Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Edesio Fernandes, abogado y urbanista brasileño radicado en Londres, es profesor con dedicación parcial de la Unidad de Planificación para el Desarrollo del University College de Londres. También se desempeña como coordinador de IRGLUS (Grupo internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano) y es asociado de las Naciones Unidas/HABITAT. Entre sus intereses de investigación y docencia figuran la legislación, planificación y política de la gestión urbana y ambiental; la administración municipal y de ciudad y la legislación constitucional y los derechos humanos de países en vías de desarrollo. Durante las dos décadas pasadas ha trabajado activamente en el campo de regularización de suelos urbanos en América Latina y otras regiones.

Fernandes es coordinador de la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano del Instituto Lincoln y ha dado clases en el Instituto durante varios años. Trabajó en la organización y enseñanza de un curso sobre regularización y mercados informales del suelo, realizado en octubre de 2001 y nuevamente en noviembre de 2002 en Lincoln House. En esta conversación con Martim Smolka, Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln, se exploran algunos de estos temas.

Martim Smolka: ¿Qué despertó su interés en el tema de los mercados informales del suelo y las políticas de regularización?

Edesio Fernandes: Mi interés en los problemas de los mercados informales del suelo se remonta al comienzo de la década de 1980. Poco después de graduarme de la Escuela de Leyes de la Universidad Federal de Minas de Gerais en Belo Horizonte, Brasil, comencé a trabajar para PLAMBEL, la agencia estatal encargada de la planificación metropolitana de Belo Horizonte. Esta ciudad, si bien fue una de las pocas planeadas de Brasil, fue proyectada con mapas y planos que no contemplaban zonas para las personas de bajos recursos que construyeron la ciudad. Para 1895, dos años antes de su inauguración, ya había 3000 personas viviendo en favelas.

Ese número creció considerablemente a lo largo de las décadas de intensa urbanización. En 1976 se aprobó un plan pionero de zonificación, pero nuevamente las favelas fueron pasadas por alto y se trataron como áreas no ocupadas. En 1983 participé en el equipo interdisciplinario Pro-FAVELA, que redactó una fórmula legal para incorporar estas áreas bajo un esquema revisado de zonificación. Fueron precisamente estos primeros trabajos como urbanista, así como mis labores de construcción de puentes académicos entre los estudios jurídicos y urbanos, que me permitieron explorar la naturaleza de la relación entre las leyes, la planificación y la exclusión socioespacial existente en las ciudades del tercer mundo.

MS: En general, ¿ha tenido esa legislación algún efecto en el estado de las favelas de Belo Horizonte y Brasil?

EF: Hasta la década de 1970 la política oficial brasileña hacia las favelas había sido de desalojo o abandono, con la ocasional prestación de servicios limitados exclusivamente por conveniencia política. El programa Pro-FAVELA fue una experiencia sin precedentes que persiguió materializar ese nuevo compromiso democrático a la inclusión sociopolítica y socioespacial de las favelas en el paisaje urbano. La fórmula aprobada se ha convertido en un paradigma de la regularización del suelo urbano en la mayoría de las ciudades brasileñas. La idea es que se deben crear “zonas especiales de interés social” dentro del esquema de zonificación de la ciudad, permitiendo que los reglamentos de planificación y zonificación se adapten a los requisitos específicos de los habitantes de las favelas. Además, la formulación de políticas específicas de tenencia de suelo debe combinarse con mecanismos inclusivos de planificación urbana y también con procesos institucionales participativos de gestión urbana. Esto permite la integración de asentamientos informales en el sistema de planificación formal y la introducción de servicios e infraestructuras para hacer frente a las omnipresentes desigualdades.

MS: ¿Están ya bien integradas estas metas a los sistemas jurídicos y administrativos de las ciudades brasileñas?

EF: Aunque es cierto que la legislación urbana ha mejorado en Brasil, también es cierto que la mayoría de los cursos de leyes no ofrecen módulos especializados en el uso y control del desarrollo del suelo urbano. Desde tiempos inmemoriales los profesionales de leyes—no sólo en Brasil, sino a lo largo de toda América Latina—han aprendido a adoptar un punto de vista obsoleto e individualista sobre los asuntos jurídicos, típico de una legislación liberal clásica no reformada y con una noción de derechos de propiedad absolutos. Como resultado, estas personas desconocen en gran medida los desarrollos jurídicos recientes y las implicaciones legales de la dinámica socioeconómica y los retos que presenta la urbanización acelerada, y no están conscientes del potencial de los diferentes principios jurídicos que apoyan la legislación urbana, sobretodo de la noción de la función social de la propiedad. Por tanto, no están preparados para lidiar con los inevitables conflictos que surgen del uso y desarrollo del suelo urbano.

Sin embargo, en el año 2001 tuvo lugar en Brasil un hito jurídico revolucionario con la aprobación de la Ley Federal n° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad”, que se propone regular el capítulo original sobre políticas urbanas introducido por la Constitución de 1988. La nueva ley otorga apoyo legal a aquellas municipalidades que se comprometan a confrontar los graves problemas urbanos, sociales y ambientales que afectan directamente al 82 por ciento de los brasileños que habitan en las ciudades. En términos conceptuales, el Estatuto de la Ciudad rompió con la vieja tradición de derecho civil y establece la base para un nuevo paradigma jurídico-político para el uso y el control del desarrollo del suelo urbano. Las municipalidades deben formular políticas territoriales y de uso del suelo que combinen los intereses individuales de los propietarios con los intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. También se les exige integrar la planificación, legislación y gestión urbana con objeto de democratizar el proceso local de toma de decisiones y legitimizar un nuevo orden jurídico urbano con sesgo social. Asimismo, el Estatuto de la Ciudad puso en marcha instrumentos jurídicos para permitir que las municipalidades pongan en marcha programas de regularización de tenencia de suelo y facilitar el acceso a la vivienda y al suelo urbano.

MS: ¿Puede explicar la relación que hay entre la regularización, la seguridad de tenencia de tierra y las crecientes inquietudes sobre pobreza y justicia social?

EF: Por una parte, los programas de regularización que se concentran en proyectos de mejoramiento han tendido a descuidar los asuntos de tenencia de tierra, por ejemplo, el ponderado programa Favela-Bairro de Rio de Janeiro. Esto ha causado que dichos programas suelan tener resultados nocivos, tales como la ocupación por narcotraficantes, expropiación a la fuerza, e incluso—dada la relación cada vez más compleja entre mercados de suelo formales e informales—lo que se conoce como “desalojo por mercado”. Por otra parte, los programas de regularización que se concentran exclusivamente en la titulación formal de parcelas individuales, tales como los programas a gran escala inspirados por las ideas de Hernando de Soto, han tendido a reforzar las condiciones inaceptables de vida y la construcción de viviendas en áreas remotas, con ambientes desfavorables y desprovistas de servicios.

Por experiencia propia, he visto que los programas que han tratado de combinar las dos dimensiones, es decir, mejoramiento y legalización, tienden a ser los más sostenibles en términos urbanos, sociales y ambientales, así como también suelen tener un efecto más controlado en los mercados de suelo tanto formales como informales. Por tanto, pueden tener más eficacia a la hora de garantizar que los beneficiarios finales de la inversión pública sean justamente los habitantes de los asentamientos informales y no los promotores inmobiliarios y empresas constructoras quienes, al no ofrecer opciones que sean costeables, suficientes y adecuadas, son los primeros que han provocado el proceso de desarrollo informal.

MS: ¿Hasta qué punto han podido estos programas de regularización atacar o ayudar a resolver el problema de la pobreza?

EF: Los programas de regularización son siempre medidas curativas que hay que integrar con políticas preventivas de planificación urbana, medidas fiscales y legales y estrategias de gestión diseñadas para promover un cambio urbano general, y consecuentemente poder romper con ese ciclo característico que lleva a la informalidad urbana. Además, la única manera de que tengan un efecto más significativo sobre la pobreza urbana es combinándolos con otros programas que expandan el acceso a servicios urbanos y originen empleos y entradas económicas para aliviar la pobreza.

