Amid rising home values, cities and states need to provide targeted relief to keep property taxes affordable while avoiding overly broad measures that could undermine the largest source of local revenue, a new report finds. 

In the Policy Focus Report Property Tax Relief for Homeowners, Lincoln Institute scholars Adam Langley and Joan Youngman evaluate more than a dozen common tools for tax relief and explain how state and local policy makers can keep tax systems fair and fiscally sustainable. They recommend a mix of sound tax administration, highly targeted relief, and robust state funding. 

“An approach that includes policies such as circuit breakers, deferrals, sound assessment and collection practices, and well-designed state aid formulas will promote a tax system that is fair and affordable for taxpayers while providing the revenue needed to maintain quality public services,” the authors write. 

The report addresses a challenging aspect of the property tax: higher home values do not always equate to greater cash flow for homeowners. Thus, keeping tax bills stable is essential.  

In an attempt to provide stability, states sometimes enact ineffective measures that destabilize state and local budgets, reduce the quality of public services, and deliver disproportionate benefits to wealthier homeowners. The most common among these are far-reaching limits on local tax rates, revenues, and taxable property values. 

“All state-imposed tax limits reduce local control over budget decisions, and so diminish the capacity of local governments to respond to taxpayer preferences and changing circumstances,” Langley and Youngman write. 

Instead, policy makers can employ targeted approaches that keep tax bills as stable as possible and provide relief to those who need it. 

Regular and accurate assessment of property is critical. Without it, assessed values stay artificially low until they eventually spike after a long-delayed revaluation. Further, if property values increase faster than incomes, policy makers need to reduce tax rates accordingly to stabilize tax bills. 

While sound assessment and rate-setting practices go a long way to prevent financial hardship, targeted tax relief is needed to support some homeowners, such as seniors with fixed incomes, people who have lost their jobs, or lower-income residents of gentrifying neighborhoods, whose property tax bills are still growing relative to their income. 

Langley and Youngman recommend circuit breakers, which provide property tax relief to those whose tax bill exceeds a certain percentage of income—so named because they function like a switch that cuts off an electrical circuit when too much current flows. They also recommend deferrals, which delay taxes until the property changes hands, enabling homeowners or their heirs to use proceeds from the sale of the home to pay off the taxes. Finally, they recommend monthly payment options so that homeowners do not face a large bill once or twice per year.  

While cities and towns can administer such programs, states play a critical role. They need to remove legal barriers that prevent local governments from effectively administering the property tax and provide robust aid to make up for gaps in real estate values among different cities and towns. Adequate state funding ensures that even low-wealth jurisdictions can provide quality local services at affordable tax rates. 

“If policy makers are sincere about providing targeted property tax relief for homeowners that has the fewest unintended or spillover effects, they would benefit from serious study of the concepts and approaches presented in this report,” said Alan Dornfest, property tax bureau chief for the Idaho State Tax Commission. “It could not be more timely or more complete.” 

The report is available for download on the Lincoln Institute’s website.

Image: Mailboxes along Route 66, Arizona. Credit: libre de droit/iStock/Getty Images Plus.

Home prices in Idaho are surging. Over the past year, median home values in large cities like Boise and Nampa have increased by as much as 38 percent. Those higher prices, combined with the end of a property tax break granted during the pandemic, mean that many Idahoans are now seeing dramatically higher property tax bills. In response, the state legislature passed a controversial bill aimed at tax relief this spring.

The new law is unusual compared with typical approaches to property tax relief, and some local leaders are warning that its revenue limitations could ultimately force them to raise taxes or fees elsewhere, or cut essential services. As cities and counties assess how the law will affect their budgets, one city has even put a temporary halt on development.

Among other things, HB 389 places caps on local revenue growth. Idaho already had a 3 percent cap on local property tax revenue growth, but the cap didn’t apply to new development. That’s no longer the case—now, allowable property tax revenue growth from new construction will be calculated on only 90 percent of its assessed value. In addition, existing properties returning to the tax rolls under programs to encourage new economic development will contribute only 80 percent of their assessed value to the taxing district’s allowable revenue base. The law also imposes an 8-percent cap on localities’ total annual revenue growth, regardless of the amount of new development.

The bill’s author, House Majority Leader Rep. Mike Moyle, has said the new changes would stop the rapid development growth in Idaho from driving up existing homeowners’ tax bills. Even with the old revenue cap in place, homeowners saw their bills rise faster because home values are rising rapidly while the value of nonresidential property is not. “Right now in Idaho, when somebody builds a new house next to you, your taxes go up,” he told a local news station in May.

Although Moyle argued the bill “fixes that problem,” that’s not the result homeowners are likely to see. Properties are reassessed every year in Idaho, and an existing homeowner’s bill based on that value is more affected by the overall market rather than whether a new house is built nearby. Areas with a lot of growth might experience faster appreciation in home values, and thus faster growth in property tax bills, but restricting taxation of new property will not provide a direct benefit to existing homeowners.

What’s more, the cap on taxes collected from new development actually burdens existing homeowners more by artificially deflating the tax bills for new homes while taxing existing homes at full value.

