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La utilización de incentivos fiscales para fomentar el crecimiento de la economía ha aumentado en las últimas décadas. En vista de este incremento, es muy importante que los gestores de políticas empleen técnicas que promuevan el crecimiento, a la vez que evitan prácticas que erosionan innecesariamente la base imponible. Las políticas de incentivos fiscales deben lograr un equilibrio entre el deseo de estimular el crecimiento del empleo y la actividad económica, por un lado, y la necesidad de integridad y rendimiento fiscal, por el otro.
Los funcionarios electos entienden que una economía dinámica genera empleos, aumenta los ingresos y expande la base imponible. En un sistema económico basado en la competencia, los programas de incentivos dan pruebas claras del compromiso que tiene un líder político de atraer negocios y brindar oportunidades económicas a su comunidad. Sin embargo, muchos incentivos fiscales no son efectivos. Según ciertas investigaciones académicas sobre el impacto económico de los mecanismos de incentivos fiscales, muchos de estos incentivos son innecesarios o son un desperdicio, ya que, con frecuencia, subsidian empresas para que realicen actividades que igualmente hubieran llevado a cabo.1
Las políticas y tácticas de incentivos fiscales de Boston intentan lograr un equilibrio justo, con el fin de apoyar la expansión de la base imponible del municipio, la apreciación de los valores inmobiliarios y el crecimiento del empleo y de los ingresos en los últimos años. La recaudación del impuesto a la propiedad es de suma importancia para la salud fiscal general de Boston, ya que genera casi el 70 por ciento de los ingresos; el crecimiento de la base del impuesto a la propiedad es esencial para cubrir los costos municipales cada vez mayores y para financiar las nuevas iniciativas. Aunque la economía de Boston creció un 5,3 por ciento de 2013 a 2014 —un aumento significativamente mayor a las tasas de crecimiento de los EE.UU. o de Massachusetts, del 2,4 por ciento y del 2,5 por ciento, respectivamente2— el municipio ha demostrado su capacidad de generar este crecimiento económico a la vez que mantiene un rendimiento fiscal sólido: ha logrado una calificación de bonos “AAA” y, simultáneamente, suple las demandas de servicios públicos de una población y una mano de obra en continuo crecimiento. Las políticas de incentivos fiscales son sólo una herramienta de las muchas que contribuyen al rendimiento económico favorable de Boston.
Recomendaciones
Las prácticas principales que se mencionan a continuación, extraídas de la experiencia de Boston, Massachusetts, brindan lecciones a partir de un programa de incentivos que ha demostrado ser útil a la hora de maximizar el impacto económico y minimizar, a la vez, los riesgos de otorgar subsidios innecesarios.
Establecer pautas claras
Las comunidades que poseen políticas claras para el uso de incentivos son las que tienen menos probabilidades de utilizarlas cuando no sea necesario. Una comunidad con pautas preestablecidas también tendrá menos probabilidades de extender por demás los incentivos en medio de una acalorada competencia por atraer a alguna empresa o lograr el avance de algún desarrollo. Los factores más importantes a tener en cuenta son el estado de la economía municipal y la condición fiscal y la estructura tributaria de la comunidad. Por ejemplo: una comunidad puede tender más a ofrecer incentivos fiscales ante condiciones económicas débiles o frente a un desarrollo inmobiliario lento.
La política de incentivos fiscales de Boston se ve impulsada por su dependencia en los ingresos provenientes del impuesto a la propiedad. Se espera que los nuevos desarrollos se lleven a cabo sin otorgarles incentivos y mediante el pago de la totalidad de los impuestos. Los incentivos se otorgan a modo de excepción, cuando se considera que son necesarios para el avance de las prioridades de desarrollo económico para las cuales el mercado no puede cubrir la totalidad de los impuestos. Algunas de las razones para ofrecer incentivos son las siguientes:
En un programa de desarrollo económico, los incentivos deben cumplir, exclusivamente, una función de apoyo. El otorgamiento de permisos expeditivos, la asistencia para la infraestructura y otras políticas que demuestran las ventajas comparativas de Boston también son importantes a la hora de impulsar el desarrollo económico.
Estimar el presupuesto impositivo completo para todos los proyectos
Antes de ofrecer un incentivo fiscal es muy importante determinar cuál es la totalidad de los impuestos que debería afrontar un proyecto sin la asistencia del gobierno. Por lo general, las empresas o desarrolladores solicitan un incentivo fiscal sin conocer cuál es el nivel de impuestos que deberían pagar sin dicha asistencia. Al determinar el monto total de impuestos que debería pagar el desarrollador, la comunidad puede demostrar que su nivel de impuestos es competitivo o que el proyecto puede realizarse sin ningún incentivo. Este ejercicio, además, desmitifica el proceso de valuación, ya que el monto de los impuestos es un costo mucho más exacto y predecible.
El monto total de impuestos también brinda un punto de referencia para determinar el costo de cualquier incentivo. Cuando se conoce el costo de un posible incentivo, es mucho más probable que la comunidad se apegue a los límites de sus políticas de incentivos y no los aplique indiscriminadamente. Un punto de referencia claro para los costos también brinda transparencia, debido a que el valor de cualquier incentivo ya se encuentra preestablecido.
Solicitar a las empresas y a los desarrolladores que proporcionen información financiera detallada
A fin de tomar decisiones fundamentadas en cuanto a la posibilidad de otorgar o ajustar adecuadamente un incentivo, los gestores de políticas deben recibir información financiera detallada de parte del solicitante del incentivo. Es necesario contar con un documento previo —que incluya información sobre el costo del proyecto, la proyección de ingresos y gastos, y el rendimiento esperado— con el fin de analizar el impacto que pueden tener los incentivos. Una buena regla general que puede aplicarse es que los desarrolladores brinden información al municipio con un nivel de detalle similar al que entregarían a un banco o a un inversor que estuviera considerando la viabilidad del proyecto.
Con frecuencia resulta difícil obtener información que las empresas consideran confidencial y de propiedad exclusiva. Para salvar este tema de preocupación, muchas jurisdicciones pueden recabar información financiera haciendo uso de la autoridad que les brindan las leyes, según las cuales dicha información tendrá el tratamiento de una declaración jurada de impuestos confidencial. Algunos discrepan diciendo que recabar información financiera de esta forma va en contra de la necesidad de transparencia al otorgar los incentivos. Aunque esta objeción puede ser válida, la comunidad debe equilibrar la necesidad de recibir información financiera detallada con las consideraciones en torno a la transparencia.
Contar con información financiera detallada garantiza que, en el caso de otorgar un incentivo, este se encuentre estructurado de tal manera que brinde solamente el nivel de asistencia necesario para viabilizar el proyecto.
Requerir que los incentivos den como resultado un beneficio económico para la comunidad
Los programas de incentivos deberían generar resultados económicos medibles. Con frecuencia, las empresas se comprometen a aumentar y mantener un nivel de nuevos empleos a cambio del incentivo. Resulta indispensable contar con ordenanzas que establezcan la obligación de presentar información y realizar auditorías, con el fin de que las comunidades puedan monitorear los beneficios con efectividad.
Los acuerdos de otorgamiento de incentivos pueden incluir disposiciones “de compensación” que le permiten a la comunidad recuperar la totalidad o una parte del incentivo si un proyecto dado se desempeña por debajo del nivel prometido. Aunque las disposiciones de compensación son muy útiles, a veces puede resultar difícil implementarlas y hacerlas cumplir.
Un modelo alternativo consiste en que el monto anual del incentivo dependa de alcanzar ciertas metas de desempeño. Por ejemplo: una comunidad puede ofrecer un incentivo fiscal de US$10 millones a 10 años a una empresa que se compromete a crear mil puestos nuevos de trabajo en una nueva instalación. En lugar de simplemente estructurar el incentivo como un crédito fiscal anual de US$1 millón, la comunidad puede, junto con la empresa, acordar un cronograma. Si la firma cumple o excede su compromiso de crear cierta cantidad de empleos cada año, recibirá el monto total de US$10 millones. Sin embargo, si la empresa reduce la cantidad de empleos durante dicho plazo, el incentivo también se reducirá a un nivel previamente acordado. Según este método, el valor del incentivo depende del desempeño de la empresa durante el año, con lo que se evita la posible tensión de tener que aplicar un mecanismo de compensación.
Considerar la posibilidad de brindar apoyo para la infraestructura pública en lugar de un subsidio fiscal
Con frecuencia, la infraestructura pública es necesaria para apoyar los nuevos desarrollos. Los presupuestos municipales ajustados han obligado a muchas jurisdicciones a delegar la responsabilidad de financiar y construir la infraestructura a los desarrolladores. En un clásico caso del “perro que se persigue la cola”, los desarrolladores muchas veces solicitan incentivos fiscales para intentar compensar los costos de construir la infraestructura. Brindar ayuda para la infraestructura puede dar como resultado varias ventajas en comparación con los incentivos fiscales:
Asegurarse de que los gobiernos cooperen en problemas económicos regionales
Las comunidades vecinas entre sí deberían trabajar en conjunto en relación con los problemas de desarrollo económico a fin de beneficiar a toda la región. La utilización de incentivos fiscales para atraer empresas de una comunidad a otra simplemente erosiona la base imponible de cada comunidad y no genera ningún tipo de beneficio económico regional. Por ejemplo: Boston y sus comunidades vecinas de Braintree, Cambridge, Chelsea, Quincy y Somerville crearon el Convenio Económico Regional del Gran Boston. Las partes de este convenio se reúnen varias veces al año para desarrollar estrategias con el fin de promover el crecimiento de la región.
Los municipios también deben trabajar en conjunto con el gobierno estatal. Debido a que el beneficio económico de los nuevos desarrollos recae en toda la región, cada gobierno municipal debería aprovechar los recursos estatales a fin de apoyar las oportunidades de desarrollo estratégico. Por ejemplo: los nuevos desarrollos de oficinas y comercios minoristas en Boston con frecuencia generan un nivel significativamente mayor de ingresos del impuesto a las ganancias y el impuesto a las ventas a nivel estatal que el nivel de ingresos del impuesto a la propiedad municipal. Cuando el gobierno municipal y el gobierno estatal comparten equitativamente los costos de los incentivos al desarrollo, se experimenta un impulso en las oportunidades de desarrollo, a la vez que se preserva la base imponible municipal.
Una actividad coordinada entre el gobierno estatal y el gobierno municipal permite un mayor aprovechamiento y una contabilidad más exacta de los beneficios, a fin de garantizar que el sector público, en conjunto, no otorgue incentivos por demás. Además, la colaboración intergubernamental da una impresión favorable a las empresas que están evaluando la posibilidad de realizar una inversión importante en la región. Los funcionarios de la empresa General Electric indicaron que la relación de cooperación entre los líderes municipales y estatales influyó en la decisión de la empresa de reubicar su sede en Boston.3
El renacimiento de Fan Pier en Boston
El proyecto Fan Pier ilustra la manera en que Boston utilizó incentivos para estimular el desarrollo y expandir la base imponible a fin de fomentar el crecimiento en el distrito portuario de la ciudad.
Fan Pier —consistente en 6 hectáreas de terrenos vacantes y lotes de estacionamiento al aire libre sobre un inmueble costero de primera calidad en el centro del puerto— no había sido aprovechado en su máxima capacidad durante décadas. En el año 2010, Boston se asoció con el propietario de los terrenos y con el gobierno estatal para poner en marcha un nuevo programa de incentivo a la infraestructura denominado “I Cubed”, mediante el cual se otorgarían US$37,8 millones para construir la infraestructura necesaria para llevar a cabo dicho desarrollo.4 Según el programa I Cubed, el estado utiliza los nuevos ingresos del impuesto a las ganancias y del impuesto a las ventas derivados de la mayor cantidad de empleos y actividad empresaria del nuevo desarrollo a modo de reserva para pagar la deuda de la infraestructura. Si los nuevos ingresos no son suficientes para pagar la deuda de la infraestructura, se calcula entonces una suma que deberá pagar el desarrollador para cubrir el faltante.
Como posible arrendatario principal de Fan Pier se tuvo en cuenta a Vertex Pharmaceuticals, una empresa de biotecnología en expansión que estaba considerando la posibilidad de reubicarse en otro estado. Vertex se comprometió a transferir 1.700 empleados a Fan Pier, quienes trabajarían en dos edificios que sumaban 103.000 metros cuadrados de oficinas y laboratorios de investigación. El estado le ofreció a Vertex US$10 millones en créditos fiscales de un programa creado para fomentar el crecimiento de la industria biotecnológica. Además, Boston le otorgó a Vertex un incentivo al impuesto a la propiedad de US$12 millones. El valor combinado de ambos incentivos logró que los costos de ocupación de Vertex en el lugar fueran más competitivos que la opción de establecerse en otro estado, por lo que la empresa decidió reubicarse en Fan Pier.5
El compromiso de Vertex proveyó la masa crítica necesaria para construir las oficinas, los laboratorios y la infraestructura requerida en el lugar. Hoy en día, Fan Pier es el desarrollo insignia para usos mixtos de la zona portuaria. Más adelante, se llevaron a cabo otros desarrollos en el lugar que dieron como resultado miles de empleos, residentes y negocios nuevos y catalizaron la ola de desarrollos que está teniendo lugar en el distrito portuario en general. En la actualidad se están construyendo nuevos desarrollos por US$1,5 mil millones, y se calcula que pronto comenzarán otras obras nuevas por US$850 millones6 (aquí debe destacarse que estos últimos desarrollos se están realizando sin mediar incentivo alguno).
Siguiendo la tradición keynesiana de estimular la actividad, a menudo se necesita un esfuerzo adicional para que caiga la primera ficha del dominó. El desarrollo de primera calidad para usos mixtos —que cuenta además con un museo de arte, parques públicos y un puerto deportivo— que se llevó a cabo en Fan Pier, permitió que este distrito se convirtiera en un destino en sí mismo. Vertex trajo 1.700 empleados al área y demostró el potencial que tiene el distrito como lugar de establecimiento de empresas en el sector de la economía de innovación. Como mínimo, los incentivos aceleraron el ritmo del desarrollo en dicha área. Dentro de este contexto, la inversión de US$12 millones que realizó la ciudad en un incentivo parece prudente. Se calcula que el terreno de Vertex en sí rendirá US$55 millones en el plazo de 7 años que dura el acuerdo fiscal. La ola de desarrollos que se mencionó anteriormente también cuadruplicó los ingresos anuales del impuesto a la propiedad en el distrito portuario, de US$30 millones en el año 2008 a US$127 millones en 2017. Y esta cifra crecerá aun más a medida que concluyan las obras de las propiedades que se están construyendo. El gobierno estatal también experimentará aumentos significativos en los ingresos derivados de la nueva actividad económica en el área.
¿El distrito portuario se habría desarrollado sin las inversiones en infraestructura y sin los incentivos fiscales? Es imposible saberlo a ciencia cierta, pero la prolongada falta de progreso en el área definitivamente generó una preocupación legítima en los gestores de políticas de Boston. Tal vez, la pregunta debería reformularse de esta manera: dado el potencial del lugar, ¿habría sido prudente no hacer nada y correr el riesgo de retrasar o incluso prevenir esta ola de desarrollos?
Ronald W. Rakow es inspector de valuaciones para la ciudad de Boston.
Fotografía: Steve Dunwell
1 Daphne A. Kenyon, Adam H. Langley y Bethany P. Paquin, Rethinking Property Tax Incentives for Business (Repensar los incentivos al impuesto a la propiedad para los negocios), Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2012, 2.
2 Boston Economy 2016, Agencia de Planificación y Desarrollo de Boston, www.bostonplans.org/research-maps/research/research-publications (29 de julio de 2016).
3 Shirley Leung, “An Alliance of Leaders Helped Lure GE to Boston” (Una alianza de líderes logró a atraer a General Electric a Boston), The Boston Globe, 16 de enero de 2016.
4 Para este proyecto, se autorizó una suma de US$50 millones en fondos de I Cubed, pero sólo se utilizaron US$37,8 millones.
5 En 2014 Vertex experimentó un revés a corto plazo que le supuso una reducción de mano de obra del 25 por ciento. Esta situación llevó a la empresa a devolver al estado US$4,9 millones en créditos fiscales que le habían sido otorgados en concepto de apoyo a las ciencias biológicas y una reducción de US$3 millones en concepto del incentivo fiscal municipal que era proporcional a la reducción de empleos. A partir de entonces, los niveles de empleo de Vertex se han recuperado y continúan creciendo.
6 Tim Logan y David L. Ryan, “A Waterfront That’s Rapidly Transforming” (Una zona costera que se transforma rápidamente), The Boston Globe, 31 de enero de 2017.
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Desde 2015, los representantes de varias entidades públicas, fundaciones y organizaciones sin fines de lucro del área de la Bahía de San Francisco, Los Ángeles y Denver han estado participando en forma conjunta en talleres de “absorción de capital” para forjar soluciones para la escasez de vivienda social en sus regiones por medio de estrategias para atraer suelo, capital y otros recursos. Representan a organizaciones no sólo de vivienda sino también de transporte público, planificación y desarrollo económico, partes interesadas que frecuentemente no se unen para resolver problemas, si bien trabajan en temas con muchos puntos en común y en geografías idénticas.