En esta discusión hay muchas suposiciones que no pueden darse por sentado, especialmente en vista de los resultados de estudios recientes. Durante años se han invertido cuantiosas sumas de dinero en programas de regularización. Ya es hora de hacer una evaluación crítica y completa. Todavía hay muchas interrogantes sin respuesta referentes a la naturaleza de los procesos que desencadenan los asentamientos irregulares, la manera de enfrentar el problema y el método práctico de poner en práctica las políticas, por ejemplo: ¿Cómo se originan los asentamientos informales? ¿Por qué es importante regularizarlos? ¿Cuándo y cómo se deben formular los programas de regularización? ¿Quién debe pagar por ellos, y cómo? ¿Qué pasa una vez que finaliza el programa?

MS: Como abogado, ¿qué ha aprendido sobre la propuesta legal a las políticas de titulación?

EF: En particular, debemos cuestionar críticamente ese razonamiento tan aceptado que proclama que los títulos son la condición fundamental para que los habitantes de los asentamientos informales tengan acceso a servicios y a crédito y, por ende, para invertir en sus casas y negocios. En general podemos decir que en situaciones consolidadas en donde la ocupación informal del suelo ha sido respaldada por la movilización sociopolítica de los residentes, se ha producido el acceso a servicios e infraestructura sin importar el estado legal de dichos residentes. Trabajos de investigación realizados en varios países ya indican que una serie de circunstancias socioeconómicas y político-institucionales puede crear una percepción de “seguridad de tenencia”, lo cual anima a las personas a invertir en mejoras a sus viviendas aun cuando no haya finalizado el proceso de legalización. Las investigaciones también han demostrado que las personas sin dinero y sin empleo no tienen acceso a créditos formales aunque tengan títulos, mientras que en algunos casos, la gente que tiene trabajo pero no títulos sí tiene acceso a crédito.

MS: ¿Sugiere Ud. entonces que la formalización de los títulos legales no es tan importante?

EF: No, lo que quiero decir es que aunque los títulos pueden aportar seguridad de tenencia individual, no garantizan necesariamente el acceso al crédito formal ni producen asentamientos sostenibles. La regularización por sí sola suele fracasar en lo que, en mi opinión, debería ser el objetivo máximo de los programas de regularización, es decir, la integración socioespacial de las comunidades y áreas informales. Ahora bien, los títulos son claramente importantes desde muchos puntos de vista, por ejemplo, para resolver conflictos domésticos, de familia y de vecindad y para reconocer legalmente los derechos sociopolíticos. El desafío planteado aquí es promover el reconocimiento de la seguridad de tenencia individual de una manera que sea compatible con la provisión de vivienda social, y de esa manera eliminar—o al menos reducir al mínimo posibleÔel proceso de segregación socioespacial. La única manera de lograr esto es mediante una combinación de mecanismos de planificación urbana y estrategias de gestión de ciudad, con políticas innovadoras de tenencia de suelo, con énfasis en la existencia de una gran variedad de opciones legales aparte de los derechos que implican la propiedad absoluta.

MS: El Instituto Lincoln ha participado activamente en estas materias en Latinoamérica durante casi diez años. ¿Tiene Ud. algún comentario final sobre cómo podemos ampliar esta labor?

EF: La centralidad de esta discusión de materias de suelo interrelacionadas—estructura de suelo, acceso al suelo y vivienda, gestión del suelo y control de desarrollo y planificación de uso del suelo—goza de un reconocimiento internacional cada vez mayor, lo cual confirma la importancia de los objetivos originales del Instituto Lincoln y de su programa general de investigación y enseñanza. El tema de desarrollo de suelo urbano informal es de interés para cualquiera que tenga inquietudes relacionadas con la justicia social y los derechos humanos, así como con las condiciones para la expansión de mercados en el contexto de globalización económica.

Para finalizar, quisiera realzar la importancia de la educación y discurso legales. Los cambios urbanos exigen reformas legales, las cuales a su vez requieren un entendimiento adecuado de la naturaleza, problemas y desventajas del orden jurídico imperante y de las posibilidades de cambio consiguientes. Es crucial seguir promocionando actividades comparativas de investigación y enseñanza como las que ya lleva a cabo el Instituto, así como también apoyar redes académicas y políticas tales como IRGLUS y la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano. Hay un grupo muy pequeño de profesionales que ha explorado las interfases latinoamericanas entre legislación y planificación y entre legalidad e ilegalidad desde un punto de vista sociojurídico crítico; ese grupo necesita crecer. Hoy más que nunca es fundamental construir caminos jurídicos que respalden nuevos intentos de promover cambios urbanos positivos, incluidos los programas de regularización. Esto no es tarea fácil, pero estamos haciendo progreso.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los instrumentos de captura de plusvalía, aunque difíciles de aplicar, son ampliamente reconocidos como mecanismos beneficiosos de planificación fiscal. En América Latina, Colombia se ha destacado por su larga y particular tradición de institucionalización de la captura de plusvalías mediante la contribución de valorización (una especie de tasación especial) y la contribución de desarrollo municipal (Ley 9 de 1989), la cual antecedió al actual instrumento de participación en plusvalías.

Desde 1921, año de introducción de la primera de estas leyes, Colombia ha desarrollado una cultura fiscal en la cual los ciudadanos están conscientes de los instrumentos de captura de plusvalía, y los aceptan como un mecanismo legítimo de recaudación de ingresos. Como ejemplo, en 1968 (en su época de mayor uso), la contribución de valorización representó el 16 por ciento de los ingresos municipales en Bogotá y aproximadamente el 45 por ciento en Medellín; a principio de la década de 1980 recaudó un 30 por ciento de los ingresos totales en Cali. No obstante, debido a que el suelo aún desempeña un papel importante como defensa contra la inflación en países como Colombia -donde los mercados de capital no están muy desarrollados-la puesta en práctica de tales instrumentos sigue enfrentando una fuerte resistencia política por parte de muchos y variados grupos de interés, desde propietarios y promotores poderosos hasta familias de bajos y medianos recursos para quienes la tierra es una importante fuente de ahorros.

Sobre la base de esta experiencia, la Ley 388 de 1997 que creó la participación en plusvalías decreta que todas las municipalidades deben diseñar y aprobar un plan maestro de diez años (el Plan de Ordenamiento Territorial o “POT”) y adoptar la plusvalía como una de las fuentes principales de ingresos del plan. Las entradas recaudadas por las plusvalías deberán utilizarse principalmente para la provisión de infraestructura y viviendas sociales a vecindades pobremente dotadas de servicios públicos, así como también para obras públicas de interés general. La ley establece tres condiciones administrativas para poder aplicar las plusvalías como parte del POT, a saber:

1. cambio de categoría de la tierra, especialmente cuando la tierra rural con bajo potencial de desarrollo es incluida dentro de los límites de crecimiento del plan maestro (y por consiguiente se designa como tierra para expansión urbana o como tierra suburbana);
2. autorización de derechos adicionales de desarrollo en un sector determinado; o
3. conversión del uso de un sector, especialmente de uso residencial a uso comercial.

La participación en plusvalías se basa en el derecho público y legítimo de participar en la captación de los aumentos del valor de la tierra generados por acciones administrativas tales como cambios en zonificación o densidad, que pueden generar ganancias sustanciales para el propietario de la tierra.Es importante notar que este instrumento no es un impuesto ni tampoco una contribución o tarifa, sino más bien un derecho de la comunidad a “participar” en los beneficios resultantes de las funciones gubernamentales orientadas a mejorar el desarrollo urbano. La Ley 388 y sus decretos acompañantes definen los parámetros generales para utilizar las plusvalías, pero se requiere que las municipalidades determinen sus procedimientos específicos. Sin embargo, a muchos alcaldes y funcionarios públicos les preocupan las ambigüedades de la ley, y les está costando el proceso de su aplicación, así como la del instrumento de plusvalías.

Con el objeto de abrir un espacio de debate sobre este problema entre funcionarios públicos y otros expertos, el Instituto Lincoln y el Departamento de Planeación de Bogotá organizaron un seminario en diciembre de 1999, antes de la fecha límite de aprobación del plan maestro legal (POT) (31 de diciembre). El seminario reunió a representantes de entidades y participantes activos en el proceso de ejecución, entre ellos directores de planificación de ciudades importantes, representantes de ministerios y organismos públicos nacionales, representantes de instituciones encargadas del avalúo inmobiliario, abogados y especialistas participantes en el diseño del instrumento. Un resultado inmediato del seminario fue la formación de un grupo de presión que logró cambiar la fecha límite al 30 de junio de 2000, alargando así el tiempo disponible para revisar las estipulaciones problemáticas del POT.

Aspectos claves de la implementación de la ley

Aplicación de plusvalías a diferentes situaciones.

La mayoría de los representantes municipales que asistieron al seminario coincidieron en que las plusvalías deben ser utilizadas únicamente en situaciones que redunden en ganancias claras y sustanciales, a fin de procurar una mayor aprobación por parte de los ciudadanos y de simplificar el proceso administrativo durante la primera fase de la ejecución. El consenso general es que los propietarios han aceptado la contribución de valorización y han estado dispuestos a pagar porque han entendido claramente que el aumento en el valor del suelo se debe a la inversión pública. En Bogotá, por ejemplo, la contribución de valorización ha sido una de las principales fuentes de financiamiento para la construcción de calles nuevas desde 1969.

En comparación, las plusvalías se aplican únicamente en situaciones en que el aumento en el valor de la tierra puede atribuirse específicamente a una decisión sobre el uso de tierra pública definida en el POT, tal como un cambio en la categoría de la tierra, su densidad o su uso. Una situación para la cual se evidencia el cambio en el precio de la tierra, es la extensión del perímetro urbano a fin de incluir suelo rural que podría desarrollarse en años subsiguientes. La mayoría de los representantes de municipalidades opinaron que este escenario es el más obvio para la aplicación de la ley, y que debe constituir el enfoque del instrumento durante su etapa inicial.

Exactitud de los avalúos del suelo.

La Ley 388 sugiere establecer la fecha de julio de 1997 (fecha de aprobación de la ley en el Congreso), como base de referencia para establecer las ganancias en el precio de la tierra. Sin embargo, aún no está claro cuándo ni por qué método los municipios podrán determinar el precio de la tierra en los años sucesivos. El problema es que el valor base inicial podría ya haberse alterado por los “rumores” que hayan corrido acerca de las designaciones de suelo en los planes maestros. En vista de ello se plantean varias interrogantes, por ejemplo: , ¿debería calcularse el valor antes de la circulación de rumores sobre los cambios urbanísticos, o justo antes de tomarse la decisión formal? ¿Cómo deberían las ciudades tratar los incrementos en el valor del suelo atribuidos a acciones ejecutadas entre esa fecha base y la aprobación del POT? ¿Cuánto tiempo dura la validez del avalúo? ¿Qué pasa después de cierto tiempo (por ejemplo, 15 ó 20 años)?

Estas preguntas adquieren aún más relevancia si consideramos que las normas del uso de la tierra establecidas recientemente en algunas ciudades ya han sido capitalizadas en precios de la tierra, y por ende han reducido sustancialmente los márgenes actuales para la aplicación de la participación en plusvalías.

Además, existen diferentes implicancias legales acerca de los valores relacionados que deben considerarse, es decir, el “uso real” versus el “mayor y mejor uso”. ¿En qué debe basarse el aumento del valor del suelo?: ¿en el uso potencial? ¿en el real? Y en lo que se refiere a la fórmula definida legalmente para hacer los avalúos, ¿debería aplicarse dicha fórmula al área potencialmente desarrollable, incluso si el constructor no está solicitando una autorización para desarrollar el sitio hasta su máxima densidad admisible? ¿Qué pasa si una propiedad avaluada en cierta fecha no se termina de construir? Aunque la ley define el concepto de zonas con características geoeconómicas similares, no está claro si el terrateniente puede solicitar legalmente que el avalúo se haga sobre la base de “propiedad a propiedad” o sobre la base de “zonas homogéneas”.

Otra fuente de preocupación la constituyen las estrictas fechas límites establecidas por la ley para calcular los precios comerciales antes del plan maestro y los nuevos precios de referencia después de la adopción del plan. Por ejemplo, la ley otorga a la alcaldía apenas cinco días después de la aprobación del nuevo POT para determinar los nuevos precios en las áreas afectadas, e impone además realizar todos los cálculos en el transcurso de los próximos 60 días. No está clara la estructura legal de adopción de procedimientos de costo simplificados que permitan efectuar los avalúos en áreas homogéneas de la ciudad, y no en lotes individuales.

Definición de categorías de suelo.

Las diferencias de las categorías de suelos para las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 conducen a interrogantes sobre su aplicabilidad. La Ley 9 incluyó una categoría de suelo suburbano que podía ser desarrollado en densidades moderadas en la periferia de las ciudades. Por ejemplo, toda la tierra desarrollable hacia el norte de Bogotá cae ahora en esa categoría suburbana, la cual permite densidades residenciales de 160 habitantes por hectárea. La zonificación propuesta por el nuevo plan maestro permite un aumento para llegar a densidades de entre 180 y 220 habitantes por hectárea. La Ley 388 establece la posibilidad de gravar la conversión del uso rural a urbano, pero no contempla la categoría suburbana, aun cuando el suelo suburbano ya posee poderosos derechos de desarrollo. Debido a estas dificultades, y para evitar problemas adicionales de implementación, muchas ciudades prefieren tratar el suelo “suburbano” como “urbano”.

Exenciones y casos especiales.

Aunque las viviendas para la población de bajos ingresos están exentas de las plusvalías, la ley impone de todas maneras calcular los aumentos en el valor del suelo. Esto constituiría un costo adicional innecesario, considerando que el 80 por ciento de todas las viviendas a construirse en Bogotá durante los próximos diez años estarán destinadas a la población de bajos recursos. ¿Qué efecto tiene este cálculo sobre la imparcialidad de este instrumento para el 20 por ciento restante de las viviendas? ¿Qué tan eficaz es la plusvalía como un instrumento de planificación que busca disminuir la especulación en la tierra designada para viviendas populares?

Otro asunto se refiere a la designación de zonas de conservación o áreas designadas para protección ambiental mediante la transferencia de derechos de desarrollo. Las protestas de agentes privados sobre las apropiaciones hechas en contra de sus derechos de propiedad plantean importantes interrogantes de compensación. Además, para el caso de áreas ya designadas para desarrollos de alta densidad pero que aún no están totalmente desarrolladas, hay también preguntas sobre las “expectativas” de los valores del suelo.

Obstáculos políticos y operativos.

Una fuente continua de confusión y malentendidos se refiere a la eficacia del cálculo del incremento en el valor del suelo. ¿Puede o debe implementarse este cálculo en los casos en que, debido a una recesión económica generalizada, los valores del suelo estén supuestamente en declive? Si el propietario pierde dinero al vender la tierra, o si no está desarrollando sus propiedades en absoluto, entonces sencillamente no habrá plusvalías disponibles para la administración local. Teóricamente bastaría con hacer una distinción entre los efectos generadores (acciones administrativas) y las tendencias en los mercados de tierras. Sin embargo, tal como está sucediendo actualmente en Colombia, en la práctica es fácil entender que los instrumentos de captura de plusvalías son más poderosos y políticamente aceptables durante los períodos de ascenso de los ciclos de precios del suelo que durante los períodos de descenso.

