Oh Se-hoon was elected in April 2021 to serve as the 38th mayor of Seoul. A lawyer by profession, he had previously served two terms as mayor from 2006 to 2011, and was a member of the National Assembly of South Korea from 2000 to 2004. Oh studied at Korea University, graduated from Korea University’s School of Law, and was a fellow at the Graduate School of Social Science and Public Policy at King’s College London, where he focused on job creation and economic growth in major cities around the world.

During his first stint as mayor, Oh introduced initiatives related to housing and governance that earned recognition from the UN. Oh’s election victory in 2021 was attributed in part to dissatisfaction over housing costs, which he promised to address. In late 2022, a stampede in Seoul’s Itaewon district killed 159 people and attracted global media attention; the mayor offered a tearful public apology, pledging to improve public safety. He recently connected with Senior Fellow Anthony Flint by email, with the help of a translator.

Anthony Flint: What is your vision for the redevelopment of the city and the creation of more meaningful public space and parks, including plans for the transformation of the former U.S. military base at Yongsan?

Oh Se-hoon: Seoul has emerged as a globally competitive metropolis thanks to urban development. In the decade leading up to 2021, the city prioritized conservation, not convenient and comfortable public spaces. Seoul will pursue a recreation strategy and implement initiatives to break down barriers between conservation and development, redefining urban planning. The vision of Seoul’s urban planning is to transform the city into an attractive, [economically active] city with expanded green space in the downtown area, including the Han River, and to develop a wide range of recreational and cultural facilities. The objective is to create an “emotional city” where culture and art are integrated into people’s daily lives, and nature serves as a backdrop for reflection.

Yongsan is the last piece of land in Seoul that is available for future development. It will serve as the political, economic, and ecological epicenter of [the] future Seoul and Korea. After the presidential office was relocated to this area [in 2022], it became the focal point of Korean politics. The former train depot will be transformed into an international business district. The relocation of the U.S. military base is 31 percent complete. It is difficult to pinpoint the exact date when the transfer will be completed, but the area will be transformed into hundreds of acres of green space, a place of rest and tranquility for citizens.

In April 2022, Seoul announced the Green Urban Space Recreation Strategy. It decreases the building-to-land ratio and raises the floor area ratio, easing building restrictions in the urban core. This is expected to quadruple the current ratio of urban green space from 3.7 percent to over 15 percent. Priority is given to revitalizing the outdated Jongmyo and Toegye-ro area (the Sewoon Shopping Center district). In August 2022, Seoul unveiled the Great Sunset Han River Project, which will usher in an era of 30 million international visitors. The project aims to make the Han River a popular urban space by enhancing its allure and convenience. [The plans include] a mega Ferris wheel, Nodeul Art Island, and a floating performance stage. In February, Seoul announced the Urban and Architectural Design Innovation initiative, which aims to increase the city’s competitiveness through innovatively designed buildings. Business plans will prioritize design elements to encourage creative public building design. 

AF: You have said there needs to be a better range of housing options, particularly for young individual renters. How are you addressing the problem of housing affordability?

OS: Housing problems prevent individuals from climbing the social ladder. Housing is the most expensive component of essentials such as food, clothing, and shelter, [and] is becoming a source of pain and anxiety for citizens, particularly young people. According to a Seoul Metropolitan Government survey, jeonse [a long-term lease requiring a large deposit up front] loans for young people have increased sixfold in the last four years, and 59.4 percent of young single-person households live in rental housing.

Seoul is pursuing various housing and housing support policies to help young people participate in social and economic activities without worrying about housing, including providing public housing; improving the quality of rental housing; and providing private youth housing at below-market rates to help them accumulate assets and start their own families.

Generation-integrated housing, which can house parents, children, and grandchildren, can help address daily challenges and social issues such as rapid aging and child care. We also intend to provide senior-friendly public housing with residential, medical, and convenience amenities. The government’s ultimate objective is to stabilize home prices.

AF: What are the key elements of Seoul’s current climate action plan, and how do you envision that being a model for other cities?

OS: In response to the climate crisis, the Seoul Metropolitan Government established the 2050 Seoul Climate Action Plan to achieve carbon neutrality by 2050. The plan was submitted to the C40 Cities Climate Leadership Group and received C40’s final approval in June 2021. The plan, which aims to create a sustainable city where people, nature, and the future coexist, has outlined policies in five major areas: [build and retrofit] one million low-carbon buildings by 2026; expand electric vehicle supply to 400,000 units and install EV chargers by 2026; provide various renewable energy sources (such as fuel cells, geothermal, hydrothermal, and solar); reduce waste, promote recycling, and prohibit direct landfilling; and expand urban parks and forests to mitigate greenhouse gas emissions and enhance urban resiliency.

The plan aims to reduce greenhouse gas emissions by 30 percent compared to 2005 levels by 2026. It will take a concerted effort on a global scale to solve the climate crisis. Seoul will share its best practices with mayors of cities worldwide and engage in dialogue with them to combat the climate crisis.

AF: Tell us about how Seoul has become a smart city, including the use of robotics and apps, and your exploration into virtual reality.

OS: Seoul is a global smart city that has been an outstanding leader in fields such as e-government, where it has been named the best e-government for seven years in a row. We aspire to be an inclusive and sustainable smart city. . . . Currently, 16 self-driving vehicles are on the road at all times in four areas: Sangam, Gangnam, Cheonggyecheon, and the Blue House (Gyeongbokgung Palace, the former presidential residence). Seoul aims to offer autonomous vehicle service across the city by 2026 and become a global standard model city for autonomous driving.

The Seoul Metropolitan Government [also] implemented robots and AI technologies across its public administration. The robotic public servant “Robo Manager” handles simple administrative tasks, such as the delivery of documents. “Assistant Manager Seouri,” a virtual public official and internal chatbot, has been introduced to help employees with complex business procedures. Metaverse Seoul was named one of the best inventions of 2022 by Time magazine. It was the only [public-sector invention on the list]. Metaverse Seoul is a place where anyone can equally enjoy Seoul, since it is not limited in time or space and does not have discriminating elements such as gender, disability, or occupation. Seoul intends to implement the metaverse ecosystem across all of its administrative services, including the economy, culture, tourism, and citizen complaints.

In collaboration with the World Smart Cities Organization, Seoul recently established the Seoul Smart City Prize. The winner will be announced in September. The prize is intended to promote Seoul’s core values as well as to discover inclusive and innovative projects to share with the world.

AF: You have traveled to South America and Africa to talk about city administration. What did you tell them about managing the modern city?

OS: I traveled to Lima, Peru, and Kigali, Rwanda, several years ago as part of a Korea International Cooperation Agency advisory group. Lima was highly interested in Seoul. I discussed my experiences with the Han River Renaissance Project and housing. I also discussed the Women-Friendly City project, which [aimed to implement] women-friendly facilities . . . including pedestrian roads, parks, restrooms, housing, and public transportation. I went to the sites where Lima’s major projects, such as the Rimac River Project and the Costa Verde Project, were being carried out. And I organized a seminar to examine housing policies including site development and rental policy.

At the time of my visit in 2014, Kigali was still working hard to heal the wounds left by the atrocious genocide that had killed one million people 20 years prior. I was impressed by how they were overcoming the tragic history, declaring Kwibuka, “let us remember,” rather than seeking vengeance. I admired how they transformed their hatred into reconciliation. Urban reconstruction is a major concern in Rwanda, so I passed on my experience in urban planning, housing, and tourism—especially the importance and growth potential of tourism. From Peru to Rwanda, during overseas advisory activities and volunteering, I learned firsthand how “you learn as you teach, and you receive as you give.” It reminded me of how important it is for a leader to be inclusive and reconciliatory.

AF: What is your view of land value capture in private real estate development, and how it can be used to finance infrastructure, housing, and other needs?

OS: In exchange for infrastructure during private real estate development, the Seoul Metropolitan Government provides floor-area-ratio incentives. Through this exchange, the government may acquire infrastructure such as roads and parks and essential community amenities such as libraries, childcare facilities, cultural facilities, and youth facilities, as well as public rental housing and public rental industrial facilities. Between August 2015 and January 2023, [these policy incentives yielded] 357 public contribution facilities equivalent to approximately $5 billion. Furthermore, the revised National Land Planning Act, which went into effect in July 2021, allows for both in-kind items such as facilities and cash payments that can be used throughout Seoul. The Seoul Metropolitan Government will use these funds to cover operating expenses for essential facilities, the expansion of roads and railways, and new transportation projects.

The current zoning system will be revamped to maximize land efficiency in underutilized spaces. It will pursue two pillars of urban competitiveness: integrating residential and commercial uses and expanding urban green space. Seoul is abolishing the rigid 35-floor regulation [on residential buildings] that acted as a headwind against change, easing building regulations such as height and floor area ratio that impeded urban center development, and expanding parks and green areas.

Seoul is reinventing itself in ways other than just modifying its urban planning practices. With the city’s attractiveness in mind, the Seoul Metropolitan Government comprehensively considers factors that significantly impact a person’s happiness, such as leisure, health, safety, and environment, as it builds the city.

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor to Land Lines.

In the months before the pandemic struck, the typical home in Lakewood, Ohio—a small city next to Cleveland on the shores of Lake Erie—still sold for under $200,000. But last May, the median home price crested $300,000 for the first time, marking a 50 percent jump in just over two years. Now city leaders are grappling with questions around housing affordability as the “City of Beautiful Homes” tries to ensure it remains an affordable, welcoming place for all.

Recently, Lakewood staff have had the chance to explore these issues by piloting a scenario planning toolkit commissioned by the Lincoln Institute. The toolkit is designed specifically for small to midsized legacy cities like Lakewood that have experienced substantial economic decline in the past half century.

Former Lincoln Institute Visiting Fellow Arnab Chakraborty organized the workshop with Alison Goebel, executive director of the Greater Ohio Policy Center (GOPC), and Shawn Leininger, Lakewood’s planning director. Chakraborty, who was recently named dean of the University of Utah College of Architecture and Planning, co-wrote the scenario planning toolkit for legacy cities with University of Illinois graduate student Emma Walters, offering step-by-step guidance and tools for communities with limited growth and resources.

Scenario planning—which helps communities identify potential futures so they can better prepare for the unknown—is often used in major cities or in a large-scale, regional context, Chakraborty says, and is typically based on an assumption of growth. But this type of planning isn’t fundamentally about growth, Chakraborty says, it’s about change: “Scenario planning has its origins in business and military planning, where it’s used for all sorts of reasons—including thinking about possible loss and how to manage it.” That makes it surprisingly well-suited to legacy cities, once the principles are calibrated to their needs.

Rather than scripting the contours of their expansion, legacy cities face a very different set of challenges, Chakraborty says, from halting population loss to managing vacancies to paying for infrastructure without overburdening seniors and low-income residents. In Lakewood, where population loss has leveled off in recent years (having fallen from a peak of 70,000 to around 50,000 today) and out-of-state investors are snapping up homes, one of the biggest concerns is ensuring that the community retains its status “as a place where people can find a home they can afford, whether they are owning or renting,” writes Mayor Meghan George. “Lakewood’s pilot use of this toolkit is helping to develop a national model for legacy cities . . . that are working to address issues impacting their communities, such as market pressures pushing prices higher and raising concerns for affordability.”

A Toolkit Test Drive

After the Lincoln Institute selected Lakewood as a pilot community, GOPC and Chakraborty worked with city staff members to identify a focal question to anchor the daylong workshop.

“They considered questions around housing vacancy, housing affordability, zoning, infrastructure,” Chakraborty says. “But the question that seemed to tie all of these together and hit at a central concern for the community was the question of housing affordability.”

“One of the things Lakewood has always prided itself on is we are a community for everybody,” said Leininger, the planning director. But huge increases in home prices—and rents, in a city where roughly half the residents don’t own a home—are making it harder for some longtime residents to stay, and for new ones to move or settle down here.

After settling on that focal point, Lakewood’s team identified local organizations that play a big role in the housing space—lenders, developers, housing advocates, shelters—and invited their leaders to attend the workshop. Involving a range of perspectives and lived experiences is key to the process, says Ryan Handy, a policy analyst at the Lincoln Institute who helps run the organization’s Consortium for Scenario Planning. “Exploratory scenario planning is not forecasting, it’s not based on data or research,” she says. “It’s intended to be informed by people’s community understanding and knowledge.”

Then, they imagined different ways that a couple of big “driving forces”—trends a city can’t really control, such as population or economic growth—might interact, to create a set of possible futures for the group to consider together. In this case, four scenarios emerged, based on different combinations of economic growth and housing affordability: one in which booming economic growth brought an influx of new residents but drove up rents and home prices; one where strong economic growth was accompanied by rapid, abundant development and housing accessibility programs, keeping homes affordable; another where home prices stayed elevated despite a recession due to limited availability; and finally, a 2008-style bottoming out, with an economic downturn yielding an oversupply of cheap, vacant housing.

In more standard planning processes, Chakraborty says, communities “pick one scenario as the vision of the future they desire, and put all the eggs in that basket. Exploratory scenario planning principles suggest sort of stepping away from that idea, and looking at multiple possibilities and thinking about what might work in all of these scenarios.”

Into the Unknown

It took some time to get workshop participants comfortable with the concept of exploratory scenario planning, says Goebel of GOPC. Some had trouble at first thinking beyond the confines of current realities. But the workshop sparked some important realizations among Lakewood staff and other participants, she says.

For starters, it helped the participants identify priority areas for taking action. “That workshop made it very concrete, really kind of clarified where different partners could plug in, and so they felt like the conversation moved into a very productive next phase” that will lead to policy change, Goebel says. Given the city’s large population of renters and the increase in out-of-town landlords, enhanced code enforcement emerged as an important strategy to protect the existing stock of affordably priced housing under any scenario.

The workshop also catalyzed specific action on a zoning change that city officials had been considering for some time. Currently, 46 percent of Lakewood is zoned to allow two-family homes, but a 1996 regulation made it illegal to expand an existing single-family to a two-family, even on such lots. “After the workshop, it became clear that was a very urgent thing that they needed to do,” Goebel says. The planning department proposed a repeal of the 1996 rule to the city council in March, along with an ordinance expanding the maximum lot area coverage from 25 to 35 percent, to allow for more two-family conversions and accessory dwelling units.  

“We’re basically unlocking the right that is already provided by the zoning district by taking away that restriction, and then at the same time opening up a little bit more lot coverage,” Leininger explained to the council—which voted to refer the changes to the Planning Commission and the Department of Planning and Development.

As Lakewood works on an affordable housing action plan coming out of the scenario planning process, Chakraborty will write up a use case demonstrating how exploratory scenario planning can apply to a smaller city, as opposed to a major metropolis. These updates to the toolkit will provide other legacy cities with an even more robust resource, he says: “I think this project is filling a real gap in existing practice.”

Handy says the Consortium for Scenario Planning will continue to develop exploratory scenario planning resources—informed by the Lakewood workshop and other pilot programs taking place this spring—that small, less-resourced communities will ideally be able to use without the benefit of a big staff, outside help, or paid consultants. Another partner on the project, the Lincoln Institute’s Legacy Cities Initiative—a national network of community and government leaders working to revive older industrial centers—also hopes to bring scenario planning to other legacy communities.

“Ideally, exploratory scenario planning is a perfect fit for these places, because it doesn’t require outside experts, or data, or high staff capacity … but this approach really hasn’t been fully tested in those cities yet,” Handy says. “The Lakewood toolkit test made really important strides in that direction.”

The Lakewood workshop was one of several global scenario planning exercises the Lincoln Institute is running this year in conjunction with recently commissioned research, in locations including the Colorado River Basin, Wisconsin, Hudson Valley, Peru, South Africa, and Palestine. To learn more about scenario planning or request scenario planning assistance, visit the Consortium for Scenario Planning site or contact scenarioplanning@lincolninst.edu.

Jon Gorey is a staff writer for the Lincoln Institute of Land Policy.

Lead image: View of Cleveland from Lakewood Park, Lakewood, Ohio. Credit: Erik Drost via Flickr CC BY 2.0.

In Cincinnati lately, good fortune extends well beyond the Bengals, the city’s football team, which has consistently been making the playoffs. The population is growing after years of decline, companies are increasingly interested thanks to its strategic location, and there’s even talk of southwestern Ohio becoming a climate haven.

But any resurgence in a postindustrial legacy city comes with downsides, as newly elected Cincinnati Mayor Aftab Pureval has been discovering: the potential displacement of established residents, and affordability that can vanish all too quickly.

One of Pureval’s first moves was to collaborate with the Port of Greater Cincinnati Development Authority to buy nearly 200 rental properties in low- and moderate-income neighborhoods, outbidding more than a dozen institutional investors that have been snapping up homes to rent them out for high profits. That sent an important signal, Pureval said in an interview for the Land Matters podcast: transitioning neighborhoods will be protected from the worst outcomes of market forces in play in Cincinnati.

“These out-of-town institutional investors … have no interest, frankly, in the wellbeing of Cincinnati or their tenants, buying up cheap single-family homes, not doing anything to invest in them, but overnight doubling or tripling the rents,” he said, noting a parallel effort to enforce code violations at many properties. “If you’re going to exercise predatory behavior in our community, well, we’re not going to stand for it, and we’re coming after you.”

Pureval, the half-Indian, half-Tibetan son of first-generation Americans, said affordability and displacement were his biggest concerns as Cincinnati—along with Pittsburgh, Cleveland, and other cities hard hit by steep declines in manufacturing and population—gets a fresh look as a desirable location. Cincinnati scored in the top 10 of cities least impacted by heat, drought, and sea-level rise in a recent Moody’s report.

“Right now, we are living through, in real-time, a paradigm shift,” spurred on by the pandemic and concerns about climate change, he said. “The way we live, work, and play is just completely changing. Remote work is … altering our economy and lifestyle throughout the entire country but particularly here in the Midwest. What I am convinced of due to this paradigm shift is because of climate change, because of the rising cost of living on the coast, there will be an inward migration.”

But, he said, “We have to preserve the families and the legacy communities that have been here, in the first place. No city in the country has figured out a way to grow without displacing. The market factors, the economic factors are so profound and so hard to influence, and the city’s resources are so limited. It’s really, really difficult.”

Joining a chorus of others all around the U.S., Pureval also said he supports reforming zoning and addressing other regulatory barriers that hinder multi-family housing and mixed-use and transit-oriented development.

An edited version of this interview will appear in print and online as part of the Mayor’s Desk series, our interviews with innovative chief executives of cities from around the world.

You can listen to the show and subscribe to Land Matters on Apple Podcasts, Google Podcasts, Spotify, Stitcher, or wherever you listen to podcasts.

The show in its entirety can also be viewed as a video at the Lincoln Institute’s YouTube channel.

Further Reading

A Bid for Affordability: Notes from an Ambitious Housing Experiment in Cincinnati (Land Lines)

Activist House Flippers Take On Wall Street to Keep Homes From Investors (Wall Street Journal)

Meet Cincinnati Mayor Aftab Pureval (SpectrumNews1)

They Told Him to Change His Name. Now Crowds Are Shouting It. (Politico)

Which U.S. cities will fare best in a warming world—and which will be hit hardest? (Washington Post)
 

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor of Land Lines.

Lead image: Cincinnati Mayor Aftab Pureval. Credit: © Amanda Rossmann – USA TODAY NETWORK.

E

n octubre del 2019, Claudia López fue elegida alcaldesa de Bogotá tras una campaña como candidata de la Alianza Verde, enfocada en el cambio climático y otros problemas medioambientales. Es la primera alcaldesa mujer de la ciudad y la primera persona abiertamente homosexual en ocupar el cargo.

La alcaldesa López fue senadora de la República de Colombia entre el 2014 y el 2018, y ganó popularidad por participar en la lucha contra la corrupción. En las elecciones presidenciales del 2018, fue candidata a vicepresidenta por el partido Alianza Verde.

Antes de iniciarse en la política, López trabajó como periodista, investigadora y politóloga. Estudió Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales en la Universidad Externado de Colombia y, viajó a los Estados Unidos para especializarse: obtuvo un título de maestría en Administración Pública y Política Urbana en la Universidad de Columbia y de doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Northwestern.

Mientras viajaba a la cumbre sobre el clima COP26 en Glasgow, López habló por videollamada con el miembro sénior Anthony Flint y con Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

Esta entrevista, editada por motivos de duración y claridad, es la última edición de una serie especial de El escritorio del alcalde producida para conmemorar el 75.º aniversario del Instituto Lincoln. También está disponible como parte del pódcast Land Matters. 

Anthony Flint: Su victoria sugiere que los residentes están listos para que se tomen medidas importantes sobre el medioambiente y el cambio climático. ¿Siente que tiene una responsabilidad con relación a este tema? ¿Cuáles son sus prioridades en cuanto al clima?

Claudia López: Sin lugar a dudas, tengo una gran responsabilidad con la gente de Bogotá. Durante la campaña, me comprometí públicamente con los problemas medioambientales y del cambio climático. Hay una gran deuda social y medioambiental que debemos pagar. Luego de la pandemia, la deuda social será incluso más difícil de abordar que la medioambiental porque, en este tiempo, el desempleo y la pobreza en la ciudad se duplicaron. Por otro lado, me siento bastante optimista en cuanto a los problemas medioambientales. Creo que las oportunidades aumentarán tras la pandemia.

Tenemos que adaptarnos, esa es nuestra responsabilidad. Colombia tiene tres problemas principales. Uno de ellos es la deforestación, el factor que más contribuye para el cambio climático. Es un problema de las zonas rurales principalmente, y el que más incidencia tiene sobre la crisis medioambiental y la emergencia climática de Colombia. El segundo son los combustibles fósiles. El transporte es el segundo factor con mayor incidencia sobre la emergencia climática.

El tercero es la gestión de residuos. Bogotá tiene un gran impacto sobre el transporte y la gestión de residuos.

¿Qué medidas estamos tomando? Estamos migrando de un sistema monodependiente de autobuses diésel a un sistema multimodal con subterráneos, un sistema de trenes regionales, un sistema de metrocables y también autobuses . . . [y] transformamos la gestión de residuos en una economía circular, ecológica y de reciclaje para convertir los residuos en energía limpia. Queremos una ciudad más ecológica.

Básicamente, la construcción de ciudades se basa en el “endurecimiento” de zonas rurales y verdes. Creo que en el s. XXI debemos hacer lo opuesto. Tenemos que aprovechar todos los espacios públicos disponibles y esforzarnos lo más posible, no solo para plantar árboles y jardines, sino para transformar las áreas urbanas, áreas grises, existentes en áreas verdes.

Por suerte, tenemos la obligación de proponer un nuevo plan de ordenamiento territorial, el POT. No podemos incluir estos cambios e inversiones en un plan de un gobierno de cuatro años, sino que es necesario un plan de 14 años para la ciudad. Estamos intentando aprovechar este momento.

AF: Este año, la contribución de valorización, herramienta colombiana de recuperación de plusvalías, cumple 100 años. ¿Cuál es su plan para continuar esa tradición?

CL: Creo que es fundamental. La recuperación de plusvalías es la herramienta financiera más importante que tenemos para el desarrollo sostenible. En nuestro POT, incluimos no solo la contribución por mejoras tradicional, sino también muchas otras formas de aprovechar la recuperación de plusvalías. [Nota de edición: Las contribuciones por mejoras son tasas que pagan los propietarios o los emprendedores inmobiliarios para cubrir el costo de mejoras o servicios públicos que los benefician].

Contamos con al menos siete herramientas de financiación diferentes, todas relacionadas. Básicamente, determinamos el valor que generará una transformación del uso del suelo y nos ponemos de acuerdo con el emprendedor inmobiliario para que este no pague en efectivo, como en la contribución por mejoras, sino con la construcción de la infraestructura y el equipamiento urbano y social que necesitará el desarrollo nuevo.

No se trata de tener mapas bonitos con planes maravillosos, sino de tener el dinero para redistribuir el costo y el beneficio de compartir y recibir. Creo que, en realidad, el urbanismo consiste en eso: garantizar que, mediante inversiones públicas o privadas, o la recuperación de plusvalías, podamos distribuir el costo y los beneficios de construir la ciudad de forma equitativa y sostenible. Esa es la función del gobierno y es lo que estamos tratando de lograr.

AF: Me gustaría pasar al tema de la delincuencia y preguntarle de qué manera afecta este problema a la percepción de la ciudad y el espacio público en ella.

CL: Tiene un gran impacto, desde luego. Cuantos más delitos hay en los espacios públicos, ya sean reales o percibidos, menos bienestar hay en la ciudad. ¿Qué hace que una ciudad sea más segura? En primer lugar, que la ciudad sea sostenible, y para eso, debe ser más ecológica y equitativa.

Mi prioridad para hacer que Bogotá sea más segura no es agregar cámaras y dispositivos tecnológicos. Quiero asegurarme de que Bogotá pueda proporcionar oportunidades laborales justas y legales a la población, en especial a la juventud. Creo que la raíz social de la seguridad es más importante.

Algo que me entusiasma y enorgullece es que, en el POT y en el plan de desarrollo del uso del suelo, incluimos criterios para mujeres y cuidadoras como criterios para la urbanización en nuestra ciudad. Si podemos lograr que la ciudad sea más segura para las mujeres y los niños, entonces será más segura para todas las personas.

En segundo lugar, está la infraestructura, que es igual de importante que el transporte, y en el s. XXI, la infraestructura social es digital. Vamos a extender la fibra óptica, que es la conexión a Internet más rápida y de mejor calidad, a todos los barrios y las escuelas de la ciudad. Esto es muy importante para que la ciudad sea más sostenible, equitativa y segura. En este momento de pospandemia, se observa un gran aumento de inseguridad en las ciudades. No solo en Bogotá, en todo el mundo. Lamentablemente, el aumento del desempleo y la pobreza siempre van de la mano con un mayor índice de inseguridad.

AF: ¿Qué políticas están funcionando para la mejora de la vida en los asentamientos informales, por ejemplo, la mejora de la infraestructura, y qué cree que debe cambiar?

CL: Nuestro plan de uso del suelo incluye al menos tres innovaciones de las que estoy muy orgullosa. Como sabe, en América Latina, aproximadamente la mitad de las ciudades se construyeron informalmente. Este plan de desarrollo del uso del suelo es el primer plan que asume ese dato expresamente y lo acepta. En lugar de elaborar un plan de uso del suelo que solo es útil para la ciudad formal, es decir, la mitad de la ciudad, este reconoce que el 45 por ciento de Bogotá es informal. Crea una norma, reglas y una institución urbanas para ayudar a las personas a mejorar sus viviendas en la ciudad informal y los barrios. Este plan de desarrollo del uso del suelo incluye a todas las personas.

En Bogotá hay una institución llamada curaduría, que otorga licencias urbanas y de construcción. Estamos creando una curaduría pública para la ciudad informal. No se le puede imponer a media ciudad un estándar urbano que les es imposible cumplir.

[También] tenemos el Plan Terrazas, que establece que, después de que mejoremos el primer piso como corresponde, la persona puede construirse el segundo, por ejemplo, o puede instalar un [espacio para] negocio. La gente mejorará su vivienda y [también] sus ingresos. Para las personas en situación de pobreza, la vivienda no es solo el lugar donde viven, sino también donde producen y generan un ingreso.

Otro aspecto que me parece muy importante es que creamos un sistema de cuidado, especialmente pensado para las mujeres. La mitad de la economía es informal. Los trabajos no incluyen jubilaciones y obra social. Las personas no pueden recibir atención médica si se enferman o cuando son [mayores]. ¿Quién cuida a los enfermos y las personas mayores? Se hacen cargo las mujeres, y no reciben ninguna compensación económica: en Bogotá, 1,2 millones de mujeres no tienen trabajo, educación ni tiempo para sí mismas porque son cuidadoras. Por primera vez en Bogotá, estamos reservando suelo para destinarlo a infraestructura social a fin de brindar atención médica institucional a niños, mujeres, personas mayores y personas con discapacidades, para que las mujeres tengan tiempo y puedan descansar. Jamás tienen una semana libre.

Estamos buscando un equilibrio. Creo que el desarrollo en Bogotá se dio de forma muy despareja, con [gran parte de la] ventaja del lado de los emprendedores inmobiliarios. Por supuesto, estos deben obtener una ganancia, por eso estamos buscando el punto de equilibrio.

AF: El trabajo del Instituto Lincoln en América Latina, incluida Colombia, ha representado una gran parte de nuestro alcance global. Con motivo de nuestro 75.º aniversario, ¿podría reflexionar sobre el impacto que tuvo esa presencia en el área?

CL: Creo que fue de muchísima ayuda. Trabajé con las Naciones Unidas y otras organizaciones, y con distintos gobiernos en América Latina. Siempre hay un especialista, académico o profesional que se capacitó en el Instituto Lincoln. Hay una gran red de personas pensando, investigando, innovando y promoviendo estos debates, lo que es muy importante.

En mi experiencia personal, no puedo poner en palabras lo útil que me resultaron todas las cosas que aprendí con ustedes, por ejemplo, sobre la recuperación de plusvalías, el desarrollo del uso del suelo, el conocimiento sobre cómo se crea el valor urbano y del suelo. Por qué es una creación pública y por qué tenemos que usar todos los instrumentos que tenemos para recuperar esas plusvalías y redistribuirlas de forma más equitativa entre todos los habitantes de la ciudad. No podría estar más agradecida con Martim Smolka, Maria Mercedes y todos los que conforman el Instituto Lincoln. La red de profesionales, aprendices y académicos, y la investigación que llevan a cabo sobre este tema, en especial en América Latina, es increíblemente útil.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines. 

Imagen: El alcalde López habla en un evento climático en la cumbre COP26 en Glasgow. Crédito: Oficina del Alcalde.

Este artículo es un extracto de Rethinking the Property Tax–School Funding Dilemma (Replanteamiento del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria: el dilema del financiamiento escolar), un enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln que se publicará próximamente, y de “Effects of Reducing the Role of the Local Property Tax in Funding K–12 Education” (Efectos de la reducción del rol del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en el financiamiento de la educación K–12).

El cierre masivo de jardines de infantes, y escuelas primarias y secundarias que provocó la pandemia de COVID-19 no tiene precedentes en la historia de los Estados Unidos. Para fines del año lectivo 2019–2020, al menos 50,8 millones de estudiantes de escuelas públicas se habían visto afectados por los cierres de estas (Education Week 2020). Si bien se cerraron escuelas durante la pandemia de gripe de 1918, en ese entonces asistían menos niños, y estos establecimientos no estaban tan integrados a la vida diaria (Sawchuk 2020). Esta vez, prácticamente de la noche a la mañana, el sistema de educación nacional cambió radicalmente. Los docentes se vieron obligados a adaptar sus lecciones a plataformas para reuniones virtuales. La transición rápida y forzada a métodos en línea dio como resultado una pérdida de aprendizaje o un aprendizaje incompleto para muchos estudiantes. La pandemia exacerbó las desigualdades existentes y creó nuevos desafíos para los estudiantes de color, los que estudiaban inglés y aquellos con discapacidades. 

Además, provocó un cambio temporal en el financiamiento de la educación nacional, ya que el país experimentó una de las recesiones económicas más profundas de la historia. Las vigorosas políticas fiscales federales también lograron que fuera la recesión más corta en la historia del país y, como parte de esta iniciativa de rescate económico, el Congreso canalizó cientos de miles de millones de dólares hacia la educación.

Estos fondos llegaron a través de la Ley de Ayuda, Alivio y Seguridad Económica contra el Coronavirus (CARES, por su sigla en inglés) de marzo de 2020; una segunda infusión que se envió a los gobiernos estatales y locales en diciembre de 2020; y la Ley del Plan de Rescate Estadounidense, de marzo de 2021, que incluyó otros US$ 350.000 millones para gobiernos estatales y locales, más unos US$ 130.000 millones específicamente para la educación K–12  (jardín de infantes, primaria y secundaria). En el primer año de la pandemia, el gobierno federal entregó, en total, alrededor de US$ 4.000 por estudiante, un monto sin precedentes, como asistencia para la educación K–12 pública (Griffith 2021).

Si bien esto redujo el impacto fiscal de la pandemia a corto plazo, no alteró de manera permanente el modesto papel que tradicionalmente tiene el gobierno federal en el financiamiento de la educación K–12. Las escuelas públicas suelen recibir ayuda estatal y financiamiento local combinados. El impuesto sobre la propiedad inmobiliaria ha sido la mayor fuente de ingresos locales para escuelas en los Estados Unidos, lo que refleja una fuerte cultura de control local y una preferencia por la provisión local.

Una fuente ideal de financiamiento local

En los Estados Unidos, la tributación inmobiliaria y el financiamiento escolar están muy relacionados. En 2018–2019, los ingresos destinados a la educación pública fueron de US$ 771.000 millones en total. Casi la mitad (el 47 por ciento) provino de gobiernos estatales; un poco menos de la mitad (el 45 por ciento), de fuentes de gobiernos locales; y una modesta parte (el 8 por ciento), del gobierno federal. De los ingresos locales, alrededor del 36 por ciento provino de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. El 8,9 por ciento restante se generó a partir de otros impuestos; tasas y cargos por conceptos como almuerzos escolares y eventos deportivos; y contribuciones de particulares, organizaciones o empresas. 

En muchos aspectos, el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es un impuesto local ideal para el financiamiento de la educación pública. En un sistema de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria bien estructurado y sin limitaciones complejas o confusas, el impuesto es visible y transparente. Los votantes que consideran un gasto local, como una escuela primaria nueva, por ejemplo, tendrán información clara sobre los beneficios y costos. La base del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es inmóvil; en cambio, para evitar fácilmente un impuesto local sobre las ventas, los compradores pueden conducir unas pocas millas, y los negocios pueden reubicar sus oficinas centrales para evitar pasivos por ingresos locales sobre la renta. 

Además, el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es estable, como lo demuestra su rendimiento en comparación con el impuesto sobre las ventas y el impuesto sobre la renta cada vez que la economía cae en recesión. Dado que los gobiernos locales dependen principalmente del impuesto sobre las ventas y del impuesto sobre la renta, los estados muchas veces recortan la asistencia a las escuelas durante las recesiones a fin de equilibrar sus presupuestos. Esto significa que, en la mayoría de las recesiones, las escuelas públicas dependen aún más de los ingresos provenientes del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria para compensar la ayuda escolar estatal en baja (ver Figura 1). 

Pero el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria como fuente de financiamiento escolar no está libre de controversias. En la década de 1970, el reconocimiento público de que las desigualdades en el tamaño relativo de las bases de los impuestos locales podían conducir a diferencias en el nivel y la calidad de los servicios públicos originó un debate nacional acerca de la importancia de tener igualdad de oportunidades de acceso a la educación. Como la segunda fuente única más grande de ingresos locales, el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria se convirtió en el punto álgido de este debate y originó propuestas que buscaban que las escuelas dependieran menos de los impuestos locales sobre la propiedad inmobiliaria y que se aumentara la porción estatal del gasto en educación para mitigar las desigualdades educativas. Entre 1976 y 1981, la porción de ingresos para la educación nacional proveniente del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria cayó de aproximadamente el 40 por ciento al 35 por ciento (McGuire, Papke y Reschovsky, 2015). Pero en las tres décadas siguientes, el papel del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en el financiamiento escolar permaneció notablemente estable, sin desviarse demasiado de ese 35 por ciento. 

En los últimos años, la mayor preocupación de la población respecto de la creciente desigualdad ha ampliado el debate acerca de garantizar igualdad de oportunidades de acceso a la educación y financiamiento adecuado para analizar las necesidades de todos los estudiantes, en especial las de aquellos que pertenecen a grupos tradicionalmente marginados. Algunos sugieren que, para cumplir este objetivo, se debe aumentar la ayuda estatal; sin embargo, en la bibliografía hay resultados contradictorios en cuanto a si la centralización del financiamiento escolar mediante la sustitución de la ayuda estatal por el impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria aumenta o disminuye el gasto por alumno y la equidad. Ante el hecho de que la pandemia obligó a reconsiderar las fórmulas de financiamiento escolar, incluso las basadas en la matriculación (ver nota de recuadro), los siguientes extractos de casos de estudio de Michigan, California y Massachusetts ofrecen ejemplos que pueden resultar útiles para otros lugares que analizan cuál es la mejor manera de proporcionar una educación adecuada y equitativa para todos. Massachusetts depende principalmente del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria para financiar las escuelas, mientras que California y Michigan dependen más de la ayuda estatal (ver tabla 1).

MATRICULACIÓN ESCOLAR Y FÓRMULAS DE FINANCIAMIENTO  

Cuando la pandemia obligó a los estudiantes de todo el país a adoptar el aprendizaje remoto e híbrido, muchas escuelas públicas perdieron matrículas. En el año lectivo 2020–2021, las matrículas se redujeron en un tres por ciento a nivel nacional, en comparación con las del año lectivo 2019–2020. Las disminuciones variaron entre los diferentes estados y grupos de estudiantes, y las caídas más grandes se observaron en jardín de infantes y preescolar, y entre los estudiantes de bajos ingresos y de color (NCES 2021). Dado que la ayuda estatal para las escuelas públicas está vinculada con la cantidad de estudiantes matriculados o que asisten al establecimiento, una baja del presentismo o de la matriculación puede reducir ese ingreso. En respuesta a esas caídas en la matriculación, muchos estados adoptaron políticas a corto plazo para mantener a los distritos escolares indemnes. Delaware y Minnesota, por ejemplo, proporcionaron financiamiento estatal extra a los distritos en baja. Muchos estados, como New Hampshire y California, utilizaron la matriculación previa a la pandemia para calcular la ayuda estatal (Dewitt 2021; Fensterwald 2021). Texas anunció un financiamiento hold-harmless (indemnizatorio) para distritos que perdieron presentismo pero mantuvieron la matriculación presencial, o la aumentaron, en un esfuerzo por impulsar el aprendizaje presencial. Todas estas disposiciones son temporales, y los estados están esperando para ver si recuperan matrículas en 2022–2023. Si no lo hacen, los datos indican que el menor financiamiento para las escuelas con mayores caídas en la matriculación afectará de manera desproporcionada a los hogares de personas de color y de bajos ingresos (Musaddiq et al., 2021). Estas inquietudes fiscales y de equidad están haciendo que los educadores se replanteen la medición del presentismo y la matriculación, y su relación con el financiamiento. 

Michigan: un impuesto trasladado 

En 1994, los votantes de Michigan aprobaron una propuesta que reducía la dependencia del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria y trasladaba gran parte del financiamiento escolar estatal al impuesto sobre las ventas, entre otros, mientras se reestructuraba la ayuda estatal a las escuelas. Según investigaciones, a corto plazo, este cambio generó un aumento del gasto que mejoró algunos resultados educativos, pero también sucedió que la distribución de fondos no llegó a los estudiantes que más necesitaban el apoyo.  

Los votantes de Michigan habían considerado y rechazado una serie de propuestas que apuntaban a reestructurar los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria y el financiamiento escolar antes de aprobar la Propuesta A en 1994, que reducía la dependencia del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y aumentaba el impuesto sobre las ventas a pagar por ese alivio de impuestos a la propiedad. Este “traslado de impuestos” aumentó significativamente la ayuda estatal a la educación durante el año en el que se implementó y varios de los años que siguieron, cambió la fórmula básica de la ayuda estatal y la manera de orientar esta asistencia. 

El estado aumentó el impuesto sobre las ventas del cuatro al seis por ciento y depositó los ingresos en el Fondo de Ayuda Escolar. Obtuvo ingresos adicionales del impuesto sobre la renta, el impuesto sobre transacciones inmobiliarias, los impuestos sobre el tabaco, las bebidas alcohólicas, la lotería y un nuevo impuesto del gobierno estatal sobre la propiedad inmobiliaria conocido como Impuesto Estatal para la Educación. Se eliminaron los impuestos locales sobre la propiedad inmobiliaria aplicados para los costos operativos de las escuelas, que habían alcanzado una tasa promedio del 3,4 por ciento antes de la Propuesta A. El estado estipuló una tasa del 1,8 por ciento para el impuesto local sobre la propiedad aplicable a todas las propiedades no ocupadas, y se impuso el Impuesto sobre la Propiedad Inmobiliaria para la Educación, del 0,6 por ciento, a todas las propiedades.

Dentro del marco de la Propuesta A, la ayuda estatal se dirigió explícitamente a los distritos de bajo gasto. Los aumentos de financiamiento estatal se fueron realizando en etapas a lo largo del tiempo, con aumentos importantes para distritos de bajo gasto, pero sin reducir el financiamiento de aquellos que inicialmente habían presentado un gasto alto. Además, los distritos escolares tuvieron opciones limitadas para gastos educativos complementarios (Courant y Loeb, 1997). 

Dado que el impuesto trasladado de Michigan se aprobó hace mucho, podemos observar los impactos de tres recesiones sobre la ayuda estatal y el financiamiento a través del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria. Durante las recesiones de 1990–1991 y 2000–2001, la dependencia de la ayuda estatal disminuyó y, a la vez, aumentó la dependencia del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria. En la Gran Recesión, la dependencia de la ayuda estatal disminuyó, y también lo hizo levemente la dependencia del impuesto local sobre la propiedad. El hecho de que el impuesto sobre la propiedad haya sido menos efectivo como apoyo en la Gran Recesión probablemente se deba a los topes particularmente restrictivos del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en el estado. El impuesto sobre la propiedad de Michigan está sujeto a los tres tipos principales de tope para este impuesto: tasa, aplicación y tasación. Además, existe una disposición sobre el tope de aplicación que es especialmente restrictiva: no solo exige que bajen las tasas del impuesto cuando la base aumenta rápidamente (“reducciones en el marco de la enmienda Headlee”), sino que, a diferencia de la mayoría de los topes de aplicación estatales, prohíbe que las tasas del impuesto suban sin voto de anulación cuando la base del impuesto sobre la propiedad sube lentamente o baja. Esto tuvo un efecto muy restrictivo sobre los ingresos provenientes del impuesto sobre la propiedad durante la Gran Recesión, cuando el valor de las propiedades cayó (Instituto Lincoln 2020).

Aunque los ingresos reales para educación por alumno aumentaron a un ritmo más rápido inmediatamente después de la aprobación de la Propuesta A, a partir de la recesión de 2000–2001, la ayuda estatal real cayó durante varios años, lo que provocó un crecimiento más lento o bajas en los ingresos reales y los gastos educativos por alumno (ver Figura 2). En un estudio empírico realizado para analizar el impacto de la Propuesta A sobre los ingresos y gastos en la educación K–12, se llega a la conclusión de que “la reforma aumenta el nivel de ingresos y gastos escolares en el ámbito estatal solo en los dos primeros años posteriores a la reforma; eventualmente, este nivel disminuye desde los dos años en adelante” (Choi 2017, 4).  

Cabe señalar que un impuesto trasladado no puede crear un sistema de financiamiento escolar más equitativo. La reestructuración del financiamiento escolar desarrollada en la Propuesta A sí logró reducir las desigualdades en cuanto a gasto escolar por alumno entre los distritos escolares (Wassmer y Fisher, 1996). Esta nivelación se logró principalmente por utilizar la ayuda estatal para aumentar el gasto por alumno en los distritos de gasto más bajo y por imponer algunas restricciones sobre el gasto a distritos de gasto más alto. Pero la Propuesta A de Michigan no estaba diseñada para orientar la ayuda a los niños o a los distritos escolares que más la necesitaban. Lo que hacía era brindar ayuda escolar adicional a distritos escolares que anteriormente habían tenido bajo gasto, que solían ser rurales y de ingreso medio. 

En una evaluación de la equidad y adecuación de los sistemas de financiamiento escolar en las diferentes regiones de los Estados Unidos, se llegó a la conclusión de que los recursos en los distritos más pobres de Michigan son muy inadecuados (Baker et al., 2021). El 37 por ciento de los estudiantes asisten a distritos cuyo gasto está por debajo del monto requerido para lograr las notas nacionales promedio en los exámenes.

La recuperación de la recesión de la COVID-19, junto con el ingreso masivo de fondos federales para la educación, quizás permita que se produzca un giro en el sistema de educación K–12 de Michigan. En su discurso sobre el estado del Estado de 2022, la gobernadora Gretchen Whitmer anunció que su próximo presupuesto incluiría el financiamiento estatal a la educación más grande de los últimos 20 años (Egan 2022).

California: cambio de control 

La narrativa del financiamiento escolar de California ilustra la tensión entre los objetivos de equidad del financiamiento escolar y los objetivos de reducción del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, y nos brinda una moraleja del peligro de reducir los fondos locales y las consecuencias inesperadas de los límites de tasación. En pos de la equidad educativa, California alejó el enfoque del financiamiento de los gobiernos locales en detrimento del control local. Al intentar controlar los aumentos del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, los contribuyentes negociaron la equidad horizontal por previsibilidad.  

Antes de 1979, los distritos escolares de California recaudaban más de la mitad de sus ingresos de manera local y ejercían control sobre sus respectivos presupuestos y las tasas del impuesto sobre la propiedad. El litigio sobre financiamiento escolar que comenzó a principio de la década de 1970 impulsó demandas que empezaron a erosionar este control local y a desplazar la autoridad en cuanto a la distribución de los ingresos provenientes del impuesto sobre la propiedad al estado, en un intento por nivelar los ingresos de los distritos escolares. Esta serie de casos, conocida como Serrano v. Priest, estuvo motivada por la preocupación de que las desigualdades entre los distritos escolares en términos de riqueza, generadas por la dependencia de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, discriminaran a los pobres e infringieran la cláusula de igual protección de California.

Durante el mismo período, el drástico aumento de los valores del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria sin una disminución compensatoria en su tasa incitó una revuelta tributaria que culminó en la aprobación de la Propuesta 13 en 1978. Esta enmienda constitucional iniciada por los ciudadanos cambió fundamentalmente la naturaleza de las tasaciones del impuesto sobre la propiedad en la plusvalía y las tasas del impuesto. Entre otras cuestiones, la Propuesta 13 limitó la plusvalía al dos por ciento anual y estableció un tope del uno por ciento del valor tasado a las tasas acumulativas del impuesto sobre la propiedad. Combinado con el límite de la tasación, el tope de la tasa dio certeza a los contribuyentes acerca de cuánto podrían aumentar los impuestos sobre la propiedad en el futuro, pero despojó a los gobiernos locales y a los distritos escolares de su capacidad de controlar los niveles de gasto y los presupuestos. Además, la Propuesta 13 instituyó la tasación al valor de compra, según la cual las propiedades se revalúan solo cuando se venden. Esto es un gran incentivo para que los contribuyentes permanezcan en sus casas y agudiza la crisis de asequibilidad de viviendas del estado.

La Propuesta 13 también impidió que los gobiernos y los distritos escolares locales excedan los topes a fin de recaudar fondos para prioridades locales, salvo para medidas de bonos aprobadas por los votantes. Exigió una mayoría de dos tercios de los votos de ambas cámaras de la legislatura de California para aumentar cualquier impuesto estatal y una mayoría de dos tercios de los votos del electorado para que los gobiernos locales impusieran impuestos especiales.

En 1978, las recaudaciones de impuestos para los distritos escolares representaron el 50 por ciento de los ingresos de estos; en 1979, solo representaron un cuarto de los ingresos totales. La porción de los ingresos de los distritos escolares correspondiente a la ayuda estatal, proveniente principalmente de impuestos estatales sobre la renta, escaló del 36 por ciento en 1978 al 58 por ciento en 1979. 

En 1986, la Corte de Apelaciones de California sostuvo que el sistema de financiamiento escolar centralizado del estado cumplía con la constitución estatal. 

La corte observó que el 93 por ciento de los estudiantes de California estaba en distritos con diferencias de gastos relacionados con la riqueza de menos de US$ 100 por alumno, como lo había indicado la corte en 1976. Si bien el tribunal estuvo de acuerdo con las reformas, el hecho de lograr que el gasto por alumno sea más uniforme no ha mejorado ni nivelado definitivamente los resultados educativos.

Juntos, los decretos judiciales y la Propuesta 13 alteraron el panorama de financiamiento escolar de California e inspiraron una onda de rebeliones contra los impuestos y demandas por el financiamiento escolar en todo el país. Las reformas realizadas al financiamiento escolar de California restringieron los ingresos de forma satisfactoria, pero a expensas del control local y en detrimento de la calidad de la educación. Los distritos escolares perdieron el control sobre su fuente principal de ingresos, el gasto por alumno cayó por debajo del promedio nacional (ver Figura 2) y las escuelas públicas observaron disminuciones en los logros académicos y la matriculación (Brunner y Sonstelie, 2006; Downes y Schoeman, 1998). 

Las puntuaciones de las evaluaciones de California se siguen resintiendo. Las puntuaciones de la Evaluación Nacional del Progreso Educativo (NAEP, por su sigla en inglés) de California demuestran que el rendimiento de los estudiantes se mantiene por debajo del promedio nacional, aunque las brechas se han acortado desde 2013, cuando California sancionó las reformas de financiamiento escolar a través de la Fórmula de Financiamiento del Control Local (LCFF, por su sigla en inglés) (ver Figura 3). Entre otras reformas, la LCFF dirige la ayuda a distritos con altas necesidades a través de subvenciones de concentración y otorga a los distritos mayor discreción sobre cómo utilizar los fondos.

Según un análisis realizado, las reformas desempeñaron un papel importante en la rápida disminución de la matriculación en escuelas públicas en la década del 70, y un papel parcial en el rápido aumento de la matriculación en escuelas privadas durante el mismo período (Downes y Schoeman, 1998). 

Los esfuerzos continuos por enmendar la constitución estatal a fin de eliminar la tasación al valor de compra para propiedades no residenciales demuestran insatisfacción a largo plazo con la Propuesta 13 entre algunos californianos. Estas propuestas, denominadas “split-roll”, suelen debatirse, pero pocas veces se someten a votación. Los votantes casi rechazaron una de ellas, la Propuesta 15, en noviembre de 2020. La Propuesta 15 habría hecho regresar varias propiedades comerciales e industriales a la tasación al valor de mercado, preservando la tasación al valor de compra para propiedades residenciales y la mayoría de las pequeñas empresas.

Massachusetts: ayuda dirigida 

El caso de Massachusetts indica que dirigir la ayuda estatal a los distritos escolares que más la necesitan y asociar las normas de contabilidad con una mayor ayuda escolar puede generar resultados académicos contundentes. El estado también pudo reducir la dependencia del impuesto sobre la propiedad inmueble y, a la vez, mejorar el sistema de ese impuesto. Sin embargo, los últimos años demuestran que incluso los sistemas de financiamiento escolar fuertes pueden retroceder y deben volver a evaluarse periódicamente. 

En 1980, Massachusetts sancionó un tope al impuesto sobre propiedades inmuebles conocido como Propuesta 2½. Los dos componentes más importantes de la Propuesta 2½ limitan el nivel y el aumento de los impuestos sobre la propiedad: no pueden exceder el 2,5 por ciento del valor total de la tasación en un municipio, y los ingresos provenientes del impuesto no pueden aumentar más del 2,5 por ciento anual. Dado que las escuelas K–12 pertenecen a los gobiernos municipales y locales del estado, y no a gobiernos independientes como en algunos estados, la Propuesta 2½ afecta directamente a las escuelas.

Se podría esperar que, al lograr depender menos del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en un estado que no permite a los gobiernos locales aplicar impuestos sobre las ventas o sobre la renta, se podrían limitar significativamente los ingresos de los gobiernos locales. Pero los gobiernos locales tuvieron suerte en cuanto al momento en el que se sancionó la Propuesta 2½. El tope tributario entró en vigencia al comienzo de un período de crecimiento económico significativo al que, por la popularidad del estado, se lo llamó “Milagro en Massachusetts”. Esto permitió al estado aumentar la ayuda a las localidades, lo que amortiguó el impacto del tope del impuesto.

Otro hecho importante es que la Propuesta 2½ no fue una enmienda constitucional, sino una ley que la legislatura podía modificar, y así lo hizo. En conjunto, la Propuesta 2½ tuvo “un impacto menor del que quienes la apoyaron habían esperado o del que sus detractores habían temido” (Cutler, Elmendorf y Zeckhauser, 1997). Si bien no es perfecta, la Propuesta 2½ es menos restrictiva y distorsionadora que muchos topes al impuesto sobre la propiedad inmobiliaria de otros estados (Wen et al., 2018). 

Durante la década de 1980, el estado también reformó el sistema tributario sobre la propiedad inmobiliaria y pasó a tasar las propiedades al valor total de mercado. Antes de esta reforma, la mayoría de las propiedades, en especial las residenciales, se tasaban a un valor mucho menor que el de mercado, y las propiedades de altos ingresos recibían un tratamiento preferencial. La Propuesta 2½ creó un incentivo para pasar al valor total por el tope del 2,5 por ciento sobre el impuesto a la propiedad. 

Como, a principios de la década de 1990, el estado estaba saliendo de una recesión profunda, la calidad de las escuelas públicas había provocado gran insatisfacción. La Alianza Empresarial para la Educación en Massachusetts publicó Every Child a Winner en 1991, en el que exigía “altos estándares, responsabilidad en cuanto a rendimiento y distribución equitativa de los recursos entre los distritos escolares” (MBAE 1991). El tribunal superior estaba analizando una demanda por equidad que se había interpuesto en 1978, y la Junta de Educación del estado publicó un informe en el que se resaltaban algunas deficiencias de las escuelas (Chester 2014).

En 1993, un año decisivo, la legislatura del estado aprobó la Ley de Reforma Educativa de Massachusetts (MERA, por su sigla en inglés) y, en McDuffy, el tribunal superior falló que el estado no estaba cumpliendo su obligación constitucional de brindar educación adecuada para todos los estudiantes. La MERA incluía varios componentes importantes, como un gran aumento de la ayuda estatal para la educación (de US$ 1.600 millones en 1993 a US$ 4.000 millones en 2002) y una nueva fórmula de financiamiento escolar dirigida a los distritos que más la necesitaban. Otros componentes de la MERA eran estándares curriculares y rendición de cuentas. En 1998, se administró por primera vez el Sistema de Evaluación Exhaustiva de Massachusetts (MCAS, por su sigla en inglés) para medir los logros de los estudiantes.

En una segunda demanda por el financiamiento escolar (Hancock v. Driscoll) que se interpuso en 2005, la Corte Suprema de Justicia llegó a la conclusión de que “un sistema inmerso en el fracaso dio lugar a otro que, aunque está lejos de ser perfecto, muestra una trayectoria constante de progreso” (Costrell 2005, 23). El logro de Massachusetts se refleja en la mejora de las puntuaciones del estado en las pruebas de la NAEP (ver Figura 3). 

Aunque la intención original era volver a evaluar y, de ser necesario, revisar periódicamente la fórmula de financiamiento escolar del estado, eso no sucedió. Además, después de varios años de crecimiento de la ayuda escolar del estado, se implementaron recortes en 2004 y, después, nuevamente en 2009, tras el inicio de la Gran Recesión.

En 2015, se creó una Comisión de Revisión del Presupuesto de la Fundación para analizar el sistema de ayuda escolar del estado (Ouellette 2018). La comisión llegó a la conclusión de que los gobiernos locales estaban soportando una porción desproporcionada del costo de educación de los niños y que varios elementos del programa de ayuda de la fundación, como la manera en la que se consideraban los costos de seguro de salud, eran obsoletos. 

En 2019, la legislatura aprobó la Ley de Oportunidades Estudiantiles (SOA, por su sigla en inglés), firmada también por el gobernador Charlie Baker, que otorga una ayuda escolar adicional de US$ 1.500 millones, mejor dirigida a estudiantes de bajos ingresos. Este sistema de ayuda escolar revisado se diseñó para implementarse en etapas dentro de un plazo de siete años. En 2020, el estado retrasó los aumentos de financiamiento debido a las incertidumbres económicas relacionadas con la pandemia. Sin embargo, en 2021, la legislatura financió íntegramente la ley por primera vez (Martin 2021).

Búsqueda de la combinación perfecta 

Ni la ayuda estatal ni el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria pueden ofrecer un financiamiento escolar adecuado, estable y equitativo por sí solos. Sin embargo, si se combinan bien, pueden proporcionar los tres. Al igual que un tejido, en el que debe haber hebras transversales y longitudinales (la trama y la urdimbre), un sistema de financiamiento escolar razonable requiere un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y una ayuda escolar estatal bien diseñados.

El sistema de financiamiento estatal y local debe proporcionar fondos suficientes para que todos los niños, independientemente de su raza, etnia o ingresos, puedan recibir una educación adecuada. Cuando se diseña correctamente, la ayuda estatal puede garantizar que todos los distritos escolares sean capaces de brindar una educación adecuada y debilitar la relación entre riqueza fiscal sobre la propiedad por alumno y el financiamiento educativo por alumno, sin sacrificar los beneficios que proporcionan una base estable del impuesto sobre la propiedad y el control local de las escuelas públicas.

Daphne Kenyon es miembro permanente de políticas tributarias en el Instituto Lincoln. Bethany Paquin es analista de investigación sénior en el Instituto Lincoln. Semida Munteanu es directora adjunta de valuación y mercados de suelos en el Instituto Lincoln. 

Crédito de la imagen principal: skynesher via Getty Images.

Referencias 

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Esta entrevista, que se ha editado por motivos de espacio, también está disponible como pódcast de Land Matters. 

Cuando fue electo en 2017, Randall L. Woodfin se convirtió en el alcalde en funciones más joven de Birmingham en 120 años. Woodfin, que actualmente tiene 40 años y hace casi uno que ejerce su segundo mandato, convirtió la revitalización de los 99 barrios de la ciudad, junto con la mejora en educación, la promoción de un clima de oportunidad económica y el aprovechamiento de asociaciones de entes públicos y privados en su prioridad máxima. 

En una ciudad abatida por la pérdida de población y de fábricas, incluso en los sectores siderúrgico y del hierro que alguna vez prosperaron allí, Woodfin posó su mirada en la educación y la juventud como elementos clave para un futuro mejor. Creó Birmingham Promise, una asociación de entes públicos y privados que ofrece formación y asistencia para matrículas a fin de cubrir los costos de los estudios superiores para los graduados de las escuelas secundarias de Birmingham, y lanzó el programa Pardons for Progress (Perdonar para progresar), a través del cual la alcaldía indultó 15.000 cargos por delitos menores de posesión de marihuana del año 1990, que obstaculizaban las oportunidades de empleo.

Woodfin es graduado de Morehouse College y de la Facultad de Derecho Cumberland de la Universidad de Samford. Se desempeñó como adjunto del fiscal de la ciudad durante ocho años, antes de postularse para alcalde, y fue presidente del Consejo de Educación de Birmingham.

Anthony Flint: ¿Cómo considera que influyó su visión sobre la revitalización urbana en la gran cantidad de personas que votaron por primera vez y se inclinaron por usted?

Randall Woodfin: Creo que mi visión en cuanto a la revitalización urbana (en la práctica yo la llamo revitalización barrial) influyó de manera significativa no solo en los votantes que habitualmente acuden a las urnas para apoyarme, sino también en los nuevos. Pienso que me eligieron porque los escucho más de lo que hablo. Creo que muchos residentes pensaron: “hace años que tengo estos problemas al lado de mi casa, a la derecha o a la izquierda, pero nadie les presta atención. Nadie me da una respuesta. No se brindan los servicios. Quiero un cambio”. Prioricé la revitalización barrial porque es la prioridad de los ciudadanos para los que quería trabajar. 

AF: Dado que la Ley de Empleo e Inversión en Infraestructura y la Ley del Plan de Rescate Estadounidense otorgan grandes cantidades de fondos a los gobiernos estatales y locales, ¿cómo tiene planificado distribuir ese dinero de manera efectiva para obtener el máximo beneficio?

RW: Es una oportunidad única para dar un gran impulso a las mejoras e inversiones en infraestructura que necesitamos hacer tanto en nuestra ciudad como en nuestra comunidad. No contamos con este tipo de dinero, quizás, desde el Nuevo Trato. Si tenemos eso en cuenta, esta es una oportunidad para que la ciudad de Birmingham, los ciudadanos y las comunidades ganen. 

Implementamos un sistema de comando unificado para recibir estos fondos. Por un lado, la ciudad de Birmingham tiene derecho, por ley, a recibir esos fondos directos, y así lo haremos. Por el otro, debemos ser radicales y buscar subsidios competitivos para proyectos de construcción listos para comenzar de inmediato.

Con nuestro Centro de Comando de Estímulos, lo que hicimos fue asociarnos no solo con el consejo de nuestra ciudad, sino con la agencia de transporte. Tenemos un puerto interno, así que nos asociamos con el Puerto de Birmingham. Nos asociamos con nuestro aeropuerto y con el departamento de obras hídricas. Todas estas agencias son organismos públicos que brindan servicios a los mismos ciudadanos para los que yo trabajo.

Opinamos que la mejor manera de acercarnos a todos estos recursos de infraestructura es a través de un enfoque colectivo. Con estos fondos, tenemos la oportunidad no solo de impulsar nuestra identidad económica, sino también de realizar inversiones reales en la infraestructura que nuestros ciudadanos usan a diario.

AF: El Instituto Lincoln ha trabajado mucho en pos de la regeneración equitativa de antiguas ciudades. ¿Cuáles son para usted los elementos clave de inversión en la comunidad y en la revitalización barrial que realmente tienen peso? 

RW: Yo explico todo lo que sucede desde el punto de vista de la revitalización barrial de esta manera. En primer lugar, contaré una historia para plantear el problema. La ciudad de Birmingham tiene la suerte de estar formada por 23 comunidades en 99 barrios. Para profundizar más, podemos visitar un barrio determinado, en una cuadra en particular. Hay una madre en un hogar unifamiliar que es la propietaria y el sostén responsable de la familia.

Tiene un hijo o una nieta que viven con ella. Cuando se asoma por el frente, mira hacia la derecha y ve una casa abandonada y en ruinas que hace años que está allí y debería demolerse. Mira hacia la [izquierda] y ve un terreno baldío junto a su casa. Cuando sale a la calle, tiene miedo de que su hijo o su nieta jueguen o anden en bicicleta por ahí, ya que la acera no está en buen estado.

Cuando saca su automóvil del garaje, advierte que hace años que no pavimentan esa calle. Los juegos de la plaza a la que quiere ir caminando con su hijo o su nieta hace tiempo que no se mejoran o actualizan. Como está oscureciendo, se prepara para volver con su hijo o nieta caminando a casa, pero las luces de la calle no funcionan. Llega la hora de la cena, pero no hay opciones de comida cerca. Estos son los temas que intentamos resolver.

Uno es la eliminación de la casa en ruinas, deshacerse de la estructura destruida que tiene a su derecha. Tenemos que edificar de manera vertical para generar más hogares unifamiliares asequibles y a precio de mercado, y evitar [que queden] barrios “desdentados”, donde se demuelen las casas destruidas, pero queda una casa, un baldío, una casa, un baldío, un baldío.

En cuanto a los niños, debemos invertir en esa acera para que puedan jugar, o simplemente caminar, de manera segura. Tenemos que pavimentar más calles. Debemos equipar los parques de juegos de manera adecuada. Debemos asociarnos con nuestra empresa de electricidad para instalar más luces LED en ese barrio, para que la gente se sienta segura. Tenemos que invertir en opciones de alimentos saludables para poder ofrecer a nuestros ciudadanos una mejor calidad de vida. Estos son los temas relacionados con la revitalización barrial que yo enmarco y trato para asegurarme de que la gente quiera vivir en estos barrios.

AF: ¿Cuáles son sus prioridades principales para abordar el cambio climático? ¿Cómo siente Birmingham los efectos del calentamiento y qué se puede hacer al respecto?

RW: El cambio climático es una realidad. Quiero ser contundente al afirmar que el cambio climático es una realidad. Al no estar cerca de la costa, no sentimos el impacto directo que sufren otras ciudades, como Mobile, en el estado de Alabama. Sin embargo, cuando se producen determinados fenómenos climáticos en la costa de Alabama, sí generan un impacto en la ciudad de Birmingham.

Además, está el problema de los tornados, que creo que siguen aumentando con el paso de los años y afectan a ciudades como Birmingham, ubicada en una cuenca del valle. En cuanto a la calidad del aire, Birmingham se fundó, desde el punto de vista de los trabajadores, a partir de la industria siderúrgica y del hierro, y de otros artículos de fabricación local. Si bien estas ya dejaron de impulsar la economía, aún quedan vestigios que tienen un impacto negativo.

Tenemos un sitio Superfund justo en el centro de nuestra ciudad que ha afectado la calidad del aire que se respira, lo que me parece absolutamente inaceptable. La prioridad de la ciudad de Birmingham y de su administración ha sido abordar el cambio climático desde una perspectiva de justicia social. Lo que estamos haciendo es asociarnos con la EPA para resolver problemas locales concretos.

Desde el punto de vista nacional, Birmingham se sumó a otras ciudades en lo que respecta al Pacto de París. En mi opinión, esta conversación sobre el cambio climático no se puede dar en una ciudad aislada y, desafortunadamente, la ciudad de Birmingham no tiene autonomía. Ha sido difícil conversar con nuestro gobernador acerca de lo importante que es para el estado de Alabama unirse al llamado que proclama: “tenemos que levantar nuestra voz y aumentar nuestra intención y determinación acerca del cambio climático”, y defenderlo de verdad.

AF: ¿Qué puede decir acerca de sus iniciativas para crear viviendas seguras y asequibles, incluido un banco de tierras?

RW: Desde mi perspectiva, es como una caja que contiene varias herramientas que permiten abordar el tema de las viviendas. Cuando la población de la ciudad de Birmingham alcanzó su punto máximo, a fines de la década del 60 y principios de la del 70, había aproximadamente 340.000 residentes. Ahora somos 206.000 dentro de los límites de nuestra ciudad.

No es difícil imaginar el costo y la carga que tuvo esa disminución sobre el parque de viviendas. Si sumamos a eso las casas que pasan de una generación a otra sin que se les realice necesariamente el mantenimiento adecuado, el resultado es una cantidad importante de casas en ruinas. Como otras ciudades del país, creamos un banco de tierras. Este banco se creó antes de que yo asumiera mi cargo, pero nosotros, como administración, hemos intentado mejorar su efectividad. Para propiciar esa efectividad, no solo miramos hacia aquellos que pueden comprar tierra a granel, sino que también capacitamos al vecino de al lado, al barrio o a la iglesia local de modo que puedan participar en la compra del lote contiguo, para asegurarnos, una vez más, de poder deshacernos de estas cuadras o barrios “desdentados” y empezar a edificar viviendas unifamiliares verticales.

Además, estamos reconociendo que, en los centros urbanos, es difícil involucrar a los emprendedores inmobiliarios privados en las negociaciones. Lo que estuvimos haciendo (con parte de los fondos obtenidos en el marco de la Ley del Plan de Rescate Estadounidense [ARPA, por su sigla en inglés]) es reservar dinero para cubrir parte de estos costos de desarrollo, a fin de financiar viviendas no solo asequibles sino a precio de mercado dentro de los límites de nuestra ciudad, para asegurarnos de que nuestros ciudadanos participen en el debate y puedan sentir que están preparados si realmente optan por cumplir su deseo de tener un hogar, y que tienen una vía para eso.

AF: Para terminar, cuéntenos un poco su opinión acerca del ingreso garantizado que se ofrece a madres solteras a través de un programa piloto. Usted se sumó a la iniciativa de varios otros alcaldes. ¿Cómo refleja eso su enfoque para gobernar esta ciudad posindustrial mediana?

RW: La ciudad de Birmingham tiene la suerte de formar parte de un programa piloto que ofrece ingreso garantizado a madres solteras de nuestra ciudad. Reciben un ingreso de US$ 375 durante un período de 12 meses. Es decir, US$ 375 por mes, sin restricciones ni requisitos en cuanto a en qué pueden gastar el dinero.

Cada ciudad del país tiene su propia historia, su propia personalidad y su propio conjunto de desafíos únicos. A la vez, todas compartimos destinos similares y tenemos problemas parecidos. La ciudad de Birmingham tiene su dosis considerable de pobreza. No tenemos solo pobreza, sino que está concentrada, [y] el ingreso garantizado es otra herramienta de la caja que reduce la pobreza. Más del 60 por ciento de los hogares de Birmingham están a cargo de mujeres solteras. No es que presuma de esto, es un hecho real. Muchas de estas madres de familia están solas y enfrentan dificultades.

Supongo que todos estamos de acuerdo en que nadie puede vivir con US$ 375 por mes. Pero si tuvieran estos US$ 375 adicionales en el bolsillo o en sus casas, ¿serían de ayuda para el hogar? ¿Ayudarían para llevar comida a la mesa? ¿Ayudarían para pagar los servicios? ¿Ayudarían para conseguir ropa y calzado para los niños? ¿Ayudarían para ir de un punto a otro para conservar el trabajo y poder, así, mantener a los niños?

Por eso creo que este programa piloto de ingreso garantizado será útil. Solo tenemos 120 cupos, así que no representa necesariamente a la mayoría, pero puedo decirle que más de 7.000 hogares lo solicitaron. La necesidad existe, y nosotros debemos hacer todo lo posible para ofrecer más oportunidades de manera que nuestras familias puedan cuidarse.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines. 

Imagen cortesía de Anthony Flint.