A. Kenyon, Adam Langley, and Bethany P. Paquin. 2009. Property Tax Circuit Breakers: Fair and Cost-Effective Relief for Taxpayers. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Cabral, Marika, and Caroline Hoxby. 2012. “The Hated Property Tax: Salience, Tax Rates, and Tax Revolts.” Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Working paper 18514. November.

Kenyon, Daphne A. 2007. The Property Tax-School Funding Dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Langley, Adam H. 2015. “Estimating Tax Savings from Homestead Exemptions and Property Tax Credits.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lincoln Institute of Land Policy. 2014. Significant Features of the Property Tax. Residential Property Tax Relief Programs: Summary Table on Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Lincoln Institute of Land Policy. 2015. Significant Features of the Property Tax. Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El caso de Mexicali, capital del estado fronterizo de Baja California (México), es ejemplo destacado de una reforma exitosa hecha al sistema fiscal inmobiliario en la década de 1990. En apenas unos cuantos años, el gobierno municipal pudo aumentar las entradas provenientes del gravamen inmobiliario, así como también fortalecer sus finanzas y modernizar sus sistemas catastrales y de recaudación. Más aún, Mexicali llevó a cabo esta reforma adoptando un sistema de tributación sobre el valor de la tierra nunca antes aplicado en México, y los cambios contaron con la aceptación de la ciudadanía. A pesar de los problemas y errores surgidos a lo largo del proceso, esta experiencia ofrece lecciones provechosas a entidades interesadas en emprender reformas futuras del sistema fiscal inmobiliario, en México u otros países.

Consideraciones económicas, políticas y técnicas

Emprender una reforma del sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria no parecía ser tarea fácil ni en Mexicali ni en ninguna parte de México. Desde 1983, el gobierno local ha tenido la responsabilidad de fijar y recaudar los gravámenes a la propiedad inmobiliaria, aunque ciertas responsabilidades aún recaen sobre las autoridades estatales. A lo largo de la década de 1980, tanto la recaudación del gravamen inmobiliario como los ingresos municipales en general sufrieron una caída estrepitosa causada por la combinación de una fuerte espiral inflacionaria, la recesión económica, la falta de interés político , y la insuficiente experiencia y capacidad administrativa de los gobiernos municipales, quienes preferían depender de fuentes de participación en los ingresos fiscales.

Como resultado de las mejoras en el rendimiento macroeconómico de la nación, a inicios de los noventa se dieron las condiciones para un cambio en la situación, aunque ciertos factores políticos y técnicos redujeron los incentivos para que muchos gobiernos estatales y municipales iniciaran una reforma fiscal. No obstante, el gobierno federal de Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) se lanzó a mejorar las finanzas municipales mediante un programa de modernización catastral impulsado por el Banco Nacional de Obras y Servicios (BANOBRAS), un banco de desarrollo público.

Incluso antes de que este programa y otras políticas nacionales comenzaran a influir sobre los gobiernos municipales y estatales, Mexicali tomó la delantera en la reforma al sistema fiscal. En 1989 el presidente municipal electo, Milton Castellanos Gout, entendió la importancia de fortalecer las finanzas municipales y comenzó a trabajar para elevar los ingresos tributarios al comienzo de su mandato. Para actualizar los valores catastrales, contrató los servicios de una empresa privada dirigida por Sergio Flores Peña, graduado en planificación regional y urbana en la Universidad de California en Berkeley. Flores propuso al nuevo presidente abandonar el sistema impositivo de base mixta (construcciones y suelo) y adoptar uno basado exclusivamente en el valor del suelo, y diseñar un modelo matemático para calcular los precios del suelo.

Más que atracción por las creencias teóricas o ideológicas asociadas con un impuesto sobre el valor de la tierra, Castellanos sentía que dicho gravamen era una manera fácil y rápida de aumentar la recaudación de ingresos, y asumió el riesgo político de proponer un Comité Municipal de Catastro integrado por organizaciones de bienes raíces, organizaciones profesionales y representantes de la ciudadanía.

Los resultados fueron espectaculares desde dos puntos de vista: primero que todo, el nuevo impuesto elevó los ingresos rápidamente (ver fig.1); y segundo, no hubo oposición ni política ni legal en contra de las medidas fiscales por parte de los contribuyentes. El aumento de ingresos por concepto de mayores gravámenes a la propiedad inmobiliaria y ventas de bienes raíces ¾la mayor fuente de ingresos municipales¾ permitió al presidente poner en marcha un importante programa de servicios públicos. No obstante, al año siguiente Castellanos decidió disminuir el control fiscal y no actualizar los valores del suelo, lo cual llevó al abandono del modelo matemático que había sido creado originalmente para ese propósito.

Tanto el Comité Municipal de Catastro como los funcionarios gubernamentales que estaban a cargo de la oficina de valuaciones y de catastro se opusieron a fijar los nuevos valores catastrales. Estas personas carecían de la capacidad técnica para manipular el modelo y temían disminuir su poder y control si dejaban el asunto en manos de la empresa consultora privada. Como resultado, se abandonó el modelo matemático y en lo sucesivo se definieron los valores del suelo mediante un proceso de negociación y convenios entre las autoridades locales, los representantes electos y el comité.No obstante, no se modificó el sistema de cálculo del valor catastral de base suelo.

Al mismo tiempo, el gobierno de Castellanos lanzó un programa de modernización catastral con recursos financieros del gobierno federal. Sin embargo, dado que el presidente consideraba que ya se había logrado el objetivo principal de aumentar los ingresos, relegó a un segundo plano la modernización del sistema catastral y no se pudo lograr el mismo éxito.

En las administraciones subsiguientes varió la política de recaudaciones tributarias y modernización catastral. El próximo presidente, Francisco Pérez Tejeda (1992-1995), era miembro del mismo partido político (Partido Revolucionario Institucional, PRI). Durante su primer año de gobierno hubo un descenso en los ingresos por gravámenes a la propiedad inmobiliaria, y los impuestos aumentaron sólo al final de su mandato. Pérez abandonó el programa de modernización catastral, pero mantuvo el sistema de tributación sobre el valor de la tierra.

La siguiente administración estuvo presidida por Eugenio Elourdy (1995-1998), miembro del Partido de Acción Nacional (PAN) quien fue el primer líder de un partido de oposición en Mexicali, aun cuando un miembro del PAN había gobernado en el ámbito estatal de 1989 a 1994. En la administración de Elourdy se actualizaron los valores catastrales, hubo un crecimiento continuo de la recaudación del gravamen inmobiliario y se volvió a implementar la modernización catastral. La actual administración de Víctor Hermosillo (1999-2001) está continuando con la reforma catastral.

Evaluación de la experiencia de Mexicali

Sin duda alguna, el proceso de reforma fiscal ha convertido la recaudación del gravamen inmobiliario en la más rápida e importante fuente financiera de los gobiernos municipales. Esta recaudación representa actualmente más del 50 % de los ingresos municipales locales. El rendimiento relativo del gravamen inmobiliario respecto a los ingresos totales de Mexicali está muy por encima de los promedios estatales y nacionales (15,3 % en 1995, comparado con 8,4 % para el estado y 10,3 % para todo el país). Los funcionarios del gobierno municipal que están a cargo de los sistemas catastrales y de valuación están bien preparados, poseen el conocimiento técnico y están conscientes de la necesidad de conducir reformas permanentes dentro del sistema. El ejemplo de Mexicali ha sido ya imitado en el resto del estado de Baja California y en el estado vecino de Baja California Sur.

El caso de Mexicali ofrece lecciones importantes. La primera de todas es que los gravámenes a la propiedad inmobiliaria son fundamentales para fortalecer los gobiernos municipales, no sólo para recaudar ingresos suficientes para el desarrollo urbano, sino también para proporcionar a los funcionarios gubernamentales las destrezas necesarias que les permitan organizar el sistema fiscal de una forma exitosa, legítima y transparente ante los ojos de la ciudadanía.

En segundo lugar, una reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria es algo que requiere visión, liderazgo, y sobretodo, voluntad política y compromiso por parte de los dirigentes. Asimismo, el éxito de una reforma que vaya acompañada por un aumento de impuestos, requiere también contar con una base técnica sólida y con aceptación por parte del público.

En tercer lugar, se demostró la enorme utilidad del impuesto sobre el valor de la tierra para lograr una reforma exitosa en una etapa temprana. Claramente, la razón fundamental para adoptar dicho sistema tuvo que ver más con un abordaje pragmático que con bases o posiciones teóricas sobre diferentes filosofías. Sin embargo, ello no debe impedir que los funcionarios gubernamentales, asesores, expertos y el público en general emprendan un análisis cuidadoso de las diversas consecuencias de tal abordaje en términos de eficiencia económica, justicia y equidad fiscal.

Aunque el sistema de impuesto sobre el valor de la tierra tuvo éxito en el caso de Mexicali, no debe ser visto como una panacea aplicable en todas las situaciones. Es importante reconocer que el impuesto sería muy poco útil sin otras medidas que deben ser consideradas como parte de la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria, tales como modernización catastral, transparencia en la fijación de tasas impositivas y participación del público. Por último, es importante ver las reformas al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en otras ciudades del mundo como procesos integrales, y no como “éxitos” o “fracasos”. Tal como el caso de Mexicali, son experiencias que combinan aciertos y desaciertos. Lejos de ser ejemplo de una reforma perfecta, Mexicali es una buena experiencia de aprendizaje porque demuestra que los cambios sí son posibles incluso cuando no lo parecen.

Manuel Perló Cohen es investigador del Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Para este estudio recibió apoyo del Instituto Lincoln. Perló Cohen ha participado en numerosos cursos y seminarios patrocinados por el instituto en varias ciudades de América Latina.

Figura 1. Recaudación del gravamen inmobiliario en Mexicali, 1984-1998

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tesorería del XVI Ayuntamiento de Mexicali. Instituto Nacional de Estadistica, Geografia e Informatica.

Government-owned property is exempt from local taxes almost everywhere in the United States, but this situation is based less on logic than on now-outdated historical considerations. Remarkably, there are no comprehensive estimates of the value of these exemptions. For comparison, the value of property tax exemptions for nonprofit institutions (excluding houses of worship) was about $900 billion in 1997, and charitable properties (including hospitals and universities) accounted for about $500 billion of this figure (Cordes, Gantz and Pollak 2002, 89). Even without comprehensive data, it is clear that the amount of government-owned land is vastly greater than nonprofit holdings. However, the exempt status of government land barely provokes complaint (except in the western states where federal landholdings are enormous) whereas exemptions for nonprofit organizations are frequently challenged.

Historical Background and Federalism Today

Government-owned property traditionally has been exempt from taxation in order to avoid an empty ritual whereby the sovereign taxed itself. The implicit assumption of a single sovereign was quite reasonable in Elizabethan England, where the property tax first took root, but not so in the U.S. today. The myriad school districts and special districts that now compete with counties and municipalities for property tax revenues were virtually nonexistent in the nineteenth century. Today there is no economic reason to exclude all government property from the tax base.

Exemptions for private, nonprofit entities grew out of the government exemption. In the seventeenth century, private parties did not always wait for the Crown to repair their bridges, causeways, seawalls or highways. They assumed this responsibility whenever self-interest required and the purse permitted. The capital-intensive nature of such activities that relieved government of a burden made a property tax exemption a logical tool for encouraging private initiative. Thus the first charitable exemptions were a type of quasi-government exemption, subsidizing private parties who discharged public responsibilities.

Charitable exemptions for the alleviation of poverty began as a separate category, because reducing poverty was not originally considered a government responsibility. The change in this attitude over time had the effect of diminishing the distinction between alleviating poverty and relieving government of a burden, but these remain two separate bases for the charitable exemption. Before the New Deal of the 1930s, U.S. counties had the primary governmental responsibility for poor relief, through maintaining almshouses and work farms. The principal public expenditure required for them was for land and construction, since the residents did the day-to-day work of running these facilities. In this situation, a property tax exemption made sense. If a charitable organization did not build such a facility, the responsibility would fall to county government and would be funded through property taxes. It was easy to see a clear and convincing connection between the alleviation of poverty, relief of a government burden and a property tax exemption.

Modern U.S. federalism has undermined these connections. There is no single sovereign now, but rather 87,000 units of government, including 19,000 municipalities, 16,600 townships and towns, 3,000 counties, 13,700 school districts and 34,700 special districts, which often overlap in complex ways. The property tax is virtually the sole source of internally generated revenues for school districts and special districts. A government exemption can be administered so that no unit of government need pay taxes to itself, while taxpayers outside the taxing jurisdiction who benefit from the property would pay the tax.

Valuation of unique government property and infrastructure is a problem, but it is not insurmountable. A new addition to generally accepted accounting principles requires local governments to carry on their balance sheets the depreciated value of their physical assets, including infrastructure, which can be a starting point for valuing such property. Already local government property is taxable in 11 states, provided it lies outside the owner’s boundary. For example, a reservoir owned by a water district can be taxed by the town or county where the reservoir is located, and the tax can be collected through increased water rates charged to the utility’s customers.

The strong consensus in favor of exempting government property is due to inertia, power and precaution. The federal government has vast landholdings, collects no property taxes, and therefore would oppose any tax on government property. Besides, the Constitution shields it. State governments also have extensive holdings and do not benefit from property taxes to any significant degree, so they too would oppose taxing government property. Local governments, special districts and school districts would be the net beneficiaries if government property were taxed, since their own property holdings are small in comparison to federal and state governments, yet the property tax provides almost 40 percent of their revenue (U.S. Census Bureau 1998).

Charitable Exemptions as Sovereign Exemptions

As long as government property is exempt, the case for charities is strengthened. Evelyn Brody (1998; 2002) argues that the states, by conferring benefits of sovereignty on nonprofit institutions, are acknowledging the underlying independent, self-governing nature of those institutions. “Tax exemption carries with it a sense of leaving the nonprofit sector inviolate, and the very concept of sovereignty embodies the independent power to govern” (Brody 1998, 588). Under federal tax law, neither charitable institutions nor local governments are taxed on net income, contributions or interest income from bonds, but both are taxed for payments made for services rendered. Considering charitable nonprofit institutions as quasi-sovereign allows us to make sense of “the rules in the tax scheme that operate to curtail rather than enhance the economic strength of the charitable sector. After all, rival sovereigns rarely feel comfortable letting the other grow too powerful” (Brody 1998, 586).

The U.S. Supreme Court, in Walz v Tax Commissioners, 397 U.S. 664 (1969), supports the position taken by Brody: “[Exemption] restricts the fiscal relationship between church and state, and tends to complement and reinforce the desired separation insulating each from the other (emphasis added).” Churches, and by extension other nonprofit institutions, are sovereigns in their own domain, which is circumscribed by a higher sovereign—state government.

Conversely, arguments used to attack certain charitable exemptions can also be applied to the governmental exemption. Critics of nonprofit tax exemption focus on large, property-rich and financially strong organizations, calling them commercial enterprises (Balk 1971; Hyman 1990; Gaul and Borowski 1993). This category includes colleges, universities, hospitals and nursing homes. No state prohibits charities from engaging in commercial activities, but 8 states out of 43 responding to the survey described below prohibit charities from earning a profit, even for institutional purposes. All states prohibit the charitable owner of exempt property from distributing profit to private parties. “It is a well-established principle of law that a charitable institution does not lose its charitable character and its consequent exemption from taxation merely because recipients of its benefits who are able to pay are required to do so, as long as funds derived in this manner are devoted to the charitable purposes of the institution” (American Jurisprudence 1944).

Commercial enterprises of local government are generally tax exempt, including air and marine ports, electric power generating facilities, water treatment and distribution plants, golf courses, package liquor stores and parking garages, to name a few. If commercial activity is to be the test for taxation, this should be applied evenhandedly and extend to government property as well.

A Survey of State Charitable Exemptions

Every state exempts charitable property, but the meaning of “charitable” varies quite a lot because its legal antecedents are traceable to the English Statute of Charitable Uses of 1601. Policy makers have shown considerable ingenuity in adapting an ancient law to modern needs, and ingenuity breeds variety. A Lincoln Institute-sponsored survey explored the laws in each of the 50 states to clarify the definition and application of “charitable” property tax exemptions.

As befitting a sovereign, private nonprofit institutions enjoy a constitutionally protected tax exemption in almost as many states as do local governments. The constitutions of 38 states make reference to exemption of local government or private institutions, or both. States have probably been reluctant to define charity statutorily because the judicial branch is the final arbiter of constitutional matters. Four states authorize legislatures to grant exemptions without giving specific direction; only 9 (including all 6 New England states) are silent. Specific exemptions are mandated in 27 states, and are discretionary in 16. Arizona, Missouri, Nebraska, North Carolina and Virginia are in both categories because they mandate some exemptions (usually governmental) but give their legislatures discretion with respect to other classes of institutional property.

Only 10 states have statutory definitions, and they show very little similarity (see Figure 1). Four of them define charity in terms of a public benefit, two in terms of relieving government of a burden, and one (Florida) could be placed in either category. Other individual states define charity in terms of relief of poverty or deriving income in the form of donations, or simply by listing exemption-eligible activities, with a slight overlap with relief of poverty. Five state definitions (Florida, Nebraska, New Hampshire, North Carolina and Pennsylvania) are extremely broad, which essentially punts the issue to the judicial branch.

The lack of a discernable pattern in judicial opinions arouses suspicion that courts must work backwards from a desired result to develop standards and tests. The situation today parallels the first half of the twentieth century, when bureaucrats and judges were gatekeepers to the nonprofit sector, approving or denying a petition for a nonprofit corporate charter, and they “used their control to promote the causes they believed in” (Silber 2001, 6). Awarding a nonprofit charter is now a ministerial act, but property tax exemption for charitable purposes remains subject to a variety of state laws with idiosyncratic judicial interpretations in every state. Confusion in the public debate over the charitable property tax exemption is the sure result. In devising tests, courts sometimes conflate public benefit with relief of poverty, and the result is unenforceable. Either one or the other must take precedence. Unless statutes are clear, courts are free to choose and to switch back and forth.

The case of hospitals is illustrative. Although one will find exempt hospitals in every state, the law is ambivalent. Hospitals have constitutional protection in only 3 states, while in 17 they are exempt only because the court regards them as “institutions of purely public charity.” The famous 1985 decisions in the supreme courts of Utah and Pennsylvania that undermined hospital tax exemption were health care cases. The courts concluded that the hospital (Utah) and the consortium of hospitals (Pennsylvania) were not in fact charities. Without putting too fine a point on it, the judicial remedies were based on the principle of relieving poverty.

Much angst and legal conflict could be averted if relief of poverty could be treated as separate and distinct from public benefit and relieving government of a burden, and fortunately it can be quantified. If a legislature wants a particular type of institution (e.g., hospitals) to relieve poverty, then the state should tax the hospitals, but award each property owner in the group a tax credit equal to the amount of service they give away up to their tax liability. This proposal raises the thorny question of how to measure the value of services priced below market, but the problems are surmountable (see Bowman [1999] for a method for hospital services). Solutions to these complexities are not likely to introduce the element of arbitrariness that pervades judicial decisions today.

H. Woods Bowman is associate professor in the Public Services Program at DePaul University in Chicago, Illinois. He was a visiting fellow at the Lincoln Institute in 2001 and he contributed to the Urban Institute book, Property Tax Exemption for Charities, edited by Evelyn Brody (2002).

References

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Balk, Alfred. 1971. The Free List: Property Without Taxes. New York: The Russell Sage Foundation.

Bowman, Woods. 1999. Buying charity care with property tax exemptions. Journal of Policy Analysis and Management vol. 18, no. 1 (winter): 120–125.

Brody, Evelyn. 1998. Of sovereignty and subsidy: Conceptualizing the charity tax exemption. Journal of Corporation Law vol. 23, no. 4 (summer): 585–629.

_____. 2002. Legal theories of tax exemption, quasi and real. In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 145–172. Washington, DC: Urban Institute.

Cordes, Joseph J., Marie Gantz, and Thomas Pollak. 2002. What is the property-tax exemption worth? In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 81–112. Washington, DC: Urban Institute.

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Silber, Norman I. 2001. A corporate form of freedom: The emergence of the nonprofit sector. Boulder, CO: Westview Press.

U.S. Census Bureau, U.S. Department of Commerce. 1998. Statistical Abstract of the United States 1998, table 500 (reporting 1995 data).

Figure 1: Statutory Criteria for Charitable Organizations

Arizona requires “qualifying charitable organizations” to spend at least 50 percent of their budgets on services to state residents who receive “temporary assistance to needy families benefits or low income residents…and their households” [A.R.S. § 43-1088 G(2)].

In Florida, “Charitable purpose means a function or service which, if discontinued, could legally result in the allocation of public funds for the continuance of the function or service. It is not necessary that public funds [actually] be allocated, but only that such allocation is legal” [F.S. §196.012]. Houses of worship are exempt under a separate statute.

Hawaii defines charitable purposes as “community, character building, social service, or educational nature, including museums, libraries, art academies, and senior citizens housing facilities qualifying for a loan under the laws of the United States” [H.C.A. § 246-32(c)(2)].

In Montana charities must accomplish their activities “through absolute gratuity or grants” [M.C.A. § 15-6-201(2)(a)(i)].

In Nebraska charities must operate “exclusively for the purposes of the mental, social, or physical benefit of the public or an indefinite number of persons” [R.S.N.A. § 77-202(1)(d)].

A New Hampshire charity is one that performs “some service of public good or welfare advancing the spiritual, physical, intellectual, social or economic well-being of the general public or a substantial and indefinite segment of the general public that includes residents of the state of New Hampshire…” [R.A. § 72:23-1].