Las connotaciones políticas del tema se ponen de relieve si se consideran las sustanciales carteras de tierra normalmente apartadas por los promotores para fines de planificación estratégica e incluso de especulación. En efecto, muy a menudo los planificadores urbanos se ven obligados a ser más flexibles (si no magnánimos) y a aflojar los reglamentos urbanísticos a fin de motivar a los promotores durante las épocas de recesión. Claro está que esta presión por parte de los promotores podría sencillamente ser un intento de recuperar pérdidas incurridas por las decisiones equivocadas sobre inversiones en el pasado.

Algunas veces los promotores se quejan de que la municipalidad está fijando una tarifa de plusvalía demasiado alta en tiempos de economía deficiente, cuando la recesión puede desalentar las inversiones futuras en mejoras de construcción. Sin embargo, la experiencia habida con la contribución de valorización ofrece un contraargumento, sugeriendo que si la cantidad de plusvalías generadas por el cambio en el uso de la tierra se consideran sobrevaluadas, significa que el cambio carece de una buena razón costo/eficacia y por tanto no debería proponerse. Otra posibilidad es que quizás se cometió un error en los estudios o cálculos de viabilidad.

Por encima de estas dificultades prácticas, la ley impone ciertos requisitos de aplicación que afectan su operación, tales como la necesidad de notificar directamente al propietario que su propiedad está sujeta a obligaciones por plusvalías. ¿Debería esta responsabilidad correr por cuenta de la administración pública o del propietario? Existen también dificultades legales respecto a cuándo se deben cobrar las plusvalías al propietario (¿durante la liquidación de las propiedades? ¿cuando el propietario solicite la licencia de conversión del uso del suelo?). De la misma manera, si un área que se va a densificar (o sufrir cualquier cambio de zonificación) recibió una infraestructura adicional por la cual se le impuso la contribución de valorización, el propietario estaría sujeto a una doble tributación, algo que sin duda constituiría una fuente de malestar. Tal como lo establece la nueva ley, la contribución de valorización es independiente de las plusvalías, lo cual es importante debido a la opción existente de calcular y cobrar las ‘plusvalías por las obras públicas designadas por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Ajustes propuestos por funcionarios municipales

Los funcionarios públicos presentes en el seminario realizado de diciembre en Bogotá sugirieron unas cuantas maneras de simplificar la ejecución de la Ley 388, las cuales sacrifican la precisión en el cálculo de las plusvalías a cambio de conveniencia, transparencia y cumplimiento. Esta perspectiva se basa en que la voluntad política puede ser más importante que la “exactitud” técnica, al menos en las etapas tempranas y de transición de la puesta en marcha, a fin de mejorar las posibilidades de éxito a largo plazo. Un ejemplo útil y descriptivo fue el citado por los funcionarios de la ciudad de Cartagena (500 000 habitantes), la cual desde 1992 ha estado aplicando exitosamente la contribución de desarrollo municipal. Esta experiencia demuestra que los cambios de densidad de un nuevo lote deberían tener un efecto similar en la generación de las plusvalías, al de la tasa generada por el mismo tipo de cambio de densidad observada en un área distinta pero comparable de la ciudad.

Los participantes también propusieron restringir la aplicación de las plusvalías a las áreas más estratégicas y dinámicas de la ciudad, donde el potencial de ganancias sea más evidente que en áreas con poco aumento en el valor del suelo. Además, la valoración de las plusvalías debe basarse en zonas homogéneas, y no en lotes individuales. Es necesario también que el instrumento de plusvalías pase por varias fases de desarrollo escalonado conforme las municipalidades ganan conocimiento y destrezas en técnicas de valorización y avalúos. Así, el período establecido de nueve años para la validación de los avalúos de los incrementos en el valor del suelo debería ser sujeto a revisiones peródicas más frecuentes. Igualmente, la emisión de algunas reglas prácticas de transición (ausentes en la formulación original de la ley) facilitarán la introducción de un nuevo sistema fiscal.

Se hicieron otras sugerencias respecto a la adopción de planes maestros (POT). Las municipalidades deberían utilizar tales planes, en vez de algún otro mecanismo de valoración externo al POT, para identificar áreas en donde habrá un cambio en la utilización del suelo a fin de determinar si dicho cambio trae consigo un aumento en las plusvalías. Antes de adoptar el POT, las municipalidades deberán identificar tales áreas con el fin de poder tener a tiempo las técnicas de valoración y avalúos y para mitigar la sensación de incertidumbre. Algunos participantes incluso sugirieron utilizar el POT para definir el valor “anterior”, y así poder determinar el incremento neto en el valor del suelo.

En general, los participantes coincidieron en que tanto el concepto como la orientación del plan maestro y del instrumento de plusvalías son aceptables y deseables. Muchos de los problemas y asuntos discutidos en el seminario y en todo el país se refieren a la ejecución de cualquier esquema de captura de plusvalías, o simplemente de cualquier nueva legislación normativa o fiscal. En este caso el diseño de los procedimientos de ejecución puede mejorarse, dado que siempre será más fácil cambiar los aspectos operativos que la ley en sí. Sin embargo, y por encima de todas las dificultades formales remanentes, se ha demostrado claramente que la voluntad política, la experiencia técnica acumulada y el compromiso ético de los participantes son factores críticos para perfeccionar este instrumento de política del suelo y poner en práctica los principios muy encomiables que lo inspiran.

Carolina Barco de Botero es la Directora de Planeamiento de la ciudad de Bogotá, Gerente Consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá y forma parte del Consejo Directivo del Instituto Lincoln. Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Fernanda Furtado, Fellow del Instituto Lincoln, también participó en la elaboración de este artículo. Recientemente terminó su tesis de Ph.D. (en portugués) sobre la captura de plusvalías en América Latina, en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil. En uno de los capítulos de su tesis se describe la situación de Colombia.

Argumentos en favor y en contra de la participación en plusvalías

A favor

• reduce la corrupción en tanto que expone los beneficios que en el pasado solían negociarse “debajo de la mesa”;
• reduce la especulación;
• genera ingresos públicos que son designados para fines redistributivos;
• reduce las distorsiones en la distribución de los incrementos en el valor del suelo urbano;
• contribuye a un mejor entendimiento de la cultura fiscal, mejorando así la recaudación de otros avalúos e impuestos.

En contra

• introduce más burocracia en la ejecución de planes maestros y en el proceso de desarrollos de licencias del ambiente construido;
• legaliza la apropiación privada de los incrementos en el valor del suelo, puesto que el propietario se queda con aproximadamente un 50 a 70 por ciento de las plusvalías;
• genera altos costos administrativos relativos a las entradas que genera.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los cambios en la economía global, las telecomunicaciones y los sistemas de transporte obligan a las ciudades de todo el mundo a pensar en proyectos de desarrollo urbano a gran escala como una manera de reestructurar el uso de la tierra y de estimular la economía local. Por ejemplo, extensas áreas con buena ubicación que anteriormente han estado ocupadas por instalaciones ferroviarias y otros usos industriales o relacionados con el transporte han quedado abandonadas en muchas ciudades de medianas dimensiones a medida que el transporte de bienes se hace cada vez más en contenedores desde un número reducido de puertos principales y terminales.

Las restricciones reglamentarias sobre las empresas del estado han limitado las opciones para abrir estas tierras subutilizadas al mercado privado o para desarrollarlas como proyectos públicos. Con una mayor privatización y la eliminación de restricciones, estas propiedades se convertirían en la ubicación ideal para exitosas asociaciones públicas y privadas de desarrollo urbano. Sin embargo, aunque los desarrollos urbanos monumentales tal vez parezcan una panacea, también plantean numerosas inquietudes sobre la implementación y los efectos imprevistos en otros barrios de la ciudad, así como la competencia con otras ciudades.