Officials in fast-growing places are especially worried. Cities must provide newly developed areas with services such as water and sewer, public safety, and street maintenance. Up until this year, revenue collected from those new properties helped pay for that, but now cities are limited in their ability to pay for growth.

The restriction on tax revenue from new development is an unusual approach, said Lincoln Institute Senior Fellow Joan Youngman. While many states limit the total tax revenue a city or town may collect each year, Youngman says that increases are often permitted to reflect the addition of new construction to the tax base.

“Allowing a city’s total tax revenue to keep pace with new development enables the jurisdiction to raise funds to meet the service needs of a larger population without increasing taxes on the existing residents whom the limits are designed to protect,” Youngman said.

Responses to the Bill

Local leaders in Idaho were caught off guard by the bill, which was introduced during the last week of the legislative session in May. The bill faced bipartisan opposition but ultimately passed by a ratio of two to one. Legislators who voted against it said they were concerned it would erode local governments’ ability to provide services, particularly in rapidly growing communities.

That issue is perhaps most pressing in Treasure Valley, the most populous region of Idaho, which encompasses the fast-growing Boise metro area. The city of Nampa has grown by 36 percent over the last decade. That influx of new residents, combined with historically low interest rates, has fueled a home building boom. Under normal circumstances, when such growth occurs, tax rolls increase accordingly. But capping revenue from new construction now means that localities will have to look elsewhere for the funds needed to cover costs related to growth—or they’ll have to cut public safety and other critical services.

Cities and counties across the state are still evaluating how the new caps will impact their revenues. Nampa Finance Director Douglas Racine estimates that HB 389 will reduce revenues from new construction by $1 million. So far, city leaders have responded by increasing impact fees, which are tied to new construction, and are considering other ways to balance the budget without raising costs for existing homeowners.

Northwest of Nampa, the city of Caldwell (pop. 59,000) has enacted the most aggressive response to the legislation so far with a 120-day moratorium on annexations and new development approvals. Supporters said the pause would help give the city, which grew 26 percent between 2010 and 2019, time to come up with a new plan for how to handle growth in the face of the “imminent peril” posed by the state legislation. The move was opposed by builders who warned that pausing development could cause home prices to soar even higher.

Relief by Any Other Name

The new state law also includes two changes aimed at property tax relief. It increases the current cap on the homeowner’s exemption, the portion of a home’s value that is spared from taxation, from $100,000 to as much as $125,000 (depending on the assessed value). And it increases the maximum benefit provided by the circuit breaker program, which offers tax relief to seniors and homeowners whose property tax bills exceed a certain share of their income.

However, starting in 2022, anyone whose home is valued at more than 125 percent of the area median will not be eligible for the circuit breaker program. Opponents warned that adding the home value provision would unfairly deprive people from tax relief if they have fixed incomes but happen to live in hot housing markets. Further, restricting cities’ ability to generate revenue from new construction will erode the tax base over time.

“In the final analysis, the financial benefit to taxpayers will be difficult to quantify and will very likely be negligible,” Nampa’s Racine wrote in a June budget report.

Mayor Debbie Kling of Nampa hopes to rally other Treasure Valley leaders to support property tax relief next year to address the issue from another angle: changing the way homes are assessed. Currently, Idaho law requires that homes be assessed at market value. Kling supports an amendment to the state constitution that would limit how much a home’s assessed value can increase each year. She lobbied for the change this year but hopes next year it will have more support.

“It’s frustrating,” said Kling. “We have the ability to do something that provides actual tax relief to our citizens. Unfortunately, this year, a few in the legislature just wanted to point their fingers at the cities and say our budgets were too high.”

However, unlike revenue limits, which affect only the amount of tax collected, assessment limits can distort the taxes due on similar properties. For example, in California, properties are generally only reassessed at market value upon sale, which means that longtime property owners pay artificially low rates compared to newer purchasers. The 50-State Property Tax Comparison Study by the Lincoln Institute and the Minnesota Center for Fiscal Excellence examines 29 large cities in which state-imposed assessment limits favor longtime owners by limiting the growth in the assessed value of individual properties.

Youngman points out that when housing values rise precipitously it is important to adjust tax rates to moderate the effect on tax bills. In Massachusetts, Proposition 2½ imposes both a revenue limit and a rate limit but maintains fair market value as the basis for assessments. This system has remained stable for over three decades. “This shows that limitations can be based on accurate assessments,” Youngman said.

Liz Farmer is a fiscal policy expert and journalist whose areas of expertise include budgets, fiscal distress, and tax policy. She is currently a research fellow at the Rockefeller Institute’s Future of Labor Research Center.

Photograph: Municipal leaders in Idaho say new legislation intended to provide property tax relief will force them to cut essential services or raise taxes and fees elsewhere. Credit: picmax via iStock/Getty Images Plus.

In Fresno, California’s fifth-largest city, someone who has owned a median-priced home for 11 years—the average length of ownership there—paid less than $2,000 in property taxes last year, more than $1,400 less than the new owner of an identical home, who paid more than $3,400. This disparity between the tax burden for new and longtime homeowners grew by more than 14 percent last year alone in Fresno, recently named the nation’s hottest housing market by the Los Angeles Times for its fast-rising real estate values. This tax disparity has more than tripled in Fresno over the past five years, according to the annual 50-State Property Tax Comparison Study by the Lincoln Institute of Land Policy and the Minnesota Center for Fiscal Excellence.

The 50-State Property Tax Comparison Study explores several key factors influencing property taxes, providing a comprehensive analysis of effective property tax rates—the tax paid as a percentage of market value—in 123 cities and towns in every U.S. state and Washington, DC. 

Fresno is one of 29 large cities included in the report where assessment limits cap annual growth in the assessed value of individual properties, a policy that favors longtime homeowners. The faster real estate prices rise, the more assessment limits shift the tax burden to newer homeowners, whose properties are assessed closer to the market value. Overall, in the 29 cities with these assessment limits, new homeowners paid 30 percent more in taxes last year than those who have owned their homes for the average duration within their city. That difference was more than double the 14 percent disparity in the same cities five years earlier.

In addition to providing data on effective tax rates, the study explains why property taxes vary so widely from place to place. The extent to which a city relies on the property tax is chief among the reasons. Cities with high local sales or income taxes do not need to raise as much revenue from the property tax and thus have lower property tax rates on average. For example, Bridgeport, Connecticut, has one of the highest effective tax rates on the median-valued home, while Birmingham, Alabama, has one of the lowest. But the average Birmingham resident pays 39 percent more in total local taxes than the average resident of Bridgeport when accounting for sales, income, and other local taxes.

Property values are the other crucial factor explaining differences in tax rates. Cities with low property values need to impose a higher tax rate to raise the same revenue as cities with high property values. For example, the effective tax rate on the typical home in Detroit, which has the lowest median home value in the study, is three times higher than in San Francisco, which has the highest median home value, after accounting for assessment limits. In Detroit, raising $3,379 per home—the national average tax bill on a median-valued home—would require an effective tax rate 20 times higher than in San Francisco.

Other drivers of variation in property tax rates include the different treatment of various classes of property, such as residential and commercial, and the level of local government spending.

Among the largest cities in each state, the average effective tax rate on a median-valued home was 1.4 percent in 2020, with wide variation across cities. Four cities have effective tax rates that are at least double the national average—Aurora (IL), Bridgeport (CT), Newark (NJ), and Detroit. Conversely, eight cities have tax rates of half of the average or less—Honolulu, Charleston (SC), Boston, Denver, Charleston (WV), Cheyenne (WY), Salt Lake City, and Birmingham (AL).

Commercial property tax rates on office buildings and similar properties also vary significantly across cities. The effective tax rate on a $1 million commercial property is 2 percent, on average, across the largest cities in each state. The highest rates are in Detroit and Chicago, where rates are more than twice the average for this group of cities. Rates are less than half of that average in Cheyenne (WY), Seattle, and Charlotte.

The report is available for download on the Lincoln Institute website:

https://www.lincolninst.edu/publications/other/50-state-property-tax-comparison-study-2020

Will Jason is director of communications at the Lincoln Institute of Land Policy.

Image: Fresno, California. Photo by Denis Tangney Jr/iStock via Getty Images

K

ampala, Uganda, alberga 1,7 millones de habitantes y es una de las ciudades con mayor índice de crecimiento de África. Ubicada en la orilla norte del lago Victoria, esta capital tropical tiene muchas marcas distintivas de una metrópolis próspera: rascacielos, calles ajetreadas, transporte público y una animada vida nocturna. Fue sede de eventos importantes, como la conferencia internacional de la Asociación Africana del Agua y el campeonato mundial de carrera a campo traviesa. Pero al igual que otras grandes ciudades africanas, Kampala presenta un alto índice de urbanización que ha afectado su infraestructura financiera y física.

En la última década, la renta municipal aumentó porque mejoró el sistema de tributos inmobiliarios. Hasta principios de la década de 2000, la ciudad luchaba con bases de datos manuales poco fiables, tecnologías desactualizadas, procedimientos confusos, una base imponible reducida y prácticas inadecuadas de cobro. En 2010, el gobierno central ugandés creó la Autoridad de la Ciudad Capital de Kampala (KCCA, por su sigla en inglés) y le asignó la tarea de brindar servicios y encargarse de las recaudaciones en la ciudad.

Con la nueva renta de tributos inmobiliarios, el gobierno pudo invertir más en escuelas: renovó o construyó salones de clase y laboratorios de ciencia, y distribuyó cientos de computadoras. Desde 2011 se reabrieron tres bibliotecas públicas, y los proyectos viales están mejorando el acceso al núcleo urbano.

Cuando funcionan bien, los tributos inmobiliarios son una fuente fiable y productiva de renta para los gobiernos locales. En municipios de todo el mundo, la renta por tributos inmobiliarios respalda servicios e infraestructura esenciales, como educación y seguridad pública, servicios de agua y cloacas, recolección de basura, parques públicos, y construcción y mantenimiento de calles. Dado que el impuesto está vinculado con la propiedad y no con los ingresos o la venta, es relativamente estable y difícil de eludir. A diferencia de los ingresos, la propiedad “tiene una ubicación fija y es difícil de ocultar”, dice Joan Youngman, miembro sénior del Instituto Lincoln.