In North Carolina, “A charitable purpose is one that has humane and philanthropic objectives; it is an activity that benefits humanity or a significant rather than a limited segment of the community without the expectation of pecuniary profit or reward. The humane treatment of animals is also a charitable purpose” [N.C. Gen. Stat. § 105-278.3(d)(2)].

Pennsylvania requires: (1) relief of poverty; (2) advancement and provision of education, including secondary education; (3) advancement of religion; (4) prevention of treatment of disease or injury, including mental retardation and mental disorders; (5) government or municipal purposes; or (6) accomplishment of a purpose that is recognized as important and beneficial to the public and that advances social, moral, or physical objectives” [10 Penn. Stats. § 372].

A South Dakota public charity “must receive a majority of its revenue from donations, public funds, membership fees, or program fees generated solely to cover operating expenses; it must lessen a government burden by providing its services to people who would otherwise use government services; it must offer its services to people regardless of their ability to pay for such services…” [S.D.C.L. § 10-4-9.1].

Texas defines charity by reference to the type of activity such an organization undertakes. T.T.C. § 11(d) lists 19 activities, including: (d)(1) “providing medical care without regard to the beneficiaries’ ability to pay…”

Large-scale urban redevelopment projects (termed grandes projectos urbanos or GPUs in Spanish) raise many questions about the impacts of subsequent urban development induced by the intervention. GPUs are characterized by an impact in a significant part of the city, often with the use of some new fiscal or regulatory instruments and the involvement of a large network of agents and institutions. These projects are expected to affect land prices, recycle existing or create new infrastructure and facilities, and attract other new buildings.

GPUs as an urban policy instrument have been the object of considerable controversy and debate throughout Latin America. It is often argued that they promote social exclusion and gentrification, have limited effects in stimulating real estate activities, and require large (sometimes hidden) public subsidies that often draw fiscal resources from other urban needs. In spite of their increasing popularity in Latin America, there is little empirical evidence to support these criticisms.

This article presents the case of a GPU introduced in São Paulo, Brazil, in 1996 as an “urban operation” to redevelop a middle-income area of mostly single-family homes that was to be traversed by the extension of the Faria Lima Avenue. The project is known as the Faria Lima Urban Operation Consortium (OUCFL). We examine economic principles that affect the fiscal performance of the project and its opportunity for value capture, evaluate changes in residential density, and analyze changes in income distribution and ownership structure. Finally, we offer some policy suggestions on how and when to use this kind of instrument based on these assessments.

What is an Urban Operation?

An urban operation is a legal instrument that seeks to provide local governments with the power to undertake interventions related to urbanistic and city planning improvements in association with the private sector. It identifies a particular area within the city that has the potential to attract private real estate investments to benefit the city as a whole. The proper city planning indexes (i.e., zoning and other regulations on construction coefficients, rates of occupation, and land uses) are redefined in accordance with a master plan, and investments are made in new or recycled infrastructure.

An urban operation allows the municipality to capture (through negotiated or mandatory means) the land value increments associated with the subsequent land use changes. In contrast to other value capture instruments, these funds are earmarked or internalized within the perimeter of the project to be shared between government and the private sector for both investments in urban infrastructure and subsidies to private real estate investments to support the project itself.

Each urban operation in Brazil is proposed by the executive and approved by the legislative branch of the jurisdiction. In the case of São Paulo, this authority was created in the Lei Organica Municipal (Constitution of the City) in 1990, which was later inserted in the new Brazilian urban development law (Statute of the City of 2001). The first proposed projects were the Operation Anhangabaú (subsequently expanded as a part of the Downtown Operation and renamed Center Operation) and Água Branca, followed by the Água Espraiada and Faria Lima operations. After the approval of the city’s new Master Plan in 2001, nine other urban operations were generated. These thirteen projects are expected to affect 30 to 40 percent of the buildable area of the City of São Paulo.

Financing Faria Lima

The Faria Lima urban operation (OUCFL) was proposed and approved in 1995 with the aim of obtaining private resources to fund the public investments necessary to purchase land and install infrastructure in order to extend Faria Lima Avenue. These costs were deemed at the time to be approximately US$150 million, two-thirds for land acquisitions and one-third for the avenue itself. The project was heavily contested by many stakeholders on grounds ranging from the source of the funds (i.e., advanced out of the local budget through new debt) to neighborhood concerns (one of which managed to keep the floor-area-ratios [FARs] unchanged and legally excluded from the OUCFL zoning) and technical design issues.

Technical studies carried out at the time indicated that it would be possible to take advantage of an additional potential 2,250,000 square meters beyond what was already permitted by the city’s zoning legislation, and the FARs were changed accordingly. These additional building rights were granted against a payment of a minimum of 50 percent of their market value using the existing “Solo-Criado” (Selling of Building Rights) instrument. OUCFL aroused great interest on the part of real estate entrepreneurs. This instrument nevertheless was also questioned for its lack of transparency, its project by project approach, and the arbitrariness in the way relevant prices were established and then used to calculate the value of the additional building rights.

By August 2003 a total of 939,592 square meters, or nearly 42 percent of the available total of these 2,250,000 square meters, had already been licensed. More than 115 real estate projects were approved, including nearly 40 percent commercial buildings and 60 percent high-quality residential buildings. Nevertheless, the resources (approximately US$280 million) obtained from these approved projects had not fully compensated for the expenditures (US$350 million, including principal plus interest) associated with the expansion of the avenue, considering the high interest rates prevailing in Brazil for the nearly eight years since the realization of expenditures. Thus, about 80 percent of the cost (albeit more than anticipated) has been recovered through the Selling of Building Rights process. Since July 2004 the compensation for these advance funds was obtained through an ingenious new value capture mechanism known as CEPAC, an acronym for a Certificate of Additional Potential of Construction. One CEPAC represents one square meter.

The Introduction of CEPACs

Although CEPACs were defined in Brazil’s Statute of the City of 2001, they were not approved by the CVM (Brazilian equivalent to the U.S. Security and Exchange Commission) as freely tradable in the Brazilian Stock Exchange until December 2003. The regulation establishes that the price of each certificate is defined by public auction and that the corresponding square meters of building rights (which also include use changes and occupation rates) expressed in each certificate may be executed at any time. The regulation also states that new batches of certificates can be issued (and sold through auction) only upon confirmation that the resources captured by the previous sale have been effectively earmarked to the project. To ensure this designated use, the revenues are deposited in a special account, not in the municipal treasury. From the perspective of the private investors this designation ensures the acceptability of this value capture instrument at its own valorization. By issuing a lower number of certificates than potential building rights—that is by managing their scarcity—the public sector may benefit from the valorization and thus be able to capture value “ex-ante” (Afonso 2004, 39).

The final approval of CEPACs for OUCFL and all the necessary steps for launching them in the financial market occurred in mid-2004, and the first auction at the end of December 2004 generated nearly R$10 million (about US$4 million), corresponding to the sale of approximately 9,000 CEPACs out of an authorized stock of 650,000 square meters. The OUCFL certificates were sold at a face value of R$1,100 (about US$450) per square meter with no observed premium pricing as a result of the bidding process.

