Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El valor del suelo está determinado primariamente por factores externos, principalmente por cambios que ocurren en el ámbito vecinal u otras partes de la ciudad, más que por las acciones directas de los propietarios del suelo. Esta observación tiene especial validez en el caso de solares pequeños cuya forma o clase de ocupación no genera externalidades suficientemente poderosas como para lograr aumentos retroactivos de su valor. Un terreno pequeño, por lo general, no tiene influencia significativa en esos factores muy externos que podrían afectar su propio valor. En cambio, los grandes proyectos urbanos (“GPU”) sí tienen peso en esos factores, como también en el valor del suelo que los sustenta. Este escenario sienta la base del interés del Instituto Lincoln en esta temática.

Para el análisis de los GPU proponemos dos perspectivas que complementan y hacen contraste con otras que solían predominar en este debate: La primera apunta a la idea de que los GPU pueden ser una fuerza estimulante que impulsa cambios urbanos inmediatos capaces de afectar los valores del suelo y en consecuencia su uso, bien sea para grandes áreas como también para una ciudad-región completa. Esta perspectiva se concentra en el diseño urbano o urbanismo y prioriza el estudio de las dimensiones físicas, estéticas y simbólicas de los grandes proyectos urbanos. La segunda, enfocada en el marco normativo, trata de entender la valorización del suelo generada por el desarrollo y la ejecución de estos proyectos como mecanismo potencial de autofinanciamiento y viabilidad económica, y analiza el papel de los GPU en la refuncionalización de ciertos terrenos o áreas de la ciudad. Ambas perspectivas demandan una lectura más integral que incluya la diversidad y los niveles de complejidad de los proyectos, su relación con el Plan de Ciudad, el tipo de marco normativo que requieren, el papel del sector público y el sector privado en su gestión y financiamiento, la tributación del suelo y las políticas fiscales, entre otros factores.

Los grandes proyectos no son algo novedoso en América Latina. A principios del siglo XX, muchas ciudades estuvieron marcadas por el efecto de programas de gestión público-privada que incluían la participación de actores externos (nacionales e internacionales) y complejas estructuras financieras. Algunos proyectos tuvieron el potencial de servir como catalizadores de procesos urbanos capaces de transformar sus alrededores o incluso la ciudad como un todo, así como también acentuar la polarización socioespacial preexistente. Con frecuencia se impusieron los proyectos sobre las regulaciones existentes, lo que llevó a cuestionar las estrategias de planificación urbana vigentes. Grandes empresas de desarrollo urbano y compañías de servicios públicos (inglesas, canadienses, francesas y otras) coordinaron la prestación de servicios con complejas operaciones de desarrollo inmobiliarios en casi todas las ciudades más importantes de América Latina.

Hoy en día los grandes proyectos tratan de intervenir en áreas de sensibilidad especial a fin de reorientar los procesos urbanos y crear nuevas identidades urbanas a nivel simbólico. Intentan también crear nuevas áreas económicas (en ocasiones, enclaves territoriales) que tengan capacidad de promover entornos protegidos de la violencia y pobreza urbana, y más favorables a las inversiones privadas nacionales o internacionales. Al describir los motivos que justifican estos programas, sus partidarios realzan su papel instrumental en la planificación estratégica, su supuesta contribución a la productividad urbana y su eficacia para reforzar la competitividad de la ciudad.

En un escenario de transformaciones provocadas por los procesos de globalización, las reformas económicas, la desregulación y la introducción de nuevos enfoques en la gestión urbana, no sorprende que estos programas hayan sido blanco de una gran controversia. Su escala y complejidad suelen incitar la aparición de nuevos movimientos sociales, redefinir oportunidades económicas, poner en duda marcos normativos de desarrollo urbano y reglamentos del uso del suelo, exceder las arcas municipales y ampliar escenarios políticos, todo lo cual altera la función de los grupos de interés urbanos. A esta diversidad de factores se le agrega la complicación del largo marco temporal que requiere la ejecución de estos grandes proyectos urbanos, usualmente excediendo los periodos de los gobiernos municipales y los límites de su autoridad territorial. Esta realidad plantea retos de gerencia adicionales y enormes controversias dentro del debate público y académico.

La contribución del Instituto Lincoln a este debate es recalcar el componente del suelo en la estructura de estos grandes proyectos, específicamente los procesos asociados con la gestión del suelo urbano y los mecanismos de recuperación o movilización de las plusvalías para el beneficio de la comunidad. Este artículo es parte de un esfuerzo continuo mayor para sistematizar la experiencia latinoamericana reciente con los GPU y para analizar los aspectos pertinentes.

Una gran gama de proyectos

Al igual que ocurre en otras partes del mundo, los grandes proyectos urbanos de América Latina comprenden una gran gama de actividades que van desde la recuperación de centros históricos (La Habana Vieja o Lima), pasando por la renovación de áreas céntricas descuidadas (São Paulo o Montevideo), la reconfiguración de puertos y malecones (Puerto Madero en Buenos Aires o Ribera Norte en Concepción, Chile), la reutilización de aeropuertos o zonas industriales en desuso (la arteria Tamanduatehy en Santo Andre, Brasil, o el aeropuerto Cerrillos en Santiago de Chile), las zonas de expansión (Santa Fe, México, o la zona antigua del Canal de Panamá), hasta la puesta en marcha de proyectos de mejoramiento de barrios o viviendas (Nuevo Usme en Bogotá o Favela Bairro en Rio de Janeiro) y así sucesivamente.

La gestión del suelo es componente clave de todos estos proyectos, y presenta diversos grupos de condiciones (Lungo 2004; en publicación). Un rasgo común es que los proyectos son gestionados por autoridades gubernamentales como parte de un plan o proyecto de ciudad, aun cuando disfrutan de la participación privada en varios aspectos. Por ello, los programas de naturaleza exclusivamente privada tales como centros comerciales y comunidades enrejadas, caen en una categoría diferente de proyecto de desarrollo y no se incluyen en esta discusión.

Escala y complejidad

En términos de área de tierra o del monto financiero de la inversión, ¿cuál es el umbral mínimo de la escala para que una intervención urbana pueda recibir el calificativo de “GPU? La respuesta depende de la dimensión de la ciudad, su economía, estructura social y otros factores, todos los cuales ayudan a definir la complejidad del proyecto. En América Latina, los proyectos suelen combinar una gran escala y un grupo complejo de actores asociados con funciones clave en la política y la gestión del suelo, incluidos representantes de los distintos niveles gubernamentales (ejecutivo, provincial y municipal), además de entidades privadas y dirigentes de comunidades de la zona afectada. Hasta los proyectos de mejoramiento relativamente pequeños suelen presentar una extraordinaria complejidad en lo que respecta el componente de reajuste del suelo.

Obviamente hay tremendas diferencias entre un proyecto propuesto por uno o unos pocos propietarios de una gran área (tal como ParLatino, zona de instalaciones industriales abandonadas en São Paulo) y otro que requiera la cooperación de muchos propietarios de áreas pequeñas. Este último requiere una serie compleja de acciones capaces de generar sinergias o suficientes economías externas para posibilitar la viabilidad económica de cada acción. La mayoría de los proyectos caen entre los dos extremos y frecuentemente exigen la previa adquisición de derechos de parcelas más pequeñas por unos pocos agentes, a fin de centralizar el control del tipo y gestión del desarrollo.

Para efectos del análisis y del diseño de los GPU en América Latina, es fundamental que la organización institucional encargada de la gestión del proyecto tenga capacidad para incorporar y coordinar adecuadamente la escala y la complejidad. En algunos casos se han creado corporaciones gubernamentales que funcionan de manera autónoma (como es el caso en Puerto Madero) o como agencias públicas especiales adosadas a los gobiernos centrales o municipales (como es el caso del programa habitacional que se está desarrollando en la ciudad de Rosario, Argentina, o del programa Nuevo Usme en Bogotá). El fallido proyecto de construcción del nuevo aeropuerto de Ciudad de México es prueba contundente de las consecuencias negativas de no definir correctamente este aspecto fundamental de los GPU.

Relación de los GPU con el Plan de Ciudad

¿Qué sentido tiene desarrollar grandes proyectos urbanos cuando no existe un plan comprensivo de desarrollo urbano o una visión social integral? Es posible encontrar situaciones en que la ejecución de los GPU puede estimular, mejorar o fortificar el Plan de Ciudad, pero en la práctica muchos de esos proyectos se establecen sin plan alguno. Una de las principales críticas hechas a los GPU es que se convierten en instrumentos para excluir la participación ciudadana en el proceso de decisiones sobre lo que se espera o supone que sea parte de un proyecto urbano integrado, tal como normalmente se estipularía en un plan maestro o plan de uso de suelo de una ciudad.

Todo esto constituye un debate interesante dentro del marco de las políticas urbanas en América Latina, dado que la planificación urbana misma ha sido acusada de fomentar procesos de elitización y de exclusión. Algunos autores han concluido que la planificación urbana ha sido una —si no la principal— causa de los excesos de la típica segregación social de las ciudades latinoamericanas; en este contexto, la reciente popularidad de los GPU puede ser vista como una reacción de la élite a la redemocratización y planificación urbana participativa. Para otros, los GPU constituyen una manifestación avanzada (y dañina) de la planificación urbana tradicional, producto de los fracasos o ineficacias de la planificación urbana, mientras que otros los consideran como “el menor de los males”, porque al menos garantizan que algo se haga en alguna parte de la ciudad.

En lo que se refiere a su relación con un Plan de Ciudad, los GPU se enfrentan a múltiples desafíos. Por ejemplo, pueden estimular la elaboración de un Plan de Ciudad cuando no exista, contribuir a modificar los planes tradicionales, o lo que podríamos llamar “navegar entre la bruma urbana” si lo anterior no es factible. En todo caso el manejo del suelo se presenta como un factor esencial tanto para el plan como para los proyectos, porque remite al punto crítico del marco normativo sobre los usos del suelo en la ciudad y su área de expansión.

Marco normativo

La solución normativa preferida sería una intervención bipartita: por un lado, mantener una normativa general para toda la ciudad pero modificando los criterios convencionales para que puedan tener flexibilidad y absorber los incesantes cambios que ocurren en los ámbitos urbanos, y por otro, permitir normativas específicas para determinados proyectos, pero evitando marcos normativos que puedan ir a contracorriente de los objetivos planteados en el Plan de Ciudad. Las “Operaciones Urbanas”, instrumento ingenioso y específico ideado bajo el derecho urbanístico brasileño (Decreto del Estatuto de la Ciudad, 2001), se han utilizado ampliamente para satisfacer estas necesidades duales: tan sólo en la ciudad de São Paulo se han implementado 16 de dichas operaciones. Otra versión de este instrumento es la llamada “planificación parcial”, estipulación que intenta reajustar grandes superficies de terreno y que se incluye en la igualmente novedosa Ley 388 colombiana de 1997.

Nuevamente, en la práctica observamos que se hacen excepciones aparentemente arbitrarias y que frecuentemente se pasan por alto las restricciones normativas. El punto aquí es que ninguna de estas normativas pasa por una evaluación de su valor socioeconómico y ambiental, por lo que se pierde una porción significativa de su justificación. Dada la fragilidad financiera y fiscal de las ciudades de América Latina, prácticamente no hay capacidad para discutir públicamente las solicitudes hechas por los proponentes de GPU. La ausencia de mecanismos institucionales que brindarían transparencia a estas negociaciones aumenta la venalidad de éstas, en la medida en que expongan la capacidad para fomentar otros desafíos jurídicos menos prosaicos.

La gestión pública o privada y el financiamiento

¿Cuál debe ser la combinación deseable de participación pública y privada en la administración de estos proyectos? A fin de garantizar la función del sector público en la gestión de un gran proyecto urbano, es preciso controlar y reglamentar el uso del suelo, aunque siguen sin resolverse asuntos como el grado de control que debería instituirse, y cuáles componentes específicos de los derechos de propiedad del suelo deberían controlarse. La ambigüedad de los tribunales y la incertidumbre que acompaña el desarrollo de los GPU suelen llevar a la frustración pública ante resultados imprevistos que favorecen los intereses privados. La esencia del problema radica en lograr un equilibrio adecuado entre controles efectivos ex ante (formulación, negociación y diseño de los GPU) y ex post (implementación, gestión, explotación y efectos) sobre los usos y derechos del suelo. En la experiencia latinoamericana con los GPU, suele haber una diferencia abismal entre las promesas originales y los verdaderos resultados.

En los años recientes parece haberse confundido la utilidad y viabilidad de las asociaciones público-privadas que se han constituido en muchos países para la ejecución de proyectos o programas específicos, llegándose incluso a plantear la posibilidad de privatizar la gestión del desarrollo urbano en general. Sin embargo, al tener el sector privado el control absoluto del suelo, se dificulta seriamente que estos proyectos contribuyan a un desarrollo urbano socialmente sostenible, a pesar de que en muchos casos generen importantes tributos a la ciudad (Polese y Stren, 2000).

El sistema de gestión pública preferido debe apoyarse en la mayor participación social posible e incorporar al sector privado en el financiamiento y la ejecución de estos proyectos. Las grandes intervenciones urbanas que aportan la mayor contribución al desarrollo de la ciudad tienen como base la gestión pública del suelo.

Valorización del suelo

Alrededor de la valorización del suelo generada por los grandes proyectos urbanos existe consenso sobre su potencial. Las discrepancias surgen cuando se discute y se trata de evaluar el monto verdadero de esta valorización, si debe haber una redistribución, y en ese caso, cómo debe hacerse y a quiénes beneficiar, tanto en términos sociales como territoriales. Aquí nuevamente nos enfrentamos al enigma de la cuestión “público-privada”, dado que esta fórmula de redistribución suele conducir a la apropiación de los recursos públicos por parte del sector privado.

Una manera de medir el éxito de la gestión pública de estos proyectos podría ser la valorización del suelo, como un recurso que pueda movilizarse para autofinanciamiento de los GPU o transferirse a otras zonas de la ciudad. Sin embargo, raramente se cuentan con estimados aceptables de estas plusvalías. Incluso en el proyecto del Puerto Madero en Buenos Aires, considerado como exitoso, hasta la fecha no se ha hecho una evaluación de los incrementos en el valor del suelo asociados bien sea con las propiedades dentro del proyecto mismos o las de las zonas vecinas. Como resultado, las conversaciones sobre una posible redistribución no han llegado muy lejos.

Los GPU concebidos como instrumentos para el logro de ciertas metas urbanas estratégicas suelen considerarse exitosos cuando se ejecutan de acuerdo con el plan. Sin embargo, las preguntas sobre hasta qué punto se alcanzaron estas metas, no obtienen respuestas completas y a menudo se “olvidan” convenientemente. Pareciera que la hipótesis que mejor cuadra para la experiencia latinoamericana con los GPU es que la aparente falta de interés en las metas no tiene mucho que ver con la incapacidad técnica para observar la transparencia de la fuente de la valorización, sino que más bien proviene de la necesidad de esconder el papel de la gestión pública como ente facilitador de la recuperación de la valorización creada por el sector privado, o de apoyo a la transferencia de recursos públicos a este sector a través de la construcción del proyecto.

No se trata de fingir ignorancia ni de minimizar los desafíos que conlleva avanzar en el conocimiento de cómo se forma la valorización y medir su dimensión y circulación. Sabemos que hay una gran cantidad de obstáculos derivados de los complicados derechos del suelo, las vicisitudes o fallas permanentes de catastros y registros inmobiliarios y la falta de una serie histórica de valores inmobiliarios con referencia geográfica. Hasta el plan más pequeño debe distinguir entre la valorización generada por el proyecto mismo y la generada por externalidades urbanas que casi siempre existen sin importar la escala del proyecto, las diferentes fuentes y ritmos de valorización, etc., etc. Ciertos trabajos han medido y evaluado la valorización asociada con el desarrollo, pero pareciera que los obstáculos técnicos no son tan importantes como la falta de interés político en conocer el modo de gestión de estos proyectos.

La distribución de la valorización creada puede privilegiar el uso en el terreno mismo del proyecto o en su entorno urbano inmediato. Esta idea se basa en la necesidad de financiar determinado proyecto dentro del área, para compensar los impactos negativos generados, o aun para acciones como la relocalización de viviendas precarias asentadas en el terreno o en sus alrededores que se considera perjudican la imagen del gran proyecto. Dadas las típicas condiciones socioeconómicas que se encuentran en la mayoría de las ciudades latinoamericanas, no es difícil entender que la asignación preferida de la valorización recuperada sería para proyectos de índole social en otras partes de la ciudad como conjuntos de vivienda. De hecho, una porción significativa de la valorización del suelo generada es justamente resultado del retiro de externalidades negativas producidas por la presencia de familias de bajos recursos en el área. Está de más decir que esta estrategia suscita posiciones divergentes.

Sin duda se necesitan mejores leyes e instrumentos para manejar las ventajas y riesgos que suponen la valorización por movilización social y la elitización (gentrification) del área por el desplazamiento de los pobres. No obstante la falta de estudios empíricos, hay razones para creer que algunas de las transferencias compensatorias dentro de la ciudad podrían terminar resultando contraproductivas. Por ejemplo, es posible que las diferencias en los aumentos resultantes en el precio del suelo y la segregación residencial social ocasionen mayores costos sociales, a los que habrá que asignar recursos públicos adicionales en el futuro (Smolka y Furtado 2001).

Impactos positivos y negativos

Por otra parte, los impactos negativos que provocan los grandes proyectos urbanos oscurecen muchas veces los impactos positivos en todas sus variedades. El desafío es cómo reducir los impactos negativos producidos por este tipo de intervenciones urbanas. Rápidamente se hace obvio que bien sea directa o bien indirectamente, la forma en que se maneje la tierra es crítica para entender los efectos de las grandes intervenciones en el desarrollo de la ciudad, en la planificación y regulación urbana, en la segregación socio-espacial, en el medio ambiente o en la cultura urbana. Aquí la escala y la complejidad tienen un papel dependiendo del tipo de impacto. Por ejemplo, la escala tiene más peso en los impactos urbanísticos y ambientales, mientras la complejidad lo tiene en los impactos sociales y la política urbana.

Tal como se mencionó anteriormente, la elitización que suele resultar de estos proyectos promueve el desplazamiento de la población existente —usualmente pobre— de la zona del nuevo proyecto. La elitización, sin embargo, es un fenómeno complejo que requiere análisis ulteriores de sus propios aspectos negativos, como también de cómo podría ayudar a elevar los niveles de vida. En vez de la simple mitigación de los impactos negativos indeseables, podría ser más útil dedicarse a mejorar el manejo de los procesos que generan dichos impactos.

Dependiendo de la gestión del desarrollo urbano, del papel del sector público y del nivel existente de participación ciudadana, cualquier GPU puede tener efectos positivos o negativos. Hemos recalcado el papel fundamental de la gestión del suelo y de la valorización de éste asociada con estos proyectos. No se puede hacer un análisis aislado de los GPU sin tomar en cuenta el total desarrollo de la ciudad. De la misma manera, el componente del suelo debe evaluarse respecto a la combinación de escala y complejidad apropiada para cada proyecto.

Sobre los autores

Mario Lungo es profesor e investigador de la Universidad Centroamericana (UCA José Simeón Cañas) en San Salvador, El Salvador. Anteriormente se desempeñó como director ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador.

Martim O. Smolka es Senior Fellow, codirector del Departmento de Estudios Internacionales y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

Referencias

Lungo, Mario, ed. 2004. Grandes proyectos urbanos (Large urban projects). San Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.

Lungo, Mario (en publicación). Grandes proyectos urbanos. Una revisión de casos latinoamericanos (Large urban projects: A review of Latin American cases). San Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.

Smolka, Martim y Fernanda Furtado. 2001. Recuperación de plusvalías en América Latina (Value capture in Latin America). Santiago, Chile: EURE Libros.

Polese, Mario y Richard Stren. 2000. The social sustainability of cities. Toronto: University of Toronto Press.

Governments have long recognized the need to preserve certain open space lands because of their importance in producing public goods and services such as food, fiber, recreation and natural hazard mitigation, or because they possess important geological or biological features.

New impetus for open space preservation results from the desire to counteract the effects of declining urban cores, suburban sprawl, and the socioeconomic and land use changes now encroaching on high-amenity rural areas. The growing use of habitat conservation plans for reconciling environmental and economic objectives also draws attention to the values of open space, especially in comparison to alternative land uses.

It is likely that most decisions about open space preservation will be made at the local level, due in part to the general trend of devolution of governmental responsibility (with accompanying fiscal responsibility), as well as an increase in the institutional capacity and activism of local land conservation trusts. Since local governments are heavily dependent on the property tax for operating revenue, the fiscal and economic implications of open space preservation decisions are paramount. Conservationists are frequently called upon to demonstrate to local communities the economic value of preserving open space.

While much has been written about the economic value of the environment in general and of open space in particular, the literature is segregated by discipline or methodology. It is therefore difficult to assess the economic value of open space comprehensively. It is even more difficult to apply what is known in a public policy context, where open space holds significant non-monetary value.

Concepts of Value and Public Goods

Like all natural ecosystems, open space provides a variety of functions that satisfy human needs. However, attempting to assign monetary values to these functions presents several challenges. First, open space typically provides several functions simultaneously. Second, different types of value are measured by different methodologies and expressed in different units. Converting to a standard unit (such as dollars) involves subjective judgments and is not always feasible. Third, values are often not additive, and “double counting” is an ever-present problem. Finally, some would argue that it is morally wrong to try to value something that is by definition invaluable. At a minimum, they say, open space will always possess intangible values that are above and beyond any calculation of monetary values.

Open space often plays an important role in the provision of “public goods.” Public goods are nonexcludable: once they are produced it is impossible or very costly to exclude anyone from using them. They are also nonconsumptive: one person’s enjoyment of the good does not diminish its availability for others. The limited ability of producers to exclude potential users typically precludes the development of market allocation systems for public goods. As a result, easily observed measures of value, like those expressed through market prices, do not exist. Yet land use and resource management decisions imply tradeoffs between marketed and non-marketed goods and services, making it difficult to compare relative values and, through tradeoffs, arrive at socially optimal decisions.

Use and Nonuse Values

Much of the economic value associated with open space activities like recreation can be examined as use value and nonuse value. Use value results from current use of the resource, including consumptive uses (i.e., hunting and fishing), nonconsumptive uses (i.e., hiking, camping, boating and nature photography) and indirect uses (i.e., reading books or watching televised programs about wildlife).

Activities directly or indirectly associated with open space may provide an important source of revenue for businesses and state and local governments. For example, hunting and fishing license fees are a major source of funding for state wildlife agencies. Less direct but perhaps more important from an overall economic perspective are expenditures related to nonconsumptive open space activities that also have income and job multiplier effects and often occur in rural areas with limited commercial potential.

The economic implications of use and nonuse values across society can be very large, and many economists agree that these values should be considered in open space decisionmaking. Measuring use and nonuse values is difficult, however, due to the lack of markets and market prices and the existence of administratively set, quasi-market prices such as hunting and fishing license fees. To arrive at socially meaningful estimates of value for many nonmarket resources, economists use the concept of consumer surplus, or the amount above actual market price that a buyer would theoretically be willing to pay to enjoy a good or service.

Two methods are used to first estimate the demand curve for the resource: contingent valuation or travel cost methods. In the first, a hypothetical market is created in a survey and respondents are asked what they would be willing to pay for some defined activity or resource. In the second, the cost of travel to a site is viewed as an entry or admission price, and a demand curve is derived from observing visitation from various origins with different travel costs. While still controversial, these methods have been used in numerous studies to estimate the willingness to pay in addition to actual expenses for various recreational activities ( see chart 1), as well as for nonuse values such as maintaining populations of certain endangered species or preserving unique bird habitats.

Several types of nonuse values consider the possibility for future use. Option value represents an individual’s willingness to pay to maintain the option of utilizing a resource in the future. Existence value represents an individual’s willingness to pay to ensure that some resource exists, which may be motivated by the desire to bequest the resource to future generations.

Measuring the Economic Value of Open Space

As a result of decreased intergovernmental transfers of financial aid and increasing citizen resistance to taxes, local officials now scrutinize the fiscal consequences of land use decisions more than ever before. The primary analytic tool available to policymakers for this purpose is fiscal impact analysis, a formal comparison of the public costs and revenues associated with growth within a particular local governmental unit. Fiscal impact analysis is utilized frequently in large communities experiencing growth pressures on the metropolitan fringe, and it is being applied to open space preservation.

A review of fiscal impact studies by Robert Burchell and David Listokin concludes that generally residential development does not pay its own way. They found that nonresidential development does pay for itself, but is a magnet for residential development, and that open space falls at the break-even point. A study of eleven towns by the Southern New England Forest Consortium shows that on a strictly financial basis the cost of providing public services is more than twice as high for residential development as for commercial development or open space. (see chart 2)

Care must be taken when evaluating the results of fiscal impact analyses for several reasons: the choices of methodology and assumptions greatly influence the findings; specific circumstances vary quite widely from community to community; and fiscal impact analyses do not address secondary or long-term impacts. Nevertheless, fiscal impact analysis is a powerful and increasingly sophisticated planning tool for making decisions about land use alternatives at the community level.

The most direct measure of the economic value of open space is its real estate market value: the cash price that an informed and willing buyer pays an informed and willing seller in an open and competitive market. In rural areas, where highest and best use of land (i.e., most profitable use) is as open space, one can examine market transactions. In urban or urbanizing regions, however, where highest and best use (as determined by the market) has usually been development, the open space value of land must be separated from its development value, especially when land is placed under a conservation easement.

Open space may also affect the surrounding land market, creating an enhancement value. Casual observers find evidence of enhancement value in real estate advertisements that feature proximity to open space amenities, and it is explicitly recognized by federal income tax law governing the valuation of conservation easements. A number of empirical studies have shown that proximity to preserved open space enhances property values, particularly if the open space is not intensively developed for recreation purposes and if it is carefully integrated with the neighborhood. Enhancement value is important to the local property tax base because it offsets the effects of open space, which is usually tax-exempt or taxed at a low rate.

Open space possesses natural system value when it provides direct benefits to human society through such processes as ground water storage, climate moderation, flood control, storm damage prevention, and air and water pollution abatement. It is possible to assign a monetary value to such benefits by calculating the cost of the damages that would result if the benefits were not provided, or if public expenditures were required to build infrastructure to replace the functions of the natural systems.

An example of this approach is the Charles River Basin in Massachusetts, where 8,500 acres of wetlands were acquired and preserved as a natural valley storage area for flood control for a cost of $10 million. An alternative proposal to construct dams and levees to accomplish the same goal would have cost $100 million. In another study, the Minnesota Department of Natural Resources calculated that the cost of replacing the natural floodwater storage function of wetlands would be $300 per acre foot.

Lands valued for open space are seldom idle, but rather are part of a working landscape vital to the production of goods and services that are valued and exchanged in markets. Often, the production value resulting from these lands is direct and readily measured, as is the case in crops from farms and orchards, animal products from pasture and grazing lands, and wood products from forests. The economic returns from production accrue directly to the landowner and often determine current and future land use alternatives.

Open space lands may also play a less direct but nonetheless important production role for market-valued goods that depend in part on functions provided by private lands. Examples are the role of privately owned wetlands in fish and shellfish production and the role of private lands in supplying habitat for wild game. In addition to providing market-valued goods and services, direct and indirect production from open space lands supports jobs that are valuable to local, regional and national economies.

Conclusions

It will never be possible to calculate completely the economic value of open space, nor should it be. Certain intangible values lose significance when attempts are made to quantify them. Indeed, to incorporate into the real estate market the public values of open space without also developing a means of capturing those values for the public benefit would be counterproductive for conservation purposes.

Land use decisions ranging from the allocation of scarce conservation budgets to the property rights debate will be better informed if there is a more comprehensive understanding of the economic value of open space. Methods for determining and comparing value vary widely in level of sophistication and reliability. Some are based on long-established professional standards, while others continue to evolve. Given the inherent subjectivity of the term, any discussion of value must include a variety of disciplines, methodologies and approaches. The greatest benefit may be in prompting reassessment of the “conventional wisdom” about the economic consequences of development and conservation.

Charles J. Fausold is a fellow at the Lincoln Institute of Land Policy. Robert J. Lilieholm is an associate professor at Utah State University and a former visiting fellow at the Lincoln Institute. With partial support from the Boston Foundation Fund for the Preservation of Wildlife and Natural Areas they are reviewing and synthesizing existing information to develop a useful framework for considering the economic value of open space.