Public investment in urban areas often results in increased land value that benefits only a small group of private owners. In a pioneering initiative, the city of Porto Alegre, Brazil, is using the property tax as an instrument for capturing land value increments, deterring land speculation and promoting rational urban development.

Economic and Social Context

Porto Alegre is the capital and largest city of Brazil’s southernmost state, Rio Grande do Sul. With a population of 1.5 million inhabitants and approximately 450,000 real estate units in 1994, city officials estimated a shortfall of more than 50,000 residential properties. However, major economic and social problems limited the city’s ability to provide housing for low- and middle-income families.

As in many developing countries with unstable economic cycles, land is a major means of concentrating wealth in Brazilian cities. In Porto Alegre, the existence of large undeveloped sites near the city center contributes to urban sprawl on the periphery. The major factor responsible for this situation is land speculation by wealthy landowners who hold large vacant sites and wait for a favorable moment to undertake investments or to sell their sites at huge profits.

As low-income families are pushed to the periphery, their segregation leads to increased social exclusion and demands for public services. However, the provision of basic infrastructure, such as public transport services on the long routes between the periphery and the commercial, industrial and entertainment centers, requires large investments from the government.

City officals in Porto Alegre had set a primary goal to provide high quality urban services for the outlying community, including basic infrastructure, education, public transport, street cleaning and security services. However, a financial diagnosis of the city’s revenue alerted authorities to the scarcity of resources for such investment. In contrast, many districts in more central areas were well supplied with infrastructure, equipment and services, and they had lower population densities than were called for in the city’s urban development plan.

Speculation was clearly impeding land development, but officials believed the political atmosphere seemed favorable for change. After a period in which government authorities faced chronic inflation in Brazil, an economic stabilization program was introduced in July 1994. Before the economic plan, inflation was running at astonishing annual rates of 7,000 percent. Since the introduction of the plan, average rates of inflation ranged between 0.7 and 1.7 percent a month. When the economy was measured in terms of Gross Domestic Product (GDP), it showed annual positive growth rates since 1993. Local government was confident that the moment was ideal for recovering the investment and productive activities that had been paralyzed during the previous high-inflation period.

In summary, the following factors encouraged Porto Alegre’s initiative to use the property tax as an instrument for simultaneously capturing increased land value, deterring land speculation, and promoting social fairness and economic growth:

• Stimulation of urban land occupation and development, since the private market was not responding positively to the demand from low- and middle-income residents.
• Reduction of the housing shortfall.
• Provision of assistance to low-income families, guaranteeing better living and working opportunities.
• Recovery of land value generated by public investment, by encouraging individuals who had been favored by public investment to return those benefits to the community.
• Avoidance of large additional investments in public infrastructure and services by applying financial resources rationally.

Government Actions

The Brazilian Constitution (1988) defines the property tax as a tax on urban land and buildings and specifies that it can be used as an instrument of urban policy to promote the rational use of land to generate social benefits to the community at large. This provision allowed Porto Alegre to undertake the following actions:

• Define priority urban zones for development and occupation. The process involved the selection of five distinct areas characterized by high-quality urban infrastructure, equipment and services. These areas would support a larger population density without any additional public investment.
• Identify 120 vacant sites ranging from 3,000 to 360,000 square metres (m2) in the priority zones.
• Introduce local legislation requiring the development of the selected properties within given time periods. The law established that if the periods specified for developing the sites were not met the property tax on those sites would be made progressive. The tax rate would be raised by 20 percent increments on an annual basis up to a maximum rate of 30 percent. The basic rates for vacant land vary from 5 to 6 percent of the property market value.
• Grant priority to construction projects on the designated sites. The City Council institutions responsible for planning permits would facilitate construction and occupation.

Effectiveness of the Initiative

The legislation was promulgated at the end of 1993 and the government started to implement it in 1994. The proposal was supported by both ruling and opposition party members of the City Council, which is responsible for approving decisions on matters of municipal legislation.

As of October 1997, the initiative has not yet achieved its desired results. Only five of the 120 vacant sites are being developed. The landowners of 50 properties are paying the property tax at the progressive rate. Three of the properties were removed from the list because they had been incorrectly included in the first place due to inaccurate records about their physical characteristics.

The development status of the remaining 62 properties has not been defined. Some are owned by wealthy and politically powerful landowners who appealed to the Supreme Court against the constitutionality of the measures undertaken by the city government. Indeed, two landowners (A and B) who hold nearly 44 percent of the vacant land are appealing, and other landowners seem to be waiting for the judiciary outcome to make their own decisions. (See chart.)

Evaluating the effectiveness of Porto Alegre’s property tax initiative will be possible only after the judiciary decisions on the matter are pronounced, but other crucial gains derived from the experience have already guaranteed its success. The legislation has generated intense debate at the national and local level regarding political and private rights, property rights and public interest. The experience has also been used as an example to make other government authorities aware of their responsibilities to promote the rational use of urban land.

In Brazil, cultural and economic factors still seem to encourage land speculation rather than productive activities, and the difficulty in establishing boundaries between public interest and private rights is, indeed, complex. However, the pioneering actions undertaken in Porto Alegre represent an important step towards controlling private speculation and promoting responsible urban development. Similar initiatives elsewhere now have a greater potential for becoming effective alternatives to achieve fairness in the distribution of public resources with favorable social benefits to the community.

Claudia M. De Cesare works for the Porto Alegre City Council and is a Ph.D. candidate at the Centre for the Built and Human Environment, University of Salford, England.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las regulaciones urbanas en América Latina que crean beneficios para los terratenientes en forma de mayores ganancias suelen ser bien recibidas, especialmente por los que tienen tierras donde se han concentrado más beneficios; por ejemplo, cuando los planes de zonificación autorizan la urbanización en un área pero la limitan en otra, o cuando los códigos de construcción estimulan un tipo de vivienda y perdonan la provisión de infraestructura. No obstante, las regulaciones urbanas que imponen cargas en la urbanización, como la provisión de carreteras principales, la dedicación de tierras para fines medioambientales, la inclusión de vivienda social, el reajuste de tierras con vecinos o el pago de cargas especiales, genera una fuerte resistencia.

CONFRONTANDO LA SABIDURÍA CONVENCIONAL

Uno de los argumentos más frecuentes contra la imposición de cargas en la urbanización de tierras es que dichos cargas se transferirán al consumidor mediante precios más altos. No obstante, la teoría económica de las tierras nos indica que los cargos se capitalizarán en el precio de las tierras, y que por lo tanto serán absorbidos por el terrateniente. Esto se debe a la falta de elasticidad relativa de la oferta de tierras bien localizadas, que tengan infraestructura y que estén disponibles para su urbanización. La escasez relativa de dichas tierras permite al terrateniente cobrar el precio de licitación más alto, tomando normalmente toda la capacidad de pago del lado de la demanda, ya sea del urbanizador o del usuario final de las tierras.

En América Latina, las partes interesadas involucradas expresan escepticismo acerca de estas teorías, especialmente cuando se discuten las regulaciones urbanas. Son escépticos (casi cínicos) en lo que respecta a cualquier política de suelo que imponga nuevos cargas, incluidas nuevas leyes y la implementación de otras existentes. Este tema genera un intenso debate en toda la región por tres razones :

1) ignorancia: los arquitectos, que en gran medida son responsables de la planificación urbana de la región, generalmente tienen poco o ningún conocimiento de economía, e incluso es posible que los economistas que trabajen en política fiscal no diferencien el comportamiento económico de tributos al suelo comparados con otros tipos de tributos;

2) ideología: los políticos de derecha prefieren mercados liberalizados, incluidos los mercados de suelo, pero, paradójicamente, los políticos de izquierda también favorecen la liberalización en la producción de vivienda social por razones diferentes, pero con efectos similares; e

3) interés: los terratenientes y los urbanizadores en posesión de tierras que busquen ganancias más altas a corto plazo en vez de beneficios menores pero más estables y sostenibles se resisten a los costos adicionales, asustando a los consumidores con un aumento de los precios y amenazando a los políticos con un colapso eventual del negocio.

CASO DE ESTUDIO EN BOGOTÁ

Se han hecho pocos estudios en América Latina sobre la forma en que las regulaciones ejercen un impacto en los precios del suelo, en parte porque es difícil obtener información y porque hay muchos problemas metodológicos cuando se trata de aislar los efectos sobre los precios que dependen de muchas variables. Un estudio reciente en Bogotá, Colombia, patrocinado por el Instituto lincoln, está produciendo ciertos resultados interesantes aunque preliminares. Una de las finalidades clave del estudio era medir la forma en que los beneficios y cargas reguladores establecidos recientemente están ejerciendo un impacto en los precios de las tierras sin urbanizar.

Colombia introdujo una nueva ley urbana general hace diez años, la Ley 388 de 1997. Uno de sus principios fundamentales es la “distribución equitativa de costos y beneficios de la urbanización”. Es decir, si un terrateniente desea recoger los beneficios de la tierra que se está desarrollando para fines urbanos, debe correr con parte de los costos para hacerlo.

El gobierno local de Bogotá está muy avanzado en la puesta en práctica de muchos aspectos de la ley. Entre las iniciativas de la ciudad se encuentran: un plan urbano (Plan de Ordenamiento Territorial, POT) con muchas regulaciones de zonificación específicas; un nuevo tributo sobre el aumento de la plusvalía de la tierra debido a inversiones públicas o cambios en el uso del suelo; dos regulaciones específicas que permiten una densidad adicional para parcelas sin urbanizar que paguen por carreteras principales e incluyan viviendas sociales y espacios verdes adicionales; y dos planes zonales importantes en las áreas de expansión que regularán la forma en que los terratenientes reúnen sus tierras en proyectos grandes, y cómo deben compartir costos y beneficios según un Plan Parcial con múltiples usos del suelo. La Tabla 7.4.1.1 (en archivo anexo) organiza y resume las regulaciones para cuatro grupos de parcelas en Bogotá.

El equipo de investigación definió una muestra de 30 propiedades que comprendían 335 hectáreas, o aproximadamente un 13.6 por ciento del área urbana de Bogotá. Esta área representa un 45.4 por ciento de las 737 hectáreas de suelo no urbanizado ofrecidas en el mercado desde junio de 2005 hasta marzo de 2007, y el 6.2 por ciento de las 5408 hectáreas de suelo no urbanizado regulado por los cuatro tipos de regulaciones.

Por cada parcela, el equipo de investigación hizo lo siguiente:

• estudió el precio de oferta original antes de que las regulaciones fuesen impuestas o antes de que los terratenientes se percataran de ellas;
• calculó el valor potencial de cada parcela con los beneficios adicionales de regulación derivados de nuevas densidades o asignaciones de uso de suelo;
• calculó el costo de las cargas de regulación, deducidas del valor potencial (efectivamente calculando el valor residual del suelo), y confirmó con los urbanizadores si este era el valor máximo que considerarían como aceptable; y
• negoció el precio con los propietarios de las tierras para ver cuánto reducirían (o aumentarían) su valor original después de argumentar que habría nuevas cargas y beneficios regulatorios involucrados.

Se usaron los precios finales reales cuando estaban disponibles en vez de los precios negociados (hipotéticamente aceptables).

Por cada parcela, el equipo de investigación hizo lo siguiente:

• estudió el precio de oferta original antes de que las regulaciones fuesen impuestas o antes de que los terratenientes se percataran de ellas;
• calculó el valor potencial de cada parcela con los beneficios adicionales de regulación derivados de nuevas densidades o asignaciones de uso de suelo;
• calculó el costo de las cargas de regulación, deducidas del valor potencial (efectivamente calculando el valor residual del suelo), y confirmó con los urbanizadores si este era el valor máximo que considerarían como aceptable; y
• negoció el precio con los propietarios de las tierras para ver cuánto reducirían (o aumentarían) su valor original después de argumentar que habría nuevas cargas y beneficios regulatorios involucrados.

Se usaron los precios finales reales cuando estaban disponibles en vez de los precios negociados (hipotéticamente aceptables).

La Figura 7.4.1.1 (en archivo anexo) muestra el comportamiento esperado en diferentes condiciones usando el valor promedio de los 30 casos estudiados, ponderado por la superficie de cada terreno. Los resultados muestran que los beneficios de regulación aumentan el valor potencial un 23.2 por ciento más que el precio original. Pero estos beneficios sólo son posibles cuando se usan teniendo en cuenta los cargos de regulación, que reducen a su vez el valor potencial en casi un 47.7 por ciento (o en un 35.6 por ciento si se comparan con el precio original). Cuando los propietarios conocen las cargas y beneficios de regulación y negocian un precio nuevo, están aceptando una reducción de sólo un 23.7 por ciento con respecto a su precio original.

Se trata de promedios ponderados, pero muestran una tendencia: en general, los precios no están subiendo como normalmente esperan los interesados escépticos en América Latina, sino que de hecho están bajando. Se puede entender muy bien que si las regulaciones sobre la tierra sólo aumentaran los beneficios, entonces los precios subirían en esas áreas que han resultado afectadas. Pero si los beneficios regulatorios se combinan con cargas adicionales, entonces el aumento podría ser anulado. Si estas cargas superan a los beneficios, entonces es probable que los precios bajen. Esto parece cierto en la mayoría de los casos estudiados, pero las excepciones también son de interés.

UNA MIRADA MÁS DETALLADA A LAS PROPIEDADES AFECTADAS

Los propietarios de 18 de las 30 propiedades del estudio aceptaron reducciones de sus precios de oferta originales a un nivel que permitiría al urbanizador absorber todas las cargas estatutarias, sin transferirlos así al consumidor. En siete casos, los propietarios acordaron reducir los precios, aunque no lo suficiente para incorporar todos las cargas; dos de estos propietarios se aproximaron a menos del 5 y 7 por ciento de cubrir todos los cargos, respectivamente. En cinco casos, los propietarios solicitaron de hecho mayores precios que originalmente, argumentando que sus expectativas eran ahora mayores, ya fuera debido a una mejor zonificación urbana o a diversas condiciones del mercado que redundarían en un cambio de las regulaciones. Por otra parte, los urbanizadores no estaban dispuestos a pagar mayores precios que los calculados por el equipo de investigación, incluso en casos en que consideraban que el terreno en cuestión fuese considerado como bien localizado.

La diferencia en los precios originales y los negociados varía de un grupo a otro; aparentemente esto depende del equilibrio entre beneficios y cargas regulatorios (vea resultados del estudio en las tablas 7.4.1.2 y 7.4.1.3 (en archivo anexo) y promedios ponderados en cada grupo).

En el Grupo A, donde las regulaciones permiten un FAR adicional, los beneficios pueden aumentar el valor a un promedio ponderado del 18.1 por ciento por encima del precio de salida original. No obstante, las cargas regulatorias como viviendas sociales y pagos para carreteras principales representan el 25.2 por ciento del valor potencial de los terrenos una vez que se hayan incorporado los nuevos beneficios regulatorios. Como los cargos son mayores que los beneficios, el resultado final es que los precios originales bajan en un 12,5 por ciento como promedio.

En el Grupo B, con beneficios de regulación similares, los valores potenciales efectivamente disminuyeron un 15.2 por ciento cuando se comparan con los precios de oferta originales, aparentemente porque las regulaciones anteriores permitían mayores densidades y casi cualquier uso del suelo, y por lo tanto las expectativas eran altas; la nueva zonificación urbana ha reducido esta intensidad de urbanización debido a limitaciones de infraestructura. Las cargas regulatorias en este grupo incluyen las del grupo anterior más espacios verdes adicionales y reajuste de las tierras con sus vecinos, representando el 28.5 por cierto del precio de oferta original. Cinco de los nueve propietarios de este grupo resistieron las reducciones de precios y de hecho aumentaron su precio original. Ésta es una posible explicación de una reducción del 14.3 por ciento del promedio ponderado del grupo, similar al primer grupo en que los cargos no eran tan altos pero los beneficios eran similares.

La Tabla 7.4.1.3 muestra que para el Grupo C en el norte de Bogotá, los beneficios regulatorios aumentarán el valor de los terrenos en un promedio del 25.9 por ciento por encima del valor original, pero las cargas regulatorias serán del 49.2 por ciento. Los precios originales ya contenían algunas expectativas elevadas porque los terrenos están ubicados en la tendencia de urbanización más destacada de Bogotá y en las áreas comerciales y de alto ingreso. No obstante, en cuatro casos en que efectivamente se han cerrado las transacciones se han aceptado completamente las cargas, y en otros dos se aceptaron reducciones sustanciales, aunque no lo suficiente como para cubrir todas las cargas. La reducción ponderada promedio de los precios de oferta originales fue del 38.6 por ciento para este grupo.

El Grupo D, en el área de Nuevo Usme, al sur de Bogotá, representa una situación interesante donde el gobierno está tratando de ganar la batalla contra loteadores ilegales que suministran terrenos sin servicios a los pobres a precios comparativamente altos (Maldonado y Smolka 2003). Las intenciones del gobierno son proporcionar suelo servido alternativo a precios razonables haciendo participar a los propietarios y urbanizadores en programas de reajuste de tierras prácticamente autofinanciados. La ciudad está usando la mayoría de las herramientas de gestión de tierras proporcionadas por la nueva ley, aunque los loteadores están resistiendo las nuevas regulaciones tanto como pueden.

Para entender la forma en que la regulación afecta los precios de las tierras, el equipo de investigación pudo documentar dos casos del Grupo D: un propietario cerró el trato aceptando una reducción del precio e incorporando el costo completo de las cargas adicionales; el otro —el terreno más grande del estudio y del área— no lo había cerrado en el momento del estudio, pero había reducido sustancialmente sus expectativas. El aumento promedio de valor de estos terrenos procedente de los beneficios adicionales de usos mixtos del suelo y de una mayor densidad representa un 142.7 por ciento con respecto al valor de oferta original; así el valor potencial representa el 242.7 por ciento del precio original.

No obstante, los cargos adicionales en el Grupo D son también altos al 75 por ciento del valor potencial, o un 39.3 por ciento por debajo del valor original. El promedio ponderado muestra que los propietarios están aceptando una reducción del 10.2 por ciento comparado con su precio de oferta original. (Justo al finalizar este artículo, el propietario grande estaba negociando una reducción adicional de este precio de oferta, que convertiría el promedio ponderado al 39.3 por ciento en vez de al 10.2 por ciento reportado en el estudio, aceptando de hecho todos las cargas regulatorias).

ALGUNAS OBSERVACIONES

Uno de los resultados más importantes de estos datos, aunque sean preliminares, es que los precios del suelo individuales tienden a bajar cuando se imponen cargas regulatorias. Estas cargas claramente no se transfieren a los precios como afirmaron erróneamente algunos interesados. Se espera que otros resultados del estudio de Bogotá contribuyan a este debate, junto con otros estudios que está haciendo el Instituto lincoln en América Latina. Al mismo tiempo, es necesario hacer más preguntas.

Por ejemplo, el equipo de investigación de Bogotá encontró diversos niveles de conocimiento de la ley de 1997 y otras regulaciones entre los terratenientes, e incluso entre algunos de los corredores que actuaban en su nombre. Los avaluadores de propiedades y los urbanizadores parece que han asumido mejor las implicaciones de las regulaciones. Las autoridades locales y los gestores de política parecen tener sentimientos encontrados, aunque lentamente están poniendo en práctica la nueva ley. Los expertos de las universidades en Bogotá han desempeñado una función importante en la explicación de estas cuestiones a las partes interesadas involucradas.

Los mercados tardan en ajustarse a las nuevas regulaciones. Así, algunos casos del estudio que han mostrado poca reducción o ninguna reducción de los precios podrían tardar más en adaptarse. No sorprende que los terratenientes sean lentos en asimilar las nuevas regulaciones, porque para muchos de ellos esta transacción de tierras será una experiencia que se dará una vez en la vida. Otros interesados que representan el lado de la demanda tendrán muchas oportunidades de este tipo y tenderán a ser más conscientes del impacto de las regulaciones. Esta diferencia estimula aún una mayor información asimétrica de los lados de oferta y demanda, que es característico de los mercados de suelo latinoamericanos.

Otro punto interesante es que, excepto en lo que se refiere a la participación en plusvalía, las regulaciones detalladas que afectan los terrenos en los grupos C y D no habían entrado completamente en vigor en el momento del estudio. No obstante, los beneficios y cargos ya estaban ejerciendo un impacto en los precios. Dos de las posibles razones son que algunos de los terratenientes han estado participando en el debate sobre las nuevas regulaciones y por lo tanto son más conscientes de las futuras implicaciones, y que ha habido un mayor compromiso del gobierno local para sí implementar las regulaciones en estas áreas.

Un asunto relacionado tiene que ver con la estabilidad de las regulaciones, o al menos de la política pública, y el compromiso de los políticos y funcionarios municipales. Algunos terratenientes del estudio pidieron mayores precios originalmente, apostando a que las regulaciones cambiarían a su favor —es decir, que se eliminarían o subsidiarían los cambios de regulación— y que los beneficios se quedarían o aumentarían para reflejar usos más lucrativos de las tierras, incluso cuando la demanda no pagaría por ellos a largo plazo.

En algunos casos el precio negociado fue incluso menor que el valor potencial que ya habían sido disminuido por las cargas regulatorias. Sugerimos dos posibles explicaciones. Una es una manifestación de información asimétrica, es decir, que los propietarios podrían ser conscientes de las nuevas regulaciones, pero no pueden calcular los impactos tan bien como los urbanizadores. Otra explicación es que estos terrenos no han estado en el mercado lo suficiente para que más de un urbanizador licite la tierra y empuje el precio en un valor residual más realista. Aún se está en el proceso de hacer cumplir las regulaciones por lo que los urbanizadores se han venido comportando de modo muy precavido. Además, muchos de los precios negociados no son aún los precios finales. Aun cuando parece que hay cantidades sustanciales de tierras en el mercado, en las pocas transacciones que efectivamente se han completado, no parece que los terratenientes estén en la posición de retener sus tierras hasta que tengan una idea más clara del futuro.

Los propietarios que retienen tierras beneficiadas por regulaciones en anticipación de una ganancia mayor podrían imponer una carga a las ciudades que en consecuencia tendrían que ampliar la urbanización futura en áreas desfavorables a mayores costos. Un reparto de costos y beneficios entre la oferta y la demanda en el negocio de la tierra, un principio fundamental de la ley colombiana, parecer ser una alternativa constructiva. Uno de los beneficios para el terrateniente al retener las tierras es ejercer presión en el mercado para conseguir precios más altos.

Cuando se introdujo en Bogotá, la participación en plusvalías (un tributo sobre el incremento de calor del suelo) incluía una tasa que aumentó durante los tres primeros años, del 30 por ciento en 2004 al 50 por ciento a partir de 2006. Por ello, los terratenientes estaban deseosos de vender tan rápido como les fuera posible durante los dos primeros años para impedir que disminuyeran más sus ganancias. Una tasa del 50 por ciento en incremento neto del precio del suelo reduce el premio por la retención a la mitad, aunque no lo suficiente para evitar la retención, y es ciertamente un factor atenuador.

Los gestores de políticas de toda América Latina que están considerando opciones similares están siguiendo este caso colombiano cada vez más de cerca. Estos resultados preliminares sobre los impactos de los beneficios y cargas regulatorios en los precios del suelo ayudarán a arrojar cierta luz, sino es que en la gestión misma de política, al menos invitarán a que se hagan más investigaciones sobre terrenos y condiciones adicionales.

Referencias

Borrero, Óscar. 2007. The effects of land policies on urban land prices in Bogotá. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Maldonado Copello, María Mercedes. 2007. Inclusión y derecho a la ciudad: línea de gestión del ordenamiento territorial. Secretaría de Hábitat de Bogotá, Misión Hábitat Bogotá. http://www.habitatbogota.gov.co/

Maldonado Copello, María Mercedes y Martim O. Smolka. 2003. Uso de captura de plusvalías para beneficiar a los pobres: proyecto USME de Colombia. Land Lines 15(3) de julio.