Pero los tributos inmobiliarios presentan una dificultad: a diferencia de los impuestos sobre los ingresos o la venta, que se incluyen en los salarios y recibos de caja, la factura del impuesto a la propiedad inmobiliaria llega por separado. Esto lo hace muy visible, políticamente delicado y, a veces, difícil de reformar. Para cambiar cualquier aspecto de los tributos inmobiliarios, se requiere perseverancia, innovación y la capacidad de explicar al público las complejidades de la financiación gubernamental.

Hacer cambios es difícil pero posible; las experiencias de Kampala y los otros lugares que se muestran en este artículo lo demuestran: Estonia y su capital, Tallin, que implementó un impuesto territorial y la tecnología sofisticada necesaria para rastrearlo; y Boston, Massachusetts, que recuperó un antiguo sistema que había entrado en decadencia y ahora es uno de los sistemas tributarios más estables y productivos de los Estados Unidos.

Los cambios en el impuesto a la propiedad inmobiliaria de Kampala, Tallin y Boston ofrecen previsibilidad, lo cual, a su vez, aumentó las inversiones en desarrollo y empleos y, en algunos casos, mejoró la calificación crediticia. Además, gracias a esta previsibilidad, quienes desean comprar o desarrollar propiedades pueden calcular mejor el gravamen a futuro y ajustar sus ofertas en consecuencia, dice Youngman. Además de ayudar a las ciudades a prosperar a nivel financiero, un sistema de tributos inmobiliarios basado en la eficacia y la transparencia puede alimentar la fe en el gobierno local; los residentes con impuestos regulares tienen más probabilidades de involucrarse con los funcionarios locales para procurar que su dinero se invierta bien.

Kampala, Uganda

Según el libro Property Tax in Africa del Instituto Lincoln, todos los países de África tienen un impuesto a la propiedad, salvo Burkina Faso y Seychelles. En algunos países, como Uganda, el impuesto es una fuente de renta de garantía constitucional para los gobiernos locales, pero “en casi toda África, este se infrautiliza y se administra mal” (Franzsen y McCluskey 2017). 

En general, en África, el índice de recaudación de los tributos inmobiliarios ha sido bajo, según indica el Centro Internacional de Impuestos y Desarrollo (ICTD, por su sigla en inglés): en promedio, apenas un 0,38 por ciento del PIB, en comparación con el 2,2 por ciento en países desarrollados. Es más, la administración del impuesto presenta un sinnúmero de complejidades. En muchas ciudades, las calles no tienen nombre y las viviendas no tienen número. En muchos países, hay vastos territorios de propiedad colectiva que se usan para pastoreo comunitario y agricultura de subsistencia. En Uganda y Mozambique, este tipo de propiedad colectiva representa el 62 y el 90 por ciento de la superficie territorial, respectivamente (Franzsen y McCluskey 2017). La escasez de valuadores calificados aumenta las dificultades de administrar el impuesto correctamente.

Muchas secciones dependen de transferencias del gobierno central para obtener financiamiento. Pero se espera que el tamaño de las ciudades africanas se triplique entre 2010 y 2050, y este modelo es insostenible. El Banco Mundial estima que las ciudades subsaharianas tendrán un costo total de US$ 93.000 millones anuales para atender las necesidades de infraestructura de su creciente población (Taylor 2016). Los gobiernos centrales pueden ayudar hasta cierto punto, pero, si quieren ser más autónomas, estas ciudades deberán reformar sus sistemas tributarios. 

Antes de que se fundara la KCCA, Kampala padecía de “recaudación de renta y moral fiscal muy bajas”, lo cual significa que los residentes tenían una renuencia general a pagar los impuestos, según indica un informe del Centro Internacional de Crecimiento o IGC, por su sigla en inglés (Andema y Haas 2017).

Priya Manwaring, economista del IGC en Kampala, indica que un aspecto fundamental del éxito de las primeras reformas en la renta fue que el personal de la KCCA se conformó, en parte, con especialistas de la autoridad impositiva nacional. “La Autoridad Ugandesa de Renta es una institución que funciona bien, y mucha gente llega con niveles altos de conocimientos y habilidades”, dice Manwaring.

Los primeros cinco años de reforma en Kampala se dedicaron a lograr que fuera más fácil para los residentes pagar los impuestos y para el gobierno hacer un seguimiento de los impuestos que se debían y de los pagos que se hacían. No fue una labor menor. Antes, la ciudad había tercerizado la recaudación de renta y usaba 151 cuentas bancarias, muchas de las cuales habían sido creadas por empleados sin autorización. Así, era imposible calcular la renta con precisión o evitar irregularidades. Los registros no se llevaban bien y tenían bastantes errores.