En una de estas reuniones, en enero de 2016, Abigail Thorne-Lyman, gerente del programa de desarrollo orientado al transporte público (TOD, por su sigla en inglés) de Bay Area Rapid Transit (BART) —un sistema de transporte público que presta servicio anualmente a más de 125 millones de pasajeros a lo largo de la región— se dio cuenta de que su agencia podría hacer una contribución sin precedentes para resolver la crisis local de vivienda, que es una de las más grandes del país. Más de 250.000 hogares de muy bajos ingresos de la región carecen de acceso a vivienda a su alcance. La mediana del valor de una vivienda en San Francisco es de US$1.147.300, en comparación con US$197.500 en todo el país; la mediana de un alquiler mensual es de US$4.350, más de tres veces la mediana de alquiler nacional de US$1.500. Casi la mitad de los inquilinos locales gastan más del 30 por ciento de sus ingresos en alquiler.
Cada equipo regional de 6 integrantes que participó en este taller había confeccionado una hoja de cálculo con todos los proyectos de desarrollo pendientes que contemplaban unidades de vivienda social. “Cuando analizamos nuestra lista, nos dimos cuenta de que la restricción principal que impedía la construcción de vivienda no era el capital”, explica Thorne-Lyman. “Lo que necesitábamos —el eslabón perdido, digamos— era el suelo”.
“En el área de la Bahía, los emprendedores no compran el suelo hasta que estén seguros de conseguir la financiación necesaria para su proyecto, lo cual dificulta la competencia en un mercado inmobiliario recalentado”, dice Thorne-Lyman. Pero BART ya poseía 120 hectáreas en la región.
Esa noche, Thorne-Lyman comenzó a imaginar la posibilidad de que BART pusiera a disposición su suelo para todos los emprendimientos que incluyeran vivienda social. Al hacer los cálculos, “Me di cuenta de que podíamos producir alrededor de 30.000 unidades usando nuestro suelo”, explica, de las cuales 10.000 podían ser vivienda social, una cantidad significativa, dado que el emprendimiento típico de vivienda social en el área de la Bahía produce entre 50 y 200 unidades. “Y si somos los primeros en hacer este ofrecimiento, quizás otras agencias de transporte público en otros condados nos acompañaran”, ya que BART sólo abarca cuatro de los nueve condados en el área de la Bahía. Esto podría aportar una solución considerable. “Las 30.000 unidades se podrían convertir en 60.000 unidades, todas ellas en suelo público”, dice Thorne-Lyman.
Thorne-Lyman y el resto del equipo de absorción de capital entregaron su análisis a la gerente general de BART, Grace Crunican. Tanto Crunican como la Junta Directiva de BART decidieron aumentar el compromiso de la agencia con el desarrollo de vivienda social y vivienda a precios de mercado en suelo de BART. Después pidieron a Thorne-Lyman y su equipo que generaran modelos que superaran los cálculos que habían imaginado en privado.
“La conversación con Grace fue como una catapulta”, dice Thorne-Lyman. “Tuvimos estas ideas y las desarrollamos. Después la Junta Directiva nos pidió que imagináramos una visión aún más ambiciosa para nuestro suelo. A través de nuestro trabajo con el equipo de absorción de capital, teníamos todos estos socios interesados —como activistas de vivienda social, instituciones financieras de desarrollo comunitario y fundaciones— que apoyaron la idea y la difundieron al público”.
Los nuevos objetivos de desarrollo para el programa TOD de BART, adoptados en diciembre de 2016, establecen una meta de 20.000 unidades de vivienda nuevas y 400.000 m2 de superficie edificada para oficinas en suelo de BART para el año 2040. Por lo menos el 35 por ciento de estas unidades, o sea 7.000, se destinarán a hogares de bajos y muy bajos ingresos. Hasta ahora, BART ha producido 760 unidades de vivienda social en su suelo, así que queda mucho trabajo por realizar. De todas maneras, Thorne-Lyman se ha entusiasmado con este desafío. “California tiene una crisis de vivienda social, y podemos decir que BART contribuirá a la solución”, explica. “Tenemos el suelo. Y estamos dispuestos a aportarlo”.
“Alguien tiene que pensar en grande sobre cómo abordar esta crisis. Y nosotros estamos ofreciendo algo grande”, dice.
El Marco de Absorción de Capital
Los talleres de absorción de capital a los que asistió Thorne-Lyman son parte de un programa diseñado para ayudar a las ciudades a atraer y distribuir inversiones comunitarias y aprovechar otros recursos críticos para alcanzar sus metas, como suelo y conocimiento técnico. Las inversiones comunitarias se definen como “inversiones que tienen por objeto brindar beneficios sociales y medioambientales en comunidades necesitadas, como préstamos, bonos, créditos tributarios y vehículos de inversión estructurada”.
La arquitecta principal del programa, Robin Hacke, dice: “Es una manera de dirigir los recursos a lugares donde no irían naturalmente, de contrarrestar las fallas del sistema financiero para producir la cantidad suficiente de vivienda social, y reducir las disparidades de salud o minimizar el impacto del cambio climático en lugares vulnerables, entre otros factores ligados al uso del suelo”.
Hacke, directora del nuevo Centro de Inversiones Comunitarias en el Instituto Lincoln, está haciendo un ensayo piloto de una nueva estrategia de “cambio de sistemas” que diseñó en colaboración con sus colegas David Wood de la Iniciativa para Inversiones Responsables de la Universidad de Harvard, Katie Grace Deane y Marian Urquilla. El modelo, denominado Marco de Absorción de Capital, se basa en la idea de que los mercados de capital tradicionales frecuentemente no resuelven las necesidades de las comunidades de bajos ingresos, por lo cual hace falta una metodología sistemática para reparar esta carencia y obtener resultados significativos a escala (a diferencia de proyectos individuales que son difíciles de implementar y que, aun cuando sean exitosos, no tienen un impacto significativo sobre el problema). Al “reunir en la misma mesa” a diversas partes interesadas que pocas veces se unen para resolver este tipo de problemas a pesar de tener intereses alineados, el modelo también aumenta la cantidad de activos y de poder, ayudando a identificar nuevas herramientas y estrategias efectivas para abordar las necesidades insatisfechas de la comunidad.
Los sistemas cambian
Para poder superar los efectos de la discriminación y la falla en los mecanismos del mercado para proporcionar bienes, servicios y oportunidades adecuadas a comunidades necesitadas, tenemos que asegurar que fluya capital hacia esos lugares. Para que los residentes puedan progresar hay que encontrar maneras de financiar vivienda social y desarrollar entornos saludables con acceso a comida fresca y lugares seguros para caminar, andar en bicicleta y jugar, y proporcionar acceso a una educación y puestos de trabajo de calidad. No basta simplemente con invertir en un solo proyecto y esperar que los lugares se transformen. El Centro de Inversión Comunitaria se compromete a robustecer los sistemas que impulsan a una comunidad a planificar su futuro, creando una plataforma y red de relaciones que unan instituciones con individuos con la capacidad de concretar la visión de la comunidad; desarrollando y ejecutando proyectos de inversión que implementen dicha visión; y adoptando las políticas y prácticas que aceleran cómo estos proyectos se llevan a cabo.
—Robin Hacke
Este marco es una respuesta a los problemas que enfrentaron Hacke y Urquilla mientras trabajaban en la Iniciativa de integración, un programa de US$80 millones de dólares iniciado en 2010 para mejorar las vidas de residentes de bajos ingresos en cinco ciudades piloto: Baltimore, Cleveland, Detroit, Minneapolis/St. Paul y Newark. La idea, administrada por el programa Living Cities (Ciudades Vivientes), era alinear los intereses de una serie de participantes y capitales de inversión en barrios que tradicionalmente no tienen acceso a fondos de financiamiento.
“La Iniciativa de integración demostró que las ciudades participantes carecían no sólo de capital sino también de la capacidad para absorber y utilizar los fondos asignados por medio del programa”, dice Hacke.
“La distribución espacial desigual de personas de bajos ingresos en los Estados Unidos es producto de muchas décadas de políticas públicas que básicamente privaron de capital a las comunidades, ya sea por trabas burocráticas de los bancos o trabas burocráticas impuestas o toleradas por la Administración Federal de la Vivienda”, dice George McCarthy, presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, quien participó de la Iniciativa de integración durante su trabajo en la Fundación Ford.
“Como las comunidades carecían de capital, pensamos que la mejor manera de ayudarlas a recuperarse es darles dinero. Pero en realidad durante todos esos años no sólo le quitamos el capital sino también la capacidad para ayudarse a sí mismos. Muchas personas del movimiento de desarrollo comunitario creen que, si sólo encontramos una manera de aportar más capital a esos lugares, el problema se va a resolver. Pero una de las lecciones que aprendimos es que, aunque les demos dinero, no necesariamente tendrán una forma de usarlo. Puede sonar como que estoy culpando a la víctima, pero no es así. En realidad, se trata de comprender que cuando uno priva de recursos críticos a un lugar por un tiempo prolongado y después se los da, la comunidad puede no estar preparada para usarlos. Es como la gente. Si uno le niega comida a alguien por demasiado tiempo y después se la ofrece, quizás no pueda comerla”.