This situation contrasts with that of the Água Espraiada urban operation, which was expected to be fully funded by CEPACs from its start. In its third auction, the certificates were already capturing R$370 per certificate against a face value of R$300 set for this operation. A more recent auction in Água Espraiada sold 56,000 CEPACs and captured R$21 million ($US9.5 million), reflecting a certificate price of R$371. This pricing contrast reflects the different original face values in the two projects. In the case of OUCFL developers bought (and stocked) building rights in advance, to benefit from the more flexible rules prior to the CVM approvals. The certificate price in Faria Lima started at more than R$1,100 because it is a more valued area. In Água Espraiada developers were willing to pay more than the original face value because the certificates were less expensive and thus in greater demand.

Land Price Implications

The prices of vacant land and developed areas experienced a considerable increase in some blocks within the perimeter of OUCFL during the 1990s, but decreased in other blocks. Yet, the average square meter price of new real estate development fell throughout the Metropolitan Region of São Paulo (RMSP) in all price bands, when comparing the average price from 1991 to 1996 with those of 1996 to 2000.

After controlling for a number of attributes associated with the changing character of the developments and their location, the price estimations showed an unequivocal relative increase after the operation was launched. The average price per square meter within the OUCFL perimeter increased from R$1.68 thousand in the 1991–1996 period to R$1.92 thousand in the 1996–2001 period, a 14 percent increase, while prices in RMSP decreased from R$1.21 thousand to R$1.06 thousand, a 12 percent decrease in the same period (R$1.95/US$1.00 in December 2000). Thus, the price per square meter in OUCFL was higher than that of RMSP by around 26 percent. The price per square meter in OUCFL was 38 percent higher than the average price in the RMSP in 1991–1996, and it increased to 81 percent higher in 1996–2001.

Was this increase captured by the municipality as anticipated? Considering that the cost of construction in average is around R$1,000 per square meter, the 2004 auction (the only one so far) captured almost all of the value added at current prices. The previous pre-CEPAC system captured about 50 percent or more, depending on the capacity and success of municipal negotiators, and the correctness of the reference price. CEPAC now changes this percentage and the face value of the instrument may capture all the value increment or even more, depending on the relation of this face value to market prices, and on the results of future auctions. Comparing a redevelopment project financed totally by construction bonds (like CEPACs) and one financed totally with general property taxes, there is no doubt that the former is less regressive than the latter. Even with a progressive property tax, with rates increasing according to values, part of the costs would be paid by poorer households.

This evidence that about 80 percent of the total cost of the project has already been recovered, combined with the auctioning of the remaining building rights through CEPACs and the impact of the property appreciation on the current property tax revenues, indicates that the project should not only pay its own way but actually generate a fiscal surplus for the city as a whole over the next five or seven years.

In effect, the changes caused by substituting older single-family houses with new residential and commercial buildings resulted in a substantial change in property tax collection in the OUCFL area. Many lots and even entire blocks had been occupied by single- and two-story houses constructed since the 1950s. Many of these structures were eligible for a discount coefficient for obsolescence of up to 30 percent of the property tax. They were replaced with new, taller and higher-quality buildings for which the discount was null. Our estimates indicate that the differences in property tax collection by square meters constructed may have increased by at least 2.7 times and up to 4.4 times. That is, the average property tax per square meter increased to a minimum of R$588.50 up to R$802.50 from R$220.95 if the house was 25 years old, or from R$179.70 if the house was 30 years old.

Social Implications

The OUCFL case offers a unique opportunity to quantify changes in resident characteristics before and after the intervention, since data at the census track level is available for 1991 and 2000, and the intervention began in 1996. Our analysis of gentrification and displacement of poorer residents mainly confirms the findings of Ramalho and Meyer (2004) that the average income has increased relatively in most of the blocks inside the OUCFL perimeter. By Brazilian standards, the upper-middle class was displaced from the region by the richest 5 percent of households in the metropolitan area. The census data also showed that residential density fell between 1991 and 2000, from 27 to 22 residences per hectare, although these figures may be distorted because they reflect the ratio of total residences in the entire area, not an average of the ratios per plot where land use was converted.

The data from 1991 indicated that the population was already leaving the OUCFL area before the approval of the urban operation, but this exodus intensified after 1996, generating vacant plots in the process of site-assembly to accommodate the new high-rise developments. At the same time, building density increased. The average number of floors per new building in the area increased from 12.6 in the 1985–1995 period to 16.7 in the 1996–2001 period. The number of housing units per building increased from 37.1 to 79.6 over the same periods.

This apparent contradiction between decreased residential density and increased numbers of housing units is explained in part by the construction of commercial buildings that replaced many single-family residencies on small and average-sized lots. OUCFL induced considerable real estate concentration as the new commercial and residential buildings replaced the houses and required greater land areas for high-class architectural projects. The 115 projects approved between 1995 and August 2003 that requested increases in the utilization coefficients required a total of 657 lots, or an average of 5.7 lots per project.

The combination of the increase in income level and the reduction in household density indicates that the gentrification process advanced in and around the OUCFL region during the 1990s. Nevertheless, this is not a classic case of gentrification, where poor families are driven out of an area due to various socioeconomic pressures. In this case mostly upper-middle classes were displaced. Except for the small nucleus of remaining favelados (Favela Coliseu), the region was already occupied by people belonging to the richest segments of society.

Some Policy Observations

This article contributes to the debate about the social management of land valuation by furnishing real data assessments and economic elements. These elements have been missing from most analysis, and we believe that this gap in the literature has contributed to an incomplete interpretation of the implications of an urban operation and to mistaken public policy recommendations.

Our conclusion is that the CEPAC funding mechanism itself does not increase the regressive characteristic of urban operations, since without those building rights bonds all the investment in redevelopment would be financed by general taxes. If the OUCFL project were inadequate in terms of income distribution, it would have been even worse without the value capture mechanism. Instead, CEPAC and the value capture mechanism used previously offered two desirable characteristics of any public investment: charging the new landowners is at least neutral in terms of income distribution; and the primary beneficiaries end up paying for the project.

Furthermore, the urban operation mechanism offers incentives for redevelopment. Given that most projects increase land prices and drive out the poor from the region, it would be better to invest the entire municipal budget in small-scale projects. This is the opposite of what happened with the redevelopment of the adjacent high-end Berrini area where developers decided how to concentrate their investment, resulting in even more income concentration than in the OUCFL area. Because of inaction by policy makers in that case, the municipality did not capture any value from Berrini, yet paid the entire cost of infrastructure.

The use of building rights bonds may diminish the regressive aspect of land development, but to make a project truly progressive requires attention on the expense side, by funding all the investment through instruments like CEPACs. The main limitation on distributing benefits to the poor is that the law establishes that all funds collected through value capture (CEPACs or other instruments) must be invested within the perimeter of the intervention. One way to make these interventions more progressive is to invest in activities that will furnish spillovers to the poor, such as public transit, education, and health. Moreover the relevant legislation allows the administration to select an area inside the perimeter of an urban operation and declare it a zone of special social interest (ZEIS) where lots can be used only for low-income social housing.

Another alternative is to establish social housing areas within the perimeter of the urban operation. By subsidizing low-income housing with money from developers and new landowners, there would be no distortion in prices outside of the housing industry. The subsidy results from segmenting the market and transferring the extra rent to poor households. This is real social management of land valuation.

Ciro Biderman is affiliated with the Center for Studies of Politics and Economics of the Public Sector (Cepesp) at the Economic and Business School at the Getúlio Vargas Foundation in São Paulo, Brazil. He is a visiting fellow in international development and regional planning in the Department of Urban Studies and Planning at Massachusetts Institute of Technology, Cambridge.

Paulo Sandroni is an economist and professor at the Economic and Business School at the Getúlio Vargas Foundation.

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean.

Photograph Credit: wsfurlan via iStock / Getty Images Plus.

References

(These publications are available only in Portuguese.)

Afonso, Luis Carlos Fernandes. 2004. Financiamento eh desafio para governantes (Financing is a challenge to government). Teoria ane Debate No. 58, Maio-Junho: 36–39.

Ramalho, T., e R.M.P. Meyer. 2004. O impacto da Operação Urbana Faria Lima no uso residencial: Dinâmicas de transformação (The impact of the Faria Lima Urban Operation on residential use: Transformation dynamics). Mimeo. São Paulo: Lume/FAUUSP.

Biderman, Ciro, e Paulo Sandroni. 2005. Avaliação do impacto das grandes intervenções urbanas nos precos dos imoveis do entorno: O caso da Operação Urbana Consorciada Faria Lima (Evaluation of property price impacts near large-scale urban interventions: The case of Faria Lima Urban Operation Consortium). Lincoln Institute of Land Policy Research Report (April).

Faculty Profile, John H. Bowman

Karl E. Case is professor of economics emeritus at Wellesley College, where he held the Katherine Coman and A. Barton Hepburn Chair in Economics and taught for 34 years. He is currently a senior fellow at the Joint Center for Housing Studies at Harvard University.

Professor Case is also a founding partner in the real estate research firm, Fiserv Case Shiller Weiss, Inc., and serves as a member of the Board of Directors of the Depositors Insurance Fund of Massachusetts. He is a member of the Standard and Poors Index Advisory Committee, the Academic Advisory Board of the Federal Reserve Bank of Boston, and the Board of Advisors of the Rappaport Institute for Greater Boston at Harvard University. He has served as a member of the boards of directors of the Mortgage Guaranty Insurance Corporation (MGIC), Century Bank, Lincoln Institute of Land Policy, and the American Real Estate and Urban Economics Association. He was also an associate editor of the Journal of Economic Perspectives and the Journal of Economics Education.

After receiving his B.A. from Miami University in Ohio in 1968, he spent three years on active duty in the Army and received his Ph.D. in economics from Harvard University in 1976. His research has been in the areas of real estate, housing, and public finance. He is author or coauthor of five books including Principles of Economics, Economics and Tax Policy, and Property Taxation: The Need for Reform, and he has published numerous articles in professional journals. Principles of Economics, a basic text coauthored with Ray C. Fair and Sharon Oster, is in its tenth edition.

Land Lines: How did you become involved with the Lincoln Institute of Land Policy?

Chip Case: I learned about the Lincoln Institute in the 1970s, when it was sponsoring conferences for the Taxation Resources and Economic Development (TRED) Committee. I had written my dissertation on property taxes and had been invited to attend one of those conferences. In the fall of 1980, I began my first sabbatical year from Wellesley College and needed a way to fund my research. I arranged a meeting with Arlo Woolery, who was executive director of the Institute at the time, and he agreed to support my work.

My relationship with the Lincoln Institute has continued over the four decades since then. I was on the Board of Directors in the mid-1990s and on the executive search committees for H. James Brown, the former president of the Lincoln Institute, and Gregory K. Ingram, the current president and CEO. I taught at many Institute-sponsored programs with the Land Reform Training Institute (now the International Center for Land Policy Studies and Training) in Taiwan for 15 years, and have participated in programs in Cuba and China multiple times as well.

Much of my research is in the spirit of what the Institute is about, and I continue to make regular presentations at various conferences and seminars. I was especially pleased to be involved with a conference on “Housing and the Built Environment: Access, Finance, Policy,” held in Cambridge in December 2007. The Institute later published the papers and commentaries as “Essays in honor of Karl E. Case” in a volume titled Housing Markets and the Economy: Risk, Regulation, and Policy, edited by Edward L. Glaeser and John M. Quigley.

Land Lines: What sort of work have you done for the Lincoln Institute recently?

Chip Case: Earlier this year I served as a discussant for the “Urban Economics and Public Finance Conference,” which was organized by Lincoln Institute visiting fellow Daniel McMillen with the Department of Valuation and Taxation. This annual program brings together leading scholars in the fields of urban economics and public finance to present and discuss their research. It’s a great forum and a good opportunity to showcase new empirical work.

I also recently returned from a Lincoln Institute program in Beijing, where I gave a series of lectures to planners and economists at the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy. My role was to help decipher what has been happening in the U.S. housing market and to provide insight into the relationship between the housing market crash and the current financial crisis.

Chinese officials are very interested in learning from the market experience of the United States. To say that the housing market in China is in a boom period would be an understatement. In most cities, the market is straining under the limited amount of available land and insufficient infrastructure. The government has recognized that the rapid growth poses a challenge to its market authority and at the same time realizes that the growth can be harnessed as a source of potential revenue for the country’s cities.

Land Lines: What did you learn about the problem of local government finance in China?

Chip Case: Local governments in China own all the land inside their jurisdictions, and they have traditionally raised money by signing long-term leases on that land with joint ventures and other business interests that then use the land for development. The revenue from these leases has enabled local jurisdictions to provide the necessary public goods and infrastructure without ever collecting a tax.

Lately some jurisdictions are running out of new, undeveloped land to lease and thus are losing the source of revenues they need to support local schools, infrastructure, and health services. China has never had a property tax, but a property tax system has been recommended as a solution to falling local revenue. Convincing the local officials to implement a property tax, however, has proven to be a political challenge for many reasons.

Land Lines: How does your research relate to the work of the Lincoln Institute?

Chip Case: I have studied land and property tax issues for a long time. I published my doctoral dissertation under the title Property Taxation: The Need for Reform. My early interest in the property tax led me to think about the housing market, its inefficiencies and failures. I have written about the efficiency of the property tax and about the distributional effects of land prices and increases.

A significant component of my research deals with measuring land value and assessing how land value affects the location of labor markets and the allocation of resources and public goods. When someone buys a house, that person is buying access to a package of rights that is tied to the piece of land under the house. The value of the package of rights is capitalized into the cost of the house and is taxed as a component of the property’s assessed value. The package of rights–what is included and how it varies by location–is a hot issue right now, in no small part because of the current state of the housing market and its resulting impact on the financial stability of the country’s economy.

Land Lines: Tell us more about your interest in the property tax.

Chip Case: I’m an unabashed fan of the property tax. It has the potential to operate as a clear, transparent means of raising revenue. The fair market value of property is not a bad index of the ability to pay. Compare this to the federal income tax, which has become so complex as to be a bizarre means of allocating the cost of government, with very little intuitive connection to taxpaying ability.

Taxes should be neutral, and ideally not affect economic behavior. When taxpayers change their actions to avoid tax, they are worse off and the government has lost revenue at the same time. The hidden costs of these changes include higher prices and lower wages. The land portion of the property tax is one of the few taxes that does not distort economic activity, and that’s an extremely valuable tool for public finance.

The property tax offers support for local jurisdictions, self-government, and direct democracy. Local governments have a hard time imposing independent sales or income taxes if people can find a lower rate in the next city or town. Real estate is immovable property, and that’s a good base for a local tax.