Córdoba es un ejemplo representativo de las ciudades que han adoptado la planificación estratégica a fin de reestructurar los usos de las tierras locales en un contexto macroeconómico e institucional cambiante. Una de las preguntas clave que se hacen estas ciudades es hasta qué punto puede un nuevo desarrollo de gran magnitud, en este caso un telepuerto, estimular efectivamente la diversidad económica y reactivar una zona marginada.

Condiciones en Córdoba

La ciudad de Córdoba, con una población aproximada de 1,3 millones de habitantes, está estratégicamente ubicada en el centro geográfico de Argentina y tiene vínculos bien establecidos con la capital Buenos Aires y ciudades importantes de Chile, Brasil y Uruguay. Por mucho tiempo Córdoba ha sido un centro industrial donde se concentraba la producción de automóviles, aviones, trenes y maquinaria, al igual que de bienes de consumo como alimentos, calzado, ropa y artículos de cuero. Más recientemente, la ciudad ha extendido su sector de servicios para cubrir necesidades locales y regionales.

Puesto que Argentina ha pasado por una estabilización y reestructuración de su economía, Córdoba ha adquirido un mayor potencial para convertirse en un núcleo floreciente del Mercosur, el distrito de negocios de la región centro-sur de Suramérica. No obstante, uno de los obstáculos más perturbadores para la ciudad sigue siendo la competencia con Buenos Aires.

Al igual que muchas otras ciudades de América Latina, Córdoba está atravesando por un período de mayor descentralización, de transición hacia una estructura urbana multipolar y de otros problemas socioeconómicos. Hace varios años la ciudad emprendió un proceso de planificación estratégica que incorporaba un grupo muy representativo de circunscripciones y que desembocó en un plan en 1996 en el cual se identificaban algunas necesidades inmediatas de desarrollo económico y otros aspectos que exigían mayor análisis e implementación.

Como parte de la colaboración continua entre los funcionarios municipales y el Instituto Lincoln, en un seminario realizado en Córdoba en abril de 1997 se examinó la regulación y promoción del mercado inmobiliario. (1) Una idea de gran prioridad que surgió de aquellas discusiones se refería al desarrollo de un telepuerto en terrenos urbanos subutilizados en el centro de la ciudad. Se creó un comité para abordar la planificación y la implementación de dicha obra, el cual estaba integrado por funcionarios municipales, representantes del sector empresarial privado y miembros de la comunidad universitaria local.

El telepuerto concebido para Córdoba es una obra para usos combinados que ofrecerá edificios de oficinas, centros de convenciones y hoteles, además de otros usos secundarios de la tierra. La oferta de edificios de oficinas con tecnología de punta es considerada un objetivo clave para satisfacer las necesidades que tiene la ciudad como centro regional y sede nacional para algunas empresas. Estas instalaciones tendrán una sofisticada infraestructura de telecomunicaciones y se construirán con una inversión combinada de los sectores público y privado. Uno de los primeros proyectos es un hotel que la municipalidad construirá dentro de una edificación histórica.

La ubicación propuesta para el telepuerto es un terreno de 40 hectáreas en el centro de la ciudad, en las márgenes del río Suquía. El terreno incluye antiguas líneas ferroviarias y tiene buen acceso a las principales carreteras que comunican la región de Mercosur. Actualmente los predios están en manos de propietarios públicos y privados y se prevé que serán necesarios algunos traspasos de tierras para poder emprender el proyecto.

Observaciones y recomendaciones

Para ayudar al comité a terminar sus planes del telepuerto, la ciudad de Córdoba y el Instituto Lincoln organizaron un segundo seminario en abril de 1998 para discutir las inquietudes acerca de la implementación del proyecto. Los estudios comparativos de casos de proyectos de desarrollo a gran escala de entidades públicas y privadas en Toronto, Canadá y en Sao Paulo, Brasil sirvieron como valiosas referencias de los problemas y desafíos enfrentados por esas ciudades y aportaron una base para analizar el diseño y las posibles perspectivas para la propuesta del telepuerto.

Una consideración fundamental es la dimensión a gran escala del telepuerto en relación con el mercado local existente, lo que supone que, como mínimo, el proyecto debe realizarse por etapas para garantizar que el desarrollo urbano sea ordenado. Igualmente tienen que ver con la dimensión los efectos que tendrá el proyecto sobre otros terrenos de la ciudad, entre los que se encuentran predios con un potencial para obras de desarrollo de carácter similar. El atractivo relativo de los terrenos escogidos puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de tierras no residenciales en otras zonas específicas de crecimiento de la ciudad. Paralelamente es importante entender la intensidad y fuerza del mercado para los usos específicos que tendría el terreno propuesto para el telepuerto.

Otra preocupación es el posible efecto negativo del proyecto sobre los barrios residenciales existentes y en crecimiento de la zona. Por otra parte, el éxito del telepuerto podría beneficiar a los barrios si los residentes se integran al proceso de planificación e implementación.

Entre las lecciones que faltan por aprender de la experiencia que han tenido otras ciudades está la importancia de fijar objetivos manejables; algunos participantes del seminario expresaron su temor de que el comité de Córdoba estuviese siendo demasiado ambicioso. Una segunda lección se refiere a la necesidad de actuar con sumo cuidado al seleccionar la ubicación de una nueva obra de desarrollo de gran magnitud. Si bien la ubicación propuesta para el telepuerto no se consideraba desfavorable en ningún sentido, su selección no había sido el resultado de un análisis sistemático. Más bien se trata de un caso en que la ciudad busca aprovechar una oportunidad para llevar a cabo un plan de desarrollo en un terreno disponible que urge reutilizar.

Una tercera observación la hizo el sector privado, que tiene necesidades especiales en cuanto al acceso, infraestructura y costos. Mediante un estudio de mercado idóneo se podrá identificar un sinnúmero de aspectos por considerar, incluida la capacidad que tendría Córdoba para competir con Buenos Aires como sede local o regional de empresas nacionales e internacionales. Está claro que los supuestos beneficiarios del sector privado deben participar directamente en el desarrollo conceptual y la planificación del proyecto.

Varias semanas después del seminario, la ciudad encargó un estudio para facilitar la estrategia de implementación del telepuerto con base en estas inquietudes y recomendaciones. El estudio también investigará posibles instrumentos para efectuar la captura de plusvalías que permitan obtener el financiamiento necesario para la infraestructura y los mecanismos para formular los tipos de asociaciones entre los sectores público y privado que parecen indispensables para el éxito del proyecto del telepuerto.

Como observación general de cierre hay que agregar que los funcionarios de Córdoba, o cualquier otra ciudad que esté considerando obras de desarrollo urbano a gran escala, precisan actuar con celeridad más allá de la fase de estudio y brindar capacitación y otros mecanismos de apoyo para que los dirigentes locales y los profesionales puedan mejorar su capacidad para manejar el proyecto. Se requieren destrezas y experiencia para evaluar el funcionamiento de los mercados inmobiliarios, definir la competencia técnica requerida, negociar con el sector privado y vigilar la gestión financiera, la regulación de los servicios públicos, el impuesto a la propiedad, las regulaciones de la tierra y la compleja interacción de todos estos elementos. El desafío de una tarea así es lograr el equilibrio entre una cuota suficiente de planificación e investigación y la necesidad de aprovechar las oportunidades de desarrollo a medida que surgen y de aprender con la evolución del proceso.

David Amborski es profesor de la Escuela de Planificación Urbana y Regional en la Universidad Politécnica de Ryerson en Toronto. Douglas Keare, miembro principal del Instituto Lincoln, cuenta con experiencia en planificación estratégica en grandes ciudades de países en vías de desarrollo.

Most countries in Latin America today have become more urban than rural, and they are trying to develop their economies as integral parts of the global marketplace. This process introduces profound cultural and spatial changes, such as increased segregation and conflicts over the use of urban land.