Cómo alinear los recursos necesarios
“Para utilizar el capital con éxito, los lugares tienen que identificar las fuentes de capital y también los proyectos que lo pueden utilizar. Los proponentes de inversiones con impacto se han concentrado en organizar la oferta de capital; nuestro enfoque es en la demanda de inversión”, dice Hacke. “Por ejemplo, en Detroit, Baltimore y Cleveland, no estaban considerando principalmente proyectos de vivienda. Querían acelerar todo tipo de emprendimientos, como proyectos comerciales y de uso mixto. Pero para negociar convenientemente los proyectos y las condiciones adecuadas para que estos tuvieran la capacidad necesaria hubo que aportar mucho más que simplemente el capital de inversión. El trabajo tomó más tiempo que lo esperado y requirió mucha más coordinación de recursos de lo que pensábamos”, agregó.
“A pesar de la grandes necesidades de estas comunidades, las partes interesadas tienen que superar obstáculos mayores para completar sus proyectos”, dice Hacke. “Si la gente cree que la probabilidad de concretar un proyecto no es alta, se da por vencida. Así que organizamos las partes interesadas para resolver los problemas más urgentes, y alineamos los recursos que puedan aumentar la probabilidad y confianza de concretar estos proyectos críticos”.
La falta de confianza se debe a la fría realidad de que los proyectos de desarrollo comunitario en general son difíciles de concretar (figura 1). Hacke ataca esta realidad de frente pidiendo a los participantes que identifiquen lo que ella llama “proyectos de impacto comunitario ejemplares. Los proyectos que la gente identifica como representativos son complejos, prolongados y políticamente trabados, ya que tienen que equilibrar los intereses de muchas partes interesadas y combinar las múltiples fuentes de capital con diversas restricciones y requisitos. Los participantes evocan el lenguaje de misiones heroicas para describir estos proyectos”.
La identificación y el análisis de estos “proyectos ejemplares” son útiles por partida doble. Primero, realzan la naturaleza compleja y enrevesada de muchos proyectos de inversión comunitaria, resaltando la necesidad de una estrategia más eficiente y expansible. En segundo lugar, y más importante aún, el análisis de proyectos ejemplares puede ayudar a las partes interesadas a determinar los recursos y restricciones potenciales del sistema de desarrollo comunitario en general, incluyendo el nivel de participación de las diversas partes, la disponibilidad de una serie de destrezas y recursos, y las oportunidades de colaboración.
Tres componentes de un sistema de inversión comunitaria efectivo
Una vez que las partes interesadas de una región hayan usado el marco de proyectos ejemplares para analizar cómo está funcionando actualmente el sistema de inversión comunitaria, el próximo paso es identificar maneras de mejorar el funcionamiento del sistema para que pueda proporcionar impacto a gran escala. De acuerdo al marco, un sistema efectivo requiere tres elementos, que son el foco del trabajo de Hacke con las comunidades.
Identificar prioridades compartidas
Primero, las partes interesadas tienen que articular un juego bien definido de prioridades ampliamente aceptadas a través de la comunidad. La vivienda social no es siempre el ancla para establecer estas prioridades, pero en los ensayos pilotos organizados por Hacke han sido el punto de partida más fácil, parcialmente porque este aspecto cuenta con fuentes de financiamiento confiables y eficaces, como el crédito tributario para vivienda de bajo ingreso, y una red sólida de organizaciones experimentadas.
“Nos esforzamos mucho por reunir y fortalecer relaciones a lo largo de diversos sectores, para poder operar con un juego de prioridades compartidas”, dice Thomas Yee, encargado de iniciativas de LA THRIVES, una organización sin fines de lucro que se propone avanzar el tema de equidad por medio de crecimiento inteligente, y que participa en el ensayo piloto del Marco de Absorción de Capital.
“Van a existir desacuerdos entre los activistas políticamente progresivos, los funcionarios electos y los emprendedores privados, así que es necesario colaborar mucho, generar confianza y encontrar puntos en común. Pero esa es la manera de organizar metodologías a nivel de sistemas. Permite reducir el trabajo a unos pocos principios que entusiasman a la gente y la mantiene enfocada en el sistema, en vez de su barrio o proyecto en particular”.
Una de las prioridades compartidas que surge del trabajo en Los Ángeles es la importancia de asegurar que LA Metro, la agencia pública responsable por el servicio ferroviario y de autobús en el condado de Los Ángeles, preste un servicio efectivo a los residentes de bajos ingresos, que son los usuarios de base de los servicios de la agencia.
Antes de participar en los talleres, LA Metro sabía que sus usuarios de base eran residentes de bajos ingresos. Un estudio de investigación comisionado por la agencia antes de incorporarse al equipo de Los Ángeles describió cómo podían ayudar a esos usuarios a vivir cerca de las líneas de transporte público. LA Metro estaba generando metas agresivas de construcción de vivienda en suelo de su propiedad cuando se unió a la colaboración con LA THRIVES.
“Se produjo una confluencia que obligó a LA Metro a pensar cómo estaba administrando sus operaciones, qué iba a pasar si esos usuarios de base vivían cada vez más lejos de los sistemas de transporte público existentes”, explica Yee.
Según Yee, LA Metro estaba interesada en encontrar maneras adicionales de contrarrestar el desplazamiento de sus usuarios, y su colaboración con LA THRIVE fue “realmente el riego que necesitaba para hacer crecer esas semillas”.
La idea de que los usuarios de bajos ingresos iban a ser desplazados a mayor distancia también causó preocupación en otros miembros del equipo piloto de Los Ángeles. Los planificadores de transporte público criticaron el costo e ineficiencia de ampliar el servicio a zonas más alejadas, mientras que los conservacionistas se preocupaban por su impacto sobre el medio ambiente. Los activistas comunitarios estaban preocupados por el aislamiento económico y social, y las organizaciones de vivienda temían por la falta de vivienda social en los anillos periféricos de la ciudad. La resolución correcta de este problema presentaría una oportunidad para abordar en forma simultánea estas preocupaciones aparentemente no relacionadas entre sí, convirtiéndose en una prioridad compartida en la colaboración. Gracias a ello, LA Metro adoptó un nuevo término para pensar sobre el transporte público en el contexto del desplazamiento de sus usuarios: el Marco de Comunidades Orientadas al Transporte Público.
Pero LA Metro quería hacer más aún. A diferencia de BART, la agencia no contaba con mucho suelo adicional para albergar las miles de unidades de vivienda social necesarias. En su lugar, LA Metro, en sociedad con otros miembros del equipo, creó un fondo de préstamo para respaldar el desarrollo de vivienda social y retener unidades existentes no restringidas de alquiler bajo cerca de las líneas de transporte público de la agencia. Lo importante es que estas unidades no tienen que estar en suelo propiedad de la agencia, sino sólo lo suficientemente cerca como para brindar fácil acceso al sistema de transporte público.
“Estamos tan entusiasmados de que LA Metro esté dispuesta a realizar inversiones fuera de sus propiedades”, dice Yee. “El desarrollo de vivienda social en suelo de la agencia es importante, sin duda un paso enorme por sí mismo. Pero ir más allá del suelo de su propiedad es una gran innovación y demuestra un compromiso para limitar el desplazamiento de los usuarios de base”.
Establecer una lista de proyectos a ejecutar
Una vez que las partes interesadas hayan identificado una serie de prioridades estratégicas, pueden concentrarse en establecer una lista de proyectos a ejecutar, el segundo paso de la implementación del marco. Las partes interesadas comienzan examinando los proyectos en marcha y analizando si responden a las prioridades fijadas y si puede haber brechas.
La práctica de examinar la lista de proyectos también permite identificar los recursos necesarios para concretarlos con éxito.
Para el equipo de Denver, el análisis de la lista de proyectos municipales le permitió reconocer que el equipo se tenía que concentrar más en atraer capital privado acorde con la misión, dice Dace West, uno de los líderes del programa piloto de Denver y en ese momento director ejecutivo de Mile High Connects, una organización sin fines de lucro cuya misión es asegurar que el sistema de transporte regional de la zona metropolitana de Denver promueva comunidades que ofrezcan a todos los residentes la oportunidad de tener una alta calidad de vida.
“Se produjo este momento crucial como comunidad cuando nos dimos cuenta de que la manera en que realizábamos nuestras actividades de desarrollo comunitario estaba gobernada en realidad por fuentes de financiamiento específicas y restrictivas, propias de sistemas más maduros, como los créditos tributarios, que han llegado a su límite, o, en otros casos, fuentes de capital que no son muy predecibles”, dice West, refiriéndose a las conclusiones del análisis de la lista de proyectos.
“Nos dimos cuenta de que frecuentemente nos quedamos cortos en los emprendimientos que abordamos debido a que no podemos obtener y utilizar el capital de manera sistemática. Así que, de aquí en más, estamos muy enfocados en cómo aprovechar el capital de impacto del sector privado en el sistema, utilizando las fuentes de capital tradicionales de nuevas maneras y esforzándonos por incorporar una cantidad significativa de capital que está buscando lugares donde invertir”, dice West.
“Gracias a un trabajo profundo e intencional, hemos descubierto que el término ‘impacto’ tiene distintos significados para los inversores de impacto. Cuando algunos de ellos dicen que quieren generar un impacto, lo que realmente quieren es poder otear el futuro y ver buenas ganancias; eso les basta, porque lo que quieren en última instancia es liquidez y una buena tasa de retorno. Nosotros pensamos: ‘Es bueno saberlo, porque hemos estado perdiendo el tiempo en estas otras cosas que a nadie le importa’. Ahora nos podemos enfocar en cuestiones tales como: ¿cuál es la tasa de retorno buscada? y ¿cuáles son los lugares correctos para utilizar este tipo de capital en vez de otros tipos? Y ese fue un descubrimiento esencial, el reconocimiento de que los emprendimientos inmobiliarios, que habíamos considerado una inversión más tradicional, pueden ser en verdad una inversión de impacto comunitario, que crea conexiones nuevas e interesantes”.
Una de esas conexiones es con la agencia de financiamiento de vivienda de Denver.
“A medida que fuimos pensando en maneras de aprovechar este nuevo capital, hemos descubierto que tenemos una agencia de financiamiento de vivienda muy inusual. Es muy creativa y flexible y ya está administrando una enorme cantidad de fondos estructurados separados que tienen alguna forma de propósito comunitario”, dice West. “Estamos trabajando para construir una plataforma que usa la agencia como base para atraer capital que puede destinarse a canales específicos pero que también se puede usar para rellenar esas brechas e implementar proyectos impulsados por la comunidad y sus necesidades. La agencia de financiamiento de la vivienda no está respondiendo meramente a las fuentes de financiamiento existentes; está actuando como un intermediario amplio para trabajar con otras agencias del sistema”.
Crear un entorno habilitante
Después de crear una lista de proyectos a ejecutar, el próximo paso natural es la última pieza del marco: fortalecer el “entorno habilitante”. Esto se define como “las condiciones latentes que conforman las operaciones del sistema”, como “la presencia o ausencia de destrezas y capacidades necesarias, las realidades políticas, las relaciones formales e informales entre los actores clave, y las normas y comportamientos culturales que se manifiestan en forma distinta dependiendo del lugar”.
En los talleres de absorción de capital, se les pide a los participantes que analicen cuáles áreas del entorno funcionan bien y cuáles no, y cuáles políticas y prácticas afectan en forma directa sus prioridades estratégicas. Al hacerlo, pueden comprender mejor las oportunidades y limitaciones inherentes en el sistema actual.
Para Thorne-Lyman y el resto del equipo de San Francisco, el análisis del entorno habilitante —o sea qué recursos están o no disponibles y funcionan bien o no en el ecosistema de vivienda social— reveló inmediatamente el problema de la escasez de suelo.
Centro de Inversión Comunitaria
Thorne-Lyman no es la única persona entusiasmada por el trabajo generado por el Marco de Absorción de Capital. McCarthy también se muestra optimista.
“El suelo es uno de los recursos más valiosos y escasos de una comunidad”, dice. “Las políticas de suelo pueden jugar un papel central en atraer o generar la inversión necesaria para hacer uso de lotes vacantes y desperdiciados por mercados de suelo disfuncionales, o para abordar el impacto desigual de la polución y el cambio climático sobre familias pobres y necesitadas”.
Por esa razón, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha lanzado recientemente el Centro de Inversión Comunitaria con el respaldo de la Fundación Kresge y otras fundaciones nacionales importantes. El Centro es una iniciativa de investigación, construcción de capacidad y desarrollo de liderazgo para ayudar a que las comunidades movilicen el capital y aprovechen el suelo y otros activos para implementar sus prioridades económicas, sociales y medioambientales. Hacke dirigirá el nuevo centro y lo usará como plataforma para desarrollar el modelo de absorción de capital.
“Hemos visto una y otra vez que el suelo es realmente una parte importante de la solución, ya sea que se trate de la salud de la gente, o infraestructura verde y la salud de los ecosistemas naturales. Ser parte del Instituto Lincoln, que tiene un conocimiento tan amplio en el uso de suelo para generar y recuperar plusvalías, es una gran ventaja para nosotros”, dice Hacke.
En Lincoln, Hacke espera ampliar su trabajo con programas pilotos en comunidades adicionales. Aquellos que integran su cohorte actual alientan a estas ciudades a aprovechar esta oportunidad. “Cuando comenzamos a trabajar hace dos años, esto parecía un ejercicio académico abstracto repleto de ‘tareas para el hogar’. Pero persistimos con su metodología y hemos podido encontrar mucho valor en el marco”, dice Christopher Goett, un alto administrador de programa en California Community Foundation y uno de los que respaldan el programa piloto de Los Ángeles. “Robin, Katie, David y Marian han construido un espacio seguro para poder realizar trabajos difíciles, y han creado un sistema de apoyo que se ha ido fortaleciendo con el tiempo. En retrospectiva, estas actividades han constituido momentos críticos para nuestra evolución y crecimiento”.
“El trabajo de desarrollo comunitario y económico se aborda frecuentemente por medio de programas aislados, pero esa no es la manera en que funciona el mundo”, dice Goett. “El angelino promedio se despierta y usa el transporte público para ir a trabajar o llevar a sus hijos a la escuela. Los sistemas de vivienda, empleo y educación interactúan entre sí, y esta es la manera en que está diseñado el marco del Centro”.
“Para alguien que administra una cartera de crecimiento inteligente aquí en California Community Foundation, el marco es cada vez más útil; el crecimiento inteligente es, por naturaleza, integrado. Tenemos que pensar sobre la salud pública al mismo tiempo que pensamos sobre infraestructura y vivienda, y con este marco podemos promover el desarrollo orientado al transporte público y aun así ver el ángulo de la prevención de desplazamiento y la vivienda”.
Loren Berlin es una escritora y consultora de comunicaciones independiente del área metropolitana de Chicago.
Fotografía: Sharon Hahn Darlin
Referencias
Bay Area Council Economic Institute. 2016. “Solving the Housing Affordability Crisis: How Policies Change the Number of San Francisco Households Burdened by Housing Costs.” (Octubre). www.bayareaeconomy.org/files/pdf/BACEI_Housing_10_2016.pdf
Hacke, Robin, David Wood y Marian Urquilla. 2015. “Community Investment: Focusing on the System.” Documento de trabajo. Troy, MI: Kresge Foundation.
Truong, K. 2016. “Here Are 11 Solutions to the Bay Area Housing Crisis.” San Francisco Business Times. Octubre 11.
Zillow.com. “San Francisco Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/san-francisco-ca/home-values/
Zillow.com. “United States Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/home-values/
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http://www.bayareaeconomy.org/files/pdf/BACEI_Housing_10_2016.pdf
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The use of tax incentives to encourage economic growth has increased over the last several decades. Given this escalation, it is important for policy makers to employ techniques that promote growth while avoiding practices that needlessly erode the tax base. Tax incentive policies must balance the desire to stimulate job growth and economic activity with the need for fiscal integrity and performance.
Elected officials understand that a vibrant economy produces jobs, raises incomes, and expands the tax base. In an economic system based on competition, incentive programs provide tangible evidence of a political leader’s commitment to attracting businesses and providing economic opportunity to their communities. Many tax incentives, however, are not effective. Academic studies of the economic impact of tax incentive mechanisms conclude that many are either unnecessary or wasteful, often subsidizing businesses for activities they may have undertaken anyway.1
Boston’s tax incentive policies and tactics attempt to strike the right balance, supporting expansion of the City’s tax base, appreciation in property values, and job and income growth in recent years. Property tax revenue is critical to Boston’s overall fiscal health, generating nearly 70 percent of revenue; growth of the property tax base is essential for covering escalating municipal costs and funding new initiatives. While Boston’s economy grew by 5.3 percent from 2013 to 2014—significantly more than the U.S. or Massachusetts growth rates of 2.4 percent and 2.5 percent, respectively2—the City has demonstrated the ability to generate this economic growth while maintaining strong fiscal performance, achieving a AAA bond rating while meeting the public service demands of a growing population and workforce. Tax incentive policies are just one element of many contributing to Boston’s favorable economic performance.
Recommendations
The following core practices, drawn from the experience of Boston, Massachusetts, provide lessons from an incentive program that has proven able to maximize economic impact while minimizing the risks of unnecessary subsidies.
Establish Clear Guidelines
Communities with clear policies for the use of incentives are less likely to use them when they are not necessary. A community with set guidelines is also unlikely to overextend in the heat of a competition to attract a company or advance a development. The most important factors to consider are the state of the local economy and the community’s fiscal condition and tax structure. For example, a community may be more inclined to offer tax incentives when economic conditions are soft, or when real estate development is slow.
Boston’s tax incentive policy is driven by its reliance on property tax revenues. New development is expected to proceed without incentives and pay full taxes. Incentives are exceptional, considered only when they are necessary to advance economic development priorities where the market does not support full taxes. Reasons for offering an incentive may include:
Incentives should play only a supporting role in an economic development program. Expedited permitting, infrastructure assistance, and other efforts to highlight Boston’s comparative advantages are also important to drive economic development.
Estimate the Full Tax Bill for All Projects
It’s important to determine the full taxes that a project would pay without assistance before offering a tax incentive. A firm or developer often requests a tax incentive without knowing the level of taxes without assistance. Determining the full tax level may allow a community to demonstrate that its level of taxation is competitive or that a project is feasible without an incentive. This exercise also demystifies the assessment process, making the tax amount a more certain, predictable cost.
The full tax amount also provides a benchmark for determining the cost of any incentive. When the cost of a potential incentive is known, a community is more likely to stay within its incentive policies and not overextend. A clear cost benchmark also provides transparency, as the value of any incentive offer is established.
Require Companies and Developers to Provide Detailed Financial Disclosures
In order to make informed decisions on whether to offer or to appropriately size an incentive, policy makers must receive detailed financial information from a proponent considering a facility. A pro forma—including information on the cost of the project, projected revenue and expenses, and the expected return—is necessary to analyze the impact of any incentive. A good rule of thumb is that developers should share information similar in detail to what they would provide a bank or investor considering the project.
It’s often difficult to obtain information that businesses may consider confidential and proprietary. To address these concerns, many jurisdictions can collect financial information by using statutory authority that will treat the filing as a confidential tax return. Some might argue that the collection of financial information in this manner runs counter to the need for transparency when providing incentives. While the concern is valid, a community needs to balance the need for detailed financial information with transparency considerations.
Detailed financial information ensures that if an incentive is offered, it is structured to provide only the level of assistance required to make a project feasible.
Require that Incentives Result in an Economic Return for the Community
Incentive programs should lead to measurable economic outcomes. Firms most often commit to adding and maintaining a level of new jobs in return for an incentive. Reporting and auditing provisions are critical to ensuring communities can effectively monitor these benefits.
Incentive agreements may contain provisions for “clawbacks” that allow the community to recoup all or a portion of the incentive if a project performs below promised levels. While clawback provisions are worthwhile, they can sometimes be difficult to implement and enforce.
An alternative model makes the annual incentive amount contingent upon performance benchmarks. For example, a community may offer a tax incentive of $10 million over 10 years to a firm committed to bringing 1,000 new jobs to a new facility. Instead of simply structuring the incentive as a $1 million annual tax credit, the community and firm can agree to a schedule. If the firm meets or exceeds its employment commitment in each year, it receives the full $10 million. However, if during the term the company reduces its employment, the incentive is also reduced to an agreed-upon level. This method matches the value of the incentive with the performance of the firm annually, avoiding the potential angst of a clawback mechanism.
Consider Providing Public Infrastructure Support Instead of a Tax Subsidy
Public infrastructure is often necessary to support new development. Tight municipal budgets have forced many jurisdictions to shift the responsibility of financing and building infrastructure onto developers. In a classic case of the dog chasing its tail, developers often seek tax incentives to help offset the costs of building the infrastructure. Providing infrastructure support may have several advantages over tax incentives:
Ensure that Governments Cooperate on Regional Economic Issues
Neighboring communities should work together on economic development issues to benefit the entire region. Using tax incentives to lure companies across borders simply erodes local tax bases and does not generate regional economic benefits. For example, Boston has joined with neighboring communities Braintree, Cambridge, Chelsea, Quincy, and Somerville to create the Greater Boston Regional Economic Compact. Members meet several times per year to develop strategies to promote growth in the region.
Local communities must also coordinate with state government. Since the economic benefit of new development accrues to the entire region, local government should leverage state resources to support strategic development opportunities. For example, new office and retail development in Boston often generates significantly more state income and sales taxes than local property tax revenue. When state and local governments equitably share the costs of development incentives, it enables development opportunities while preserving the local tax base.
A coordinated effort between state and municipal government provides greater leverage and a more accurate accounting of benefits, to ensure the public sector does not collectively overextend. Intergovernmental collaboration also creates a favorable impression on businesses considering a major investment in the region. Officials at GE said the cooperative relationship between city and state leaders influenced the company’s decision to relocate its headquarters to Boston.3
Reviving Fan Pier Boston
The Fan Pier project illustrates how Boston used incentives to stimulate development and expand the tax base to ignite growth in the city’s Seaport District.
The Fan Pier—15 acres of vacant land and surface parking lots on prime, waterfront real estate in the heart of the Seaport—was underutilized for decades. In 2010, Boston partnered with the property’s owner and state government to use a new infrastructure incentive program called I Cubed, to provide $37.8 million for infrastructure required by the development.4 Under I Cubed, the state uses new income and sales tax revenues from increased employment and business activity at a new development to pay the infrastructure debt service. If the new revenues are insufficient to pay the infrastructure debt, the developer is assessed an amount to cover the shortfall.
The potential lead tenant for Fan Pier was Vertex Pharmaceuticals, an expanding biotech company that was considering relocation out of state. Vertex committed to transferring 1,700 employees to the site in two buildings containing 1.1 million square feet of office and research lab space. The state offered Vertex $10 million in tax credits from a program established to encourage the growth of the biotech industry. In addition, Boston provided a $12 million property tax incentive to Vertex. The combined value of these incentives made Vertex’s occupancy costs at the site more competitive with options in other states, and the company relocated to the Fan Pier.5 Vertex’s commitment provided the critical mass necessary to get the office and lab space and the required infrastructure built at the site. Today, the Fan Pier is the Seaport’s signature mixed-use development. Additional development at the site has resulted in thousands of new jobs, residents, and businesses, and catalyzed the surge of development occurring in the broader Seaport district today. $1.5 billion of new development is under construction, and $850 million is scheduled to break ground soon.6 Notably, this additional development has occurred without incentives.
In the Keynesian tradition of priming the pump, sometimes extra effort is required to make the first domino fall. The high-quality, mixed-use development—with an art museum, public parks, and a marina—established Fan Pier as a destination. Vertex’s move brought 1,700 employees to the area and demonstrated the district’s potential as a location for companies in the innovation economy. At the very least, the incentives accelerated the pace of development for the area. In this context, the City’s $12 million investment in an incentive appears prudent. The Vertex parcel itself is projected to yield $55 million over the seven-year term of the tax agreement. The development wave noted above also spurred a fourfold increase in annual property taxes from the Seaport District, from $30 million in 2008 to $127 million in 2017. This amount will grow significantly as properties currently under construction reach completion. State government will also see substantial increases in revenues from the new economic activity in the area.
Would the Seaport have developed without the infrastructure investment and tax incentives? It’s impossible to know for sure, but the longstanding lack of progress in the area certainly left Boston’s policy makers with legitimate concern. Perhaps the better question is this: given the site’s potential, would it have been wise to do nothing and risk delaying or even preventing this wave of development?
Ronald W. Rakow is commissioner of assessing for the City of Boston.
Photograph: Steve Dunwell
1 Daphne A. Kenyon, Adam H. Langley, and Bethany P. Paquin, Rethinking Property Tax Incentives for Business (Lincoln Institute of Land Policy, 2012), 2.
2Boston Economy 2016, Boston Planning and Development Agency, www.bostonplans.org/research-maps/research/research-publications (July 29, 2016).
3 Shirley Leung, “An Alliance of Leaders Helped Lure GE to Boston” (The Boston Globe, January 16, 2016).
4 The project was authorized for $50 million in I Cubed funds, but only $37.8 million was utilized.
5 In 2014 Vertex experienced a short-term setback resulting in a 25 percent workforce reduction. This led to the company returning $4.9 million in life science tax credits to the state and a $3 million reduction in the City tax incentive that was in proportion to the job cuts. Vertex’s employment levels have since recovered and continue to grow.
6 Tim Logan and David L. Ryan, “A Waterfront That’s Rapidly Transforming” (The Boston Globe, January 31, 2017).
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Since 2015, representatives from various public agencies, foundations, and nonprofit groups in the San Francisco Bay Area, Los Angeles, and Denver have been jointly participating in “capital absorption” workshops, to forge solutions to local affordable housing shortages through strategies that attract land, capital, and other resources. They represent not just housing, but transit, planning, and economic development organizations—stakeholders that often don’t join forces to solve problems, even though they work on overlapping issues in identical geographies.
At one of these meetings in January 2016, Abigail Thorne-Lyman, program manager for transit-oriented development (TOD) at Bay Area Rapid Transit (BART)—a public transportation system that annually shuttles more than 125 million passengers across the region—realized her agency might be able to make a game-changing contribution to solving the local housing crisis, which is among the nation’s largest. More than 250,000 of the region’s very low-income households lack access to affordable housing. The median home value is San Francisco is $1,147,300, compared to $197,500 nationally; the median monthly rent is a whopping $4,350, more than three times the national median rent of $1,500. Nearly half of local renters spend more than 30 percent of income on rent.
Each six-member team of participants from each region had drafted a spreadsheet of all pending development projects that included affordable housing units. “Staring at our list, we realized that capital wasn’t the primary constraint to building more housing,” explains Thorne-Lyman. “What we needed—the missing piece, so to speak—was land.”
In the Bay Area, developers don’t buy land until they are confident they can assemble the necessary financing for their project, making it difficult to compete in a hot real estate market, Thorne-Lyman says. But BART already owned 300 acres across the region.
That evening, Thorne-Lyman started imagining scenarios in which BART made all its land available for developments that included affordable housing. She ran the numbers. “I saw that we could produce maybe 30,000 units if we put our land in play,” she explains, and 10,000 could be affordable—which is significant, given that the typical affordable housing development in the Bay Area produces 50 to 200 units. “And if we put ourselves out there first, maybe other transit agencies in other counties would come along,” as BART serves only four of the Bay Area’s nine counties. Together they could make a bigger dent. “The 30,000 units could turn into 60,000 units, all on public land,” says Thorne-Lyman.
Thorne-Lyman and the rest of the capital absorption team delivered the analysis to BART’s general manager, Grace Crunican. Both Crunican and the BART board of directors decided to increase the agency’s commitment to both market-rate and affordable housing on BART land. Then they asked Thorne-Lyman and the team to model scenarios above and beyond any they had privately imagined.
“That conversation with Grace was like a slingshot,” says Thorne-Lyman. “We had these ideas and played them out. Then the board asked for an even more ambitious vision for our land. Through our work with the capital absorption team, we had all these willing partners—including the affordable housing advocates, community development financial institutions, and foundations—who backed up the idea and pushed it out to the public.”
BART’s new TOD development targets, adopted in December 2016, call for production of 20,000 new housing units and 4.5 million square feet of office space on BART land by 2040. At least 35 percent of these units—7,000, to be exact—will be affordable to low- and very low-income households. So far, BART has produced 760 affordable units on its land, meaning the agency has some work to do. Nonetheless, Thorne-Lyman is encouraged by the challenge. “California has this affordable housing crisis, and we can say that BART will be part of the solution,” she explains. “We have land. And we are willing to offer it up.” “Someone has to be thinking big about how to address this crisis. We are putting forward something big,” she says.
The Capital Absorption Framework
The capital absorption workshops that Thorne-Lyman attended are part of a program designed to help cities attract and deploy community investment and to leverage other critical resources, such as land and expertise, to achieve their goals. Community investment is defined as “investments intended to achieve social and environmental benefits in underserved communities—such as loans, bonds, tax-credit equity, and structured investment vehicles.”
The program’s chief architect, Robin Hacke, says, “It’s a way to make resources go to places where they’re not going by themselves, to address the failures of mainstream finance to produce enough affordable housing, reduce health disparities, or minimize the impact of climate change on vulnerable places, among other factors tied to land use.”
Hacke, who is the director of the new Center for Community Investment at the Lincoln Institute, is piloting a new “systems change” strategy that she designed in collaboration with colleagues David Wood of Harvard University’s Initiative for Responsible Investment, Katie Grace Deane, and Marian Urquilla. Called the Capital Absorption Framework, the model is predicated on this idea that mainstream capital markets frequently fail to address the needs of low-income communities, requiring a systemic approach to repair this breakdown and achieve meaningful outcomes at scale (opposed to one-off projects that are difficult to accomplish and, even when successful, fail to move the needle in a significant way). By “bringing to the table” stakeholders who rarely join forces to solve problems despite having aligned interests, the model also augments available assets and power, helping to identify effective new tools and strategies to address unmet community needs.
Systems Change
In order to overcome the effects of discrimination and the market’s failure to deliver adequate goods, services, and opportunities to disadvantaged communities, we need to ensure that capital can flow to those places. Ensuring that residents can thrive means finding ways to finance affordable housing; developing healthy environments with access to fresh food and safe places to walk, bike, and play; and providing access to quality education and jobs. It is not enough simply to invest in a single project and expect places to be transformed. The Center for Community Investment is committed to strengthening the systems that engage a community in planning for its future, creating a platform and network of relationships that unite the institutions and individuals with the capacity to advance the community’s vision; developing and executing investment transactions that implement that vision; and shaping the policies and practices that accelerate how transactions proceed.
—Robin Hacke
The framework is a response to challenges Hacke and Urquilla faced while working on The Integration Initiative, an $80 million program begun in 2010 to improve the lives of low-income residents in five pilot cities—Baltimore, Cleveland, Detroit, Minneapolis/St. Paul, and Newark. Administered by Living Cities, the idea was to align interests across a range of players and invest capital in neighborhoods that traditionally can’t access funds.
The Integration Initiative demonstrated that participating cities not only lacked capital; they lacked the capacity to absorb and deploy the funds allotted to them through the program, says Hacke.
“Spatially inequitable distribution of low-income people across the United States is an outgrowth of decades of public policy that basically starved communities of capital, whether through redlining by banks or redlining aided and abetted by the Federal Housing Administration,” says George McCarthy, president and chief executive of the Lincoln Institute of Land Policy, who was involved in The Integration Initiative during his tenure at the Ford Foundation.
“Because we starved communities of capital, we think the way to help them recover is just to provide them with money. But that misses the point that over the years we didn’t just strip out the capital but also the capacity of those places to help themselves. Many people in the community development movement believe that if we just find a way to get more capital to places, then good things are going to happen. But one of the hard lessons we have learned is that, even if you can get the money to those communities, they don’t necessarily have a way to use it. It may sound like I’m blaming the victim, but that’s not it. Rather, it’s understanding that when you deny a place critical resources for long enough and then suddenly provide it, the community may not be ready to deploy it. It’s like people. If you starve someone for too long and then provide food, that person may not be able to eat it.”
Managing the Pipeline
“To deploy capital successfully, places need to identify sources of capital as well as projects that can use it. Proponents of impact investment have focused on organizing capital supplydemand for investment,” Hacke says. “For example, in Detroit, Baltimore, and Cleveland, they were not primarily looking at housing. They wanted to accelerate all kinds of development, including commercial and mixed-use developments. Getting the right set of deals and the right conditions to supply capacity to those deals required much more than just investment capital. The work both took longer than we expected and required much more upfront arrangement of the plumbing than we had anticipated,” she adds.
“Despite the great need in disadvantaged communities, stakeholders have to overcome major obstacles to complete projects,” says Hacke. “If people don’t believe that the deals have a decent-sized chance, they give up on them. So we organize stakeholders around what is most urgent at that time and organize the resources that way as well to increase the probability and the confidence that the critical deals will get done.”
The lack of confidence stems from the cold truth that community development projects are usually difficult to realize (figure 1). Hacke confronts that fact head-on by asking participants to identify what she calls “exemplary community impact deals. The ones that stick out in people’s minds as representative of the field tend to be complex, time-consuming, and politically fraught, balancing the interests of many stakeholders and blending many different sources of capital with varied constraints and requirements. Practitioners evoke the language of heroic quests to describe these deals.”
Identifying and examining “exemplary deals” is helpful in two ways. First, it highlights the complex and convoluted nature of many community investment projects, clarifying the need for a more efficient, scalable strategy. More importantly, analyzing exemplary deals can help stakeholders determine the potential resources and constraints of the larger community development system, including the engagement level of various players, the availability of an array of skills and resources, and opportunities for collaboration.
3 Components of an Effective Community Investment System
Once stakeholders in a region have used the exemplary deals framework to examine how the community investment system is currently operating, the next step is to identify ways to improve the functioning of that system so that it can deliver impact at greater scale. As organized by the framework, an effective system requires three things, which are the focus of Hacke’s work with communities.
Identify Shared Priorities
First, stakeholders must articulate a well-defined set of priorities that are widely embraced across the community. Affordable housing is not always the anchor for establishing these priorities, but it has proven the easiest starting point in Hacke’s pilots—in part because the field has reliable, effective funding sources, such as the Low-Income Housing Tax Credit, and a robust network of experienced organizations.
“We work really hard to convene and build cross-sector relationships so that we can operate from a set of shared priorities,” says Thomas Yee, the Initiatives Officer at LA THRIVES, a nonprofit that works to advance the equity agenda around smart growth and participates in the Capital Absorption Framework pilot.
“There’s going to be disagreement among really progressive advocates, elected officials, and private developers, so it takes a lot of working together, building trust, and finding common ground. But that’s the way to organize system-level approaches. It allows you to boil down the work to a few principles that excite people and keep them focused on the system instead of their particular neighborhood or project.”
One of the shared priorities to emerge out of the Los Angeles work is the importance of ensuring that LA Metro, the public agency responsible for bus and rail services in Los Angeles County, effectively serves low-income residents, who are the agency’s core riders.
Prior to joining the workshops, LA Metro knew its core riders were low-income. Based on the findings of a research study the agency had commissioned prior to joining the Los Angeles team, the agency also understood how it could assist those riders to live near transit lines. It was developing aggressive housing targets on agency-owned land when it joined the LA THRIVES collaborative.
“The sea change was coming together to get LA Metro to think about what that means for how the agency runs its business—about the bottom-line question of what happens if those core riders are living farther and farther away from existing transit systems,” explains Yee.
According to Yee, LA Metro was interested in additional ways to counter displacement, and joining the collaborative was “really the water needed to grow those seeds.”
The idea that low-income riders would be pushed farther afield disturbed the other members of the pilot’s Los Angeles team. The transportation planners balked at the cost and inefficiencies of expanding service to outlying areas, while the conservationists worried about the environmental impact. The community advocates were concerned about economic and social isolation, and the housing folk feared there was a lack of affordable housing in the outer ring areas. Resolving this issue correctly would present an opportunity to simultaneously address these seemingly unrelated concerns, and so it became a shared priority among the collaborative. In response, LA Metro adopted a new term for thinking about transit in the context of displacement: the Transit-Oriented Communities frame.
But LA Metro wanted to do more. It was clear that, unlike BART, the agency did not have much additional land that could allow for thousands of new affordable housing units. Instead, LA Metro, in partnership with other members of the team, created a loan fund to support the development of affordable housing and retention of existing low-rent, nonrestricted units near the agency’s transit lines. Critically, the units do not have to be on agency-owned land, but they must be close enough to provide easy access to the transit.
“We are so excited that LA Metro is willing to make investments off their property,” says Yee. “Making it easier to develop affordable housing on agency-owned land is one thing—and obviously a huge step in and of itself. But for them to go beyond agency-owned land is a big innovation and demonstrates a commitment to limiting the displacement of core riders.”
Establish a Pipeline of Deals
Once stakeholders identify a set of strategic priorities, they can then focus on establishing a pipeline of deals—the second step in implementing the framework. Stakeholders begin by examining deals in progress, analyzing whether they support the priorities and where there may be gaps.
The practice of examining the deal pipeline also helps to highlight the resources that are necessary for success.
For the Denver team, analyzing the city’s pipeline resulted in the recognition that the team needed to focus more on attracting mission-driven private capital, says Dace West, a leader of the Denver pilot and, at the time, executive director of Mile High Connects, a nonprofit with a mission to ensure that the Metro Denver regional transit system fosters communities that offer all residents the opportunity for a high quality of life.
“We had this powerful moment as a community when we realized that the way we are doing community development work is really driven by specific, restrictive funding sources that are more mature systems—like tax credits, which are oversubscribed—or, in other cases, sources of capital that are not very predictable,” says West, referring to the takeaways from the pipeline analysis.
“We realized that we are so often falling short in the developments we are working on because of an inability to be very systematic about the way we draw down and deploy capital. So, going forward, we are very focused now on how we leverage private-sector impact investment capital into the system, looking at traditional capital sources in new ways and at what we need to do to unlock significant capital seekng a place to land,” West says.
“We have discovered, from deep and intentional work, that impact means really different things to impact investors. When some say they want impact, what they are really saying is that they want to be able to squint and see something good; that is good enough for them, because what they really want is liquidity and rates of return. We think, ‘That’s good to know, because we have been wasting our time on these things that aren’t real issues.’ Now we can focus on questions such as: what is that target rate of return, and where are the right places to leverage that capital versus other kinds of capital? And that’s been a real ‘aha’ moment—this recognition that real estate, which is something we had been thinking of as a more traditional investment, can be an actual community impact investment, which creates new and interesting connections.”
One of those connections is to Denver’s housing finance agency.
“As we have been thinking about ways this new capital could land, we have discovered that we have a very unusual housing finance agency. It is very creative and flexible and is already managing a huge number of siloed, structured funds that have a community purpose in some way,” says West. “We are working to build out a platform that uses the agency as a base to draw in capital that can go to specific sleeves but can also flow across those gaps and allow us to pursue projects driven by the community and its needs. The housing finance agency is not responding merely to existing funding sources any longer; it’s acting as a broad-based intermediary that can work across and among agencies in the system.”
Create an Enabling Environment
After building out a pipeline of deals, it’s a natural next step to the final piece of the framework—strengthening the “enabling environment.” This is defined as “the latent conditions that shape the system’s operations,” including but not limited to “the presence or absence of needed skills and capacities, political realities, formal and informal relationships among key actors, and the cultural norms and behaviors that manifest differently in different places.”
In the capital absorption workshops, participants are asked to figure out which areas of the environment are or are not working well, and which policies and practices directly affect their strategic priorities. In doing so, they can better grasp the opportunities and limitations inherent in the current system.
For Thorne-Lyman and the rest of the San Francisco team, it was analysis of the enabling environment—of what resources are and are not available and functioning well in the ecosystem of affordable housing—that immediately revealed that shortage of land.
Center for Community Investment
Thorne-Lyman is not the only one excited by the work that has come out of the Capital Absorption Framework. McCarthy is also encouraged.
“Land is one of a community’s most valuable and scarce resources,” he says. “Land policies can play a central role in attracting or generating the investment needed to tackle vacancies and blight produced by dysfunctional land markets or to address the disparate impact of pollution and climate change on poor and disadvantaged families.”
For that reason, the Lincoln Institute of Land Policy has recently launched the Center for Community Investment with support from The Kresge Foundation and other major national foundations. The Center is a leadership development, research, and capacity-building initiative to help communities mobilize capital and leverage land and other assets to achieve their economic, social, and environmental priorities.Hacke will direct the new center and use it as a platform to advance the capital absorption model.
“We have seen over and over again that land really is an important part of the solution, whether we are talking about the health of people or green infrastructure and the health of natural ecosystems. Being at the Lincoln Institute, which has such tremendous expertise in the use of land to generate and capture value, is a real boon for us,” says Hacke.
At Lincoln, Hacke hopes to expand her work by piloting it in additional communities. Participants in her current cohort encourage those cities to seize on the opportunity. “When we started this work two years ago, it felt like an abstract academic exercise replete with homework assignments. But we hung in there with their approach and have seen such value in the framework,” says Christopher Goett, a senior program officer at the California Community Foundation, one of the supporters of the Los Angeles pilot. “Robin, Katie, David, and Marian pulled together a safe space that allowed us to tackle difficult work and created a support system that strengthened over time. In hindsight, these activities have been critical moments for us in our evolution and growth.”
“Community and economic development work is often addressed through programs in their own respective silos, but that’s not how the world operates,” Goett says. “Average Angelenos wake up and use transit to get to work or drop off their children at school. Systems such as housing, employment, and education all interact, and that’s how the Center’s frame is laid out.”
“For someone who manages a smart growth portfolio here at the California Community Foundation, the framework continues to become increasingly useful; smart growth is, by its nature, integrated. We have to think about public health at the same time we think about infrastructure and housing, and with this frame we can walk through the transit-oriented development door and still see the anti-displacement and housing angles.”
Loren Berlin is a writer and independent communications consultant in Chicago.
Photograph: Sharon Hahn Darlin
References
Bay Area Council Economic Institute. 2016. “Solving the Housing Affordability Crisis: How Policies Change the Number of San Francisco Households Burdened by Housing Costs.” (October). http://www.bayareaeconomy.org/files/pdf/BACEI_Housing_10_2016.pdf
Hacke, Robin, David Wood, and Marian Urquilla. 2015. “Community Investment: Focusing on the System.” Working paper. Troy, MI: Kresge Foundation.
Truong, K. 2016, October 11. “Here Are 11 Solutions to the Bay Area Housing Crisis.” San Francisco Business Times. October 11.
Zillow.com. “San Francisco Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/san-francisco-ca/home-values/
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