Para solucionarlo, la KCCA dedicó un año a desarrollar un programa de recaudación impositiva de código abierto llamado eCitie, que se lanzó en 2013. El programa envía facturas automáticas y recibe y registra pagos para ciertos trámites, como licencias comerciales y tributos inmobiliarios y por hospedaje. En relativamente poco tiempo, los residentes pasaron de hacer horas de filas en las oficinas del centro y lidiar con facturas perdidas a pagar el impuesto con el teléfono (el índice de posesión de smartphones en África es de menos del 50 por ciento, pero está aumentando rápidamente, en particular entre la gente con más educación).

Un informe de 2015 del IGC indicó que el sistema de pago de Kampala estaba a la par de los de países desarrollados (Kopanyi 2015), y las mejoras habían rendido sus frutos casi de inmediato. La renta se disparó de 30.000 millones de chelines ugandeses (US$ 9 millones) en 2011 a 81.000 millones (US$ 24 millones) en 2015. Incluso si se considera la inflación, esto implica un aumento del 89 por ciento. Si bien el costo anual de recaudación fue nueve veces mayor en ese período, el salto provino más que nada de costos de nuevos emprendimientos, que se recuperaron con mayor renta tras un año. Los costos operativos también aumentaron, pero “la KCCA pasó de una recaudación de renta de bajo costo, pero insostenible, a un sistema sostenible de mayor costo” (Andema y Haas 2017).

Lo que es más importante, en unos pocos años, Kampala empezó a percibir cerca de un tercio de sus ingresos mediante tributos inmobiliarios a propiedades comerciales y que generan ingresos, como viviendas en alquiler. La experiencia de esta ciudad, que empezó a cobrar tributos inmobiliarios en 1948, respalda con contundencia la idea de que al simplificar el sistema, se puede aumentar la renta. Kampala pasó de recaudar más de 20 tipos de impuestos a centrarse solo en las mayores fuentes de renta y facilitar el pago de esos impuestos (incluso en lugares con alto índice de recaudación, instaurar sistemas más convenientes hace la diferencia: cuando Escocia añadió una opción de débito directo, el índice de recaudación de Edimburgo aumentó del 93 al 97 por ciento).

En Kampala, el salto en la renta fue alentador, pero los funcionarios sabían que seguían recaudando apenas una fracción de los impuestos adeudados. La renta por tributos inmobiliarios aumentó en los primeros dos años y luego quedó estancada en un 35 por ciento en total. La etapa siguiente de la reforma apuntó a otros aspectos de un sistema que estuvo desatendido por mucho tiempo. La última tasación se había llevado a cabo en 2005, y en 2009 se había hecho una revisión incompleta. El registro de la propiedad estaba desorganizado y no incluía a muchos edificios modernos que podrían haber generado renta impositiva. En algunas partes de la ciudad, los valores de alquiler se habían triplicado entre 2005 y 2013 (Kopanyi 2015); así, la ciudad estaba dejando dinero sobre la mesa.

Con apoyo financiero del Banco Mundial, la KCCA usó SIG (Sistemas de Información Geográfica) para compilar una base de datos de todos los edificios, incluidas las residencias. La agencia asignó a cada edificio una dirección y una nueva tasación. Luego, la base de datos se vinculó con eCitie. El 64 por ciento de las 350.000 propiedades de Kampala se identificaron como imponibles, contra el 47 por ciento del inventario anterior.

Según Manwaring, ahora los funcionarios pueden registrar mejor el aumento de renta por tributos inmobiliarios, además de la renta potencial. Por ejemplo, en las secciones Central y Nakawa, la renta aumentó de 14.000 millones de chelines ugandeses (US$ 5,6 millones) en el año fiscal 2013–2014 a 38.000 millones (US$ 10,2 millones) cinco años más tarde (Manwaring y Regan 2019). Sin embargo, la recaudación de renta se vio afectada por la pandemia: un informe mencionó una caída del 83 por ciento en pagos recaudados entre abril y junio de 2020, en comparación con el mismo trimestre del año anterior (Mwenda 2020). Los funcionarios indican que un factor importante fue no poder realizar difusión en persona.

“Si bien hay brechas importantes en el cumplimiento, se comprende mejor cuál puede ser la renta potencial”, dice Manwaring. Al final, añade, los nuevos datos “establecieron la base para pensar en modelos de tasación masiva en el futuro”.

La comunidad financiera internacional reconoció el progreso de Kampala. La financiación del Banco Mundial respalda proyectos de infraestructura activos, y el Banco Árabe para el Desarrollo Económico en África está financiando un edificio de tres pisos que ofrecerá 2.000 puestos de trabajo a la comunidad (KCCA 2019). Además, en 2015 se otorgó a Kampala la primera calificación crediticia: un respetable A1. Y la KCCA hizo varias inversiones en la economía local. Estableció una oficina de servicios laborales que ya capacitó a más de 4.000 personas y conectó a unas 600 con un empleo.

A pesar del progreso y los elogios (Property Tax in Africa sugiere que las mejoras “se podrían y se deberían replicar en otros gobiernos locales de Uganda” [Franzsen y McCluskey 2017] ), al gobierno de Kampala le ha costado comunicar la relación entre pagar impuestos y recibir mejores servicios. Algunos residentes locales ven la creación de la KCCA como un intento de Yoweri Museveni, el presidente de Uganda, de adquirir poder. Manwaring dice que la KCCA “ha invertido mucho en comunicaciones y concientización”, pero confirma que es una labor a largo plazo.

“Yo no diría que la gente no está dispuesta a pagar impuestos y punto”, dice Manwaring. “Al menos desde mi punto de vista, la ciudad es una institución que funciona bien, y eso ayuda a infundir confianza. Pero siempre se puede hacer más para aumentar el cumplimiento voluntario”.

Tallinn, Estonia

En 1991, cuando la Unión Soviética se separó, más de una decena de antiguos estados soviéticos tuvieron que desarrollar un gobierno nacional y un sistema de renta casi de la nada. Estonia aprovechó la oportunidad al máximo. En el transcurso de una generación, la nación báltica de 1,3 millones de habitantes pasó de un sistema que nunca había reconocido ningún tipo de propiedad del suelo a uno que la reconoce, cobra un impuesto territorial y creó un ecosistema tecnológico sofisticado gracias al cual, según indica un artículo de Wired de 2017, es “la sociedad digital más avanzada del mundo” (Hammersley 2017). La aceptación del gobierno digital de todo el país implica que un estonio puede establecer legalmente un comercio en un par de horas, y las transacciones inmobiliarias se pueden concretar en cuestión de días, en vez de los meses que tomaban antes. 

Este éxito no habría sido posible sin las bases que se establecieron cuando la nación recuperó su independencia. La turbulenta historia de Estonia estuvo marcada por siglos de dominio danés, sueco y ruso. Tras un breve período de independencia, entre 1918 y 1940, el país fue una república soviética durante 50 años. En esta etapa, se quitaron al pueblo la posesión y los derechos territoriales; así, cuando el país recuperó su independencia, el proceso de establecer quién poseía qué (y cuánto valía eso) fue extremadamente difícil.

Primero, se debió reestablecer el derecho de los individuos a poseer tierras; eso se logró en 1992 al redactarse una nueva constitución. Se creó un sistema para devolver predios a sus antiguos propietarios, y hacia 1993 se habían presentado 212.000 solicitudes (Malme y Tiits 2001). En los años que siguieron, el gobierno nacional redactó principios de valuación territorial y un tributo del valor del suelo. El resto de la década se dedicó a procesar las solicitudes y actualizar el registro territorial en consecuencia.

Al gravar el suelo únicamente, y no los edificios, el sistema estaba diseñado para promover el desarrollo, en particular en la capital, Tallin. “A diferencia de un impuesto sobre las mejoras, el territorial no desalienta el mantenimiento y la construcción”, dice Youngman. “También puede reducir los incentivos para la especulación territorial y para impedir que el suelo salga al mercado en momentos de aumento del valor”. También fue una decisión pragmática, porque los datos y los registros públicos de los edificios estaban incompletos. Aivar Tomson, exgerente de la Junta Territorial Nacional de Estonia, indica que muchos de los nuevos funcionarios gubernamentales, entre ellos el Primer Ministro del momento, Mart Laar, tenían alrededor de treinta años. Sus decisiones tendían a ser progresistas, basadas en el mercado y apresuradas. “En parte, fue una terapia de shock averiguar cómo puede sobrevivir la gente en un entorno totalmente nuevo”, dice Tomson.

El impuesto territorial evitaba los problemas contenciosos de la tasación de edificios, pero, aun así, la implementación fue controversial. “Fue bastante complicado explicarles a los propietarios”, dice Tomson, “que a pesar de sus derechos a la propiedad, tienen la obligación de pagar un impuesto territorial anual”. 

Sin embargo, con los años este enfoque ayudó a impulsar el desarrollo económico, en particular en Tallin. A principios de la década de 2000 hubo un auge en la construcción, en particular en cambios de uso y viviendas de mayor densidad. En el 2000, se construyeron menos de 500 departamentos nuevos; en 2007, fueron 3.000 (Wenner 2015). Hoy, la economía del área metropolitana de Tallin representa el 64 por ciento del PIB del país, y el 51 por ciento del empleo. Pero, en parte, gracias a que el país aceptó la densidad urbana, Tallin sigue siendo una de las ciudades europeas más asequibles, y es una de las menos contaminadas. La ciudad invirtió mucho en la mejora de parques locales, la restauración de escuelas y la mejora de infraestructura. El presupuesto de 2020 consideró aumentos para docentes y enfermeros, y 5,7 millones de euros (US$ 6,7 millones) para renovar el complejo histórico del Teatro de la Ciudad de Tallin.

La transformación del país en una república digital también apoyó el sistema tributario. Mientras los gobiernos de casi todos los países digitalizan registros y transacciones de a poco, Estonia saltó al e-gobierno en la década de 2000. Con el lanzamiento de la plataforma gubernamental e-Estonia en 2012, empezó a usar tecnología segura que permite a los usuarios registrar datos y transacciones de forma instantánea. En tareas como votar, obtener una identificación móvil o pagar impuestos, para interactuar con el gobierno solo se necesita conexión a Internet. 

Gracias al cambio a un sistema digital, Estonia recibió todo tipo de elogios de la comunidad comercial por sus facilidades para nuevos emprendimientos, y a los propietarios, les ofrece seguridad adicional. El sistema transformó la manera en que se efectúan las transacciones inmobiliarias: ya no hace falta que los residentes visiten oficinas públicas y pasen horas esperando que un funcionario público busque los registros. Este sistema libre de papeleos redujo el tiempo de procesamiento para las transacciones territoriales a apenas ocho días; antes llevaban hasta tres meses.

Estonia aún tiene una debilidad que conocen todos los funcionarios del impuesto territorial del mundo: los valores territoriales no se han reevaluado desde 2001, aunque prácticamente se hayan septuplicado en este tiempo, según indicó Tomson, quien hoy es director adjunto de una empresa consultora inmobiliaria con base en Tallin. Tomson espera que en 2021 haya una reevaluación, pero teme que esta se retrase por la falta de popularidad de una gestión así. “El período exacto de reevaluación no está determinado por ley”, dice. “Siempre es fácil esperar a un mejor momento”.

Boston, Massachusetts

En 1980, Boston era “una ciudad en decadencia”, escribió Edward Glaeser, economista de Harvard, años más tarde. La población de la ciudad había disminuido drásticamente desde su auge, indicó, “y los valores inmuebles habían caído tan bajo que tres cuartas partes de las viviendas valían menos que el costo de los materiales para construirlas”. Al igual que otras ciudades industriales que supieron ser prósperas, la capital de Massachusetts parecía encaminarse al “cajón del olvido industrial” (Glaeser 2003).

A los infortunios económicos de la ciudad se sumaba un sistema de tributos inmobiliarios que, según describió Boston Globe en 1976, estaba “en ruinas por los abusos” y repleto de desigualdades. La última reevaluación de toda la ciudad se había hecho en la década de 1920, y la falta de reevaluaciones durante medio siglo había llevado a desigualdades impositivas cada vez mayores en vecindarios cuyos valores inmobiliarios aumentaron de forma desigual. Depender de las tasaciones de los 20 implicaba, por ejemplo, que las propiedades residenciales del vecindario Roxbury, en su mayoría negro, se valuaban en alrededor del 40 por ciento de su valor de mercado actual, mientras que las propiedades de Charlestown, un vecindario de tradición irlandesa con una mayor revalorización, se valuaban (y, por lo tanto, gravaban) en una cifra inferior, cerca del 16 por ciento menos que el valor de mercado.

En vez de actualizar las tasaciones, la ciudad solo tendía a aumentar los impuestos para garantizar la renta que necesitaba. En 1981, los bostonianos pagaban un tipo impositivo nominal sobre la propiedad inmobiliaria del 27 por ciento, uno de los más elevados del país. Eso era “totalmente insostenible si las tasaciones siquiera se acercaban a los valores de mercado”, indicó el libro A Good Tax del Instituto Lincoln (Youngman 2016). El problema se daba a nivel estatal: el tipo impositivo nominal sobre la propiedad inmobiliaria de Billerica, entre Boston y el límite con Nuevo Hampshire, llegaba al 31 por ciento. 

En los 70 y principios de los 80, una serie de procesos judiciales y una medida definida por plebiscito en todo el estado provocaron dos cambios importantes en la constitución estatal. El primer cambio permitía, pero no exigía, que se clasificaran las propiedades; esto significa que las residencias se podían gravar con valores inferiores a los comercios. Luego, una medida definida por plebiscito, la Propuesta 2½, limitó los tributos inmobiliarios a una renta total del 2,5 por ciento del valor total en efectivo de todas las propiedades, y estableció un tope del 2,5 por ciento para los aumentos del índice anual. Las ciudades estuvieron en contra de la medida, pero esta se aprobó sin problemas en 1980 durante una ola nacional de oposición a los impuestos. Como resultado, en cuestión de años, el flujo principal de renta de las ciudades y pueblos del estado se redujo en alrededor del 20 por ciento. “Fue un caos”, dice Ron Rakow, miembro del Instituto Lincoln y excomisionado del Departamento de Valuación de la ciudad de Boston. “Debimos recortar el gravamen en un 15 por ciento dos años seguidos para cumplir con la norma”.

Los primeros dos años, el estado ayudó a compensar parte de la pérdida de renta, pero luego las ciudades y los pueblos debieron ajustarse a los límites rígidos impuestos por la Propuesta 2½. De pronto, muchas secciones del estado comenzaron a realizar reevaluaciones que debían haberse hecho mucho antes. En 1981, menos de 100 de las 351 ciudades y pueblos del estado habían implementado tasaciones de valor de mercado. Cuatro años más tarde, ese número subió a 339 (Youngman 2016).

En Boston, los asesores solían viajar por la ciudad para reevaluar propiedades individuales, un ejercicio muy intenso que se basaba en opiniones subjetivas. Para mantenerse al día con los valores actuales de las propiedades y maximizar la renta potencial, Boston necesitaba un método de valuación más eficiente. La ciudad acudió a la valuación masiva asistida por computadora (CAMA), cuyos modelos estadísticos permitían a los valuadores estimar el valor de las propiedades según los precios de venta de otras propiedades con ubicación, tamaño y estado similares. Dado que el nuevo sistema se basaba en ventas de mercado, era más preciso y eficiente que la práctica anterior (puede obtener más información sobre la función innovadora del Instituto Lincoln en el desarrollo de CAMA en la página 26). Rakow dice que el departamento se redujo de unos 272 empleados en los 80 a unos 86 hoy. “Gracias a la automatización, un tercio de la gente hacía el trabajo 100 veces mejor”, dice.

La actualización de tasaciones también tuvo otros efectos positivos. En 1992, llegaron a la corte estatal más de 12.000 recursos sobre tasación, y la ciudad debió apartar más del 6 por ciento de su renta por tributos inmobiliarios para pagar reintegros. Hacia 2015, hubo menos de 500 recursos. La ciudad estaba apartando apenas el 1 por ciento del gravamen para reintegros, y la cuenta tenía superávit.  

Con los años, la legislatura estatal permitió a la ciudad recaudar otros impuestos (como al combustible de avión, hospedaje y alimentos) para respaldar el presupuesto. Pero Boston aún depende mucho de la renta por tributos inmobiliarios: los US$ 2.200 millones de renta neta de 2019 representaron el 71 por ciento de la renta recurrente. La estrategia ganadora fue transformar los tributos inmobiliarios de una fuente impredecible a una bastante estable. Boston tiene uno de los tipos de tributos inmobiliarios más bajos del estado. En comparación con el resto del país, los tributos inmobiliarios per cápita aumentaron menos: la ciudad tuvo un aumento del 14 por ciento entre 1979 y 2009 en ajustes por inflación, contra el 60 por ciento a nivel nacional (Youngman 2016). 

La estabilidad del sistema de tributos inmobiliarios fomentó la inversión de empresas, lo cual fortaleció la economía de Boston en general. En la última década, algunas empresas como General Electric, Reebok, Wayfair y LEGO Education North America transfirieron su sede central allí. A mediados de los 90, cuando la salud fiscal de la ciudad mejoró, esta empezó a crear reservas presupuestarias para superar los años difíciles. Según la agencia de calificación crediticia Moody’s Investors Service, en la Gran Recesión, fue una de las pocas ciudades del país sin una caída en la renta de un año al otro. Sí recurrió a sus reservas, pero al aumentar los tipos impositivos sobre la propiedad inmobiliaria y ofrecer reducciones a propietarios con dificultades económicas, logró evitar que la renta cayera incluso cuando disminuyeron los valores tasados. Cuando esos valores se recuperaron, la ciudad redujo los tipos impositivos sobre la propiedad inmobiliaria. Si bien es muy pronto para saber cómo le irá a Boston durante la recesión provocada por la pandemia, gracias a la estabilidad de su fuente principal de financiación, es una de las pocas ciudades grandes que pueden costear un aumento anual considerable (4,4 por ciento) en financiación para educación, vivienda y salud pública.  

La estabilidad de la renta y la prosperidad económica han transformado a Boston: en los 70 se la consideraba un emprendimiento basura, y hoy es una ciudad triple A. Según Rakow, hace algunas décadas a los funcionarios les preocupaba que quizás la ciudad tuviera que declararse en bancarrota. Hace poco, Moody’s dijo que Boston es una de las pocas ciudades de los Estados Unidos que debería poder sobrellevar una recesión con relativa estabilidad. Por otra parte, la ciudad incrementó la inversión en casi todas las áreas principales de gastos. En los próximos cuatro años, espera contar con dinero federal y estatal para ayudar a financiar un plan por US$ 4.700 millones llamado Go Boston 2030, que destinará US$ 2.800 millones a proyectos de capital como nuevas viviendas, recuperación de parques, transporte, escuelas y resiliencia ante el cambio climático (ciudad de Boston 2019).

No sorprende que los funcionarios no siempre se hayan tomado bien las reformas. Quienes escriben las leyes suelen despreciar los mandatos de tribunales y las leyes por plebiscito. “En 1980 había mucho pesimismo”, dice Rakow. “Pero tras haber superado ese período inicial, ahora tenemos un sistema predecible y cada vez más renta para pagar servicios, pero que, al mismo tiempo, limita cuánto se puede gastar. Eso tuvo un impacto muy positivo”.

Liz Farmer es periodista y experta en políticas fiscales; sus áreas de especialización son presupuestos, dificultades fiscales y políticas impositivas. Su trabajo suele publicarse en Forbes.com, Route Fifty y otras publicaciones nacionales. Además, hoy es miembro de investigación en el Centro de Investigación sobre el Futuro del Empleo del Instituto Rockefeller.

Fotografía: Kampala, Uganda. Credito: Ben Welle/Flickr CC BY 2.0.

Referencias

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