There is a recognized need to strengthen citizen consciousness regarding the liberalization of markets and the withdrawal of state involvement in economic and planning schemes. This changing role of the state from “provider” to “enabler” creates a gap in addressing urban social needs. Participants suggested three approaches to simultaneously improve urban land management and provide for social equity.

First, basic tools to establish and support urban information systems. These include a monitoring mechanism capable of identifying agent and transaction data, including land prices; knowledge of the ‘life cycles’ of urban zones; and utilization of forecasting models capable of establishing the relationships of the local and national economies to the real estate market.

Second, urban policies to balance existing, often inconsistent, market mechanisms. For example, it is difficult to liberalize markets and at the same time impose limits on urban expansion, while trying to provide adequate land supplies to meet the needs of the working poor.

Third, recognition and support of positive actions by community groups and nongovernmental organizations to break patterns of class segregation, as well as efforts by municipalities to utilize instruments such as territorial reserves, progressive financing mechanisms, and improvements in administrative and fiscal procedures.

A major territorial planning problem in Latin America is locating the “edge” of the city, especially when land tenure and occupation respond on the basis of social need rather than legal procedure. Among the forms of urban property outside the rules of commercial law, the most important is corporately held land (ejido), which in Mexico occupies more than 50 percent of the national territory and forms part of all major metropolitan areas. The ejido impedes the natural growth of the real estate market and allows for the expansion of uncontrolled secondary (informal) markets.

To address these and related issues, leading academics and practitioners from the region met in Mexico in April to share their insights into the processes that influence urban territorial order and the instruments available and needed for effective public intervention to achieve social equity and territorial planning objectives. While the seminar participants remain uneasy about the long-term impacts of globalization on Latin America, they agreed that the arena for action, in the next few years at least, will be at the local rather than the national level.

Luis Fernando Alvarez is senior researcher at the Center for Metropolitan Studies, College of Architecture, Art and Design, University of Guadalajara, Mexico.

William J. Siembieda is professor of planning, School of Architecture and Planning, University of New Mexico. The seminar on urban land and territorial reserve issues was cosponsored by the Lincoln Institute and the Center for Metropolitan Studies at the University of Guadalajara.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El proceso de globalización de las inversiones, las nuevas tecnologías de comunicación y la generalizada movilidad corporativa y personal están provocando una verdadera transformación de las “ciudades-región” del mundo entero. Desde hace muchos años los estudiosos de asuntos urbanos han advertido sobre la emergencia de una nueva clase de asentamiento humano, con estructuras económicas y sociales particulares y sus formas físicas asociadas.

Estas fuerzas globales fueron el tema central de la Conferencia realizada en el Instituto Lincoln, Cambridge, en septiembre de 1995. Este consorcio estuvo organizado por los investigadores David Barkin, Gary Hack y Roger Simmonds, quienes estudiaron doce grandes ciudades-región de Europa, Asia y las Américas. Si bien cada una de las ciudades del estudio exhibe sus propias características y patrones exclusivos, todas cumplen con los siguientes criterios:

• Una gran población, pero no necesariamente de la categoría de mega ciudad;
• Una economía de mercado diversificada, más que una economía planificada
• Una dominada por una sola industria;
• Patrones particulares de crecimiento y cambio desde 1960; y
• Antecedentes de intentos gubernamentales (exitosos o no) de moldear la forma regional.

Las doce ciudades del estudio son:

Ankara, Turquía
Bangkok, Tailandia
Yakarta, Indonesia
Lyon, Francia
Madrid, España
Randstad, Países Bajos
San Diego, Estados Unidos
Santiago, Chile
São Paulo, Brasil
Taipei, Taiwan
Tokio, Japón
Toronto, Canadá

Tomando las doce ciudades anteriores como casos de estudio, se diseño una investigación en varios niveles a fin de construir un modelo que representara a las ciudades-región y los motivos de sus características. El primer objetivo fue examinar los efectos de la economía política global en el crecimiento y desarrollo de las ciudades a lo largo del tiempo. ¿Qué efecto ha tenido la pérdida de la agricultura tradicional o han tenido las economías industriales y la introducción de nuevos capitales de inversión en el funcionamiento de las ciudades? ¿Cómo han respondido las ciudades ante estas poderosas fuerzas externas?

Un segundo objetivo de la investigación fue entender las relaciones entre la cambiante forma urbana y las inversiones en infraestructuras regionales tales como sistemas de transporte y nuevos centros tecnológicos. ¿Cómo se ha distribuido la población en torno a los nuevos centros económicos y redes de transporte? ¿Qué influencia tienen las labores de planificación regional en los cambios de la forma espacial y en el efecto sobre el medio ambiente?

En tercer lugar se exploraron las consecuencias de la dinámica de la globalización sobre la calidad de la vida urbana. ¿Qué problemas sociales y económicos enfrenta hoy la población urbana? ¿Qué están haciendo los gobiernos municipales y nacionales para resolverlos?

Previo a la conferencia, los equipos de investigación de todas las ciudades-región recopilaron datos para mapear el crecimiento y el movimiento de la población, los cambios en la infraestructura y el desarrollo económico e industrial a lo largo de las últimas tres décadas. A fin de que los datos fueran comparables más alláa de las fronteras nacionales, elaboraron planos de la evolución física de las doce ciudades-región en 1960, 1970, 1980 y 1990, y correlacionaron estos planos con cambios en los indicadores económicos y sociales fundamentales durante el mismo período. Asimismo, cada grupo elaboró un informe sobre los problemas especiales que enfrentan sus gobiernos y las acciones de los legisladores para conformar la forma espacial cambiante de la región.

Un retrato de las ciudades-región

Si bien las doce ciudades-región estudiadas presentan variaciones sustanciales, también tienen muchos patrones comunes en cuanto a crecimiento y cambio. Sus poblaciones oscilan entre unos 2 millones de habitantes, en Lyon, más de 32 millones en Tokio, la ciudad más grande del mundo y también una de las más ricas.

En todas estas ciudades el modelo predominante de crecimiento físico ha sido la dispersión desde el centro histórico y los anillos interiores adyacentes hacia espacios abiertos distantes y tierra agrícola. Esta dispersión implica desarrollo residencial y comercial —aunque a veces en direcciones diferentes— y se ha facilitado gracias al vertiginoso aumento en el uso y la disponibilidad del automóvil en todo el mundo. El ejemplo más notable es el de Taipei, en donde el número de automóviles aumentó desde aproximadamente 11 mil en 1960 a más de 1 millón en 1990; en ese mismo periodo, el número de personas por automóvil disminuyó de 127 a 5. Por otra parte, las ciudades de Ankara y Santiago, con 13 personas por automóvil en 1990, han sido las menos afectadas por el “síndrome automotor” hasta la fecha.

Incluso al mismo tiempo en que la mayoría de las ciudades se están dispersando hacia las afueras, ciertos núcleos interiores han visto aumentar su población gracias a la migración de clases adineradas y de empleos del sector de servicios hacia los centros nuevamente pujantes. La construcción de obras monumentales como estadios deportivos, centros de convenciones, hoteles de lujo y condominios residenciales han contribuido a avivar el turismo y la vida cultural de estos núcleos urbanos. La otra cara de la moneda, sin embargo, es el creciente deterioro que se observa fuera de los centros debido al desplazamiento de grandes números de pobres urbanos a zonas carentes de servicios.

Excepciones notables de este patrón son los centros urbanos deprimidos y los opulentos suburbios de baja densidad poblacional de los Estados Unidos. Ciudades como Bangkok y Taipei exhiben mayor integración vecinal de ricos y pobres que otras, pero su patrón predominante continúa mostrando zonas opulentas segmentadas y mayor definición de pobreza con el paso del tiempo.

Irónicamente, en esta nueva era de globalización los patrones residenciales están perdiendo importancia frente a los patrones de interacción, conforme los participantes de la economía global se comunican más a menudo con sus semejantes de otras ciudades u otros países —bien sea electrónicamente o en persona— que con sus propios vecinos.

Los cambiantes patrones demográficos han disminuido las tasas de crecimiento urbano a un 3 por ciento, en comparación con 6 a 8 por ciento en la década de 1960. La mayoría de las ciudades han experimentado una reducción en sus tasas de natalidad y de migración desde zonas rurales del interior del país o de las regiones inmediatas. No obstante, la turbulencia política y las cambiantes oportunidades laborales también están dando pie a nuevas olas de migración transnacional. Muchos nuevos inmigrantes se asientan en áreas de la ciudad separadas del sector pobre indígena, y presentan un nuevo grupo de problemas sociales y económicos para los gobiernos nacionales y municipales. En San Diego, por ejemplo, inmigrantes de México y Centroamérica contribuyen al crecimiento poblacional y a la mayor segmentación dentro de la región. Por otra parte, São Paulo ha experimentado una emigración neta, dado que las nuevas políticas y programas brasileños fomentan la descentralización hacia nuevas comunidades de ese vasto país.

Según los datos de 1990, los sectores económicos tienen una composición similar entre países. Por lo general, menos del 5 por ciento de la fuerza laboral se dedica a la agricultura y a la extracción de recursos, mientras que el 20 al 30 por ciento trabaja en el sector manufacturero y el 65 al 75 por ciento en el sector de servicios. Como interesantes excepciones en estas tendencias laborales son los casos de Yakarta, con una tasa de participación en el sector agrícola de casi el 16 por ciento en 1990, y San Diego, con un 83 por ciento de tasa actual en el sector de servicios. Bangkok y Taipei muestran los mayores declives en agricultura, desde un 20 por ciento en 1960 a menos del 2 por ciento en 1990. En ese mismo año, ambas ciudades mantenían tasas relativamente altas en el sector manufacturero; 32 y 36 por ciento respectivamente.

En cuanto a la distribución del ingreso en las regiones, se observan patrones similares: el 20 por ciento más pobre de la población suele recibir apenas un 5 a 7 por ciento de los ingresos totales, en comparación con un 40 a 50 por ciento de dichos ingresos que llega al 20 por ciento más rico de la población. Santiago, São Paulo y Yakarta exhiben las mayores concentraciones de riqueza en los niveles superiores, mientras que Tokio y Taipei, seguidos cercanamente por Randstad y Madrid, exhiben la menor desigualdad entre los niveles de ingresos. San Diego, a pesar de su ingreso per cápita relativamente alto, muestra una distribución de ingreso de rango medio del 44 por ciento para el extremo superior, pero apenas un 4 por ciento del ingreso ganado para el 20 por ciento más pobre de su población.

Una economía mundial llena de cambios y contradicciones

Durante la conferencia se revelaron varias realidades nuevas sobre el mundo en que vivimos. Quizás la más importante sea la dificultad que enfrentan las autoridades municipales y nacionales para diseñar políticas eficaces que modifiquen las poderosas fuerzas económicas que moldean las nuevas estructuras productivas de sus regiones.

Un tema recurrente en los análisis regionales fue la contradicción existente entre las inversiones privadas altamente centralizadas y los cambios arrolladores que surgen con la inserción de la ciudad-región en la economía internacional. En la mayoría de las regiones, los “corredores de élite” de la globalización presentan un agudo contraste con la precaria “ciudad residual”. Dichos enclaves adinerados, receptores de las inversiones de corporaciones transnacionales productoras para mercados mundiales, están redicadas cerca de las zonas donde viven y compran los participantes de esta economía. En estos centros financieros y comerciales, prósperas empresas de profesionales capacitados realizan operaciones de producción y marketing mundial para garantizar retornos atractivos a los inversionistas internacionales, casi siempre haciendo caso omiso de la economía local.

Paralelamente con el declive poblacional, las oportunidades de empleo también se han estancado. En cada una de las ciudades-región se observa el desplazamiento acelerado de la fuerza laboral hacia empleos a tiempo parcial de baja paga en el sector de servicios, con un concomitante desequilibrio de oportunidades económicas que condena a un segmento creciente de la población a la pobreza.

Esta amenaza está acompañada por cambios en el sector agrícola. Gran parte de los productores rurales de pequeña escala no pueden competir en los mercados internacionales con productores agrícolas de gran escala, quienes tienen acceso a un capital que les permite equiparse con las más modernas maquinarias para aumentar su producción. El proceso inexorable de expansión global también está provocando la salida del mercado de plantas manufactureras de pequeña y mediana escala.

La mayoría de los participantes de la conferencia aceptaron y adoptaron de buena gana la nueva dinámica de la globalización. Sus gobiernos trabajan activamente para reposicionar sus regiones a fin de atraer inversionistas extranjeros y promotores de bienes raíces que prometen la modernización, esperando poder convertir sus ciudades en guías que conduzcan a sus naciones hacia el proceso de integración mundial. Casi todos consideran que su tarea principal será la de desenmarañar los obstáculos —normativos y otros— de las épocas anteriores, y facilitar la iniciativa privada mediante el ofrecimiento, a veces gratuito, del suelo y de la infraestructura requeridos para las nuevas instalaciones.

Muchas de las ciudades están específicamente orientando sus estrategias de inversión en infraestructura para expandir la economía de servicios. Bangkok, Taipei y Tokio están esforzándose para convertirse en los centros financieros de Asia, esperando la caída de Hong Kong como primer competidor. Bangkok, en particular, está invirtiendo en redes sustanciales de transporte y comunicaciones y en la capacitación de su fuerza laboral. En Europa, Madrid está aprovechando su papel como centro mundial de la cultura española para mejorar sus servicios de comunicación; Randstad está promoviendo sus instalaciones de soporte aeroportuario; y Lyon se está convirtiendo en un novedoso centro de industrias tecnológicas emergentes.

Impactos en el desarrollo regional

Los casos estudiados y las discusiones durante la conferencia pusieron en evidencia numerosos problemas de ese entusiasmo por la globalización. El complejo y preocupante fenómeno de la expansión urbana se está generalizando en el mundo entero conforme el automóvil facilita la distribución de la población a centros de empleo satélites y suele reducir la densidad de las ciudades regionales. Dos excepciones interesantes de este patrón son Tokio, cuyo sistema de tránsito masivo contribuye a mantener centralizada la actividad económica, y Taipei, donde la geografía montañosa restringe el desarrollo hacia las afueras. Por otra parte, en Randstad se está observando el desarrollo acelerado de espacios vacantes que existían entre antiguos asentamientos, aun cuando la tasa de crecimiento general ha sido bastante lenta.

Parte de esta descentralización proviene de los esfuerzos gubernamentales para hacer frente a asuntos como el alto precio del suelo, el congestionamiento vehicular o la protección ambiental. En las afueras de Santiago, Lyon, Randstad, Taipei, Tokio y Yakarta se están construyendo nuevos pueblos o “tecnópolis”, mientras que en Bangkok se está construyendo un nuevo puerto a unos cuantos kilómetros del centro de la ciudad. En São Paulo, estrictos reglamentos de protección de las zonas de cuenca están forzando el desplazamiento de nuevos desarrollos a sitios distantes.

Más que moldear el desarrollo, la infraestructura suele seguirle los pasos a éste. Los inversionistas privados tienen capacidad de responder con mayor rapidez a planes de crecimiento dentro de sus regiones, de lo que pueden las agencias públicas responsabilizarse por implementar grandes proyectos de infraestructura. De esa manera el desarrollo privado presiona al sector público para que dote de servicios a zonas que ya están siendo urbanizadas. Este proceso tiene serias implicaciones para la planificación regional a largo plazo, si ésta continúa siendo impulsada por el desarrollo mientras que el gobierno le sigue los pasos para no quedarse atrás.

Otro tema que emergió durante la conferencia fue el de una mayor conciencia sobre los problemas ambientales. En la mayoría de las ciudades-región, la acumulación de riqueza y el consiguiente aumento de consumo están imponiendo enormes presiones sobre el medio ambiente. Con el paso acelerado de la integración regional y la desregulación de la economía, las corporaciones transnacionales pueden funcionar como les plazca en la economía internacional. Los participantes señalaron repetidamente las dificultades de controlar estos retos de manera constructiva en cada una de sus ciudades-región. Así y todo, la preocupación por el ambiente fue vista también como el principal factor de motivación de la planificación regional estratégica considerada.

Calidad de vida

La globalización promete un mundo de mayor prosperidad. La mayoría de las ciudades representadas en la conferencia experimentaron aumentos relativos en varios índices promedio de calidad de vida entre 1960 y 1990: ingreso per cápita, esperanza de vida y nivel de educación. Estas entradas crecientes, junto con los avances tecnológicos que incrementan la productividad y la mayor diseminación de información sobre bienes disponibles en los mercados mundiales, han permitido que habitantes urbanos de todas partes satisfagan sus necesidades con nuevos productos. No obstante, modelos globales poderosos de organización y producción están también imponiendo nuevos patrones homogéneos de consumo que amenazan con acabar la extraordinaria variedad de estilos de vida que caracteriza a la mayoría de las regiones urbanas.

El aumento en movilidad física resultante del automóvil particular ha abierto las puertas a un mundo de lugares donde vivir, comprar y trabajar. Al mismo tiempo, los viajes diarios entre la casa y el trabajo duran unos 45 minutos en promedio, desde menos de 30 minutos en San Diego a más de hora y media en Bangkok.

Los participantes de la conferencia estuvieron de acuerdo en que este aumento de movilidad ha minado el sentido de comunidad del pasado, conforme los seres humanos comienzan a identificarse con lugares urbanos más dispersos o a desarrollar identidades “sin tierra”. Prácticamente todos los representantes de las ciudades hicieron mención de la “McDonaldnización” de la cultura mundial, que abarca expresiones como la música, la ropa, la arquitectura y la comida. Igualmente, a medida que los mercados de bienes de consumo se globalizan, los habitantes de muchas ciudades-región están comenzando a depender de esos mercados para que suministren servicios que solían ser semipúblicos, tales como educación y recreación.

Los cambios en la función económica de grandes ciudades —de manufactura y transporte a finanzas y turismo— han causado también pérdidas importantes. Muchos centros históricos han sido modificados para fines de turismo cultural. Edificios o ciudades que en el pasado fueron fábricas o almacenes son ahora tiendas o museos. Los trabajadores u obreros portuarios de antaño que solían vivir cerca de sus trabajos, han desaparecido para dar lugar a visitantes que se desplazan por automóvil o avión desde otras ciudades o incluso otros países para admirar edificios que han sido restaurados en forma, pero cuya función ha sido completamente transformada. Nuevos rascacielos, centros de convención, estadios y hoteles de lujo son impuestos sobre el paisaje urbano, generalmente sin tomar en cuenta el contexto espacial y social.

Ciertos puntos del proceso de globalización son alentadores, especialmente si se consideran las contribuciones de la ciencia médica y aspectos básicos de educación y sanidad que pueden ofrecerse con inversiones públicas de relativo bajo costo. Sin embargo, el estándar de vida y las oportunidades de empleo se están deteriorando para números crecientes de la población mundial.

La mayoría de los nuevos trabajadores urbanos viven en un mundo de mercados laborales más flexibles y menos seguridad laboral, diferente al mundo en que laboraron sus padres como granjeros u obreros de plantaciones. Las nuevas tecnologías informáticas y financieras globales facilitan a las empresas buscar los sitios y mano de obra más baratos del mundo y cambiar los empleos de un país a otro en cuestión de semanas, de ser necesario.

Los mismos nuevos medios de información y de transporte, que permiten a consumidores y trabajadores elegir entre una amplia variedad de artículos o empleos, también permiten que los criminales elijan de entre una amplia variedad de potenciales blancos. Algunos participantes de la conferencia argumentaron que la actual percepción de menor seguridad física es algo más imaginario que real, especialmente en los Estados Unidos. Lo cierto es que la percepción de por sí está claramente alentando la demanda mundial de urbanizaciones enrejadas o viviendas más seguras.

Los efectos positivos y negativos de la globalización en la calidad de vida, más que concesiones, son las dos caras de la moneda. Las mismas tecnologías de información y organización de mercados que difunden nuevos bienes de consumo alrededor del mundo en cuestión de semanas, también transmiten malas noticias, como el sida. Los mismos automóviles que facilitan el acceso a oportunidades de recreación en el campo para los habitantes urbanos, también dan lugar a ciudades que se expanden y ocupan tierras de la periferia que se convierten en patios privados en vez de vistas escénicas de granjas o bosques.

Debido a estas contradicciones, es de menester buscar otros modelos de producción y consumo, modelos que permitan a los habitantes fortalecer sus comunidades y proteger sus ambientes, que ofrezcan la posibilidad de crear empleos productivos para toda la población, y que restrinja el acelerado proceso de polarización.

El papel del gobierno

¿Hasta qué punto los ciudadanos de las ciudades-región piden a sus gobiernos municipales, metropolitanos o nacionales encontrar formas de eliminar los efectos negativos de la globalización? Como un ejemplo, los representantes de San Diego, Ankara y Tokio apuntaron al hecho de que las elecciones municipales se centran ahora en torno a quién se beneficia de la globalización. Los ciudadanos que se identifican más con la economía global que con la municipal exigen que los gobiernos inviertan en infraestructura de alta tecnología, construyan centros de convención o estadios y fomenten las oportunidades de educación con el fin de atraer empleos futuros.

En contraste, la mayoría de los peones y trabajadores de poca formación educativa ven la globalización como una amenaza más que una oportunidad, y les interesa más invertir los limitados recursos municipales en servicios públicos como escuelas y clínicas comunitarias. En cualquier caso, es posible que aquellos gobiernos que se concentran en los servicios municipales para no tener que tomar decisiones políticas impopulares, están únicamente postergando los impactos inevitables de la globalización, entre ellos sus efectos potencialmente beneficiosos a largo plazo.

A la larga, quizás la capacidad de gobiernos de cualquier nivel para manejar las fuerzas globales sea limitada. Existe una discrepancia inherente entre la economía global y el gobierno, no sólo en el sentido espacial de gobiernos municipales o fragmentados que están luchando para dominar las fuerzas económicas regionales o globales, sino en los modos operativos contrastantes de los mercados y los gobiernos.

La globalización ha dificultado cada vez más definir tanto “la región” que debería planificarse como “la comunidad” que debería participar en dichos planes. Los gobiernos municipales —e incluso la mayoría de los gobiernos nacionales— no tienen muchos recursos para proteger los negocios locales contra la competencia global. En casi todas las ciudades-región representadas en la conferencia se han multiplicado los grupos de interés especializados y las organizaciones no gubernamentales, al mismo tiempo que los gobiernos omnipresentes han comenzado a dar pasos hacia la fragmentación y descentralización. La devolución política, bastante avanzada en los Estados Unidos, está comenzando a sonar fuerte en otras partes.

La tendencia actual de los gobiernos de las ciudades-región es prescindir de técnicas de planificación espacial complicadas, y en cambio ajustarse a lo que uno de los planificadores de la conferencia denominó como “las nuevas reglas de la propiedad y la política”. Sin embargo, esta filosofía deja una herencia de muchas contradicciones: entre las oportunidades para las élites y los pobres; entre los defensores de una mayor autonomía municipal y aquellos comprometidos a patrones regionales emergentes de interdependencia; y entre políticas que favorecen el crecimiento en vez de la redistribución de recursos. Sin un sistema gubernamental eficaz, todas estas dicotomías tienen gran potencial para la confrontación.