Sometimes community trauma is born of natural disasters or other unexpected events. But in America’s cities, much of the pain of the past century arose from carefully planned decisions that were meticulously mapped out in advance.

New highways that splintered or destroyed Black and brown neighborhoods. Racist zoning rules that intentionally blocked people of color from homeownership. A tendency to see even thriving Black and immigrant neighborhoods as “blighted,” and in need of wrecking-ball revitalization. With these and other actions, the urban planning profession contributed to the systemic racism and segregation that plague our cities. But today’s planners are trying to atone for that legacy.

Dozens of urban planners around the country have signed a Commitment to Change statement that grew out of conversations at the 2020 Big City Planning Directors Institute, an annual conference organized by the Lincoln Institute of Land Policy that brings together top planners from America’s 30 largest cities. “After the murder of George Floyd, it really crystallized that, as people who impact people’s lives, invisibly and visibly, planners needed to be on the right side of history,” says Eleanor Sharpe, Philadelphia’s deputy director of planning and zoning —particularly given “the fraught history of our profession.”

The resulting pledge, crafted by staffers from several cities and hosted by the City of Philadelphia, has two parts. “One is to acknowledge the harm that our profession caused, and is still causing,” Sharpe says. In Philadelphia, for example, highway construction bulldozed or bifurcated neighborhoods of color like Chinatown and Nicetown, and redlining—whereby lenders and others systematically denied mortgages based on race—left lasting scars by blocking access to a key source of intergenerational wealth. “Most analysis of where social issues mushroom in our city, when mapped, align with redlining maps of years past,” Sharpe says. “Redlining still has a stranglehold on our city decades later.”

The second part of the statement focuses on the future, committing the signatories to investments in housing, open spaces, transportation, environmental justice, and public services, among other actions, “with the goal of creating inclusive, equitable communities.” The pledge also prioritizes preserving and strengthening the culture, businesses, and institutions of communities of color, and preventing displacement caused by new investments.

While the public pledge has honed planners’ focus on racial equity, cities everywhere are still struggling to provide equal access to opportunity, and any progress in dismantling entrenched systems of inequality is often slow and incremental. The seeds of today’s systemic racism and inequities were sown decades ago, says Jessie Grogan, associate director of reduced poverty and spatial inequality at the Lincoln Institute, “and the tools that planners have in their toolboxes also take decades . . . it’s not a profession with a lot of quick fixes.” But just as the best time to plant a tree was 20 years ago, and the second-best time is now, so it is with planning a more just future. In that spirit, here are some of the ways urban planners are working to restore trust, right historical wrongs, and advance racial equity in their cities.

Zoning for Equity

With the nation’s housing crisis falling hardest on low-income people and communities of color—who are more likely to experience homelessness due to the shortage of affordable housing—American Planning Association President Angela D. Brooks says reforms that lead to more housing are crucial to improving equity, in part because any conversation about equity rings hollow to someone with no place to live. “It’s something we could easily solve and fix, and the first step is really resolving to create more units of all tiers of housing, so people have a decent, safe, affordable place to live,” Brooks says.

That’s one reason Emily Liu, director of Louisville Metro Planning and Design Services, has been focused on updating the city’s zoning rules.

In 2020, Liu and a team of volunteer planners and community members came up with 46 ways they could improve equity in their city; six of the policies stood out as “things we could move on quickly,” Liu says. Among them was allowing Louisville homeowners to build in-law apartments, or accessory dwelling units (ADUs), by right.

Some of those initial efforts received little or no opposition—like allowing urban agriculture on any lot—but loosening restrictions on ADUs did generate some pushback. Organizations like the American Association of Retired Persons (AARP), the Metropolitan Housing Coalition, and United Way helped produce educational materials and op-eds to counter some of the misinformation that circulated in the community, Liu says, helping to get the change passed. “This was definitely something we couldn’t do by ourselves. There was a lot of support from outside organizations and citizens.”

A federal lending map from the 1930s (left) identified the predominantly white east side of Louisville, marked in blue and green, as the most desirable place to invest. In 2017, a health outcomes map produced by the city illustrated the impact of decades of disinvestment, revealing that life expectancy on the west side, where most residents are Black, was up to 12 years shorter than on the  east side. Planners are working to improve equity in the city through zoning changes. Credit: City of Louisville.

Previously, adding an ADU had required securing a conditional use permit; now, accessory units are allowed by right in Louisville, as long as they meet some basic standards, and can be rented out if the owner lives on site. “The great majority of them are approved in office by our staff, and it only takes a day or two, it’s very easy,” Liu says, noting that the city saw a tenfold increase in ADU applications in the first year after the zoning change went into effect.

Liu also managed to get front setback requirements reduced from 25 or 30 feet down to 15 feet, freeing up more space for potential ADUs. And she pushed for a small but meaningful change that will allow for duplexes on lots smaller than 5,000 square feet if they’re zoned for multifamily use. A mere 6 percent of the city is zoned for multifamily homes, Liu says, and among those lots were “10,000 parcels where, in the past, you were zoned multifamily, but you were not allowed to build even a duplex” because the lot didn’t meet the minimum size requirement.

Those are just a few examples of how small but crucial zoning changes can begin to address inequity. In February, APA released its Equity in Zoning Policy Guide, a user-friendly resource that lays out dozens more specific recommendations to help dismantle systemic inequities through three different aspects of zoning: the rules themselves, the people involved in drafting them, and how they’re applied and enforced.

“It really focuses on the ways that bias and historic patterns of segregation are reinforced through zoning,” Brooks says. “But it also offers specific ways to change drafting and public engagement, mapping, and even the enforcement of zoning regulations to dismantle barriers and expand opportunity.”

Other cities, such as Minneapolis, Portland, and Arlington, Virginia—and even some states, like California, Oregon, and Maine—have managed to pass more sweeping upzoning measures that allow for ADUs or small multifamily homes on almost any residential lot. Atlanta and Denver, among others, are also in the process of making major zoning reforms.

Liu’s department is now working to engage and educate the community around missing middle housing—conducting walking tours, for example, through Louisville’s oldest neighborhoods, to show residents how duplexes and triplexes were once abundant in the city before being zoned nearly out of existence after World War II. “The goal is to see where we can allow this by right,” she says, noting that such smaller, denser homes “are naturally occurring affordable housing.”

‘Relentless’ Outreach

Planning departments are also getting more active in expanding their reach beyond the older, wealthy, white male homeowners who tend to dominate public input sessions—and making a concerted push to connect with residents who have been missing from the conversation.

“A big part of it is going to where people are,” says Washington, DC, Planning Director Anita Cozart—and being “relentless” about it. That means attending community festivals, block parties, and youth group meetings to seek input on any specific plans in the works, or to simply let people know how to engage with the department. “If we have a meeting and somebody says, ‘I didn’t know this process was happening, where’s the outreach been?’” she says, “we’re calling that person up, and asking them about their networks,” and the best way to connect with them.

Representatives of the DC Office of Planning set up shop at a street festival in 2022, part of an effort to expand their reach and engage with more community members. Credit: DC Office of Planning.

For more than a decade, Philadelphia has offered a Citizens Planning Institute, which teaches residents about the city planning process and how they can be a part of it—“and at some point, take that knowledge back to their neighborhood, and leverage it in some way that’s useful to their community,” Sharpe says.

The program has become so popular, staff can’t keep up with demand. There are currently two cohorts a year—a spring and fall session with 30-plus people in each—but upwards of 200 people typically apply.

“We’re setting up citizens for success, we’re pulling the veil down,” Sharpe says, “so people can understand what’s going on, and how things happen in government.” The program’s 700-plus alumni live all over the city and can help improve communication at neighborhood meetings. “They can act as our translators,” she says. “There’s a trust factor there that doesn’t necessarily exist” between residents and planning officials.

Recent alumni of Philadelphia’s Citizens Planning Institute gather in 2022. The program has taught more than 700 residents about the city planning process and how they can participate in it. Credit: Citizens Planning Institute.

Renters, meanwhile, who are more likely than homeowners to be people of color and have lower average incomes, have long been ignored in zoning or development discussions. So in Louisville, when a project involves a public meeting, the city now requires applicants to notify nearby renters, not just abutting homeowners. “Their landlord may live in California, but they’re the ones who live here, who will be impacted by proposed development,” Liu says.

As a renter herself, Brooks favors such efforts and says cities should pursue other channels of communication as well. “In the age of social media, there are so many ways we can get notice out to people that it is irresponsible, and just inexcusable, not to be utilizing more creative ways,” she says. “Even if I owned my home and you sent me a letter, there’s a high probability I won’t see that until long after your meeting.”

Evaluating Everything Through an Equity Lens

Several big cities, including New York and Washington, now require change-of-use or other development applications to include some form of racial equity impact report. Such an assessment injects a measure of accountability into the process that has too often been missing, based on a simple question: Will the proposed change make progress toward advancing racial equity, or will it worsen existing inequities?

Assessing the potential racial equity impacts of new development or zoning changes as part of the official planning process is a simple but important step, Grogan says. “Making sure that you think about the equity impacts of every project is a practice that doesn’t necessarily cost anything, and can add a lot of value to the day-to-day planning work,” she says.

New York City’s Department of City Planning partnered with the Department of Housing Preservation and Development to create an interactive Equitable Data Development Tool that maps out neighborhood-level displacement risk and disaggregated data on race, economic security, housing market pressures, health outcomes, and other key indicators. Applicants submitting a newly required racial equity report as part of their land-use review must cite relevant data from the tool and include a narrative statement that explains how their project and its neighborhood context “relate to the city’s commitment to affirmatively furthering fair housing and promoting equitable access to opportunity.”

New York City’s Department of Planning and Department of Housing Preservation and Development created an interactive tool that maps displacement risk and provides disaggregated data on key indicators. Credit: NYC Department of Planning.

In Philadelphia, where Mayor Jim Kenney tasked all city departments with creating racial equity action plans, Sharpe says the city is trying to incorporate equity analysis into the capital programs budget cycle, asking agencies that receive capital funds to explain how each dollar will contribute to or dismantle systemic racism. “We’re trying to very much embed it in the culture and the philosophy of how work is approached,” she says, noting that it’s still a work in progress.

And in Washington, DC, planners use disaggregated data to assess “the benefits and burdens that might come from a change in zoning,” Cozart says, including the potential for displacement. The District’s neighborhood-level small area plans now feature a similar “Equity in Place” analysis, which can yield different priorities in different neighborhoods. In the wealthy, majority white neighborhood of Chevy Chase, for example, the small area plan seeks to add dedicated affordable housing and remedy the area’s long history of discriminatory land use. In Congress Heights, a predominantly Black neighborhood experiencing increased redevelopment, the focus is on anti-displacement and community resilience measures.

“We ask sets of questions, but it’s a different demographic so you end up with different recommendations, different thrusts of the planning effort, even if you’re doing the same things, like disaggregating the data by race, and engaging the folks who have been marginalized from the process,” Cozart says.

A resident leaves a comment at a Racial Equity Action Plan feedback session in Washington, DC. Credit: DC Office of Planning.

Asking Why

When San Diego Planning Director Heidi Vonblum was working on the Build Better SD initiative—an effort to support equitable, sustainable development citywide that was adopted by the city council in 2022—she interrogated longstanding policies in search of a valid reason for their existence. She and her staff would ask why something was done the way it was, and why that was, and why that was, and so on, until they reached a root cause. Spoiler: The origin stories of some policies more closely resembled a greedy villain’s backstory than that of a superhero.

“Sometimes it was a good idea at the time, sometimes it made sense based on information that planners had available to them,” Vonblum says. “And sometimes it was really wrong, and there’s just no need to continue that.”

That philosophy helped Vonblum’s department make a series of changes, approved by the city council in stages over the last two years.

It began with rewriting the almost 70-year-old Parks Master Plan, and challenging traditional community engagement methods that were resulting in public feedback along the lines of, “We love it, don’t change it, everything’s fine,” Vonblum says. “What was interesting about that Phase One input is that everything’s not fine.”

So in addition to seeking input from underrepresented voices, Vonblum and a handful of staff members drove around San Diego during the pandemic and documented the starkly contrasting conditions of the city’s recreational spaces in a StoryMap called One City, Two Realities, to better educate neighborhood groups and other stakeholders. “Parts of our city have glowing, gleaming, beautiful parks, and then we have other parts of our city that have far more people—and more children and seniors, who tend to use parks the most—that have a park, but it’s got nothing to do, or it has broken playground equipment, and that’s not okay.”

During the pandemic, planners from San Diego documented the disparities among the city’s parks. The city is implementing policy changes intended to distribute infrastructure investments more equitably. Credit: City of San Diego Planning Department.

A key aspect of Build Better SD was changing the city’s system of collecting and spending neighborhood-specific development impact fees. These one-time fees, which developers pay to defray the cost of municipal infrastructure and services associated with the new development, varied drastically across the city, and had to be spent in the neighborhood they were raised. Per-unit impact fees were up to 50 times higher in wealthy districts, discouraging denser growth in well-off areas while simultaneously concentrating reinvestment in those same places. The city has now shifted to a citywide fee structure, where impact fees are the same across every neighborhood and infrastructure investments can be prioritized for areas with the greatest need.

Some changes were unpopular at first, and took a couple of tries to get through the city council. But they have laid the groundwork for other equity-driven initiatives. “Progress can be slow and painful, but we’ve made so much progress just in the last couple of years,” Vonblum says. “We went from having very difficult and controversial conversations to like, boom, boom, boom—actions are happening right now,” she adds. “We’re now focusing on increasing access to our coastal resources and increasing connections between communities through a citywide trails master plan,” as well as developing a master plan for a new regional park in an underserved neighborhood whose requests for green space were left on the back burner for 20 years.

As planners, Vonblum says, “we need to take an opportunity to say, ‘Okay, why do we plan for parks this way? Why do we collect development impact fees this way? Why did we prioritize infrastructure investments this way?’ Until we do that, we’re not going to be able to make any forward progress to advance equity, to advance anti-racist zoning policies, and to invest equitably in our communities.”

Building the Planner Pipeline

At the most recent Big City Planning Directors Institute convening in October, Liu shared how inspired she felt by the number of other women and people of color in the room—including Sharpe and Cozart—which marked a big change from Liu’s first such conference 10 years earlier, she recalled.

But despite that encouraging shift in representation at the top, the profession is still largely white. With an eye on building a profession that better reflects the population it serves, Sharpe and other planners take every opportunity to promote planning to young people of color.

“Our staff is always eager and volunteering in high schools and middle schools, because a lot of planners heard about this later in life, and we want to say, ‘Hey, here’s a legitimate profession that you can do, especially if you want to help your neighborhood out,’” she says. “It’s feeding the pipeline, so that hopefully in 10 years, the more people hear about it, then the pipeline is not just producing mostly white people.”

Cozart and her team conduct similar efforts around Washington. “We’ve been visiting with high school students to just talk about planning and to engage them in mapping, to engage them in analyzing data that planners use, and to really think about design—the design of communities and what spaces are going to be welcoming for you,” she says.

After all, Cozart adds, given the 10- and 20-year timelines of neighborhood and comprehensive plans, those high schoolers may be the ones turning today’s recommendations into tomorrow’s more equitable urban reality.

A youth workshop in Congress Heights held by the DC Office of Planning. The event introduced participants to urban planning and gave them a chance to share their dreams for the neighborhood. Credit: DC Office of Planning.

Jon Gorey is a staff writer for the Lincoln Institute of Land Policy.

Lead image: Members and supporters of the NAACP picket against housing discrimination in Detroit in 1963. Credit: Walter P. Reuther Library, Wayne State University.

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Land Matters Podcast: Addressing Structural Racism in Urban Planning

Aftab Pureval, elected in 2021, is making history as Cincinnati’s first Asian American mayor. He was raised in Southwest Ohio, the son of first-generation Americans, and worked at a toy store when he was in middle school. After graduating from the Ohio State University and the University of Cincinnati Law School, Pureval held several positions including as counsel at Procter & Gamble before entering public service. He served as Hamilton County Clerk of Courts from 2016 to 2021, and was the first Democrat to hold that office in over 100 years. Pureval resides in the north Cincinnati neighborhood of Clifton with his wife and their two sons and, as has become evident during his time in office, is a big-time Cincinnati Bengals fan. He spoke with Senior Fellow Anthony Flint earlier this year for the Land Matters podcast

Anthony Flint: You’ve attracted a lot of attention for what some have called a “heroic undertaking” to preserve the city’s single-family housing stock and keep it out of the hands of outside investors. Briefly, walk us through what was accomplished in coordination with the Port of Cincinnati.

Aftab Pureval: Just to provide a little more context, Cincinnati is a legacy city. We have a proud, long tradition of being the final destination from the Underground Railroad. We were the doorstep to freedom for so many slaves who were escaping that horrific experience. We have a lot of historic neighborhoods, a lot of historic buildings, and we have a lot of aging infrastructure and aging single-family homes, which—paired with the fact that we are an incredibly affordable city in the national context—makes us a prime target for institutional investors.

Unfortunately, Cincinnati is on national list after national list about the rate of increase for our rents. It’s primarily being driven by these out-of-town investors—who have no interest, frankly, in the well-being of Cincinnati or their tenants—buying up cheap single-family homes, not doing anything to invest in them, but overnight doubling or tripling the rents, which is pricing out a lot of our communities, particularly our vulnerable, impoverished communities.

The City is doing a lot of things through litigation, through code enforcement. In fact, we sued two of our largest institutional investors, Vinebrook and the owners of Williamsburg, to let them know that we’re not playing around. If you’re going to exercise predatory behavior in our community, we’re not going to stand for it.

We’ve also done things on the front end to prevent this from happening by partnering with the Port . . . . When several properties went up for sale because an institutional investor put them on the selling block, the Port spent $14.5 million to buy over 190 single-family homes, outbidding 13 other institutional investors.

Over the past year, the Port has been working to bring those properties into compliance, dealing with the various code violations that the investor left behind, pairing these homes once they’re fixed up with qualified buyers, oftentimes folks who are working in poverty or lower middle-class who’ve never owned a home before.

Just this year we’re making three of those 194 available for sale. It’s a huge success across the board . . .  but it’s just one tool that the Port and the City are working on to increase affordability of housing in all of our neighborhoods.

AF: What did you learn from this that might be transferable to other cities? It takes a lot of capital to outbid an institutional investor.

AP: It does require a lot of funds. That’s why we need more flexibility from the federal government and the state government to provide municipalities with the tools to prevent this from happening in the first place. Now once an institutional investor gets their claws into a community, there’s very little that the city can do to hold them accountable.

The better strategy as we’ve seen this time is to, on the front end, buy up properties. A lot of cities have a lot of dollars from the federal government through ARP [American Recovery Plan]. We have used a lot of ARP dollars not just to get money into the hands of people who need it most, which is critically important in this time, but also to partner with other private-public partnerships or the Port to give them the resources necessary to buy up the land and hold it.

That has been part of our strategy with ARP. This is a unique time in cities where they have more flexibility [with] the resources coming from the federal government. I would encourage any mayor, any council, to really think critically about using the funds not just in the short term but also in the long term to address some of these macroeconomic forces.

AF: Cincinnati has become a more popular place to live, and the population has increased slightly after years of decline. Do you consider Cincinnati a pandemic or climate haven? What are the implications of that growth?

AP: What I love about my job as mayor is my focus isn’t necessarily on the next two or four years, but the next 100 years. Right now, we are living through a paradigm shift because of the pandemic. The way we live, work, and play is just completely changing. Remote work is completely altering our economic lifestyle throughout the entire country, but particularly here in the Midwest.

What I am convinced of is because of climate change, because of the rising cost of living on the coast, there will be an inward migration. I don’t know if it’s in the next 50 or 75 years, but it will happen. We’re already seeing large businesses making decisions based on climate change. Just two hours north of Cincinnati, Intel is making a $200 billion investment to create the largest semiconductor plant in the country.

Two of the reasons they chose just north of Cincinnati are access to fresh water, the Ohio River in the south and the Great Lakes in the north, and our region’s climate resiliency. Now, don’t get me wrong: we’re all affected by climate change. We’re not all affected equally—our impoverished and disadvantaged communities are more affected disproportionately than others—but in Ohio and Cincinnati, we’re not seeing the wildfires, the droughts, the hurricanes, the earthquakes, the coastal erosion that we’re seeing in other parts of the country, which makes us a climate-change safe haven not just for business investment but also for people. Cincinnati is partly growing because our economy’s on fire right now, but we’re going to really see, I believe, exponential growth over the next few decades because of these massive factors pushing people into the middle of the country.

The investments that we make right now to help our legacy communities and legacy residents stay in their homes and continue to make Cincinnati an affordable place for them, while also keeping in mind these future residents, is a really challenging topic. While Cincinnati right now is very affordable in the national context, it’s not affordable for all Cincinnati residents because our housing supply has not kept up with population growth and our incomes have not kept up with housing prices.

In order to make sure that the investments in the future and the population growth in the future does not displace our current residents, we’ve got to stabilize our market now and be prepared for that growth.

AF: What are the land use changes and transportation improvements that you’re concentrating on accordingly?

AP: Oftentimes, people ask mayors about their legacy, and the third rail of local politics is zoning. If we’re going to get this right, then we have to have a comprehensive review and reform of our land use policies. When I talk about legacy, that’s what I’m talking about.

We have, for over a year now, been having meetings with stakeholders to [explore what] a modern Cincinnati looks like. I believe it looks like a dense, diverse neighborhood that’s walkable, with good public transportation and investments in public art. Right now, the City of Cincinnati’s zoning is not encouraging those kinds of neighborhoods. Close to 70 percent of our city is zoned for single-family use exclusively, which is putting an artificial cap on the amount of supply that we can create, which is artificially increasing rents and artificially increasing property taxes, which is causing a lot of our legacy residents, who even own their homes, to be displaced.

If we’re serious about deconcentrating poverty and desegregating our city, then we’ve got to take a look at multifamily unit prohibitions. We’ve got to take a look at parking requirements for both businesses and homes. We’ve got to look at transit-oriented development along our bus rapid transit lines. We’ve got to look at creative opportunities to create more housing like auxiliary dwelling units, but none of this is easy.

It’s not easy because NIMBYism is real, and we’ve got to convince people that I’m not going to put a 20-floor condo building on your residential cul-de-sac . . . . Zoning is very, very difficult because change is very difficult, and people are afraid of what that will turn the city into. That’s why we’ve been doing a year-long worth of community engagement, and I am confident we can make some substantive changes to our zoning code to encourage more affordability, encourage more public transportation, and just be a greener city.

On that note, we have made a commitment that we will only buy city vehicles that are electric vehicles when they become available. We have the largest city-led solar farm in the entire country, which is significantly contributing to our energy consumption.

AF: A little bit of this is back to the future, because the city had streetcars. Do you have the sense that there’s an appreciation for that, that those times actually made the city function better?

AP: The city used to be dense, used to have incredible streetcars, public transportation, and then, unfortunately, cities—not just Cincinnati but across the country—saw a steady decline of population, losing folks to the suburbs. Now people want to come back into the city, but now we have the hard work of undoing what a lot of cities tried to do, which was create suburban neighborhoods within a city to attract those suburban people back, right? It’s a little bit undoing the past while also focusing on what used to exist. When I share this vision with people, they say, “Yes, that’s a no-brainer, of course, I want to do that,” but they don’t want to do it on their street.

AF: What worries you most about this kind of transition, and what do you identify as the major issues facing lower-income and communities of color in Cincinnati?

AP: Displacement. If we cannot be a city that our current residents can afford, they will leave, which hurts everything. If the city is not growing, then a city our size, where we’re located in the country, we are dying, and we are dying quickly. Cities our size have to grow, and in order to grow, not only do we need to recruit talent, but we have to preserve the families and the legacy communities that have been here in the first place.

No city in the country has figured out a way to grow without displacement. The market factors, the economic factors are so profound and so hard to influence, and the City’s resources are so limited, it’s really difficult. Getting back to our institutional investor problem, the City doesn’t have the resources to just go up and buy property and make sure that we’re selling to good-faith owners, right? If we had that power, that market influence, we would do it. Oftentimes, I guess I get frustrated that I don’t have enough resources, enough authority to make a meaningful impact on the macroeconomic forces that are coming into the city. Because if we get our dream, which is more investment, more growth, that comes with negative consequences, and it’s really difficult to manage both.

AF: Finally, back to climate change, the mayor’s website says Cincinnati is well-positioned to be a leader in climate change at home and abroad. What do you think the city has to offer that’s distinctive in terms of climate action?

AP: All of our policy initiatives are looked at through two lenses. The first is racial equity and the second is climate. Everything that we do, whether it’s our urban forestry assessment, looking at a heat map of our city and investing in trees to not just clean the air but also cool our neighborhoods, [or] our investments in biochar. We are one of only seven cities in the entire world that received a huge grant from the Bloomberg Philanthropies to continue to innovate in the world of biochar, which is a byproduct of burning wood, which is an incredible carbon magnet that helps with stormwater runoff but also pulls carbon out of the air.

Our parks department, which is one of the best in the country, continues to innovate on that front . . . . Continuing to have some of the best testing and best preservation in the country for our water supply will be important. Ultimately, businesses and people who are looking to the future consider climate change in that future. If you’re looking for a city that is climate-resilient but also making massive investments in climate technology, then Cincinnati is that destination for you.

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor of Land Lines.

Lead image: Cincinnati Mayor Aftab Pureval. Credit: © Amanda Rossmann – USA TODAY NETWORK.

En varios estados se implementaron, o se están considerando, medidas estatales para cambiar la zonificación a nivel local. El objetivo es permitir una gama de opciones de vivienda más asequibles y crear comunidades más sostenibles y equitativas. Sin embargo, cobró fuerza una oposición que defiende la tradición del control local sobre el uso del suelo.

Arizona. En 2022, los representantes estatales César Chávez (D) y Steve Kaiser (R) presentaron un proyecto de ley que permitía viviendas multifamiliares o una mayor densidad de viviendas unifamiliares en tierras zonificadas para agricultura u hogares unifamiliares. La propuesta, que enfrentó una fuerte oposición, se reescribió para establecer un comité que estudiara la oferta de viviendas.

California. En 2022, el gobernador Gavin Newsome (D) firmó un proyecto de ley que eliminaba los requisitos de estacionamiento cerca de las estaciones de transporte público y legalizaba las viviendas multifamiliares de ingresos mixtos en todas las áreas comerciales. A esto le siguió la legalización a nivel estatal de las ADU en 2016, y una medida, en 2021, que permitía a los dueños de propiedades dividir una vivienda unifamiliar o terreno en viviendas dúplex o cuádruples. La oposición se propuso revertir dicha ley a través de una iniciativa de plebiscito.

Connecticut. Un proyecto de ley para una reforma de gran alcance que se aprobó en 2021 prohíbe la zonificación local que limita el número de unidades de viviendas multifamiliares o que discrimina a los residentes de bajos ingresos, en un estado donde el 90 por ciento de la tierra se reserva a las viviendas unifamiliares por derecho. Además, el paquete legaliza las ADU, restringe los requisitos de estacionamiento mínimo, exige el cumplimiento de los objetivos de vivienda asequible y elimina los términos “carácter”, “abarrotamiento del suelo” y “concentración indebida de la población” como base legal para las regulaciones de zonificación.

Maine. Un paquete de leyes que se presentó a principios del año 2022 habría creado una junta de vigilancia estatal con el poder de invalidar las decisiones locales sobre los proyectos de vivienda críticos. Además, habría eliminado las restricciones en el crecimiento instauradas por las municipalidades que citaban el “abarrotamiento”. Dichas disposiciones se eliminaron, y en su lugar, quedó una ley que permite las ADU en suelo zonificado para viviendas unifamiliares.

Maryland. Un proyecto de ley de 2020 para aumentar la densidad de viviendas en las áreas de ingresos altos que tienen una concentración de trabajos y acceso al transporte público no logró avanzar, a diferencia de otra medida que exigía a las municipalidades que permitieran las ADU. Baltimore ha considerado poner fin a la zonificación exclusivamente unifamiliar por su cuenta.

Massachusetts. Conforme a la ley de las Comunidades de la Autoridad de Transporte de la Bahía de Massachusetts (MBTA, por su sigla en inglés) aprobada en 2021 y firmada por el gobernador Charlie Baker (R), se deben permitir, por ley, viviendas multifamiliares con una densidad de 37 unidades por hectárea cerca de las estaciones de transporte público. De lo contrario, se denegará el financiamiento estatal para proyectos de infraestructura y de otro tipo. Muchas comunidades desafiaron la política, y algunas expresaron su voluntad de abstenerse de recibir el financiamiento en lugar de cumplir la ley.

Montana. A fines de 2022, una comisión especial de vivienda nombrada por el gobernador Greg Gianforte (R) recomendó abrir las áreas zonificadas para viviendas unifamiliares a viviendas dúplex, tríplex y cuádruples, y replantear otras regulaciones locales de zonificación restrictivas. La directora de la organización que representa a las ciudades y pueblos de Montana describió la iniciativa como “similar a las de California”. Se espera que este año la legislatura considere propuestas relacionadas con este tema.

Nebraska. Un proyecto de ley que se presentó en 2020, destinado a prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar y permitir cuádruples se reemplazó por una medida que solo exige que las ciudades y pueblos demuestren que están trabajando en pos de la vivienda asequible.

Carolina del Norte. En 2021, la legislación bipartidaria exigió que se permitieran los dúplex, tríplex, cuádruples y las casas adosadas en cualquier distrito de zonificación residencial con servicio de agua y cloaca, y que se permitieran las ADU. Dicha propuesta se detuvo tras la oposición de las jurisdicciones locales.

Oregón. Oregón, el primer estado del país en prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar, promulgó una ley en 2019 que establece que la mayoría de las ciudades con población superior a 1.000 habitantes permitan viviendas dúplex, y exige que las municipalidades de 25.000 habitantes o más permitan la construcción de casas adosadas, y viviendas tríplex y cuádruples.

Utah. Una medida aprobada en 2022 impulsa el financiamiento estatal para la reforma de zonificación local, que facilita la construcción de viviendas de ingresos medios y desarrollos orientados al transporte público. A fines de 2022, la legislatura estatal también estaba considerando retener los fondos del estado para las comunidades que carecen de un plan de ordenamiento territorial para la vivienda y anular la zonificación local y los procesos de audiencias para permitirles a los propietarios construir viviendas asequibles.

Virginia. El gobernador Glenn Youngkin (R), que se expresó en contra del movimiento NIMBY (“No en mi patio trasero”), lanzó un plan en noviembre en el que recomienda vincular el financiamiento estatal con los planes de vivienda locales e investigar una reforma de zonificación integral.

Washington. Se está considerando una legislación que permitiría una mayor densidad en las estaciones de transporte público, así como viviendas para dos, tres y cuatro familias en áreas que ahora se encuentran zonificadas para casas unifamiliares.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.

Imagen: Unidad de vivienda accesoria en Seattle. Crédito: Sightline Institute via Flickr CC BY 2.0.

Argumentando que las normas anticuadas que rigen la urbanización en los Estados Unidos están haciendo que los precios de las viviendas aumenten en medio de una crisis de capacidad de pago cada vez más profunda, defensores de la reforma de zonificación estatal buscan construir sobre la base de éxitos recientes alcanzados en varias ciudades, desde California hasta Connecticut. Sin embargo, las resoluciones estatales están enfrentando una resistencia de quienes defienden el control local del uso del suelo, un sistema que ha prevalecido por un siglo.

Si bien los cambios de la norma que se están implementando o considerando, en términos técnicos, solo resultan familiares a los profesionales del planeamiento urbano, podrían tener un impacto masivo, y no solo en la disponibilidad de viviendas. Según los críticos, la zonificación también ha preservado la segregación racial y perpetuado patrones de uso del suelo no sostenibles en términos medioambientales.

Los cambios en cuestión incluyen prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar; permitir que haya viviendas multifamiliares en más lugares, incluso adyacentes a las paradas de transporte público; reducir o eliminar los costosos requisitos de estacionamiento mínimo; y suprimir las prohibiciones relacionadas con unidades accesorias (ADU, por su sigla en inglés).

Los esfuerzos para modificar la zonificación tomaron fuerza en parte porque el problema es sorprendentemente bipartidario, lo que atrae a una variedad de defensores, desde conservadores de libre mercado que apoyan la modernización de las regulaciones del gobierno, hasta progresistas preocupados por el sinhogarismo y que buscan corregir las injusticias raciales.

Tanto los estados azules de la costa como otros considerados rojos, como Utah, se comprometieron con algún tipo de reforma de la zonificación. En Virginia, el gobernador republicano, Glenn Youngkin, se expresó en contra del movimiento NIMBY (“No en mi patio trasero”) liderado por residentes establecidos respecto a los desarrollos de viviendas nuevos. Para abordar los costos crecientes que enfrentan los residentes, afirmó poco después de asumir el cargo en 2022, “debemos atacar la raíz del problema: regulaciones innecesarias, gobiernos locales ineficientes y sobrecargados, políticas de zonificación restrictivas y una ideología de luchar con uñas y dientes en contra de cualquier desarrollo nuevo”.

El principal motor de la reforma fue la falta de viviendas asequibles, que está causando estragos en las economías locales. Entre marzo de 2021 y marzo de 2022, los precios de las viviendas subieron más de un 20 por ciento en todo el país. En junio de 2022, Realtor.com informó que los alquileres en las 50 áreas metropolitanas más grandes del país habían aumentado un 26,6 por ciento desde 2019, el último de una cadena de aumentos récord. De acuerdo con el Harvard Joint Center for Housing Studies, en 2020, un 30 por ciento de todos los hogares de los Estados Unidos enfrentaban pagos de alquileres o cuotas de hipotecas inasequibles, definidos como valores un 30 por ciento superiores al ingreso mensual por hogar; es decir que un número cada vez mayor de estadounidenses gastan la mitad de sus ingresos en vivienda (Harvard 2022). En general, los trabajadores no pueden vivir cerca de sus lugares de trabajo, y la absoluta carencia de vivienda es cada vez más evidente.

“Incluso las personas que se benefician de la crisis de vivienda de California, quizás personas que compraron una vivienda unas décadas atrás [y vieron cómo se revalorizaron], están descubriendo que sus hijos adultos no pueden vivir a una distancia de dos o tres horas de ellos. Están dándose cuenta de que, si quieren jubilarse, probablemente tengan que dejar el estado”, dijo M. Nolan Gray, autor de Arbitrary Lines: How Zoning Broke the American City and How to Fix It (Líneas arbitrarias: cómo la zonificación quebró la ciudad estadounidense y cómo enmendarla) (Gray 2022). Tanto en California como en Utah, dijo Gray, los residentes están enfrentando “problemas [similares] de capacidad de pago de la vivienda que están afectando a la clase media, y están buscando soluciones”.

No obstante, el esfuerzo para aplicar estándares nuevos a nivel estatal se enfrenta a una oposición política feroz a nivel local, donde históricamente se han tomado las decisiones en materia de uso del suelo y donde el derecho a establecer la zonificación se ha custodiado con rigor desde que los niveles más altos del gobierno le concedieron dicho poder un siglo atrás. La resistencia advierte sobre la “rezonificación imperialista de las capitales del estado”, en palabras de un crítico, y catalogan a las resoluciones destinadas a aumentar la oferta de viviendas como un poder de primacía inapropiado del estado.

En respuesta a aquellos que se oponen a cualquier cambio en las regulaciones locales para el desarrollo, los legisladores estatales suavizaron las iniciativas de reforma de todo el estado sumando opciones de exclusión voluntaria o eliminando sanciones para quienes incumplen. En algunos casos, los primeros destellos de reforma se desactivaron por completo. En Nebraska, un proyecto de ley que exigía a las municipalidades con más de 5.000 residentes que permitieran cuádruples y otras “viviendas intermedias faltantes” se reemplazó por una medida que exigía solo pruebas de que las jurisdicciones locales estuvieran trabajando en crear más viviendas asequibles (vea nuestra guía de reformas recientes en cada estado).

En Massachusetts, el programa conocido como Comunidades de la MBTA, firmado por el gobernador republicano Charlie Baker en 2021, exige a las ciudades y los pueblos que permitan viviendas multifamiliares cerca de las estaciones de transporte público, por ley, con una densidad mínima de 37 unidades por hectárea. Sin embargo, muchas comunidades desafiaron dicho mandato, y declararon que están preparadas para arreglárselas sin la financiación del estado que les será denegada si no cumplen.

Si la clave para cualquier reforma de una política pública radica en la implementación, puede que esto sea particularmente válido para algo tan arraigado como el control local sobre el uso del suelo. El propósito de los estados en lo que concierne a la reforma debe convencer a las localidades de que cambiar la zonificación de formas selectivas es algo posible y será beneficioso. La asistencia técnica y la educación, provistas por las agencias del estado y las organizaciones sin fines de lucro, ayudarán, dijo la investigadora Amy Dain, de Massachusetts, que realizó investigaciones para el Instituto Lincoln y documentó cómo las comunidades suburbanas de los alrededores de Boston instalaron un “empapelado” de burocracia que obstaculiza los intentos de los emprendedores inmobiliarios de construir viviendas multifamiliares (Dain 2021, Dain 2022).

En el caso de la ley de las Comunidades de la MBTA, Amy dijo que “el estado les está dando a las ciudades y a los pueblos mucha flexibilidad para decidir cómo diagramar los distritos [de mayor densidad] y cómo redactar los requisitos. Los lugares para los desarrollos de viviendas multifamiliares orientadas al transporte público se establecen a nivel local, al igual que los requisitos de dimensiones para las viviendas nuevas”.

Es posible que, en el futuro, el éxito de la reforma de zonificación estatal dependa de la promesa de ese tipo de colaboración entre el nivel estatal y local.

SI BIEN MUCHAS CIUDADES SE planificaron y diseñaron magistralmente durante los siglos, la zonificación es un fenómeno del s. XX. La necesidad de un marco de normas y regulaciones surgió como una reacción al crecimiento explosivo de las ciudades de los Estados Unidos después del cambio de siglo, en simultáneo con la industrialización y el crecimiento de la fabricación; la inmigración masiva; y los avances en la tecnología, en especial, en el sector de transporte, lo que incluye el tranvía, el subte y los automóviles.

El pedido de zonificación fue parte de una campaña progresiva para aliviar la aglomeración y para mejorar las condiciones de vida y la salud pública, por ejemplo, para asegurarse de que no hubiera una curtiduría al lado de una casa de huéspedes. Pero, además, se diseñó para controlar dónde podían vivir los inmigrantes y las personas de color. Las primeras ciudades de los Estados Unidos en crear la zonificación fueron, entre otras, Nueva York y Berkeley, California, ambas hacia el año 1916.

En 1923, la Ley de Habilitación de Zonificación Estatal Estándar estipuló que los estados con legislación modelo podían adaptarse para conceder a las municipalidades el poder para determinar los usos del suelo. Los 50 estados adoptaron dicha ley de habilitación, que redactó un comité del Departamento de Comercio que Herbert Hoover había convocado y que incluía a Frederick Law Olmsted. El caso emblemático de la Corte Suprema de 1926 Euclid contra Ambler  Realty, que implicó la demanda de una empresa de bienes raíces por el derecho de desarrollar tierras en una ciudad de Ohio en la que recientemente se habían implementado varios distritos de zonificación, ratificó que la zonificación era una responsabilidad local, y, de hecho, un poder policial para reducir conflictos y mejorar la salud pública.

El resultado fue que más de 30.000 gobiernos locales desarrollaron su propia regulación de estructuras y usos del suelo, que incluyen la altura permitida, el volumen, el coeficiente de edificabilidad, los tamaños de los lotes y las distancias mínimas. Un abordaje común fue separar los usos residencial, industrial y comercial, y designar parcelas según la categoría en mapas de zonificación multicolores que siguen en uso hasta el día de hoy. Del lado residencial, las zonas para viviendas unifamiliares, en general, en lotes grandes, eran las más frecuentes; las áreas destinadas a viviendas multifamiliares, que incluso preveían estructuras para dos familias, eran mucho más pequeñas, si es que existían.

A pesar de que las comunidades usaban enfoques similares, la zonificación se convirtió en un sistema altamente descentralizado en el que cada jurisdicción desarrollaba normas especiales con formatos complicados. “Incluso para un experto, estos códigos de zonificación pueden ser difíciles de leer, y es casi imposible compararlos entre ellos”, dijo Sara Bronin, profesora de Derecho de la Universidad Cornell, que participó en una iniciativa de reforma de zonificación importante en Connecticut y ahora lidera el desarrollo del Mapa de zonificación nacional. Este proyecto de colaboración abierta está trabajando para crear un mapa de zonificación interactivo, fácil de usar, de cada estado del país.

ACERCA DEL MAPA DE ZONIFICACIÓN NACIONAL

Cuando Sara Bronin, ahora profesora de la Universidad Cornell, se involucró por primera vez en la reforma de la zonificación en Connecticut, surgió una necesidad evidente: identificar cuáles eran, con exactitud, las regulaciones del uso del suelo en las 169 ciudades y pueblos del estado. Para encontrar la respuesta, tuvieron que revisar 2.622 distritos de zonificación y más de 30.000 páginas de texto, y usar hojas de cálculo, mapas y sistemas de información geográfica para organizar todo. Este ejercicio inspiró a Bronin y su escueto equipo de colaboradores a lanzar un proyecto más ambicioso: documentar las prácticas de zonificación locales en los 50 estados para crear un Mapa de zonificación nacional.

El objetivo de este proyecto de colaboración abierta es traducir y estandarizar los códigos de zonificación del país, y crear un mapa interactivo en línea que las personas puedan usar y entender con facilidad. El Mapa de zonificación nacional busca ayudar a ampliar la participación en las decisiones relacionados con el uso del suelo, identificar oportunidades para la reforma de zonificación y reducir una brecha de información que, en la actualidad, beneficia a los especuladores del suelo, los inversionistas institucionales y los propietarios por sobre los grupos socioeconómicamente desfavorecidos. Además arrojará luz a las tendencias estatales y regionales y brindará un recurso para las iniciativas de planificación nacional relacionadas con la producción de vivienda, la infraestructura de transporte y el cambio climático.

Hoy en día, un grupo colaborativo cada vez más grande de investigadores está trabajando en 14 estados, desde New Hampshire hasta Hawái. El equipo les da la bienvenida a colaboradores de todos los estados. Para obtener más información, visite www.zoningatlas.org.

La naturaleza intensamente local de la zonificación generó otro atributo que ha ayudado a bloquear, con eficacia, las normas impuestas: grupos significativos de residentes establecidos que alegan que las normas obstaculizan los desarrollos nuevos. La zonificación, así como las regulaciones medioambientales y, en algunos casos, las restricciones de preservación histórica, se usaron como un escudo en suburbios de uso diferenciado dominados por la zonificación unifamiliar y en ciudades, donde los residentes empezaron a mostrarse recelosos con respecto al redesarrollo en barrios con lazos estrechos. A lo largo de las décadas de los 60 y 70, las organizaciones de los barrios locales se fortalecieron usando un poder de veto en una amplia variedad de propuestas de redesarrollo, comentó Jacob  Anbinder, quien está escribiendo una tesis en Harvard sobre el control local y la organización comunitaria.

La combinación de normas complicadas y defensores acérrimos hizo que el sistema pareciera impenetrable. Sin embargo, hace unos 25 años, empezaron a surgir algunos de los primeros desafíos para la noción de que la zonificación era sagrada (insinuaciones de que las regulaciones de uso local del suelo se habían calcificado y vuelto obsoletas), principalmente con fundamentos medioambientales. Los movimientos asociados al crecimiento inteligente y el Nuevo Urbanismo sostenían que la separación de usos fomentaba la dependencia del automóvil, que genera un daño ambiental, y había hecho que los tipos de viviendas de uso mixto que ofrecen la posibilidad de caminar sean, básicamente, ilegales.

“Si observas los barrios históricos previos a la zonificación, la norma sería que pudieras satisfacer las necesidades diarias a una distancia que se pueda hacer a pie”, dijo Gray. “Podrías tener un almacén en la esquina, una barbería en otra, un consultorio médico en otra, o al menos, las ciudades podrían alcanzar densidades tales que el transporte público pudiera satisfacer. La densidad era tal que era posible tomar un autobús o un tren.

“La zonificación dificultó todo eso”, afirmó. “Realmente privilegia los patrones de uso del suelo que son más ineficientes en términos medioambientales. Al observar los datos, queda claro que muchos estadounidenses, en realidad, quieren vivir en un departamento, en un barrio donde se pueda caminar y donde sea posible no tener un auto, y la zonificación, en muchos casos, criminaliza esto”.

En un contexto que podría describirse como un primer intento, más sutil, de lograr que las comunidades reevaluaran su zonificación, los planificadores que promovían alternativas para la expansión urbana descontrolada introdujeron la idea del “código basado en la forma”, que reorientaba la zonificación en torno a la composición y la concentración massing de los edificios, en lugar de enfocarse en el uso y las actividades que se desarrollan dentro de estos. Otras personas intentaron ayudar a que las ciudades pequeñas y medianas hicieran ajustes incrementales que permitieran más paisajes urbanos.

“Ir al encuentro de los gobiernos locales” fue el mantra para la iniciativa del Proyecto para la Reforma del Código lanzada por el Congreso para el Nuevo Urbanismo en 2016, dijo Lynn Richards, quien era presidenta de la organización en ese entonces. “No se lo pensaba como una auditoría completa, sino que se pretendía identificar el cambio pequeño más importante que pudiera hacer una comunidad para mejorar el entorno regulatorio en dicho lugar”, comentó, y agregó que los cambios incrementales se instituyeron en Michigan, Vermont, New Hampshire y Wisconsin.

Sin embargo, en general, el statu quo se mantuvo, incluso cuando aumentó la conciencia pública sobre el papel de la zonificación en la perpetuación de la segregación racial, lo que sumó preocupación sobre su impacto. Investigaciones demográficas e históricas de todo el país ilustraron los efectos perjudiciales y duraderos de las decisiones sobre el uso del suelo en lugares desde Los Ángeles hasta Manchester, New Hampshire. Según esta crítica, los gobiernos locales a los que se les había entregado la responsabilidad de supervisar el uso del suelo no habían logrado garantizar comunidades sostenibles y equitativas, y no mostraban ningún indicio de cambio en sus trayectorias.

“Un siglo de control local, descentralizado y aislado del suelo produjo niveles inaceptables de segregación racial y económica, una expansión urbana descontrolada que contribuyó a la crisis climática y una crisis de vivienda asequible casi inexpugnable”, escribió el presidente del Instituto Lincoln George W. McCarthy en un ensayo para una publicación de Land Lines, en octubre de 2022. “A veces, resulta necesario que los niveles más altos de gobierno pasen por alto las decisiones de los niveles más bajos, a fin de fomentar el bienestar general o abordar factores externos negativos que son producto de acciones no coordinadas de estos niveles más bajos de gobierno”.

UNAS POCAS CIUDADES, incluidas Mineápolis y Portland, están a la vanguardia, ya que, por ejemplo, tomaron medidas para prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar. En el ámbito federal, bajo las administraciones de Obama y Biden, también se presentó un marco de incentivos y sanciones que promueven un desarrollo más denso e inclusivo.

Sin embargo, el fundamento para los estándares en todo el estado se ha vuelto cada vez más evidente: eliminar la mezcla de diferentes políticas y regulaciones dentro de las regiones metropolitanas. Algunas comunidades podrían permitir ADU, por ejemplo, mientras otras las prohíben. Un régimen regulatorio más uniforme nivelaría el campo de juego, reflejaría las aspiraciones de alquiler y compra de viviendas actuales y haría posible la elaboración de un abordaje regional receptivo para los asuntos como la crisis de capacidad de pago actual.

Las medidas de la reforma de zonificación que se aprobaron o que se encuentran en proceso de análisis varían desde cambios relativamente pequeños, como la legalización de las ADU o la eliminación de los requisitos de estacionamiento mínimo, hasta primacías más significativas que permiten viviendas multifamiliares (ya sean casas adosadas para entre dos y cuatro familias, o edificios de departamentos más grandes) en áreas zonificadas exclusivamente para viviendas unifamiliares.

California ha sido líder, primero, al legalizar las ADU en todo el estado, luego, al permitir las viviendas dúplex y las divisiones de lotes en zonas unifamiliares, y las viviendas multifamiliares de ingresos mixtos en todas las áreas comerciales, y, además, al eliminar los requisitos de estacionamiento mínimo en las estaciones de trasporte público. Connecticut le sigue de cerca, con requisitos para que las ciudades y los pueblos “fomenten de forma positiva la vivienda justa” en sus zonificaciones, promuevan diversas opciones de vivienda, legalicen las ADU y limiten los requisitos de estacionamiento mínimo. Las pautas adoptadas recientemente por el estado también evitan que las ciudades aprueben zonificaciones que discriminan en términos de ingresos, restrinjan la cantidad de viviendas multifamiliares en una comunidad o cobren comisiones poco razonables o diferentes por viviendas asequibles multifamiliares.

Otra característica destacada en Connecticut es la eliminación de los términos “carácter”, “abarrotamiento del suelo” y “concentración indebida de la población” de la legislación estatal como base legal para las regulaciones de zonificación. En su lugar, el proyecto de ley permite que las ciudades consideren solo las “características físicas” de un distrito.

Los defensores de la reforma aspiran a seguir profundizando en el asunto del proceso, que, como se demostró, obstaculiza y dificulta desarrollos nuevos al hacerlos extremadamente costosos. Las recomendaciones incluyen un “reloj de lanzamiento” que limite la duración de los procesos de habilitación, y exenciones de eternas revisiones para proyectos pequeños y medianos que, sin duda, no tengan un gran impacto medioambiental.

OTROS ESTADOS QUE MEDITAN SOBRE LA REFORMA DE ZONIFICACIÓN han incluido elementos de las reformas de California y Connecticut. Pero surgió un patrón en el que los legisladores proponen medidas estrictas (por ejemplo, negar el permiso para la zonificación exclusivamente unifamiliar) y, luego, ante la oposición, prescriben reformas más leves, como anular las prohibiciones sobre los alquileres de casas adosadas o departamentos sobre cocheras.

Los legisladores parecen estar respondiendo a una reacción negativa previsible en contra de los mandatos estatales, que se fundamenta sobre la premisa de que las jurisdicciones no deberían estar sujetas a requisitos generales que no consideran de manera exhaustiva las condiciones locales.

Aaron Renn, un analista urbano conservador y editor colaborador del City Journal, dijo que “en líneas generales, apoya la liberalización de la zonificación como una herramienta para afrontar la falta de oferta de viviendas”, pero que desconfía de concederles a los estados el control de las decisiones locales del uso del suelo debido al riesgo percibido de que esto fomente políticas de talla única. Expresó su preocupación de que los defensores de la reforma a nivel estatal “argumenten que en la mayoría de los casos la mejora de la zonificación no significará reemplazar todas las viviendas unifamiliares por edificios de departamentos, pero que no aceptarán ningún límite”, como restringir el número de cuádruples en un barrio, y le preocupa que términos como “corredor de transporte público” no se definan con precisión.

Kimberly Fiorello, una representante republicana de las ciudades de Stamford y Greenwich de Connecticut, se pronunció con un tono más desafiante, y advirtió sobre el paquete de reforma de zonificación que adoptó el estado finalmente.

“Pasar el control de la zonificación local a ‘expertos’ de Hartford debería ser una afrenta para cualquiera que crea en la autonomía y el derecho a la propiedad privada”, escribió en 2020, cuando las iniciativas para la reforma de zonificación lideradas por funcionarios del estado y la coalición sin fines de lucro Desegregate Connecticut empezaron a cobrar fuerza. En un momento, Fiorello y otros republicanos llegaron a exigir una enmienda constitucional estatal para “permitirles a la municipalidades que promulguen y hagan cumplir las restricciones de zonificación sin interferencia del gobierno estatal o regional”.

El poder de primacía, que en este caso anula al gobierno local, se estableció como precedente en el sector de vivienda y resistió desafíos legales. En Massachusetts, el capítulo 40B anula la zonificación local para acelerar proyectos si el 25 por ciento de las unidades propuestas son asequibles, en comunidades donde el parque de viviendas asequibles es menor que el 10 por ciento. El caso emblemático de Mount Laurel, cuya primera resolución estuvo a cargo de la Corte Suprema en 1975, de modo similar, exigió a las ciudades y pueblos que agregaran su “parte justa” de viviendas asequibles como una prioridad que supera las restricciones locales de uso del suelo. En California, las municipalidades que no cumplen los objetivos de vivienda asequible quedan sujetas al “recurso del constructor”, en el que los desarrolladores pueden proponer cualquier proyecto de vivienda y este se aprueba de forma automática.

Por lo tanto, los estados que persiguen reformas significativas deben alcanzar un equilibrio entre exigir el cumplimiento a través de sanciones y otros medios, y apoyar a las ciudades y los pueblos de forma menos rigurosa a lo largo del proceso de implementación, para asegurarles que seguirán teniendo el control a medida que se abran a más viviendas.

“La zonificación ha resistido porque las comunidades locales y sus residentes la defienden. Los planificadores deben trabajar para aferrarse a ese entusiasmo, para darles a las comunidades el control local, mientras apoyan el sinnúmero de esfuerzos necesarios para hacer frente a las limitaciones de la zonificación en su forma actual”, dijo Harvey M. Jacobs, profesor emérito en la Universidad de Wisconsin–Madison y Universidad Radboud en Nijmegen, Países Bajos.

“¿Las localidades necesitan un empujoncito? Sí. ¿Les gustará? No”, afirmó Jacobs, quien ha llevado a cabo investigaciones con el Instituto Lincoln en materia de políticas públicas y derechos de propiedad. Predice “algo así como un juego del gato y el ratón, entre los estándares impuestos por el estado y la implementación local”.

EN EL ÍNTERIN, las ciudades están actuando por su cuenta, con o sin mandatos estatales. La lista de los lugares que aprueban la reforma está creciendo, desde la mejora de la zonificación en toda la comunidad de Walla Walla, Washington, hasta la aprobación de ADU y la eliminación de requisitos de estacionamiento en Fayetteville, Arkansas. Hace poco, Cambridge, Massachusetts, se unió a la lista creciente de comunidades que están suprimiendo los mínimos de estacionamiento.

Los defensores esperan poder sumarse a ese impulso, ya que confían, en parte, en los análisis de datos posteriores a la implementación. Es entendible que, como esta ola de iniciativas de reforma es relativamente nueva, existan pocos estudios que muestren que los cambios en la zonificación incrementan, como consecuencia directa, la capacidad de pago de la vivienda o generan otros resultados esperados.

Un análisis de los alquileres de ADU recién autorizadas por la Asociación de Gobiernos del Sur de California mostró que las viviendas pequeñas en cinco condados del área de Los Ángeles eran asequibles para quienes ganaban el 80 por ciento del ingreso promedio del área y menos, a pesar de que, en muchos casos, no se les cobraba ningún alquiler, ya que los miembros de la familia se mudaban para aliviar el hacinamiento. “Esto es, en esencia, la producción de viviendas asequibles a escala y sin ningún costo para los contribuyentes”, dijo Gray. “Todo esto solo por eliminar algunas de las barreras de la zonificación para las ADU”.

Dos documentos de trabajo a cargo del Mercatus Center de la Universidad George Mason determinaron que la zonificación que permite viviendas multifamiliares se asocia con porcentajes de la población considerablemente más grandes de residentes de color e hispánicos, en comparación con la zonificación para viviendas unifamiliares: un nueve por ciento combinado más alto en el Gran Boston, y un 21 por ciento en el área metropolitana de Minneapolis-Saint Paul (Resseger 2022, Furth y Webster 2022).

Bronin, quien lidera la labor del Mapa de zonificación nacional en Cornell, dijo que en la investigación que está por publicar descubrió que con solo eliminar los requisitos de estacionamiento mínimos se podrían crear miles de unidades adicionales de vivienda en 15 ciudades de Connecticut. El mayor potencial se observó en Bridgeport, la ciudad más grande del estado, donde se eliminaron los requisitos de estacionamiento mínimo a favor de las viviendas en 2022. “Tenemos esperanzas de que esto active nuevas inversiones en Bridgeton, que está bastante cerca de la ciudad de Nueva York y que, como varias de las grandes ciudades en Connecticut, está pasando dificultades económicas. Esa única reforma conlleva muchas promesas de creación de nuevas viviendas, lo que, a su vez, hará que los precios bajen”, señaló Bronin.

Si bien hay estudios discrepantes, algunos investigadores sugieren que el aumento de la oferta de vivienda, incluso en el extremo de mayor poder adquisitivo, puede en última instancia generar una reducción en los alquileres y precios de las viviendas (Mast 2021). Gestores de políticas y economistas están cada vez más de acuerdo en que agregar diferentes tipos de viviendas distribuidas en una región amplia será beneficioso a largo plazo.

En este sentido, aquellos que claman por una reforma de zonificación aún más gradual se enfrentan con un desafío parecido al del cambio climático, que continuaría incluso si mañana pudiesen detenerse todas las emisiones. Las condiciones del mercado no cambiarán con rapidez, pero si actuamos ahora, según se afirma, prepararemos el escenario para una falta de capacidad de pago menos drástica en el futuro.

Según Dain, la disposición de Massachusetts para mejorar la zonificación en las zonas aledañas a las estaciones de transporte público se puede fundamentar sobre la base de dicha viabilidad económica a largo plazo. “En realidad, este no es un cambio técnico, sino una gran iniciativa de adaptación para toda la región, a fin de garantizar que todas las personas tengan una vivienda y que la región crezca de forma sostenible y resiliente”.

Bronin concuerda con que modificar las normas establecidas mucho tiempo atrás puede generar beneficios a gran escala, incluso siendo que este es un mensaje difícil de trasmitir, ya que, durante mucho tiempo, la zonificación permaneció invisibilizada en un segundo plano.

“La zonificación es el poder regulador más importante del gobierno local”, afirmó. “No solo rige dónde podemos ubicar viviendas, fábricas, parques y negocios; sino que tiene, de hecho, efectos significativos en la economía e incluso, creo yo, en la estructura de nuestra sociedad”. Recordando los varios años que llevó la iniciativa de reforma en Connecticut, indicó que “cuando comenzamos . . . sabíamos que había un espacio en el debate público para la zonificación y que era el momento correcto para vincular la reforma de nuestras leyes de zonificación obsoletas con resultados sociales y económicos mucho mejores que serían beneficiosos para Connecticut en su totalidad.

“Creo que sorprendimos a la gente por las dimensiones que esto tomó y los aliados que ganó”, comentó, e indicó que a Connecticut se la conoce como “la tierra de los hábitos constantes”. Como, en última instancia, esta cultura se abrió al cambio, dijo que tiene esperanzas con respecto a los intentos de reforma en proceso en otros lugares. “Soy optimista respecto a estos esfuerzos”.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.

Imagen: Asociaciones municipales, dirigentes locales y residentes rechazaron las iniciativas de reforma de zonificación estatal. Aquí, un manifestante en Connecticut exige a los legisladores que “mantengan la zonificación a nivel local”. Crédito: Kassi Jackson, Hartford Courant/Tribune News Service.

Referencias

Bronin, Sara. 2022. “Zoning by a Thousand Cuts”. En Pepperdine Law Review, vol. 50, 2023. https://ssrn.com/abstract=3792544.

Dain, Amy. 2021. “A Reformer’s Guidebook to Zoning’s Knots: Approval Processes for Multifamily Housing in Greater Boston”. Documento de trabajo Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. (Octubre). https://www.lincolninst.edu/publications/working-papers/reformers-guidebook-zonings-knots.

———. 2022. “A Series of Articles about the MBTA Communities Zoning Law”. Documento de trabajo Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. (Diciembre). https://www.lincolninst.edu/publications/working-papers/series-articles-about-mbta-communities-zoning-law.

Furth, Salim y MaryJo Webster. 2022. “Single-Family Zoning and Race: Evidence from the Twin Cities”. Documento de trabajo Arlington, VA: Mercatus Center de la Universidad George Mason. (Octubre). https://www.mercatus.org/research/working-papers/single-family-zoning-and-race-evidence-twin-cities.

Gray, M. Nolan. 2022. Arbitrary Lines: How Zoning Broke the American City and How to Fix It. Washington, DC: Island Press. https://islandpress.org/books/arbitrary-lines.

Joint Center for Housing Studies de la Universidad de Harvard. 2022. The State of the Nation’s Housing 2022. Cambridge, MA: Universidad de Harvard. https://www.mercatus.org/research/working-papers/single-family-zoning-and-race-evidence-twin-cities.

Mast, Evan. 2021. “JUE Insight: The Effect of New Market-Rate Housing Construction on the Low-Income Housing Market”. Journal of Urban Economics. Julio. https://doi.org/10.1016/j.jue.2021.103383.

Resseger, Matthew. 2022. “The Impact of Land Use Regulation on Racial Segregation: Evidence from Massachusetts Zoning Borders”. Documento de trabajo Arlington, VA: Mercatus Center de la Universidad George Mason. (Octubre). https://www.mercatus.org/research/working-papers/impact-land-use-regulation-racial-segregation-evidence-massachusetts-zoning.

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 Land Matters Podcast: The Quest for Zoning Zen

La alcaldesa Yvonne Denise Aki-Sawyerr asumió su cargo en Freetown, Sierra Leona, en mayo de 2018, después de desempeñarse como jefa del Ayuntamiento de la ciudad de Freetown. La profesional de las finanzas con más de 25 años de experiencia en los sectores público y privado, previamente había participado en la campaña contra los “diamantes de sangre” y tuvo un papel fundamental en la respuesta a la crisis del ébola en 2014. Presentó dos charlas TED sobre cómo transformar la insatisfacción en acción y sobre la iniciativa de la ciudad capital para plantar un millón de árboles, y recibió nominaciones para la lista Time100 Next de líderes emergentes y la lista 100 Women de la BBC.

Como líder en la red mundial C40 Cities, Aki-Sawyerr lanzó la iniciativa Transform Freetown y nombró al primer director de calor de África. Se graduó en la Facultad de Economía de Londres y en la universidad Fourah Bay College de Freetown. En otoño, habló con el miembro sénior Anthony Flint. La conversación, que se editó por motivos de espacio y claridad.

Anthony Flint: ¿Podría hablar sobre la iniciativa Transform Freetown como una planificación urbana y un marco de acción, y contarnos qué opina sobre cómo progresó? 

Yvonne Aki-Sawyerr: Me postulé para el cargo en 2018, motivada por mis preocupaciones en torno al medioambiente y el saneamiento. Mi mensaje para la campaña, “por la comunidad, por el progreso, por Freetown”, se tradujo en Transform Freetown. La iniciativa se centra en cuatro categorías: resiliencia, desarrollo humano, ciudad saludable y movilidad urbana.  

La resiliencia incluye la gestión medioambiental; además incluye el planeamiento urbano, porque no es posible separar las dos cosas, y la organización de la renta, porque la sostenibilidad solo se logrará si la ciudad es capaz de mantener y generar una renta por sí misma. El punto sobre la ciudad saludable incluye el saneamiento, que está estrechamente relacionado con la gestión medioambiental para Freetown y muchas ciudades de África. Si pensamos en el cambio climático, en nuestro aporte diminuto al cambio climático, gran parte de este proviene del metano, del vertido de basura a cielo abierto, pero, a su vez, esto tiene implicaciones inmensas para la salud. Así que, en la categoría de ciudad saludable se incluyó el saneamiento, la salud y el agua.

Lo que hicimos fue, habiendo asumido el cargo con esos focos prioritarios de preocupación, organizar 322  grupos de sondeo con alrededor de 15.000 residentes, para escuchar sus opiniones sobre la capacidad de pago, la accesibilidad y la disponibilidad de servicios en esos sectores. Invitamos al sector público, al sector privado y a la comunidad internacional, por medio de socios de desarrollo y ONG, a participar en debates.

De ese proceso surgieron 19 objetivos específicos y mensurables en los que estamos trabajando en el marco de Transform Freetown. Todo los años informamos sobre la situación de los objetivos a la ciudad, a nuestros residentes. Fue una forma de generar un mayor grado de responsabilidad, de ponernos a prueba, y existe un fuerte sentido de propiedad por parte de la comunidad que es quien impulsa la iniciativa. 

AF: Entre todas las amenazas climáticas que la ciudad enfrenta, usted nombró un director de calor. ¿Por qué se necesitó un director de calor, y qué resultados se observaron hasta ahora? 

YA: A menudo me preguntan: ¿cómo logras que la gente común se interese en el cambio climático? En nuestro caso, no es difícil, porque, en estos pagos, las consecuencias del cambio climático se sienten con intensidad, y sufrimos intensas inundaciones y derrumbes. A esto se debe mi preocupación por el medioambiente y nuestra habilidad para mitigar esos impactos. 

El [Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center] nos hizo pensar de verdad sobre el hecho de que muere más gente a causa del calor extremo que de los desastres tangibles y visibles como las inundaciones y los derrumbes. El calor extremo, sobre todo en lugares donde el agua escasea, es un efecto importantísimo del calentamiento climático.  

En nuestro caso, las personas vulnerables son, principalmente, aquellas que viven en asentamientos informales. Estas representan el 35 por ciento de la población de nuestra ciudad, y en esos asentamientos urbanos, las estructuras de las viviendas son, por lo general, de chapa corrugada. Con el aumento de la temperatura, viven, literalmente, en un horno. Otro aspecto relacionado con esto es que tenemos una economía informal. Alrededor del 60 por ciento de las mujeres de nuestra ciudad están involucradas en el comercio. La mayoría de nuestros mercados están al aire libre, por lo que te la pasas todo el día sentada al rayo del sol. Si a esto le sumamos el calor intenso, se exacerban otras consecuencias negativas para la salud.

Ahora, con el director de calor, vamos a poder emprender algunas investigaciones y recopilar datos para identificar las islas de calor. Según nuestra experiencia, tenemos una idea de dónde se encuentran, sobre todo en los asentamientos informales, pero es posible que también se encuentren en el medio de la ciudad. Tenemos que ser capaces de generar argumentos para desafiar lo que está sucediendo respecto a la falta de permisos para la construcción, y la delegación de la planificación del uso del suelo a la ciudad y la deforestación masiva que continúa sin amainar.

El director de calor trabajó con las mujeres del mercado y obtuvo financiamiento de la Arsht-Rockefeller [y el Atlantic Council] para instalar toldos que generen sombra en tres de nuestros mercados al aire libre. Es maravilloso ver el entusiasmo de las mujeres y oírlas decir: “¿Esto se va a extender a todo el mercado? Podemos ver donde empieza, dónde termina, pero también lo necesitamos”.

AF: ¿Qué esperanzas tiene para los otros proyectos de mitigación climática, incluida la iniciativa para plantar un millón de árboles? ¿Cómo tuvo lugar y en qué situación se encuentra? 

YA: Bien, el proyecto surgió porque observamos que estamos perdiendo nuestra vegetación, y eso [agrava] los fenómenos meteorológicos extremos, [como cuando las lluvias fuertes generaron avalanchas de lodo en 2017]. La falta de forestación es uno de los principales motivos de eso. El objetivo es aumentar la cobertura de vegetación en un 50 por ciento.

La plantación de un millón de árboles es un plan a largo plazo, pero en el ínterin, la escorrentía de las montañas sigue llenando los drenajes de lodo. A través de nuestro trabajo anual de mitigación de las inundaciones, identificamos cuáles son las peores áreas en este sentido y limpiamos el lodo para que cuando llegue la lluvia, el agua siga corriendo. A una escala menor, también pudimos construir alrededor de 2.000 metros de drenaje en comunidades más pequeñas. Aparte de eso, hicimos inversiones importantes en formaciones y capacitaciones sobre gestión de desastres.

El problema con los efectos del cambio climático es que son profundos. Si las personas están teniendo malas cosechas a las afueras de Freetown, con el tiempo, se producirá una migración del campo a la ciudad porque no pueden mantener sus medios de subsistencia y vendrán en busca de alguna forma de sustento.

Esa presión del crecimiento demográfico en la ciudad es algo más con lo que tenemos que lidiar, ya sea introduciendo el teleférico para mejorar el transporte y reducir la emisión de gases de efecto invernadero [o alentando] al gobierno para que delegue la planificación del uso del suelo y las funciones de los permisos para la construcción a fin de que podamos implementar medidas de gestión del suelo, que salvan vidas y salvan propiedades, pero además protegen el medioambiente y evitan que las personas construyan sus propiedades en vías fluviales, arroyos y canales, que es lo que ocurre hoy en día. Todo esto empeora porque no se utilizan herramientas legislativas y de gestión urbana, como la planificación del uso del suelo y los permisos para la construcción, de forma superadora.

AF: ¿Podría describir los proyectos de reforma del impuesto a la propiedad de Freetown y los resultados que observó en el contexto general de la salud fiscal del municipio? 

YA: Empezamos a trabajar con esta reforma del impuesto a la propiedad en 37.000 propiedades de la base de datos de una ciudad que es la ciudad capital y tiene al menos entre 1,2 y 1,5 millones de personas, 37.000 propiedades. Cuando asumí, estaba claro que esas cifras no reflejaban la realidad, pero, además, el sistema manual que se utilizaba, literalmente un libro de registro, no era apropiado para la tarea en pleno s. XXI.

Uno de nuestros 19 objetivos es quintuplicar el ingreso del impuesto a la propiedad para el 2022. Para lograrlo, nos aseguramos un financiamiento y sociedades a fin de implementar una digitalización. Pasamos de un sistema basado en superficies a un sistema de representaciones puntuales. Nuestro trabajo consistió en tomar imágenes satelitales de toda la ciudad y crear un algoritmo para ponderar características [como los techos, las ventanas y la ubicación], y luego comparar eso con una base de datos de 3.000 propiedades cuyos valores fueron determinados por tasadores inmobiliarios. Logramos implementar la forma antigua de avalúo. Pudimos identificar casos atípicos y perfeccionar el modelo y, con el tiempo, construir un modelo que ahora utilizamos como nuestra base de propiedades.

Durante ese proceso, pasamos de 37.000 propiedades a 120.000. De esta manera, alcanzamos nuestro objetivo de aumentar la renta por impuestos a la propiedad de [US$ 425.000 a más de US$ 2 millones]. Ese es, en sí mismo, el camino hacia la sostenibilidad, al igual que tener la capacidad de invertir. Una gran parte de la salud fiscal se basa en esa sostenibilidad, pero . . . lamentablemente, el Ministerio de Gobierno Local [detuvo la recaudación mientras desarrollaba pautas para la reforma tributaria nacional]. Estuvimos sin recaudar rentas durante casi un año. Empezamos a recaudar otra vez, pero como se imaginará, nos llevará bastante tiempo recuperar los niveles de cumplimiento.

AF: ¿Dónde encuentra inspiración frente a tantos desafíos? 

YA: En el hecho de que fuimos capaces de marcar una diferencia en las vidas de las personas de Freetown. Pudimos evaluar y comprobar cuánto se puede lograr si se nos da el espacio para hacerlo. Sabemos que hay mucho por hacer, así que seguimos adelante. 

 
Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines. 

Imagen: La alcaldesa Yvonne Aki-Sawyerr.

In the months before the pandemic struck, the typical home in Lakewood, Ohio—a small city next to Cleveland on the shores of Lake Erie—still sold for under $200,000. But last May, the median home price crested $300,000 for the first time, marking a 50 percent jump in just over two years. Now city leaders are grappling with questions around housing affordability as the “City of Beautiful Homes” tries to ensure it remains an affordable, welcoming place for all.

Recently, Lakewood staff have had the chance to explore these issues by piloting a scenario planning toolkit commissioned by the Lincoln Institute. The toolkit is designed specifically for small to midsized legacy cities like Lakewood that have experienced substantial economic decline in the past half century.

Former Lincoln Institute Visiting Fellow Arnab Chakraborty organized the workshop with Alison Goebel, executive director of the Greater Ohio Policy Center (GOPC), and Shawn Leininger, Lakewood’s planning director. Chakraborty, who was recently named dean of the University of Utah College of Architecture and Planning, co-wrote the scenario planning toolkit for legacy cities with University of Illinois graduate student Emma Walters, offering step-by-step guidance and tools for communities with limited growth and resources.

Scenario planning—which helps communities identify potential futures so they can better prepare for the unknown—is often used in major cities or in a large-scale, regional context, Chakraborty says, and is typically based on an assumption of growth. But this type of planning isn’t fundamentally about growth, Chakraborty says, it’s about change: “Scenario planning has its origins in business and military planning, where it’s used for all sorts of reasons—including thinking about possible loss and how to manage it.” That makes it surprisingly well-suited to legacy cities, once the principles are calibrated to their needs.

Rather than scripting the contours of their expansion, legacy cities face a very different set of challenges, Chakraborty says, from halting population loss to managing vacancies to paying for infrastructure without overburdening seniors and low-income residents. In Lakewood, where population loss has leveled off in recent years (having fallen from a peak of 70,000 to around 50,000 today) and out-of-state investors are snapping up homes, one of the biggest concerns is ensuring that the community retains its status “as a place where people can find a home they can afford, whether they are owning or renting,” writes Mayor Meghan George. “Lakewood’s pilot use of this toolkit is helping to develop a national model for legacy cities . . . that are working to address issues impacting their communities, such as market pressures pushing prices higher and raising concerns for affordability.”

A Toolkit Test Drive

After the Lincoln Institute selected Lakewood as a pilot community, GOPC and Chakraborty worked with city staff members to identify a focal question to anchor the daylong workshop.

“They considered questions around housing vacancy, housing affordability, zoning, infrastructure,” Chakraborty says. “But the question that seemed to tie all of these together and hit at a central concern for the community was the question of housing affordability.”

“One of the things Lakewood has always prided itself on is we are a community for everybody,” said Leininger, the planning director. But huge increases in home prices—and rents, in a city where roughly half the residents don’t own a home—are making it harder for some longtime residents to stay, and for new ones to move or settle down here.

After settling on that focal point, Lakewood’s team identified local organizations that play a big role in the housing space—lenders, developers, housing advocates, shelters—and invited their leaders to attend the workshop. Involving a range of perspectives and lived experiences is key to the process, says Ryan Handy, a policy analyst at the Lincoln Institute who helps run the organization’s Consortium for Scenario Planning. “Exploratory scenario planning is not forecasting, it’s not based on data or research,” she says. “It’s intended to be informed by people’s community understanding and knowledge.”

Then, they imagined different ways that a couple of big “driving forces”—trends a city can’t really control, such as population or economic growth—might interact, to create a set of possible futures for the group to consider together. In this case, four scenarios emerged, based on different combinations of economic growth and housing affordability: one in which booming economic growth brought an influx of new residents but drove up rents and home prices; one where strong economic growth was accompanied by rapid, abundant development and housing accessibility programs, keeping homes affordable; another where home prices stayed elevated despite a recession due to limited availability; and finally, a 2008-style bottoming out, with an economic downturn yielding an oversupply of cheap, vacant housing.

In more standard planning processes, Chakraborty says, communities “pick one scenario as the vision of the future they desire, and put all the eggs in that basket. Exploratory scenario planning principles suggest sort of stepping away from that idea, and looking at multiple possibilities and thinking about what might work in all of these scenarios.”

Into the Unknown

It took some time to get workshop participants comfortable with the concept of exploratory scenario planning, says Goebel of GOPC. Some had trouble at first thinking beyond the confines of current realities. But the workshop sparked some important realizations among Lakewood staff and other participants, she says.

For starters, it helped the participants identify priority areas for taking action. “That workshop made it very concrete, really kind of clarified where different partners could plug in, and so they felt like the conversation moved into a very productive next phase” that will lead to policy change, Goebel says. Given the city’s large population of renters and the increase in out-of-town landlords, enhanced code enforcement emerged as an important strategy to protect the existing stock of affordably priced housing under any scenario.

The workshop also catalyzed specific action on a zoning change that city officials had been considering for some time. Currently, 46 percent of Lakewood is zoned to allow two-family homes, but a 1996 regulation made it illegal to expand an existing single-family to a two-family, even on such lots. “After the workshop, it became clear that was a very urgent thing that they needed to do,” Goebel says. The planning department proposed a repeal of the 1996 rule to the city council in March, along with an ordinance expanding the maximum lot area coverage from 25 to 35 percent, to allow for more two-family conversions and accessory dwelling units.  

“We’re basically unlocking the right that is already provided by the zoning district by taking away that restriction, and then at the same time opening up a little bit more lot coverage,” Leininger explained to the council—which voted to refer the changes to the Planning Commission and the Department of Planning and Development.

As Lakewood works on an affordable housing action plan coming out of the scenario planning process, Chakraborty will write up a use case demonstrating how exploratory scenario planning can apply to a smaller city, as opposed to a major metropolis. These updates to the toolkit will provide other legacy cities with an even more robust resource, he says: “I think this project is filling a real gap in existing practice.”

Handy says the Consortium for Scenario Planning will continue to develop exploratory scenario planning resources—informed by the Lakewood workshop and other pilot programs taking place this spring—that small, less-resourced communities will ideally be able to use without the benefit of a big staff, outside help, or paid consultants. Another partner on the project, the Lincoln Institute’s Legacy Cities Initiative—a national network of community and government leaders working to revive older industrial centers—also hopes to bring scenario planning to other legacy communities.

“Ideally, exploratory scenario planning is a perfect fit for these places, because it doesn’t require outside experts, or data, or high staff capacity … but this approach really hasn’t been fully tested in those cities yet,” Handy says. “The Lakewood toolkit test made really important strides in that direction.”

The Lakewood workshop was one of several global scenario planning exercises the Lincoln Institute is running this year in conjunction with recently commissioned research, in locations including the Colorado River Basin, Wisconsin, Hudson Valley, Peru, South Africa, and Palestine. To learn more about scenario planning or request scenario planning assistance, visit the Consortium for Scenario Planning site or contact scenarioplanning@lincolninst.edu.

Jon Gorey is a staff writer for the Lincoln Institute of Land Policy.

Lead image: View of Cleveland from Lakewood Park, Lakewood, Ohio. Credit: Erik Drost via Flickr CC BY 2.0.