The property tax is always under attack because it is highly visible. Almost no one knows how much sales tax they pay in a year, and for many people income taxes are withheld from their wages. But writing a large check for the property tax focuses taxpayer attention. That means controversy, but it also means accountability, and it allows local voters to decide whether their taxes are in line with the public services they receive. That’s almost impossible to judge at the state or federal level.

The property tax can always be improved, and that’s part of the important mission of the Lincoln Institute. But it needs supporters who can point to its strengths, and I’m always happy to take on that role.

Land Lines: What is the subject of your current research?

Chip Case: I am working on a paper with Robert Shiller about the effect of people’s expectations on the housing market in 1988 and during the period from 2003 to 2012. Shiller and I collected questionnaires from people who had purchased or sold a house at some point during those calendar years. We used more than 5,000 questionnaires to create a dataset that allows us to better understand the nature of the recent housing bubble and to pinpoint the beginning of shifts in expectations. It gives us a way to quantify and analyze various expectations about the housing market and to determine how those expectations play a role in decision making.

We can see, for example, that in 2005 the goal of owning a house began to fade from the American dream. This type of shift is culturally and economically significant. When it occurs in conjunction with the inertia of people’s expectations, we begin to see volatility in the housing market. And if the swing is strong enough, we also see that volatility may affect the national economy.

Since the price of a house includes all rights and resources tied to that piece of land, expectations about the market and access to future rights and resources play a role in determining the market value of the house. The market value in turn affects the amount of tax levied on the property. The relationship between market expectations and the property tax is complex; the research that Shiller and I are doing will provide some insight.

Land Lines: What do you anticipate will happen in the U.S. housing market going forward?

Chip Case: I am cautiously optimistic about the future of the housing market. The numbers seem to indicate that the housing sector is stabilizing and showing signs of slow but positive growth. The housing sector composes only about 6 percent of the country’s GDP, but it has been enormously important in the past. Its recovery would certainly help the economy come back from the devastating effects of the recession.

The property tax is the most widely unpopular tax in America. States have responded to this public opposition by enacting a range of tax relief policies, especially for homeowners (Cabral and Hoxby 2012). Among the most commonly adopted programs are homestead exemptions and property tax credits; all but three states have at least one of these programs. But despite their broad use and their potentially large impact on the distribution of property tax burdens, there has been remarkably little data available on the tax savings generated by property tax exemptions and credits.

Two new resources, available through the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax subcenter, begin to fill this need. These tables provide information for each state on the share of homeowners eligible for these programs and the level of tax savings they receive, as well as an analysis of how eligibility and benefits vary across the income distribution (see box 1, p. 26). This article draws on these resources to provide the first national study of property tax exemptions and credits with estimates of tax savings from these programs. With this information, policy makers have a critical tool to evaluate and improve the effectiveness of their property tax relief programs.

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Box 1: State-by-State Details on Property Tax Exemptions and Credits

The Significant Features of the Property Tax sub-center provides three key resources with information on property tax exemptions and credits in all 50 states; it is accessible at www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax.

Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits

This online Excel file includes estimates of tax savings from programs in individual states (see abbreviated example below), plus overview tables that make it easy to compare across states. For each program, the file provides estimates of the number of eligible homeowners and the median benefit, as well as a distributional analysis by income quintile. This is the first time that detailed data are available for most of these programs.

Summary Table on Exemptions and Credits

This online Excel file includes a set of tables for 167 programs displaying the value of exemptions expressed in terms of market value; criteria related to age, disability, income, and veteran status; the type of taxes affected (i.e., school or county taxes); whether the tax loss is borne by state or local governments; local options; and more. The summary table makes it easy to conduct quantitative analysis of these programs or make quick state-by-state comparisons. The information in these tables was used to generate the tax savings estimates.

Residential Property Tax Relief

This section of the Significant Features website includes detailed descriptions of property tax exemptions and credits, which were used to create the online Summary Table on Exemptions and Credits. It also describes other types of property tax relief, such as circuit breakers and tax deferral programs.

Notes: Total tax savings from the Senior and Disabled Property Tax Homestead Exemption ($392M) is less than the combined total of the programs for Seniors ($378M) and the Disabled ($22M), because homeowners who are 65+ and disabled cannot claim the exemption twice. The online Summary Table shows that the Senior and Disabled Exemption is a $25,000 exemption for homeowners who are 65+ or disabled; the two Rollback programs are percentage exemptions of 2.5% and 10% for all owner-occupied residences. Source: Lincoln Institute of Land Policy (2015).

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How Property Tax Exemptions and Credits Work

Property tax relief programs come in a variety of forms. Homestead exemptions reduce the amount of property value subject to taxation, either by a fixed dollar amount or by a percentage of home value. Property tax credits, in contrast, directly reduce the homeowner’s tax bill by a fixed dollar amount or certain percentage.

As table 1 illustrates, programs designed to provide identical benefits to owners of $200,000 homes have widely different impacts on homeowners with higher- and lower-valued properties. Given a 1% tax rate, a $20,000 flat dollar exemption reduces property taxes for each homeowner by $200 ($20,000 x 1%). This program has a progressive impact on the property tax distribution because lower-income households tend to have less valuable homes, and the exemption represents a larger share of their home values. In this case, the $20,000 exemption reduces property taxes by 20% on the $100,000 home, 10% on the $200,000 home, and 5% on the $400,000 home.

A percentage exemption, in contrast, provides the same percentage reduction in taxes for all three homeowners—in this example, 10%. In dollar terms, however, percentage exemptions favor owners with higher-valued homes: a 10% across-the-board reduction lowers property taxes by only $100 on the $100,000 home but $400 on the $400,000 home.

In the case of flat dollar credits, homeowners with lower-valued homes usually receive the largest tax cuts in percentage terms. In contrast, the percentage tax credit again provides the owner of the $400,000 home the largest tax cut in dollar terms.

An important feature of property tax exemptions and percentage credits is that the dollar reduction (but not the percentage reduction) in taxes increases with tax rates. For instance, if the homes in table 1 were subject to a 2% tax rate, the dollar savings to their owners would double under the $20,000 exemption, 10% exemption, and 10% credit. While the dollar savings from flat dollar credits do not vary with tax rates, the percentage savings to homeowners decrease as tax rates rise.

Critical Features of Exemptions and Credits

The design of homestead exemption and property tax credit programs varies significantly across the 50 states. Figure 1 (p. 28) summarizes the number and share of state programs with the following key characteristics.

Benefit Calculation

Perhaps the most important feature of property tax relief programs is how benefits are calculated. In 2012, 59% of state programs provided flat dollar exemptions, 19% provided percentage exemptions, and the final fifth used property tax credits or other more complicated formulas to determine the amount of tax relief for each homeowner.

While the programs work in similar ways, their effects differ dramatically. As the examples in table 1 show, flat dollar exemptions and credits make the property tax distribution more progressive, while percentage exemptions and credits do not. As a result, to provide a certain level of tax relief for the median homeowner, percentage exemptions are more expensive than other programs because they result in larger property tax cuts for owners of higher-valued homes. Instead of changing the distribution of property taxes among homeowners, percentage exemptions are primarily a way to shift the tax burden away from homeowners as a group to businesses, renters, and owners of second homes.

State vs. Local Funding

The ultimate impact of exemptions and credits on property tax bills depends on how the programs are funded. Figure 1 shows that in 2012 only 28% of these programs included full state reimbursement to cover local revenue losses, while 57% had local governments bear revenue losses on their own. For 15% of programs, state and local governments shared the revenue loss in some way. (Broad-based programs for all homeowners or all seniors are more likely to receive state funding than programs for smaller groups such as veterans or the disabled. In 2012, 43% of tax relief programs for all homeowners or seniors were state-funded, 48% were locally-funded, and the rest split the revenue loss [Lincoln Institute of Land Policy 2014].)

The primary argument in favor of state funding of property tax exemptions and credits is that it can help mitigate disparities in property wealth across localities. Poorer communities and those without a significant business tax base typically have higher property tax rates, and these communities receive more funds per homeowner under state-funded programs. Without this assistance, communities with higher tax rates will experience larger revenue losses from tax relief programs unless they increase tax rates even further.

Seniors vs. All Age Groups

A number of states provide property tax relief for seniors. In 2012, more than a third favored seniors in some way: seven had statewide programs solely for this group, while 11 also covered younger homeowners but provided higher benefits for older homeowners. Other states provided either the same level of benefits for homeowners of all ages (15 states) or did not have broad-based programs (18 states).

Common arguments for targeting senior homeowners is that property taxes account for a larger share of their incomes, and local governments spend less on seniors than on younger homeowners with school-aged children. While it is true that property taxes account for a larger share of income for seniors than for working-age homeowners, the two groups devote nearly identical shares of their incomes to total housing costs because seniors are far less likely to have mortgages (Bowman et al. 2009, 11). In addition, property taxes are payments for public services, not user fees (Kenyon 2007, 36). Younger households without children in public schools do not benefit from property tax relief under these programs. The preferential tax treatment of seniors may simply reflect the fact that older households are a politically powerful group that votes in high numbers.

Estimating the Benefits of Exemptions and Credits

To estimate tax savings from homestead exemptions and property tax credits, the first step was to create the online Summary Table on Exemptions and Credits, which describes the key features of each program (see box 1 for description). These data draw almost entirely from the Residential Property Tax Relief Programs section of the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax database.

The second step was to combine this information with household-level data from the 2008–2012 American Community Survey (ACS). This nationally representative survey has data on more than 6.5 million U.S. households, including the household characteristics that determine program eligibility (age, income, disability, veteran status, etc.) and level of benefits received (home values and property tax bills). For a full explanation of the methodology used to estimate tax savings from exemptions and credits, see Langley (2015).

It is important to note that the estimates reported here are gross property tax savings. Tax relief programs often lead to higher property tax rates, especially under locally-funded programs where jurisdictions raise tax rates to offset the drop in the tax base from the exemptions. Estimates of net property tax savings would be lower in those communities, because the higher tax rates offset some of the direct tax relief provided from exemptions and credits.

Figure 2 shows that total property tax relief from homestead exemptions and property tax credits varies widely across states, but is generally small relative to total property tax revenues. In 14 of the 45 states with these programs, total savings are less than 0.5% of property tax revenues; in 27 states, the savings are less than 2.5%. At the same time, though, tax savings in nine states equal or exceed 10% of total property tax revenues. Indiana’s program is particularly generous, offering all homeowners a $45,000 exemption, then an additional 35% exemption for the first $600,000 in assessed value and a 25% exemption for value above $600,000.

Tax Savings for Different Types of Programs

Most states have more than one property tax exemption or credit program, with different programs targeting different groups of taxpayers—typically all homeowners, seniors, veterans, or the disabled. Figure 3 presents estimates on the share of homeowners eligible for these programs, along with the level of tax savings they receive.

Homeowners

Programs in 26 states are for nearly all homeowners, but usually limited to owner-occupied primary residences. In the typical state with these programs, the median homeowner receives a 12.5% cut in property taxes. On the high end, however, the median property tax cut was at least 25% in more than a quarter of states with these programs.

Seniors

Property tax relief programs in 18 states target older homeowners (typically at least age 65). These programs are much more generous than those covering all homeowners, with a median tax reduction of nearly 30% in the typical state. More than half of these programs provide a median tax cut of at least 25%, while only a sixth of them provide a median tax savings of less than 10%.

In the median state, 19.6% of homeowners are eligible for the programs, but eligibility rates vary greatly across states depending on whether there is an income ceiling. In the seven states that provide property tax relief to seniors regardless of income, 25–30% of homeowners are typically eligible. But in seven states with low income cutoffs ($10,000 to $30,000), only 5–10% of homeowners qualify. The other four states with property tax relief programs for seniors do not fit neatly into these two categories because they have higher income ceilings, strict wealth limits, or other eligibility criteria.

Veterans

State programs for veterans are more common than for any other group of homeowners, although eligibility is often limited to those who are disabled. Indeed, only 10 states provide property tax exemptions or credits for all veterans, even those without disabilities. In the median state with these programs, the typical beneficiary receives a property tax cut of just 3.2%.

There are 31 states that provide property tax exemptions or credits to veterans with service-connected disabilities. Because of the disability requirement, most veterans are ineligible for the programs. Indeed, only 15% of veterans qualify in the typical state. Overall, just 0.6% of homeowners are eligible for these programs in the median state.

Moreover, most of the 31 programs base eligibility and benefit levels on disability ratings from the Department of Veterans Affairs. Just seven states have programs for all partially disabled veterans, and veterans with lower disability ratings typically receive modest tax savings. On the other hand, 18 states restrict eligibility to veterans who are permanently and totally disabled. These programs benefit a very small share of veterans, but they usually provide a full 100% exemption.

Disabled

Programs in 23 states cover disabled homeowners, but really target two distinct groups: disabled homeowners and blind homeowners. In 2012, 12 states had programs for disabled homeowners, seven states had programs for the blind, and five states covered both groups. Programs for the disabled typically require beneficiaries to be permanently and totally disabled, but exact criteria vary. In the median state, 2.3% of homeowners are eligible for these programs and they receive a median property tax cut of 21%.

Conclusion

Homestead exemptions and property tax credits are an important part of the property tax system. These programs are used in nearly all states and can make the distribution of property taxes significantly more progressive. It is therefore critical that policymakers have good data on the property tax relief that these programs actually provide.

New research makes this information available for the first time. Using the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax subcenter, policymakers can easily compare key features of property tax exemption and credit programs across states, and see estimates of eligibility and tax savings. These data make it possible to evaluate the impacts of property tax exemptions and credits in their particular states as well as find ideas for program improvements.

Adam H. Langley is Senior Research Analyst at the Lincoln Institute of Land Policy. Special thanks go to Andrew Reschovsky, who provided extensive comments on this article and other related papers.

References

Bowman, John H., Daphne A. Kenyon, Adam Langley, and Bethany P. Paquin. 2009. Property Tax Circuit Breakers: Fair and Cost-Effective Relief for Taxpayers. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Cabral, Marika, and Caroline Hoxby. 2012. “The Hated Property Tax: Salience, Tax Rates, and Tax Revolts.” Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Working paper 18514. November.

Kenyon, Daphne A. 2007. The Property Tax-School Funding Dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Langley, Adam H. 2015. “Estimating Tax Savings from Homestead Exemptions and Property Tax Credits.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lincoln Institute of Land Policy. 2014. Significant Features of the Property Tax. Residential Property Tax Relief Programs: Summary Table on Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Lincoln Institute of Land Policy. 2015. Significant Features of the Property Tax. Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx