Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La recuperación de plusvalías es un concepto que tiene mayor aceptación día a día y cuyo propósito es recuperar, parcial o totalmente, para el beneficio público, los incrementos en el valor de bienes raíces provenientes de aquellas inversiones o acciones que emergen de la comunidad más que del sector privado. Sin embargo, sobre la base de la experiencia que tiene el Instituto Lincoln en el patrocinio de muchos programas educativos y de investigación relacionados con las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina, está claro que el concepto también despierta bastante controversia.

Este artículo aborda algunos de los temas polémicos y constantes que han involucrado a los participantes en un continuo debate sobre la recuperación de plusvalías, que va desde las preocupaciones básicas, tales como la comprensión adecuada de los fundamentos legales para los derechos en bienes raíces, hasta las cuestiones políticas de mayor envergadura que surgen de nuevos o mayores gravámenes sobre los bienes raíces. Asimismo, hay aspectos técnicos involucrados, tales como la distinción entre los incrementos en el valor de los bienes raíces (o plusvalías) que se atribuyen a inversiones públicas específicas o la toma de decisiones a partir de fuentes o factores más generales que influyen en el mercado inmobiliario, así como los desafíos pragmáticos que surgen de la selección de los instrumentos adecuados para las circunstancias apropiadas en el momento justo.

Para comprender mejor el concepto de recuperación de plusvalías, no basta con recurrir solamente a los argumentos técnicos o a la opinión de especialistas o peritos. De igual manera, tampoco se puede desestimar la cuestión meramente con fundamentos políticos atribuyendo los obstáculos principales a la implementación de políticas sobre la recuperación de plusvalías a grupos de interés con una posición privilegiada. Más bien, una parte considerable de la “discrepancia inexplicable” en la aplicación de la recuperación de plusvalías parece deberse a falta de información o a un concepto erróneo por parte de los actores fundamentales del debate.

La Figura 1 resume 10 problemas contenciosos de la recuperación de plusvalías; los puntos 1, 2 y 3 se comentan brevemente a continuación.

Gravámenes Injustos para Personas de Escasos Recursos

Aunque en América Latina está disminuyendo el apoyo a los subsidios directos o subvenciones para personas de escasos recursos, muchos siguen sosteniendo que estas personas no deben pagar los servicios municipales, o deben ser exonerados del pago de impuestos y demás gravámenes sobre su propiedad, tal como lo estipulan varias políticas y leyes más progresistas sobre la recuperación de plusvalías.

Uno de los argumentos más comunes a favor de exceptuar a las personas de escasos recursos de dichos gravámenes genera un dilema entre generaciones: dado que los ciudadanos con mayor poder adquisitivo han disfrutado durante muchos años de los servicios municipales en forma gratuita, ¿por qué los menos privilegiados deben pagar ahora los servicios que necesitan y merecen? Otro argumento se centra en la idea de que la mayoría de los incrementos sobre bienes raíces en áreas humildes de hecho han sido generados por los mismos pobres, mediante la aportación de mano de obra propia o proyectos particulares para tener acceso a los servicios básicos en su área, y no mediante la intervención pública. Algunos reconocen que los programas de mejoramiento urbano simplemente conducen a los asentamientos humildes a la primera etapa del proceso de urbanización, lo cual constituye sólo un requisito mínimo indispensable para participar en los mercados inmobiliarios comunes. Otros creen que hasta un instrumento de recuperación de plusvalías socialmente neutral puede producir un resultado regresivo, lo que entonces perpetuaría la diferencia entre ricos y pobres en el contexto de acceso injusto a las instalaciones y servicios urbanos, como es el caso en la mayoría de las ciudades de América Latina (Furtado 2000).

En el otro extremo están aquellos que piensan que los pagos por recuperación de plusvalías forman parte de los reclamos que hace el sector de escasos recursos por una ciudadanía de pleno derecho, que incluya el derecho de exigirle al gobierno que le preste atención. Son muchos los ejemplos de sectores menos privilegiados que han estado verdaderamente dispuestos a pagar por los servicios recibidos (tales como sistemas de suministro de agua, alumbrado público y control de inundaciones), dado que el costo de no tener acceso a los mismos es mayor que el pago por tenerlos. Esto fue lo que ocurrió en Lima, Perú, a principios de los años noventa, en donde más de 30 comunidades humildes participaron en un programa de servicios públicos que incluía el pago del costo de los servicios suministrados.

Un argumento más teórico y tal vez menos intuitivo considera el efecto de capitalización de todo gravamen en los precios de los bienes raíces. Dicho efecto es la reducción (o incremento) del precio actual de los bienes raíces en el mercado debido a la suma capitalizada o descontada de los costos (o beneficios) que afecta las ganancias previstas que las propiedades podrían generar en el futuro. En la medida en que los gravámenes sobre la recuperación de plusvalías para áreas regularizadas o mejoradas (reclasificadas) se incluyan en las expectativas relacionadas con los futuros impuestos sobre tierras sin servicios compradas a parceladores ilegales o piratas, se tendería a capitalizar dichos gravámenes en el precio que los compradores estarían dispuestos a pagar o el que el parcelador pudo cobrar (Smolka 2003). Si bien los pobres al final terminarían pagando el mismo monto, el dinero sería destinado al tesoro público local en vez de al bolsillo del parcelador.

Incidentemente, una opinión muy común pero errónea sostiene que dichos gravámenes (recuperación de plusvalías o impuesto inmobiliario) son inflacionarios o incrementan el precio de los bienes raíces en el mercado. Si bien el efecto de capitalización es complicado, la mayoría de las personas podrán comprender el ejemplo en el que se comparan dos departamentos que, en otras circunstancias, serían idénticos: el que está ubicado en un edificio con gastos comunes más altos tendría un alquiler más bajo en el mercado que el departamento con gastos comunes más bajos. El mismo razonamiento puede aplicarse para explicar por qué no existe la doble tributación entre la recuperación de plusvalías y el impuesto inmobiliario. El incremento significativo sobre el valor de los bienes raíces que resulta de una intervención pública se acumula o se agrega al precio mínimo observado en el mercado actual, que ya es un neto del efecto capitalizado de todo beneficio o pago futuro previsto, incluido el impuesto inmobiliario.

Derechos Adquiridos Cuando Cambia el Uso del Inmueble

A pesar de que pocos argumentarían que las expectativas son un factor crucial en la determinación de los precios de los inmuebles, se considera ampliamente injusto si la compensación de precio se ubica por debajo de los precios del mercado actual. Esta idea está comenzando a cambiar, tal como se refleja en la legislación reciente. Por ejemplo, la Ley 338 de 1997 en Colombia permite la adquisición pública de bienes raíces a precios justos del mercado, pero sin incluir el incremento del valor del inmueble resultante de inversiones públicas previas o de cambios en los usos normativos de la tierra (ver el artículo de Maldonado y Smolka, página 15). El mismo principio se establece en el nuevo Estatuto Municipal de Brasil (Ley 10.257 de 2001) cuando la expropiación de la tierra se usa como sanción contra un propietario que no cumple con los usos sociales de la tierra. Muchos abogados están de acuerdo en que las expectativas no crean derechos; por lo tanto, las expectativas no materializadas no deberían ser compensadas. La preocupación social acerca de la adquisición pública de bienes raíces que llevó a la postergación del nuevo megaproyecto propuesto para el aeropuerto de la Ciudad de México ilustra vívidamente este problema.

Es difícil para el típico propietario, que en buena fe compró una parcela de tierra con la expectativa de usar su potencial de desarrollo, entender por qué no debería ser compensado por la pérdida de esa tierra al precio vigente del mercado o al menos al precio de adquisición, aunque los derechos de desarrollo no hayan sido ejercidos. Sin embargo, a menudo el resultado depende del grado en que la nueva política haya sido efectivamente implementada. En la práctica, los precios reflejan las expectativas relacionadas con el cumplimiento (usualmente insatisfactorio) de la legislación existente, incluidas las discrepancias legales o lagunas impositivas en el contexto normativo y fiscal correspondiente. Éste ha sido el caso en la mayoría de las decisiones de la corte referidas a la justa compensación en los procesos de adquisición pública de bienes raíces y en las demandas de los propietarios (o de promotores inmobiliarios) sobre quienes los administradores locales imponen gravámenes de plusvalía. Un argumento más pragmático es que los derechos pueden en efecto estar restringidos por una nueva legislación o normativa de zonificación, siempre y cuando esté acompañada por reglas de transición adecuadas para proteger los derechos de aquellos que tenían demandas legítimas previas. Otros defienden el proceso de transición como un paso indispensable para permitir que el mercado absorba gradualmente tales cambios.

Los economistas luchan para transmitir la importancia de las expectativas al determinar la estructura de los precios actuales observados de los bienes raíces. La manera en que el futuro afecta los precios actuales de los inmuebles es de hecho más difícil de expresar al público en general que la noción de que los precios actuales reflejan derechos, como se hacía en propiedades comparables en el pasado. En América Latina las expectativas asociadas con los usos de la tierra no siempre están relacionadas con los códigos de zonificación o edificación, sino más bien con la especulación inmobiliaria. Sería de interés señalar que mientras la especulación en América Latina está asociada con la retención a largo plazo de los bienes raíces, en América del Norte, en cambio, está más asociada con la rapidez en la compra y venta de las propiedades. El fenómeno de la retención del inmueble para su desarrollo futuro, con la consiguiente apropiación privada de la plusvalía en los valores de los bienes raíces, ha obstaculizado el planeamiento y el desarrollo urbano desde que las ciudades comenzaron a expandirse rápidamente hace varias décadas.

Compensación Asimétrica para las Minusvalías

El debate acerca de la recuperación de plusvalías (es decir, recuperar los incrementos en el valor de los bienes raíces, las ganancias o las plusvalías) hace surgir inevitablemente esta pregunta: ¿qué pasa con las minusvalías? La percepción corriente es que los gobiernos están más ansiosos por aprobar la legislación para recuperar las plusvalías que por brindar protección legal a los ciudadanos contra expropiaciones o compensaciones arbitrarias en los casos de pérdidas igualmente predecibles (minusvalías). El informe de América Latina ha demostrado, sin embargo, que el balance entre las plusvalías recuperadas y las minusvalías pagadas es claramente negativo. La suma pagada en compensación a los propietarios sobrepasa en mucho a las ganancias pequeñas y esporádicas que el sector público ha logrado recuperar de los beneficios directos que genera para las propiedades privadas.

Todos los alquileres, y precios de los bienes raíces en este sentido, no son en esencia más que plusvalías acumuladas, o incrementos en el valor de los bienes raíces, a lo largo del tiempo, lo que hace eco del argumento de Henry George para la confiscación total de los alquileres inmobiliarios. Así, las minusvalías alegadas son consideradas incidentales y sólo parte de un valor con respecto al cual los derechos individuales no son (o no deberían ser) absolutos. El debate acerca de esta asimetría con lleva directamente a la definición correcta de las minusvalías y a la manera en que son entendidas estas pérdidas, lo cual hace surgir la cuestión de los derechos de desarrollo. Mientras que algunos desean restringir la compensación por las mejoras en la tierra y en los inmuebles que el propietario podría perder, otros argumentan que los derechos de desarrollo son un atributo inherente e incuestionable de los bienes raíces.

En la práctica no es fácil justificar estos argumentos. Lo que puede ser válido para la totalidad no lo es necesariamente para cada parte, ya que los propietarios individuales consideran como una pérdida en el valor de los bienes raíces cuando, por ejemplo, una autopista amurallada pasa a través de su terreno o un viaducto bloquea la vista y produce ruido y contaminación. El ciudadano promedio no se convence fácilmente con los argumentos antedichos. El reclamo por un tratamiento equitativo y simétrico es social y culturalmente demasiado delicado como para ser ignorado.

La transferencia de los derechos de desarrollo (TDD) –un instrumento concebido originalmente para compensar las minusvalías provenientes de ordenanzas históricas, arquitectónicas, culturales y de protección del medio ambiente para las plusvalías de otro sector– ahora se ha ampliado para mitigar otros reclamos legítimos de compensación de minusvalías. Algunos argumentan que la compensación ordinaria para las minusvalías es una garantía, lo que hace así más fácil aceptar pagos por pérdidas. Según el principio de la equidad, las decisiones de planeamiento, incluidos los esquemas de zonificación, están reconocidas como potencialmente injustas con respecto a la distribución de los valores en los mercados inmobiliarios. Por más ingenioso que pueda parecer el instrumento de la TDD, no permite aclarar las cuestiones en juego. Por el contrario, acentúa el debate, pues reconoce el derecho de que las minusvalías sean compensadas a la vez que sanciona el derecho de los individuos a las plusvalías, por lo que replantea la cuestión de las apropiaciones privadas de los valores comunitarios.

Comentarios Finales

El complejo debate sobre las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en América Latina indica que queda mucho por investigar y aprender. Si bien la cuestión no tiene necesariamente una única respuesta, los argumentos presentados aquí demuestran que una parte significativa de la resistencia a tales ideas puede ser atribuida a prejuicios y falta de información. A pesar de que las posiciones mantenidas por los diferentes grupos no son tan claras ni tan coherentes como sería de esperar, las percepciones y las actitudes sí cambian, como lo demuestra el artículo adjunto.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Instituto Lincoln para América Latina y el Caribe. Fernanda Furtado es Fellow del Instituto y profesora del Departamento de Urbanismo de la Universidad Fluminense Federal en Niteroi, Brasil.

El impuesto sobre la propiedad es el tributo más impopular de los Estados Unidos. Los estados han respondido a esta oposición pública promulgando una serie de políticas de alivio fiscal, especialmente para propietarios de vivienda (Cabral y Hoxby 2012). Entre los programas más comúnmente adoptados se encuentran las exenciones para la vivienda familiar (en inglés, homestead exemption) y los créditos al impuesto sobre la propiedad; todos los estados salvo tres cuentan por lo menos con uno de estos programas. Pero a pesar de su uso generalizado y su impacto potencialmente grande sobre la distribución de la carga del impuesto sobre la propiedad, hay muy pocos datos disponibles sobre los ahorros tributarios generados por las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad.

Dos nuevos recursos, disponibles en Características significativas del impuesto sobre la propiedad, subcentro de la página web del Instituto Lincoln, comienzan a satisfacer esta necesidad. Estas tablas proporcionan información para cada estado sobre el porcentaje de propietarios elegibles para estos programas y el nivel de ahorros tributarios que reciben, además de un análisis de cómo la elegibilidad y los beneficios varían en función de la distribución de ingresos (ver recuadro 1, pág. 32). Este artículo utiliza estos recursos para proporcionar el primer estudio nacional de exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad, con estimaciones de los ahorros tributarios obtenidos de estos programas. Con esta información, los dirigentes políticos cuentan con una herramienta fundamental para evaluar y mejorar la efectividad de sus programas de alivio del impuesto sobre la propiedad.

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Recuadro 1: Detalles por estado de exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad

El subcentro del sitio web del Instituto Lincoln Características significativas del impuesto sobre la propiedad proporciona tres recursos clave de información sobre las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad en los 50 estados de los EE.UU. Se puede acceder a este subcentro en www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax.

Ahorros tributarios por exenciones y créditos de impuestos

Este archivo Excel en línea incluye estimaciones de ahorros tributarios por programas en cada estado (ver el ejemplo abreviado a continuación) más tablas resumen que facilitan la comparación entre estados. El archivo proporciona estimaciones sobre la cantidad de propietarios elegibles y la mediana del beneficio para cada programa, así como un análisis distributivo por quintil de ingresos. Esta es la primera vez que se dispone de datos detallados para la mayoría de estos programas.

Tabla resumen de exenciones y créditos

Este archivo Excel incluye un conjunto de tablas de 167 programas que muestra el valor de las exenciones expresadas en términos de valor de mercado, criterios relacionados con la edad, discapacidad, ingresos, condición de veterano de guerra, el tipo de impuestos afectado (es decir, impuestos escolares o de condado), si la pérdida de recaudación tributaria es absorbida por el gobierno estatal o los gobiernos locales, opciones locales, etc. La tabla resumen permite efectuar fácilmente un análisis cuantitativo de estos programas o comparar rápidamente un estado con otro. La información de estas tablas se usó para generar las estimaciones de ahorros tributarios.

Alivio del impuesto sobre la propiedad residencial

Esta sección del sitio web Características significativas incluye descripciones detalladas de las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad que se usaron para crear la tabla resumen sobre exenciones y créditos. También describe otros tipos de alivio del impuesto sobre la propiedad, tales como programas de desgravación y de prórroga tributaria.

Notas: Los ahorros tributarios totales de la exención del impuesto sobre la propiedad por vivienda familiar para adultos mayores y discapacitados (US$392 millones) es menor que el total combinado de los programas para adultos mayores (US$378 millones) y discapacitados (US$22 millones), porque los propietarios que tienen más de 65 años y están discapacitados no pueden reclamar la exención dos veces. La tabla resumen en línea muestra que la exención para adultos mayores y discapacitados es de US$25.000 para propietarios que tienen más de 65 de años de edad o están discapacitados; los dos programas retroactivos son exenciones porcentuales del 2,5% y 10% para todas las residencias ocupadas por sus dueños. Fuente: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo (2015).

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Cómo funcionan las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad

Los programas de alivio del impuesto sobre la propiedad adoptan diversas formas. Las exenciones por vivienda familiar reducen el valor de la propiedad sujeta al tributo, ya sea por un monto fijo en dólares o por un porcentaje del valor de la vivienda. Los créditos del impuesto sobre la propiedad, en contraste, reducen directamente de la factura de cobro un monto fijo o un cierto porcentaje.

Como se ilustra en la tabla 1, los programas diseñados para proporcionar beneficios idénticos a propietarios de viviendas de US$200.000 tienen un impacto muy distinto en los propietarios de viviendas de alto valor que en los de viviendas de bajo valor. Dada una tasa tributaria del 1%, una exención de importe fijo de US$20.000 reduce el impuesto sobre la propiedad para cada hogar en US$200 (US$20.000 x 1%). Este programa tiene un impacto progresivo en la distribución del impuesto sobre la propiedad porque las unidades familiares de menores ingresos tienden a tener viviendas de valor menor, y la exención representa un porcentaje mayor del valor de sus viviendas. En este caso, la exención de US$20.000 reduce el impuesto sobre la propiedad un 20% en una vivienda de US$100.000, 10% en una vivienda de US$200.000 y un 5% en una vivienda de US$400.000.

Una exención porcentual, por el contrario, proporciona la misma reducción porcentual en el impuesto para los tres propietarios del ejemplo: 10%. En dólares, sin embargo, las exenciones porcentuales favorecen a los propietarios de viviendas de mayor valor: una reducción generalizada del 10% reduce el impuesto sobre la propiedad en sólo US$100 para una vivienda de US$100.000, pero US$400 para una vivienda de US$400.000.

En el caso de créditos de importe fijo, los propietarios con viviendas de menor valor en general reciben los descuentos tributarios mayores en términos porcentuales. Por el contrario, el crédito tributario porcentual proporciona al propietario de una vivienda de US$400.000 el mayor descuento tributario al calcularse en dólares.

Una característica importante de las exenciones y los créditos porcentuales del impuesto sobre la propiedad es que la reducción en dólares (pero no la reducción porcentual) del impuesto aumenta con las tasas tributarias. Por ejemplo, si las viviendas de la tabla 1 fueran objeto de una tasa tributaria del 2%, el ahorro en dólares para sus propietarios sería el doble bajo la exención de US$20.000, la exención del 10% y el crédito del 10%. Si bien el ahorro en dólares de los créditos de importe fijo no varía con las tasas tributarias, el ahorro porcentual para los propietarios disminuye a medida que crecen las tasas tributarias.

Características esenciales de las exenciones y los créditos

El diseño de los programas de exención para viviendas familiares y créditos del impuesto sobre la propiedad varía significativamente en los 50 estados. La figura 1 hace un resumen de la cantidad y el porcentaje de programas estatales con las siguientes características claves.

Cálculo del beneficio

Quizás la característica más importante de los programas de alivio del impuesto sobre la propiedad es cómo se calculan los beneficios. En 2012, el 59% de los programas estatales proporcionaban exenciones de importe fijo, el 19% proporcionaban exenciones porcentuales, y el quinto restante usó créditos del impuesto sobre la propiedad u otras fórmulas más complicadas para determinar la cantidad de alivio tributario para cada propietario.

Si bien los programas funcionan de manera similar, sus efectos difieren considerablemente. Como se muestra en los ejemplos de la tabla 1, las exenciones y créditos de importe fijo hacen que la distribución del impuesto sobre la propiedad sea más progresiva, mientras que las exenciones y los créditos porcentuales no lo son. En consecuencia, para proporcionar un cierto nivel de alivio tributario para la mediana de propietarios, las exenciones porcentuales son más caras que otros programas porque se traducen en descuentos mayores en el impuesto sobre la propiedad para los propietarios de viviendas de mayor valor. En vez de cambiar la distribución del impuesto sobre la propiedad entre los propietarios, las exenciones porcentuales son principalmente una manera de desplazar la carga tributaria de los propietarios, como grupo, a las empresas, los inquilinos y propietarios de más de una vivienda.

Financiamiento estatal vs. local

El impacto final de las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad en las facturas de cobro depende de cómo se financian los programas. La figura 1 muestra que en 2012 sólo el 28% de estos programas recibía un reembolso íntegro por parte del estado para cubrir las pérdidas de ingresos locales, mientras que en el 57% de los casos los gobiernos locales tenían que absorber las pérdidas de ingresos. En el 15% de los programas, el gobierno estatal y los gobiernos locales compartieron las pérdidas de ingresos de alguna manera. (Los programas generalizados para todos los propietarios o todos los adultos mayores tienen una mayor probabilidad de recibir financiamiento estatal que los programas para grupos más pequeños, como los veteranos de guerra o los discapacitados. En 2012, el 43% de los programas de alivio tributario para todos los propietarios o adultos mayores fue financiado por el estado, el 48% fue financiado localmente y el resto dividió la pérdida de ingresos [Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2014]).

El argumento principal a favor del financiamiento estatal de las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad es que pueden ayudar a mitigar las disparidades de riqueza inmobiliaria entre distintas localidades. Las comunidades más pobres y aquellas sin una base tributaria significativa tienen tasas normalmente más altas de impuesto sobre la propiedad, y estas comunidades reciben más fondos por propietario de los programas financiados por el estado. Sin esta ayuda, las comunidades con mayores tasas tributarias experimentarán una pérdida mayor de ingresos debido a los programas de alivio tributario, a menos que aumenten sus tasas tributarias aún más.

Adultos mayores vs. grupos de todas las edades

Ciertos estados proporcionan alivio del impuesto sobre la propiedad a los adultos mayores. En 2012, más de un tercio de los estados favorecieron de alguna manera a los adultos mayores: siete tenían programas estatales exclusivamente para este grupo, mientras que 11 cubrían también a propietarios más jóvenes, pero proporcionaba más beneficios a los propietarios adultos mayores. Otros estados o bien proporcionaron la misma cantidad de beneficios a propietarios de todas las edades (15 estados), o bien no tenían programas generalizados (18 estados).

Los argumentos más comunes para beneficiar a los propietarios mayores son que el impuesto sobre la propiedad consume un porcentaje más alto de sus ingresos y que los gobiernos locales gastan menos en los adultos mayores que en propietarios más jóvenes con hijos en edad escolar. Si bien es cierto que el impuesto sobre la propiedad representa un porcentaje más alto de los ingresos para los adultos mayores que para los propietarios que son trabajadores activos, los dos grupos dedican una proporción casi idéntica de sus ingresos a gastos totales de vivienda, porque es mucho menos probable que los adultos mayores estén pagando una hipoteca (Bowman et al. 2009, 11). Además, el impuesto sobre la propiedad es un pago por servicios públicos, no un arancel de uso (Kenyon 2007, 36). Los hogares compuestos por personas más jóvenes sin hijos en las escuelas públicas no se benefician del alivio del impuesto sobre la propiedad bajo estos programas. El tratamiento tributario preferencial de los adultos mayores puede reflejar simplemente que los hogares formados por personas mayores forman un grupo políticamente poderoso que tiende a votar masivamente.

Estimación de los beneficios de exenciones y créditos

Para estimar los ahorros tributarios de las exenciones de la vivienda familiar y créditos del impuesto sobre la propiedad, el primer paso fue crear la Tabla de resumen de exenciones y créditos en línea, que describe las características clave de cada programa (ver el recuadro 1 para una descripción). Estos datos se extraen casi por completo de la sección Programas de alivio del impuesto sobre la propiedad residencial de la base de datos Características significativas del impuesto sobre la propiedad del Instituto Lincoln.

El segundo paso fue combinar esta información con los datos a nivel familiar de la Encuesta de Comunidades Americanas (American Community Survey o ACS) de 2008–2012. Esta encuesta nacionalmente representativa tiene datos sobre más de 6,5 millones de hogares en los EE.UU., incluyendo las características de las familias que determinan su elegibilidad para el programa (edad, ingresos, discapacidad, condición de veteranía de guerra, etc.) y el nivel de beneficios recibidos (valores de las viviendas y montos del impuesto sobre la propiedad). Para una explicación completa de la metodología utilizada para estimar los ahorros tributarios de exenciones y créditos, ver Langley (2015).

Es importante hacer notar que las estimaciones registradas aquí son ahorros brutos en el impuesto sobre la propiedad. Los programas de alivio tributario frecuentemente resultan en un aumento de las tasas del impuesto sobre la propiedad, sobre todo en los programas financiados localmente, en los que las jurisdicciones aumentan las tasas tributarias para compensar la pérdida de la base tributable debida a las exenciones. Las estimaciones de ahorros netos en el impuesto sobre la propiedad serían menores en aquellas comunidades, debido a que las mayores tasas tributarias contrarrestarían parcialmente el alivio tributario directo debido a las exenciones y créditos.

La figura 2 (pág. 35) muestra que el alivio total del impuesto sobre la propiedad debido a las exenciones de vivienda familiar y créditos del impuesto sobre la propiedad varía mucho entre estados, pero en general es pequeño con relación a los ingresos totales por ese concepto. En 14 de los 45 estados que tienen estos programas, los ahorros totales son menos del 0,5% de la recaudación total del impuesto sobre la propiedad; en 27 estados, los ahorros son menos del 2,5%. Por otro lado, los ahorros tributarios en nueve estados son mayores o iguales al 10% de los ingresos totales del impuesto sobre la propiedad. El programa de Indiana es particularmente generoso, ya que ofrece a todos los propietarios una exención de US$45.000, y después una exención adicional del 35% para los primeros US$600.000 de valuación fiscal y una exención del 25% para las valuaciones que superan los US$600.000.

Ahorros tributarios por distintos tipos de programas

La mayoría de los estados tienen más de un programa de exención o crédito del impuesto sobre la propiedad, dirigidos a distintos grupos de contribuyentes: normalmente, a todos los propietarios, a los mayores, a los veteranos de guerra o a los discapacitados. La figura 3 (pág. 36) presenta estimaciones de la proporción de propietarios elegibles para estos programas, junto con el nivel de ahorros tributarios que reciben.

Propietarios

En 26 estados hay programas que cubren a la casi totalidad de los propietarios, pero en general están limitados a la primera vivienda ocupada por sus propietarios. En los programas para un estado típico, la mediana del valor que cada propietario recibe es un descuento del 12,5% en su impuesto sobre la propiedad. En el extremo superior, sin embargo, la mediana del descuento del impuesto sobre la propiedad fue de al menos un 25% en más de un cuarto de los estados que tenían estos programas.

Adultos mayores

18 estados cuentan con programas de alivio del impuesto sobre la propiedad para propietarios mayores (normalmente a partir de 65 años de edad). Estos programas son mucho más generosos que aquellos que cubren a todos los propietarios, con una mediana de reducción tributaria de casi el 30% en un estado típico. Más de la mitad de estos programas proporcionan una mediana de descuento de por lo menos el 25%, y sólo un sexto de ellos tienen una mediana de descuento de menos del 10%.

En la mediana de los estados, el 19,6% de los propietarios son elegibles para los programas, pero las tasas de elegibilidad varían mucho entre un estado y otro, dependiendo de si hay un límite de ingresos. En los siete estados que proporcionan alivio del impuesto sobre la propiedad a los adultos mayores sin tener en cuenta el nivel de ingresos, normalmente un 25–30% de los propietarios son elegibles. Pero en siete estados con programas sólo para propietarios de bajos ingresos (límites entre US$10.000 y US$30.000), sólo del 5 al 10% de los propietarios son elegibles. Los otros cuatro estados con programas de alivio del impuesto sobre la propiedad para adultos mayores no se pueden clasificar en ninguna de estas dos categorías, porque marcan un tope de ingresos, ponen límites estrictos de riqueza u otros criterios de elegibilidad.

Veteranos de guerra

Los programas estatales para veteranos de guerra están más extendidos que para cualquier otro grupo de propietarios, aun cuando la elegibilidad frecuentemente está limitada a los discapacitados. En efecto, sólo 10 estados proporcionan exenciones o créditos del impuesto sobre la propiedad para todos los veteranos, incluso a aquellos sin discapacidades. En la mediana de los estados para estos programas, el beneficiario típico recibe un descuento en el impuesto sobre la propiedad de sólo el 3,2%.

Hay 31 estados que proporcionan exenciones o créditos al impuesto sobre la propiedad a veteranos de guerra con discapacidades relacionadas con su servicio en las Fuerzas Armadas. Debido al requisito de discapacidad, la mayoría de los veteranos de guerra no son elegibles para estos programas. En efecto, sólo el 15% de los veteranos de guerra son elegibles en el estado típico. En general, sólo el 0,6% de los propietarios son elegibles para estos programas en la mediana de los estados.

Más aún, la mayoría de los 31 programas determinan la elegibilidad y los niveles de beneficio aplicando la graduación de discapacidad del Departamento de Asuntos de Veteranos. Sólo siete estados tienen programas para todos los veteranos parcialmente discapacitados, y aquellos con un grado de discapacidad menor normalmente reciben descuentos tributarios modestos. Por otro lado, 18 estados restringen la elegibilidad a veteranos de guerra que sufren discapacidad permanente y total. Estos programas benefician a una proporción muy pequeña de veteranos de guerra, pero en general les proporciona una exención completa del impuesto sobre la propiedad.

Discapacitados

23 estados tienen programas para los propietarios discapacitados, pero en realidad están dirigidos a dos grupos distintos: los propietarios discapacitados y los propietarios invidentes. En 2012, 12 estados tenían programas para propietarios discapacitados, siete estados tenían programas para los invidentes y cinco estados cubrían a ambos grupos. Los programas para discapacitados normalmente exigen que los beneficiarios tengan una discapacidad permanente y total, pero los criterios exactos varían. En la mediana de los estados, el 2,3% de los propietarios son elegibles para estos programas y reciben una mediana de descuento en el impuesto sobre la propiedad del 21%.

Conclusión

Las exenciones para vivienda familiar y los créditos del impuesto sobre la propiedad son una parte importante del sistema de impuestos sobre la propiedad. Estos programas se usan en casi todos los estados y pueden resultar en una distribución de impuestos sobre la propiedad mucho más progresiva. Por lo tanto, es fundamental que los dirigentes políticos dispongan de datos fidedignos sobre el alivio del impuesto sobre la propiedad que estos programas proporcionan realmente.

Por primera vez, nuevas investigaciones permiten disponer de esta información. Mediante el uso del subcentro web Características significativas del impuesto sobre la propiedad del Instituto Lincoln, los dirigentes políticos pueden comparar fácilmente las características clave de los programas de exención y crédito del impuesto sobre la propiedad en los distintos estados, y consultar las estimaciones de elegibilidad y ahorros tributarios. Estos datos permiten evaluar el impacto de las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad en cada estado en particular, así como encontrar ideas para mejorar los programas.

Adam H. Langley es Analista de Investigación Senior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Un agradecimiento especial para Andrew Reschovsky, quien proporcionó exhaustivos comentarios sobre este artículo y otros documentos relacionados.

Referencias

Bowman, John H., Daphne A. Kenyon, Adam Langley, and Bethany P. Paquin. 2009. Property Tax Circuit Breakers: Fair and Cost-Effective Relief for Taxpayers. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Cabral, Marika, and Caroline Hoxby. 2012. “The Hated Property Tax: Salience, Tax Rates, and Tax Revolts.” Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Working paper 18514. November.

Kenyon, Daphne A. 2007. The Property Tax-School Funding Dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Langley, Adam H. 2015. “Estimating Tax Savings from Homestead Exemptions and Property Tax Credits.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lincoln Institute of Land Policy. 2014. Significant Features of the Property Tax. Residential Property Tax Relief Programs: Summary Table on Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Lincoln Institute of Land Policy. 2015. Significant Features of the Property Tax. Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx