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Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) em Cidades Brasileiras

Trajetória Recente de Implementação de um Instrumento de Política Fundiária

Raquel Rolnik and Paula Freire Santoro

August 2014, Portuguese


Formulado no âmbito da luta dos assentamentos irregulares pelo reconhecimento e integração definitiva a cidade na década de 1980, a demarcação de Zonas Especiais de Interesse Social nos Planos Diretores e leis de uso e ocupação do solo municipais acabou se transformando, após sua inclusão no Estatuto das Cidades1 num dos principais instrumentos de política fundiária adotado pelos municípios brasileiros voltado para a implantação de programas e projetos habitacionais (Cymbalista 2005; Bentes & Trindade 2008; Reali e Alli 2010).

As ZEIS incluem, nos zoneamentos das cidades, terrenos e glebas destinadas à implantação de Habitação de Interesse Social, seja em áreas já ocupadas por assentamentos populares precários, informais ou marcados por alguma forma de irregularidade (“ZEIS de regularização”), seja em áreas vazias, de preferência inseridas em regiões dotadas de infraestrutura (“ZEIS de vazios”). Permite, portanto, o reconhecimento de áreas ocupadas através de processos não formais e sua regularização fundiária e urbanística, mas principalmente, pode ser utilizado como um instrumento de gestão do solo voltado para disponibilizar terrenos para a produção de novas unidades habitacionais de interesse social.

O instrumento foi formulado a partir da leitura crítica do processo de urbanização latino-americano produzida por vasta produção acadêmica a partir dos anos 1980, que apontava a segregação socioterritorial e desigualdade de acesso ao solo urbano urbanizado como elementos estruturais de um modelo de desenvolvimento urbano concentrador e excludente (Kowarick 1980; Maricato 1996). A partir de uma leitura da incidência da regulação urbanística sobre o processo de exclusão socioterritorial (Rolnik 1997) a hipótese que alimentou o estabelecimento de ZEIS nos zoneamentos das cidades foi a de que intervir sobre as regras que definem uso e ocupação do solo poderia operar no sentido de ampliar o acesso à terra para populações que não encontram esta possibilidade no mercado e de acordo com as regras atuais do zoneamento. A possibilidade de utilização das ZEIS para reservar espaços para habitação de interesse social no ordenamento territorial das cidades invertendo a lógica predominante do zoneamento como reserva de terra e proteção de valores de solo para os mercados de média e alta renda deveria colaborar também, em tese, para uma boa utilização de áreas subutilizadas e vazias mais centrais, característica também apontada pela literatura como parte integrante do modelo socioespacial hegemônico nas cidades latino-americanas (Silva 2012; Clichevsky 2000).

1 O Estatuto da Cidade, Lei Federal no 10.257/01, constitui, juntamente com a Lei Federal de Parcelamento do Solo, o principal marco regulatório em âmbito nacional sobre política urbana. Trata-se de lei que regulamenta o capítulo de politica urbana da Constituição Federal de 1988, que estabeleceu os princípios da função social da propriedade e da cidade, da obrigatoriedade de elaboração de planos diretores, da gestão democrática e participativa e do reconhecimento dos direitos de moradores de assentamentos informais. O Estatuto estabelece os princípios e diretrizes da política urbana e disponibiliza instrumentos de gestão do solo urbano para utilização pelos municípios.


Keywords

Development, Housing, Infrastructure, Land Use, Local Government, Public Policy, Security of Tenure, Tenure, Urban Development, Urban Upgrading and Regularization, Zoning