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This issue of Land Lines highlights many aspects of the Institute’s international education program. We are engaged with colleagues around the world who share our interests in land and tax policy issues, which are often the most critical issues facing developing and transition countries. Policy makers, academics and citizens look to the Lincoln Institute for guidance and training on both the policy and practice of land use planning and development and the valuation and taxation of land and buildings.
However, I believe our international program can also provide important lessons for U.S. policy makers. For example, the participatión en plusvalías in Colombia is an effort to capture for public benefit the land value increments that result from public actions, such as infrastructure investment. The fairness of this policy seems very persuasive, and the Colombian effort to implement a practical instrument to capture this value can provide important insights.
Over the past six years, most of the Institute’s international work has been in Latin America and the Caribbean. Extensive networks of colleagues help us clarify the issues, identify partners, convene appropriate audiences and develop relevant pedagogical materials that supplement our basic curriculum. In learning from them we have been instrumental in fostering the debate on land and tax policy and have had a real impact in the region.
The Institute is also actively engaged with colleagues facing the challenges of implementing new tax policies in South Africa and Eastern Europe. The editors of a new Lincoln Institute book on property taxation in South Africa are using that volume in a series of seminars and workshops with municipal officials this spring, thus providing direct input to legislation now being debated in that country. Another recently published book by Institute faculty offers a comparative analysis of property taxation in six Central and Eastern European countries whose economies are in transition from a centralized to a market-based system.
The Institute also has a 30-year relationship with the Republic of China, in conjunction with the International Center for Land Policy Studies and Training, and we are beginning a new program in the People’s Republic of China through the Ministry of Land and Resources with Beijing and Renmin universities and the Chinese Academy of Sciences.
On a sad note, the Institute, Brazil and the world mourn the loss of Mayor Celso Daniel of Santo Andre, a city near São Paulo. He was tragically assassinated in January. Daniel had been a regular faculty member in our courses in Brazil and throughout Latin America. He was a progressive mayor and leader of the Workers Party in Brazil, and in 2000 he was re-elected for the third time with over 70 percent of the votes cast. He was a wonderful person and a close friend who will be missed.
In these turbulent times in so many countries worldwide, we will continue to reach out to those who are taking leadership roles in forging new alliances within their cities and regions to develop the most appropriate land use and taxation policies and practices.
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The urban landscape typical of many small and medium-sized Italian cities is filled with historical richness but also with more recent incoherent and contradictory development patterns. As a result, planners are actively adopting new ideas and theories about urban planning and are studying policies and practices about open space from colleagues in other countries.
The concept of quality of life is a common theme in European planning programs seeking to improve the image and functionality of neighborhoods. This idea normally represents a complex set of values to describe socio-economic conditions, but it can also be a useful instrument to set policies, implement strategies, improve landscapes and preserve open spaces. As the quality of life in many Italian cities has improved over the past ten years, attention to the needs of urban settlements has shifted from the central historical districts to the peripheries. Smaller suburban and rural communities now are demanding better living conditions and enhanced local identity through broad-based citizen participation in urban planning and design projects.
England, France and the United States, in particular, provide inspiration to Italian planners and public officials concerned about how to better integrate urban planning and the natural landscape. The loss of what had been an important cultural tradition in Italy has resulted in a more simplified and standardized urban architectural language and a lack of consideration for open space as either a valuable natural resource or an opportunity for economic and cultural growth.
The European Union (EU) is also influencing important reforms in many aspects of governance and public administration. For example, Italy’s regions, which have long been the dominant level of local government, are managing their territories with more sophisticated planning techniques based on the principles of sustainable development. At the same time, recently passed national fiscal and land taxation reforms are helping the municipalities create new resources and policies for housing rehabilitation and for public services and infrastructure, such as schools, parks and sports facilities. For example, the Regional Government of Tuscany, through its 1995 Urban Planning and Development Act, has begun a number of institutional and administrative changes, including new planning tools and public grants that have encouraged urban regeneration projects and private-public partnerships to support their costs.
The Center for Urban Research (CRU) of the Department of Architecture at the University of Ferrara has been involved in many projects promoted by both the regional and the national governments. Most address both training programs for public officials and private professionals and initiatives to disseminate “best practices” in urban planning and land use. In the last few years, the Center has consulted with many municipalities, including Ferrara in the Emilia-Romagna region and Massa Marittima in Tuscany. While recognizing the different histories and needs of these two cities, the Center is helping their municipal authorities find new opportunities for economic and social development and for enhancing their quality of life.
Ferrara
Located between Venice and Bologna in the Po Valley close to the river delta, Ferrara currently has about 120,000 inhabitants. The city’s main development can be dated to the medieval period, but important transformations were introduced during the Renaissance by the Duke d’Este. Ferrara’s distinctive network of streets, squares, gardens and buildings owe their design to the Duke, who in 1492 implemented the so-called “Addizione Erculea,” which can be considered the first modern urban plan in Europe.
The basic traits of the urban fabric have not changed much since then. The historical center, enclosed inside a system of walls, is still well preserved, and bicycles and pedestrians still outnumber cars. During the winter the fog often softens the buildings, giving the city a magical appearance, and the pace of life slows down as in ancient times. Ferrara also has strong traditions with agriculture and water, including the Po River, the delta and lagoons along the coast, and the extensive network of drainage and irrigation canals.
The city’s beauty and sense of magic have influenced artists since the Renaissance, and Ferrara is home to one of the oldest and finest Italian universities, which is small but exerts an influential role in city life. At present, most jobs in the district are connected with government functions, education, research and design, medical services, agriculture-related industries and tourism. Ferrara’s relative isolation with respect to the Italian “grand tour” has enabled the city to develop balanced cultural tourism policies over the years.
The Barco, a public park designed for the Duke d’Este as a private hunting area, offers the city an interesting opportunity to link urban planning and open space development. This semi-rural landscape is enclosed by the town walls, the Po River and a large industrial petrol-chemical factory. Supported by a special regional grant for urban rehabilitation, CRU is beginning research and planning for this project, which will also involve private sector contributions to help realize this recreational and open space resource for the city.
Another important local government goal is to use the urban environment and surrounding landscape as elements to improve economic growth. The project involves extending the traditional idea of cultural tourism beyond the historic city to include a network of small rural communities. Visitors to Ferrara and the Po River Delta Park will thus have the opportunity to discover ancient villas, marvelous natural landscapes and archeological settlements, as well as inns, restaurants and other amenities throughout the region. At the same time, young people who do not want traditional jobs in farming and fishing will be able to find different employment opportunities and more reasons to stay in their towns. To accomplish this goal, the project is using a variety of planning strategies, including some EU measures that support economic regeneration through training courses and start-up enterprises.
Foreseeable constraints on the success of this project may come from some local residents who consider agriculture their only possible economic resource, a mentality strongly rooted in history. From the Renaissance until World War Two, people from other, poorer regions of Italy were brought to the Po valley to transform the wetlands into agricultural fields. Many of the original workers have become owners of small and mid-sized farms, and they fear the loss of their rights and traditions, even though the farm produce is of poor quality and it is very expensive to maintain flood controls over the fields. Winning the trust of both urban and rural residents is a challenge that will require collaboration to increase the quality of life of residents throughout the region.
Massa Marittima
Massa Marittima is a small city in Tuscany with a population of about 10,000, sixty percent of whom live in small outlying towns. It also is the capital of the Colline Metallifere (Metal Hills) district, where for almost four thousand years silver, copper, and iron mines have operated continuously. Mining started in the Bronze Age and continued throughout the Etruscan, Roman, and medieval eras, through the Siena domination and the Medici and Lorraine eras, until the present generation of large industrial corporations. Populonia, one of the most important Etruscan industrial centers, is twenty miles from Massa Marittima, and archeological remains are found near the steel center of Piombino.
The free commune of Massa Marittima passed the oldest known mining laws in the Western world at the beginning of the fourteenth century. The natural environment surrounding the city still bears the signs of this economic history. There are large forests, which once produced timber for the mines and fuel for the furnaces, and the countryside is only partially cultivated. A less attractive sign of this heritage are the highly polluting mine waste sites.
Massa Marittima experienced a severe economic and identity crisis when the last operating mine closed ten years ago. The local community was forced to make two major decisions. First, it had to change from being a specialized economy based on difficult but secure jobs and dependence on the mining company, along with a very protective welfare system, to becoming a diversified, dynamic and flexible economy where individual enterprise is central. Second, the residents had to accept tourism as the new main source of employment to take advantage of the most important local resources: the region’s cultural heritage and its natural environment.
As in the case of Ferrara, the relative isolation and the late emergence of a tourism-based economy helped Massa Marittima work out more balanced strategies and policies for its future. In this case the opportunity was offered by the national ministries of Heritage and Environmental Policies to develop a national park for the Colline Metallifere district. The Massa Marittima city government asked the CRU to research this program using national and EU plans and grants. The core concept is an open-air museum of local history, which could help preserve the natural environment and also create new jobs for the young people, who have few employment alternatives.
One of the most important tasks in managing the new national park is to create a regional network of economic activities, facilities and public services related to both cultural tourism and the concept of environmentally sustainable development, based on EU economic measures. By sharing these resources, the towns can reduce local competition and maximize the benefits to all residents. The core of the CRU’s proposal is to create new opportunities for cooperation among different levels of public administration and public-private partnerships to promote and finance projects of public interest, such as infrastructure, sports facilities, urban and rural parks, and other resources. A final decision on a national grant to fund the Massa Marittima project is expected in March from the Ministry of Public Works.
These two case studies represent the kinds of complex planning problems that are on the agendas of many local governments throughout Italy. Learning from the best practices and examples of other countries is one of the methods that Italian planners and researchers are using to implement innovative approaches to planning the future of Italy’s historic landscape.
____________ Francesca Leder is professor of urban theories in the Department of Architecture at the University of Ferrara. She was a visiting fellow of the Lincoln Institute during the fall of 1999 to study American planning practices regarding urban parks and open space.
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June 22, 1998, saw an event that would have been improbable only a short while ago-developers, public officials and environmentalists gathered in Newark’s Ironbound neighborhood to announce the opening of a new $4.5 million state-of-the-art compressed gas packaging facility on an old brownfield site. The facility, owned by Welco Gases Corp., will provide industrial and specialty gases to the welding, medical and research markets in New York and New Jersey. It demonstrates how redevelopment of brownfield sites has been revolutionized, at least in some places.
With legislation passed last January, New Jersey is one of the latest states to enact environmental laws intended to bring companies and investors into the redevelopment arena by offering them new assurances, incentives and assistance. While the site on Newark’s Avenue P may seem an obvious choice for redevelopment-close to rail, air and sea facilities and in the middle of a burgeoning metropolitan region with almost 20 million inhabitants and a half trillion dollar economy-its history of abandonment demonstrates how complicated redevelopment of contaminated sites has become.
The Welco project was one of four sites highlighted during a conference on Land, Capital and Community: Elements of Brownfield and Vacant Land Redevelopment cosponsored by the Lincoln Institute and the Regional Plan Association (RPA) last May. The conference goal, to identify the critical elements to successful brownfield and vacant land redevelopment, was achieved by visiting projects in various stages of redevelopment in Newark and Elizabeth, New Jersey. By examining different strategies for attracting private investment and public involvement, the conference focused attention on the basic components needed for any state or local redevelopment initiative.
In keynote remarks New Jersey Governor Christine Todd Whitman discussed RPA’s Third Regional Plan (1) and how many aspects of its vision are incorporated in the New Jersey State Development and Redevelopment Plan, a central piece of her current legislative agenda. In particular, she mentioned the state’s role in promoting the redevelopment of brownfield and vacant urban sites through planning and expedited permitting.
Governor Whitman cited the City of Long Branch, where a private organization prepared a master plan that was pre-approved by the Department of Environmental Protection (NJ DEP) as meeting the requirements of the Coastal Areas Facility Review Act (CAFRA). This pre-approval (which took three years of negotiation with NJ DEP) ensures that any development project approved by the city automatically receives coastal area regulation approval as well. In an urban community that had seen a decade without a single real estate transaction in its downtown, developer interest in Long Branch has surged due to the promise of streamlined CAFRA applications. While other issues also contributed to the city’s success, such as the active involvement of the private sector and the quality of the master plan devised by Thompson Design Group, this example demonstrates that predictability is a vital component to any urban economic development strategy.
Another perspective was presented by Dr. Tomas Grohé who spoke about the Emscher Park International Building Exhibition, a redevelopment of brownfield and vacant sites in the heavily settled North Rhine/Westfalia region of Germany. The Emscher project is using a regional approach to identify remedies for communities and ecosystems damaged by decades of industrial activity. Through jury selection processes and extensive community involvement, the program is implementing restorative projects including housing, new industrial and commercial business parks, and river and forest restoration. This approach is different in many respects from the United States model of market-driven projects, but it also manages to include public/private partnerships, infrastructure investments, and other familiar components.
Tiers of Redevelopment Potential
For the purposes of the public policy discussions at the conference, brownfield and vacant sites were categorized into three categories:
Many of the tier one sites in the region are being developed and do not require strategic planning. However, an important policy issue regarding these sites is that since their redevelopment does not require public incentives any available subsidies should be focused on other sites. Furthermore, their remediation and redevelopment should be consistent with the surrounding community’s zoning and planning.
The tier two sites hold the potential to move forward under market conditions, if the right level of incentives-tax abatements, remediation reimbursement, public assistance-can be provided. Making these sites attractive for private investment should be the primary objective of financial incentives, essentially bringing them into the tier one category. Once in that category, remediation and redevelopment plans should again be consistent with the surrounding community’s zoning and planning.
The tier three sites require substantial public investment. To create a regional strategy for brownfield redevelopment, it is not sufficient to focus solely on sites with significant economic return. Tier three sites may, by their location in less-advantaged neighborhoods, their lack of access or other circumstances, justify considerable public or philanthropic involvement. Public policy and the majority of public investment dollars must concentrate on remediation and redevelopment of sites that pose health risks and deter economic development in lower-income communities.
Two panel discussions explored incentives to encourage redevelopment projects. The first focused on incentives that can make tier two sites attractive for private investment, such as tax abatements, infrastructure investments or remediation reimbursement. These techniques are essential to bring private market forces into the brownfield redevelopment arena. Panelists talked about the kinds of regulatory and financial mechanisms required to make marginal sites attractive to private investors who would be willing to remediate and redevelop contaminated or vacant land.
The second panel discussed tier three sites that would require greater public or community involvement. Just because some brownfield or vacant land sites may be risky investments does not mean they should be left out of regional redevelopment strategies. Techniques to focus on these sites include involvement of a community development corporation, a broader regional approach, environmental justice advocacy, and public investment on a federal, state or local level. Panelists shared examples of successful brownfield redevelopment as a community revitalization technique and outlined the actions necessary to spur these transformations.
Incentives and Planning Strategies
Tax Abatements. Tax abatements can be an important technique to help cover the cost of redeveloping a vacant site, but their implementation raises issues of planning and prioritization. New Jersey has a recently amended tax abatement law that creates Environmental Opportunity Zones (EOZs) where developers pay a reduced property tax rate for 10 to 15 years to help them recover the costs of remediation. While no communities are yet implementing the EOZ, participants discussed the particular types of projects that would most benefit from the incentive, and how municipalities should focus the program only to projects that really need such significant advantages.
Tax Increment Financing. Infrastructure may pose significant impediments to redevelopment projects, particularly when an entire neighborhood has been in decline for many years. For example, the Chicago metropolitan area has successfully implemented tax increment financing mechanisms to provide infrastructure for brownfield and vacant land redevelopment sites.
Site Valuation. Many brownfield sites become public property through involuntary tax foreclosure or other processes. To return these sites to productive use, municipalities often try to encourage private investment and economic development. However, real estate appraisers have difficulty quantifying the value of property where the cost of cleanup remains unknown, thus complicating the process of returning land to private hands.
Insurance Policies. Insurance packages can provide broad benefits to encourage the redevelopment of brownfield sites, but they need to become better understood and more widely used. Provided by the private sector, these tools are readily available to sellers, buyers and lenders involved in the redevelopment of brownfields. Participants discussed the new products now available for indemnification and cited examples where these products could reduce the need for public assistance.
Community Participation. In many instances, a community-based organization can play an important role in identifying sites and implementing a community-driven remediation and redevelopment proposal. A case example in Trenton, New Jersey, showed how community advocacy and working with local government helped identify funding and develop innovative techniques to remediate a vacant lot in a residential neighborhood.
Advocacy Planning. Issues of advocacy planning such as environmental justice can change the entire dynamic of a site redevelopment program. In the case of brownfield sites, a community may feel it has been taken advantage of once already, by the polluter, and may approach new proposals with some hesitancy. How can environmental justice advocacy be targeted to promote redevelopment projects that are beneficial to communities? What types of projects can combine the effectiveness of community development corporation models, and yet emulate the scope and ambition of the European example?
Conclusions
Following the panel discussions, participants debated the merits of different approaches to brownfield redevelopment and identified five critical components: sureness of the process; flexibility of public agencies; effective local planning; political leadership and support; and involvement of the entire community.
Some participants felt that many of the case examples did not take advantage of the full range of state or local assistance packages. They suggested that public policy analysis should consider ways to incorporate environmental laws, community development and business interests into an understanding of why brownfield redevelopment leaders do not seem to be more aware of existing programs and incentives.
What is the final or crucial element that pushes a redevelopment project such as the Welco Gases site over apparent obstacles to success? While the participants, representing real estate interests, community organizations and local governments, surely benefited from discussing and learning about the programs and incentives used in various case examples, in the end no one could identify a magic bullet to brownfield redevelopment.
Thomas K. Wright, director of the New Jersey office of the Regional Plan Association, organized the conference described above and heads up RPA’s brownfield redevelopment programs. Ann M. Davlin, RPA program analyst, provided research assistance.
1. In February 1996 Regional Plan Association released A REGION AT RISK, RPA’s Third Regional Plan for the New York-New Jersey-Connecticut Metropolitan Region. The plan, its policy and investment recommendations are based on an in-depth analysis of the rapid changes affecting the region’s economy, environmental systems and social equity: the 3 E’s.
Lincoln Institute Publications on Brownfields and Vacant Land
J. Thomas Black, Model Solutions to Revitalize Urban Industrial Areas, Land Lines, September 1997.
Donald T. Iannone, Redeveloping Urban Brownfields, Land Lines, November 1995.
Barry Wood, Vacant Land in Europe, 1998. Working Paper.
James G. Wright, Risks and Rewards of Brownfield Redevelopment, 1997. Policy Focus Report.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El Instituto Lincoln está colaborando en Argentina con la ciudad de Córdoba en un proyecto de gran importancia para cambiar las formas de abordar la planificación física de la ciudad, así como los instrumentos que se usan para lograrla. Córdoba representa un caso particularmente interesante por su ubicación estratégica en el centro del área de desarrollo del Mercosur.
La primera fase del proyecto fue un seminario llevado a cabo el pasado abril titulado “Hacia una gestión urbana integrada: Implementación de un plan estratégico para la ciudad de Córdoba”, cuyo objetivo principal fue congregar a los “actores” principales en Córdoba para analizar y debatir las metas de planificación y los instrumentos en el contexto de desarrollos nuevos en la gestión urbana.
El seminario contó con las ponencias de expertos internacionales y discusiones entre funcionarios municipales, promotores inmobiliarios, intereses comerciales y de negocios, organizaciones no gubernamentales y profesionales del urbanismo. El papel del Instituto Lincoln fue de gran importancia ya que facilitó un foro para que los participantes locales se reunieran por primera vez para hablar de dificultades urbanísticas y problemas de desarrollo, y para dar inicio al proceso de establecer políticas de administración y procedimientos nuevos.
De las discusiones surgieron tres temas principales. El primero, tuvo que ver con decidir el orden de prioridad de la tierra a ser urbanizada, con un interés particular en el acceso equitativo a la tierra, infraestructura y vivienda para los sectores populares, así como mecanismos apropiados para llevar a cabo una planificación urbana integrada a nivel regional. El segundo tema, estuvo enfocado en el impacto ambiental y fiscal de los grandes establecimientos comerciales en estructuras urbanas existentes, distritos históricos y barrios residenciales. El tercer tema se concentró en varios actores y sectores involucrados en el desarrollo industrial de Córdoba, prestando atención a la distribución de la industria, las limitaciones de infraestructura y los costos sociales y ambientales.
Además de dar a los participantes cordobeses una perspectiva amplia sobre problemas de gestión urbana en otras ciudades, el seminario generó dos puntos de importancia: 1) que la planificación para el desarrollo no sólo se trata de regulación o de control del uso de la tierra, sino que las políticas tributarias y fiscales afectan con igual importancia los valores de la tierra; y 2) que los funcionarios locales deben aprender a evaluar los costos y beneficios de los proyectos urbanísticos para poder tener relaciones comerciales efectivas con promotores inmobiliarios del sector privado.
El seminario ya ha tenido impactos específicos en actividades comerciales de trabajo conjunto en el centro histórico y en programas de gestión mejorados para proporcionar una infraestructura y servicios nuevos al mismo tiempo que se reducen los déficits. Además, el programa animó a los participantes a reconocer la importancia de la planificación estratégica a largo plazo para trazar las indicaciones generales sobre cambios de política y para comprender los efectos de tipos particulares de desarrollo en el medio físico y social.
El Instituto Lincoln continúa trabajando con funcionarios municipales para ayudar a desarrollar nuevos paradigmas de gestión que puedan sostener alianzas público-privadas, así como mejores técnicas de análisis y planificación. Los programas de seguimiento ayudarán a gestores de políticas y promotores inmobiliarios privados (que operan tanto en mercados formales como informales) a comprender mejor el funcionamiento de los mercados de tierra urbanos y las consecuencias de cambios de políticas para el desarrollo urbano.
El próximo curso sobre “Comportamiento del mercado inmobiliario en Cordoba: Implicaciones para la estructura urbana” explorará investigaciones sobre los mercados formales en Córdoba, haciendo énfasis en los efectos de las políticas económicas y las intervenciones del gobierno. A este curso lo seguirá un seminario regional donde la experiencia se compartirá con los participantes de por lo menos otros tres países. Simultáneamente, el Instituto Lincoln está desarrollando junto con funcionarios de la ciudad de Córdoba un programa de entrenamiento dirigido a un amplio espectro de funcionarios locales, regionales y promotores inmobiliarios, que se concentra en la administración general, la planificación urbana y la preparación e implementación de proyectos.
Douglas Keare es docente visitante del Instituto Lincoln. Tiene una amplia experiencia en planificación estratégica para ciudades grandes en países en desarrollo a través de investigaciones previas y dirección de proyectos en el Banco Mundial y el Instituto para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard. Ricardo Vanella es director del Departamento Desarrollo Económico de la ciudad de Córdoba.
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William Vickrey died on October 11, three days after the announcement of his being awarded the Nobel Prize in Economics, while on his way to the Lincoln Institute for the annual research conference of the Committee on Taxation, Resources and Economic Development (TRED).
TRED meetings have been sponsored by the Institute for 20 years, and Bill Vickrey was at every one of those meetings. Indeed, his connection with TRED goes back even further, for he was one of the committee’s founding members more than 35 years ago. TRED began in discussions among academic economists who were interested in contemporary applications of the ideas of Henry George and were also concerned with land and natural resources. Over the years, TRED’s membership expanded to include public finance and urban economists interested in the use of land and economic phenomena related to how things are arranged over space.
Bill Vickrey was the ultimate intellectual sparkplug of TRED from the beginning. His wonderful inventiveness and irreverence came out in inspired, seemingly off-the-cuff interventions in the discussion, some of which have changed thinking about economics and economic policy forever. For example, in one sally he imagined a linear city in which all structures were truly mobile. This image made it possible to think clearly about location, the effects of the durability and immobility of structures, and appropriate land policies, without being trapped by peripheral issues. No one could cut to the quick like Vickrey.
TRED member Ed Mills of Northwestern University spoke to our assembled group at the Institute shortly after hearing the news of Bill’s untimely death. “Bill Vickrey lived his life exactly as he wished, right to the end,” Mills said. “He died with his boots on.” Those of us who have been honored to know Bill for some time have been shaped by our contact with him, and we will miss him.
Dick Netzer
TRED member and visiting senior fellow of the Lincoln Institute
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Over the past several years, the Lincoln Institute has sponsored executive courses for state planning directors in the Northeast and in the West. In October 2002, more than 25 planning officials from 14 western states met in Portland, Oregon, to compare their experiences, learn from each other’s successes and failures, and receive briefings, lectures and case presentations. A featured panel discussion during that course addressed “The Role of Water in Managing Growth.” This article provides a brief review of alternative policy options to link land use and water supply, and offers some suggestions for further research, education and policy development.
During the summer of 2002, many Colorado communities imposed watering restrictions as historic drought gripped the state. Along Colorado’s Front Range, from Fort Collins to Colorado Springs, officials are now contemplating the possibility of adopting a coordinated program to help homeowners understand when they can, and cannot, water (Smith 2002). At the same time, Governor Bill Owens and other state officials hope to work with the Bush administration to harvest more trees in Colorado’s high-country in hopes of increasing water supply (Stein 2002). The basic idea behind this proposal, based on decades of study of state forests in Colorado, is that by removing around 40 percent of all trees in an area, the runoff from spring snowmelt can be increased significantly (Denver Post 2003). Such a proposal could change the face of Colorado for decades to come.
The situation in Colorado is symptomatic of urban areas throughout the Rocky Mountain West, one of the fastest growing regions in the country, and one of the driest. Finding sufficient water to meet the demands of burgeoning urban areas while also providing water for agricultural, commercial, recreational and environmental uses is one of the region’s most challenging land use issues.
But water is not a problem only in the West. Communities from Florida to Massachusetts experienced some form of water rationing during the summer drought in 2002 (Snyder 2002). Frederick, Maryland, for example, has experienced a water supply crisis due to rapid growth and bad planning. After imposing a ban on new development, city officials approved an ordinance in September 2002 that will limit developers’ access to water once Frederick moves beyond the immediate crisis and lifts the moratorium on construction. As further evidence of the growing need to link growth and land use with water supply, the Environmental Law Institute, the American Planning Association and other organizations cosponsored a conference in February 2003 titled Wet Growth: Should Water Law Control Land Use? It was cosponsored by and held at the Center for Land Resources at Chapman University School of Law in Orange, California.
Policy Options
Water and land are inseparable, yet the need to link growth with water supply in the process of making land use decisions appears to be a relatively recent phenomenon. A preliminary review suggests four prominent policy options to achieve this linkage.
Water Markets
In their 2001 report, Water and Growth in Colorado, researchers at the University of Colorado’s Natural Resources Law Center write, “. . . managing growth through water policy . . . is probably not an option worth considering.” Their conclusion is based, at least in part, on two observations: abundant water supplies in the city of Pueblo have not spurred growth there, and a lack of water has not restricted development in the nation’s fastest-growing region, Douglas County. The authors explain that a more compelling set of issues revolve around the impact of land use and growth on water resources. The increasing demand for municipal water use tends to deplete stream-flows and thereby degrade fisheries, recreational opportunities and other environmental values; increase water pollution; foster inter-state disputes; and increase the price of water. While these impacts are undeniable and create their own set of problems, they distract us from the question of whether, and to what degree, water supply can or should direct growth.
In the West, water is considered a private property right (Getches 1984). It can be separated from the land and may be bought and sold in the free market like any other commodity. In Colorado and other western states, it is common to hear people say, “water flows uphill toward money.” This means that water is reallocated to where it is most highly valued (or to those who can pay the most), as illustrated by the trans-boundary system that diverts water from the western slope of Colorado across the Continental Divide to the metropolitan areas along the eastern slope. Under this legal and institutional system, it is quite common to transfer water rights from agriculture, which accounts for about 75 percent of water use in the West, to ever-expanding urban areas.
Water markets thus facilitate growth by acquiring the water necessary for land use and urban development (Anderson and Leal 2001). But what if a community or region is interested in managing growth to sustain some open space, wildlife corridors, and sufficient water flows for fish, recreational and other environmental values? How can water availability, or more accurately the lack of water, direct growth and land use into more desirable areas, thereby reducing conflicts with other community goals?
Public Trust Doctrine
One way is to establish priorities for water use through the political process. Article II, Section 1, of Hawaii’s constitution states, “All public natural resources are held in trust by the State for the benefit of the people.” Article II, Section 7, says, “The State has an obligation to protect, control, and regulate the use of Hawaii’s water resources for the benefit of its people.” Section 7 goes on to say that the state’s water resources agency shall “establish criteria for water use priorities while assuring appurtenant rights and existing correlative and riparian uses …” Interpreting these constitutional provisions, the Hawaii State Water Code clarifies that the state has both the authority and duty to preserve the rights of present and future generations in the waters of the state, and the state has a duty to take the public trust into account in the planning and allocation of water resources.
Hawaii’s public trust doctrine is not uncommon; most western states have similar language in their constitutions (Sax 1993). Hawaii appears to be unique, however, in the degree to which it allocates water on the basis of the public trust doctrine. The state’s water code declares that water should not only be allocated to domestic, agricultural, commercial and industrial uses, but also to protect traditional and customary Hawaiian rights, maintain ecological balance and scenic beauty, provide for fish and wildlife, and offer opportunities for public recreation. To achieve these purposes, the Commission on Water Resource Management is responsible for developing a water plan that allocates water on the basis of “reasonable beneficial use,” and for regulating water development and use (Derrickson et al. 2002).
In 1997, the Commission issued water use permits for agricultural and other out-of-stream uses on the Waiahole Ditch water system. The decision was appealed to the Hawaii Supreme Court, which overturned the Commission decision and ruled that the public trust doctrine and the state’s water code provide that, at least in this case, in-stream public uses of water receive special consideration over off-stream private uses. This and similar applications of the public trust doctrine suggest that it is possible for appropriate jurisdictions to establish priorities for water use, and then to allow the market to reallocate water rights from one use to another consistent with the priorities established by law and the political process (Sax 1993).
“Prove-it” Policies
Rather than rely on water markets, a public trust doctrine, or some combination of the two, several jurisdictions around the country have crafted policies that specifically require a link between water availability and development. According to the ordinance adopted in Frederick, Maryland, city officials will review every proposed development and decide whether the city can provide the necessary water. Under the ordinance, 45 percent of surplus water will be allocated for new residential developments, 30 percent for commercial and industrial projects, and 25 percent for other uses, including government buildings and hospitals.
Other states have adopted similar policies that require developers to prove that they have adequate water supplies prior to approving development proposals. According to Charles Unseld, the director of Colorado’s Office of Smart Growth, several communities along Colorado’s Front Range are imposing such restrictions, at least on an ad hoc basis. In October 2001, California Governor Gray Davis signed Senate Bill 221, which requires developers of proposals for subdivisions of 500 units or more to prove they have water rights before they can receive final approval. While this requirement can be avoided by building smaller developments, it nevertheless represents an incremental step in directing growth according to the availability of water.
Perhaps the most sweeping policy framework linking water supply to growth is Arizona’s Groundwater Management Act. Groundwater sources supply roughly one-half of the total annual demand for water in Arizona (Jacobs and Holway, undated). Like most western states, agriculture accounts for about 70 percent of water use in Arizona, although this percent is slowly decreasing as municipal demand increases and the agricultural economy declines. In response to a growing concern over groundwater mining (that is, pumping and using groundwater at a rate faster than it can naturally replenish itself), the legislature passed the Groundwater Management Act (GMA) in 1980, and it was signed by then-Governor Bruce Babbitt.
The GMA created four “active management areas” (AMAs) around the state’s most populous areas: Phoenix, Pinal, Prescott and Tucson; a fifth AMA was created in Santa Cruz in 1993. The primary intent of the GMA is to sustain a long-term balance between the amount of groundwater withdrawn in each management area and the amount of natural and artificial recharge. This is accomplished through a combination of mandatory water conservation requirements and incentives to augment existing supplies. To help achieve the goal of “safe yield,” the GMA prevents new subdivisions from being approved in AMAs unless developers can prove that renewable water supplies are available for 100 years.
During a recent review of the GMA by a Governor’s Commission, water managers in Arizona concluded that the “assured water supply” program is responsible for much of the substantial progress that has been made in fast-growing municipalities to move away from groundwater overdraft toward renewable water supplies, including water from the Colorado River and reuse of effluent.
Another potential policy mechanism to link growth and land use to water supply is the use of urban growth boundaries (UGBs). The statutes that authorize UGBs in Oregon do not currently single out water availability as a variable for determining where the boundary should be located. However, Ethan Seltzer, director of the Institute of Portland Metropolitan Studies at Portland State University, has commented that it is not inconceivable to create a UGB within which developers would be required to prove that water is available for proposed growth.
Water and Land Management Strategies
In addition to asserting policies that explicitly link the availability of water supply to proposed development, there are other ways to meet the demand for more water to support development. Using existing water supplies more efficiently through conservation, xeriscaping and other water-saving measures can free up some water. Drought planning, water harvesting and the use of on-site gray-water systems can also help manage supply to meet demand. Groundwater development and the conjunctive use of surface water and groundwater may be appropriate for some communities. Small-scale and off-stream water storage, while potentially expensive and environmentally controversial, also could help some communities satisfy their thirst for growth.
Another option, mentioned earlier, is to increase water supply through timber harvesting and vegetation management. While some people debate the technical merits of this option, nearly everyone must question its political feasibility. During the past decade, conservation and environmental groups have consistently challenged timber harvesting practices on federal lands throughout the West, often tying-up much needed salvage logging and restoration projects for years in the courts.
The Search for a Land and Water Ethic
A recent issue of National Geographic reports, “Among the environmental specters confronting humanity in the 21st century—global warming, the destruction of rain forests, over-fishing of the oceans—a shortage of fresh water is at the top of the list …” (Montaigne 2002). In the face of what the World Bank refers to as the “grim arithmetic of water,” the author concludes that people around the world seem to emphasize two common approaches to this problem: efficient use of available water supplies, and a belief in using local solutions and free market incentives to emphasize conservation.
The relationship among water, growth and land use is a global problem that will be resolved most effectively at the local and regional level. While this article has reviewed several policy options, it is clear that there is much to be learned from other countries. More research, documentation and analysis of the effectiveness of alternative policies and practices are surely needed if the National Geographic story is correct: that limited water supplies are or will be the number-one environmental issue facing communities.
As we search for effective ways to integrate water, growth and land use, it is instructive to keep in mind the “land ethic” articulated by conservationist Aldo Leopold (1949, 224-225): “A thing is right when it tends to preserve the integrity, stability, and beauty of the biotic community. It is wrong when it tends otherwise.” The land ethic, according to Leopold, is based on the premise that the individual is a member of a community of interdependent parts. It provides moral direction on relationships between individuals and society and between humans and the biotic community, which includes soil, plants and animals, or collectively, land and water. This principle should inspire and guide us as we develop effective public policies to sustain communities and landscapes.
Matthew McKinney is director of the Montana Consensus Council, which is housed in the Office of the Governor in Helena, Montana. He is also a faculty associate of the Lincoln Institute, where he teaches courses on resolving land use disputes and regional collaboration, and coordinates the annual course for state planning directors in the West.
References
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Derrickson, S.A.K., et al. 2002. Watershed management and policy in Hawai’i: Coming full circle. American Water Resources Association 38(2).
Getches, David H. 1984. Water law in a nutshell. St. Paul, MN: West Publishing Co.
Jacobs, Katharine L. and James M. Holway. Undated. Managing for sustainability in Arizona: Lessons learned from 20 years of groundwater management. Unpublished manuscript available from the Arizona Department of Water Resources.
Leopold, Aldo. 1949. A Sand County almanac. New York: Oxford University Press.
Montaigne, Fen. 2002. Water pressure. National Geographic (September):9.
Sax, Joseph L.1993. Bringing an ecological perspective to natural resources: Fulfilling the promise of the public trust. In Natural resources law and policy: Trends and directions, Lawrence J. MacDonnell and Sarah F. Bates, eds. 148-161. Washington, DC: Island Press.
Smith, Jerd. 2002. Cities may equalize water rules. Rocky Mountain News (November 8): 11A.
Snyder, David. 2002. A new direction in water law: Frederick ordinance resembles western U.S. approach. Washington Post (September 23): B01.
Stein, Theo. 2002. A clear-cut drought solution? Logging urged to boost runoff, but eco-groups object. Denver Post (November 10): 1.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Las políticas de gestión del suelo urbano y el funcionamiento de los mercados de suelo urbano han pasado a ocupar un papel más importante en el debate de políticas públicas urbanas, así como en el trabajo académico y las agendas de desarrollo en varios países de esta región. En los últimos diez años, la red de académicos y funcionarios apoyada por el Programa para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy ha desarrollado seminarios, promovido investigaciones, organizado debates públicos, asesorado a tomadores de decisión, y publicado los resultados de su trabajo sobre estos temas tan pertinentes. Los miembros de dicha red se reunieron en Buenos Aires en abril de 2004 para evaluar sus actividades y preparar esta declaración sobre los temas centrales de políticas del suelo, los cuales son claves para la búsqueda de programas de desarrollo urbano más sostenibles en el futuro.
En América Latina, las políticas urbanas y las formas de funcionamiento de los mercados de suelo tienden a producir ciudades económicamente desiguales, política y socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente no sustentables. Entre las consecuencias de dichas políticas están los altos y a veces irracionales precios de la tierra, producto, en parte, de la ausencia de efectivas formas de gestión de la tierra urbana.
La situación actual
Los mercados de suelo son estructuralmente imperfectos. Sin embargo, el funcionamiento de los suelos urbanos depende de relaciones sociales, que a su vez son afectadas por los resultados de las operaciones de dichos mercados. Esta conexión entre las relaciones sociales y los mercados de suelo hace a la vez posible y necesario influenciar dichos mercados. Lejos de neutralizar dichas imperfecciones, muchos de los instrumentos y políticas implementados más bien han contribuido a distorcionar aun más el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Más aún, las políticas han mantenido las ‘reglas del juego’ inmobiliario urbano inalteradas y aparentemente intocables.
Una lectura más amplia del problema revela que, más que una racionalización inconsecuente, la disfuncionalidad de los mercados de suelo es el resultado de un conjunto de oportunidades perdidas para el desarrollo socialmente sostenible de las ciudades latinoamericanas. Sin embargo, existen oportunidades prometedoras e innovadoras para superar los cuellos de botella evidenciados en las políticas inadecuadas y destructivas del Estado, la dificultad de financiar el desarrollo urbano, y su capacidad deficiente de gestión.
Uno de los resultados negativos más sobresalientes de la situación actual es el relativo peso, importancia y persistencia de los mercados informales de suelo urbano caracterizado por prácticas exclusionarias, la entrega ilegal de títulos, la carencia de servicios urbanos y otros problemas. La desregulación en lugares donde habría que regular (las periferias pobres) y la sobre-regulación de las áreas ricas y reguladas, así como la privatización sin criterios sociales, son todos factores que contribuyen a impulsar estos procesos, especialmente la concentración espacial de la pobreza urbana. Si bien la mayoría de los programas de regularización están bien intencionados, la mayoría de ellos provoca efectos perversos, entre ellos los elevados costos del suelo para los sectores más pobres.
La planificación urbana y las normas urbanísticas tradicionales han perdido importancia y efectividad como instrumentos para orientar el desarrollo urbano, especialmente los mecanismos existentes para la gestión del suelo. Esta situación abre, no obstante, espacios de oportunidad para pensar en formas innovadoras de gestión y planificación urbana. En algunos lugares, ya se ha aprovechado dichas oportunidades a través de nuevos experimentos y propuestas que han provocado intensos debates al cuestionar los enfoques tradicionales.
En este marco, la creación de nuevas formas de gestión de la tierra tiene un requisito ineludible: repensar la tributación de la tierra urbana incorporando nuevos métodos y estar abierto a considerar instrumentos fiscales alternativos, entendidos como herramientas para reorientar el actual desarrollo de las ciudades y disciplinar el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Dichas herramientas deben ser diseñadas no sólo para captar fondos para la construcción de infraestructura y la prestación de servicios urbanos, sino también para contribuir a una distribución más equitativa de los costos y beneficios, especialmente aquellos asociados con el proceso de urbanización y el retorno de las plusvalías de la tierra recuperada a la comunidad.
Propuestas de Acción
Reconocer el rol indispensable del Estado. Es impresdindible que el Estado (tanto a nivel local como nacional) tenga un rol activo en la promoción del desarrollo urbano. El nivel local debe comprometerse más con los cambios estructurales en la gerencia del suelo, y el nivel nacional debe fomentar dichas iniciativas locales activamente. El gobierno no debe ignorar su responsabilidad de adoptar políticas en torno al mercado de suelo urbano que reconozca el valor estratégico de la tierra y las características particulares del funcionamiento de sus mercados, para impulsar un uso sostenible del suelo al incorporar objetivos sociales y ambientales y beneficiar a los segmentos más vulnerables de la población urbana.
Quebrar la compartamentalización entre las autoridades fiscales, normativas y jurídicas. La falta de cooperación entre autoridades locales es responsable por importantes ineficiencias, políticas poco efectivas, desperdicio de recursos escasos y poca transparencia pública. Más aún, las acciones incongruentes de diversas autoridades públicas dan señales confusas a los agentes privados y crean incógnitas, si no oportunidades, para que los intereses especiales puedan modificar planes gubernamentales. La complejidad y escala de los desafíos planteados por la realidad social urbana de las ciudades latinoamericanas requieren la toma de acciones multilaterales por parte de numerosos actores para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), asegurando de esta manera el logro de objetivos conjuntos: la promoción de un uso sostenible y justo de este recurso, la reducción de precios, la producción de suelo con servicios, el reconocimiento de los derechos al suelo por los pobres urbanos, y una repartición más equitativa de las cargas y los beneficios de la inversión urbana.
Estas autoridades también deben articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación del suelo. Deben promover una nueva visión con una legislación urbanística que diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y del uso del suelo, comprendiendo que las plusvalías generadas de los derechos de construcción no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra. Los gestores urbanos también deben también diseñar mecanismos creativos a través de los cuales las plusvalías se pueden usar para producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos, compensando de esta manera las desigualdades urbanas.
Reconocer los límites de lo posible. Transformar los marcos regulatorios actuales que rigen la utilización de la tierra urbana exige desarrollar un nuevo pensamiento urbanístico y jurídico que reconozca que las desigualdades urbanas y la exclusión socio-espacial son un fenómeno intrínseco al predominante modelo de desarrollo de las ciudades. Incluso en los marcos de los modelos vigentes, hay grados de libertad no despreciables para políticas más socialmente responsables y transparencia del gobierno. Las regulaciones y normas urbanísticas deben considerar la complejidad de los procesos de valorización del suelo y asegurar el cumplimiento de los principios efectivos tradicionales tales como aquellos que limitan la capacidad de las agencias gubernamentales para disponer de recursos públicos o prohibir el “enriquecimiento sin causa” de los propietarios privados.
Revertir círculos viciosos. Se necesitan alternativas a los programas de regularización para romper el círculo vicioso de reproducción de la pobreza que los actuales programas de regularización perpetúan. Es importante reconocer el carácter paliativo de dichos programas y la necesidad de integración de las políticas urbanas, de vivienda y de tributación de la tierra. La dependencia de los subsidios a la vivienda, aunque inevitable, puede quedar anulado si no se cuenta con mecanismos que impidan que estos subsidios se traduzcan en aumentos de los precios del suelo. Los funcionarios de las ciudades deben priorizar la generación de oferta de tierra equipada sobre los programas de regularización ya que el derecho a la vivienda es un derecho social a ocupar un hábitat viable y con dignidad. También es importante entender que la baja producción de suelo servido per se contribuye a la retención de la oferta y por consiguiente a su alto precio, afectando así todos los aspectos del desarrollo urbano.
Además, las soluciones individuales (tales como procesos de titulación predio-por-predio o la entrega de subsidios caso por caso a familias individuales) son en última instancia más onerosas para la sociedad que las soluciones colectivas y más amplias que incorporan otros valores agregados, como la construcción de espacios públicos, la inversión de infraestructura y otros mecanismos que fortalecen la integración social. Muchos países latinoamericanos han sido testigos de programas de subsidios habitacionales, muchas veces con el apoyo de agencias multilaterales, que no consideran o menosprecian el componente suelo. Tales programas buscan suelo público rápidamente disponible o simplemente ocupan suelo en las áreas intersticiales de la ciudad. Tal desinterés en una política de suelo más amplia compromete la replicabilidad, expansión y sostenibilidad de estos programas de vivienda en una escala más amplia.
Repensar los roles de las instituciones públicas y privadas. La gestión de la tierra, dentro de una gran diversidad de intervenciones urbanas – desde la producción en escala masiva de suelo con servicios para los pobres hasta las operaciones de redesarrollo urbano mediante grandes proyectos, pasando por las intervenciones del tipo ‘face-lift’ o los proyectos de recuperación ambiental — obliga a pensar en las más variadas formas de intervención de parte de las instituciones públicas responsables del desarrollo de las ciudades y en diferentes modalidades de asociación público-privada. La utilización de las tierras vacantes y la flexibilización de usos e intensidades de ocupación pueden jugar un papel crucial siempre que tales proyectos cumplan con las orientaciones estratégicas de las instituciones públicas, sean sujetas a la contraloría ciudadana, e incorporen una visión compartida y participativa del desarrollo urbano.
La ejecución de proyectos demostrativos como El Urbanizador Social en Porto Alegre, Brasil, el proyecto de vivienda Nuevo Usme y la legislación sobre la recuperación de plusvalías de Bogotá, Colombia, constituyen ejemplos de esfuerzos sensibles y creativos que reconocen la importancia de una adecuada gestión de la tierra urbana y de un nuevo pensamiento sobre el papel de la tierra, en particular del potencial del valor del suelo como instrumento para promover un desarrollo más sostenible y equitativo para los pobres de nuestras ciudades.
Un pensamiento creativo y balanceado también queda de manifiesto en proyectos conjuntos de capital público y privado en La Habana, Cuba, con plusvalías capturadas a través de la mejoría de áreas históricas densamente pobladas.
Potencializar el papel de la tributación de la tierra en el financiamiento público para promover el desarrollo urbano. Los gobiernos nacionales, estaduales o provinciales y locales deben compartir la responsabilidad por la promoción del impuesto predial como un mecanismo idóneo y socialmente aceptable para el financiamiento y promoción del desarrollo urbano. El impuesto predial no se debe aplicar con criterios generalizados, sino que debe ser sensible a las ciudades latinoamericanas que tienen un fuerte legado de desigualdades económicas y socio-espaciales. Pueden existir buenos argumentos para gravar a todos los terrenos con una tasa más alta que las edificaciones, de forma racional y diferenciada, en particular en los terrenos periféricos sujetos a la especulación urbana y las tierras ofertadas ex-ante a los sectores sociales de menores ingresos, (asegurándose que su pago contribuye, además, a la construcción de ciudadanía de estos sectores). Y como ya se aseveró, es esencial crear instrumentos impositivos innovadores y adecuados a cada realidad y otras modalidades para captar las plusvalías generadas.
Educar a los actores en la promoción de nuevas políticas. Todos los actores involucrados en estos procesos, desde los jueces a los periodistas pasando por los académicos y por supuesto los funcionarios públicos y sus mentores internacionales, requieren contar con formación y capacitación en profundidad sobre el funcionamiento de los mercados y la gestión de la tierra urbana para lograr estos objetivos. Es indispensable identificar los “campos de resistencia mentales”, particularmente en el pensamiento urbanístico, económico y en las doctrinas jurídicas, que constituyen obstáculos que hay que superar. Debemos reconocer, por ejemplo, que existe y opera un “derecho informal” que legitima social, si bien no jurídicamente, muchas transacciones sobre la tierra y crea redes y espacios de solidaridad e integración. Es urgente realizar acciones para introducir estos temas y propuestas en las agendas políticas en los distintos niveles gubernamentales, los partidos políticos, las organizaciones sociales, la academia y los medios de comunicación social.
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Community land trusts provide affordable housing by separating the value of land from the value of buildings. Households pay for only the building or dwelling unit, and the CLT retains ownership of the land in this form of shared equity housing.
When the household sells, the CLT typically has the right to repurchase the unit at a price determined by a formula based on the value of improvements made by the household, the change in local housing prices, and the duration of tenancy. The CLT then resells the building or unit to another low-income household, and continues to own the land. This chain of sales ensures that the unit provides affordable housing services on a sustainable basis.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En las ciudades de América Latina, y especialmente en las más grandes, la ubicación de las viviendas es crítica para los grupos más vulnerables. En Buenos Aires, la población de las villas miseria en el área del centro se duplicó en el último período intercenso (1991-2001), si bien la población total declinó aproximadamente el 8 por ciento. En Rio de Janeiro, durante la misma década, los asentamientos informales de mayor crecimiento fueron los que se percibían como mejor ubicados, generalmente cerca de la costa en los barrios de clase media y alta, si bien éstos eran ya los barrios más hacinados y congestionados.
También se observa esta tendencia en Chile, no obstante el problema de los asentamientos informales es mucho menor que en el resto de América Latina. Sólo alrededor de 28.600 familias (el 1 por ciento de la población total de Chile) viven en 533 asentamientos precarios identificados (los cuales son denominados campamentos). Los catastros sucesivos demuestran que al mismo tiempo que los campamentos más antiguos se van reordenando, se continúan creando campamentos nuevos. Más de la mitad de los campamentos existentes fueron establecidos entre 1991 y 2007 (Fundación un Techo para Chile, 2007).
Hay varias explicaciones para esta persistencia de campamentos, aun en Chile, donde la política de vivienda se considera más desarrollada que en otros países, y donde ya queda poca tierra urbana disponible para ser invadida. Algunas familias que viven en campamentos pueden representar un grupo residual en transición entre su llegada a la ciudad y su reubicación en viviendas de interés social u otro tipo de vivienda formal. Otros pueden tener preferencia por tener su propia casa en un campamento en vez de tener que compartir cuartos con otra familia o parientes en una vivienda más formal.
Vivir en un campamento también puede ser comparable a anotarse en una lista de espera para poder acceder a un programa de vivienda de interés social, ya que el programa del gobierno que se concentra en este tipo de familias (Chile Barrio) tiene por finalidad atender a sus necesidades y facilitar su acceso a la vivienda de interés social. Como algunas de las familias que viven en campamentos aún no cumplen con las condiciones necesarias para participar en el programa de viviendas de interés social, siguen allí hasta poder encontrar otras opciones.
Por otro lado, la continua existencia de campamentos no se puede atribuir a altos niveles de pobreza o a una política débil de regularización de asentamientos. Por el contrario, en los últimos 20 años la pobreza en Chile se redujo a la mitad, y ahora se estima que alcanza al 13,7 por ciento de la población (CASEN, 2006). Al mismo tiempo, el gobierno implementó una política de vivienda que entrega bonos a las familias para comprar una casa. Este programa ha sido respaldado por sucesivas administraciones de gobierno y ha beneficiado hasta ahora a dos millones de familias, a un promedio de 100.000 familias por año, o casi el 3 por ciento de los 3,6 millones de hogares urbanos de Chile en 2002.
Independientemente de su éxito en términos de cobertura, los programas de vivienda han generado una concentración de viviendas de interés social en la periferia de Santiago y otras ciudades principales. Históricamente, los proyectos de viviendas de interés social han creado grandes zonas socialmente homogéneas que han producido la segregación de familias de bajos ingresos, con consecuencias negativas. Algunas de estas zonas ahora sufren de serios problemas sociales, como un alto nivel de desempleo y deserción escolar, como también sentimientos generalizados de falta de esperanza y inversión de los valores sociales entre sus residentes (Sabatini, Cáceres y Cerda, 2004).
También hay mayor inestabilidad e inseguridad laboral en la economía chilena en la actualidad que en el pasado, y una transformación radical del sistema político ha desestabilizado las relaciones cotidianas entre las clases populares y los líderes de los partidos políticos. A medida que estas formas tradicionales de cohesión social se van debilitando, ciertos factores, como la ubicación de una casa en la ciudad, se hacen más relevantes, ya que una buena ubicación puede brindar acceso a una mejor “geografía de oportunidades”, o sea a lugares que se perciben como de mayor y mejor acceso a servicios públicos y privados, como escuelas, mercados, parques y redes de transporte, como también acceso a mejores trabajos y proximidad a redes sociales y familiares.
En este contexto, examinaremos algunos de los factores que influyen en el continuo desarrollo y persistencia de los campamentos, a pesar de la disponibilidad de programas gubernamentales masivos de vivienda, como también un sistema legal que protege los derechos de propiedad.
Una encuesta de preferencias de localización de vivienda
Usando datos de la Región Metropolitana de Santiago, diseñamos tres conjuntos de muestras con un total de 1.588 unidades familiares: familias que viven en campamentos (812); familias que viven en viviendas de interés social y que se mudaron de campamentos que fueron erradicados (510); y familias que viven en viviendas de interés social pero que no se mudaron de un campamento (266). Las tres muestras fueron tomadas, respectivamente, de un inventario de moradores de campamentos preparado en 2007; y el registro del programa Chile Barrio, que identifica a familias que vivían en campamentos y que adquirieron viviendas de interés social entre 1999 y 2005; y familias del mismo proyecto de viviendas de interés social que no provenían de un campamento. Las encuestas en los campamentos fueron efectuadas de puerta en puerta en agosto de 2008, y en los barrios de proyectos de vivienda de interés social en diciembre de 2008.
Los resultados de la encuesta muestran que al vivir en campamentos, las familias logran optimizar las preferencias de localización de su vivienda con una mayor probabilidad de éxito, entendiendo dichas preferencias fundamentalmente como la proximidad a una buena geografía de oportunidades. Casi el 70 por ciento de las familias que antes vivían en campamentos y ahora viven en viviendas de interés social se quedaron en el mismo distrito, comparado con el 51,7 por ciento de las familias que viven en viviendas de interés social y que no vinieron de campamentos (ver Cuadro 1). Por lo tanto, sin alterar radicalmente la ubicación de su vivienda, las familias que antes vivían en campamentos pudieron acceder a subsidios de vivienda que les permitieron mejorar su estándar de vida y obtener un título legal.
Ver Cuadro 1 en anexo: Origen de las muestras de hogares en la Región Metropolitana (RM) de Santiago (porcentajes)
Las familias que viven en campamentos también perciben que tienen mayor prioridad que otras familias similares para acceder a viviendas de interés social, y una mayor probabilidad de acceder a viviendas de interés social en su localización preferida. Alrededor del 63 por ciento de las familias que viven actualmente en campamentos reportaron tener ventaja en el acceso a viviendas de interés social en comparación con otras familias. Esta percepción coincide con la realidad, ya que entre 1996 y 2007 la cantidad de campamentos en Chile declinó de 972 (105.888 familias) a 533 (alrededor de 28.600 familias) y el déficit de viviendas asociado con campamentos se redujo en un 75 por ciento.
Para examinar el precio del suelo como factor en la selección de vivienda, utilizamos la tasación fiscal en zonas de características similares (ZCS) y, como referencia, el valor máximo obtenido por cada distrito. En este análisis, el 71,4 por ciento de las familias que se mudaron de un campamento a una vivienda de interés social se transfirieron a una localización mejor o equivalente (ver Cuadro 2).
Ver Cuadro 2 en anexo: Valor actual del suelo comparado con el valor en el distrito de origen
La encuesta también muestra que la mayoría de las familias de campamentos (60,6 por ciento) llegó entre 2000 y 2008, un período de gran expansión en la oferta de viviendas para familias de menores ingresos, indicando una preferencia por vivir en un campamento bien ubicado antes que en una vivienda de interés social en otro lado (ver Cuadro 3).
Ver Cuadro 3 en anexo: Año de llegada de la muestra de familias que viven en campamentos
Los resultados de la encuesta se deben interpretar teniendo en cuenta los siguientes factores contextuales.
Interacciones entre pobreza y los valores del suelo
La mitad de las familias que viven en campamentos (51 por ciento) no son pobres, de acuerdo a la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN). En nuestra muestra, la mayoría de las familias que vivían en campamentos tienen un mayor porcentaje de jefes de familia masculinos, menor tamaño familiar, y un ingreso per cápita casi el doble de la mayoría de las familias de bajos ingresos de la Región Metropolitana. Este resultado contradice la creencia convencional de que las familias más pobres viven en los campamentos. Lo que parece estar ocurriendo es la expresión de una estrategia por parte de familias de menores ingresos para superar su vulnerabilidad y aprovechar al máximo las oportunidades para mejorar su situación, usando para ello la ubicación de su vivienda como un recurso en el proceso de movilidad social.
La incidencia de pobreza en los campamentos varía en función del precio promedio del suelo en el distrito donde se encuentra el barrio. Menos de la mitad de las familias que viven en campamentos ubicados en distritos de valor bajo y alto del suelo son pobres, mientras que aquéllas que viven en distritos de valor medio del suelo tienen niveles de pobreza mucho mayores (ver Cuadro 4). Las familias que viven en distritos de valores bajos y altos del suelo también tienen una mayor proporción de trabajadores en los sectores de servicios privados y domésticos, y menos empleados por cuenta propia.
Ver Cuadro 4 en anexo: Pobreza y empleo en las familias que viven en campamentos, por valor del suelo en el distrito
Los residentes perciben que la localización objetiva de los campamentos es mejor que el de las viviendas de interés social, porque es más probable que los campamentos se encuentren en los distritos de mayor valor del suelo, en comparación con las viviendas de interés social: 27 por ciento, comparado con 7,9 por ciento (ver Cuadro 5). Al mismo tiempo, las familias que viven en campamentos tienen una percepción mucho mejor de su proximidad a los servicios y puestos de empleo, y encuentran que su distrito es socialmente más diverso que el de las familias que viven en viviendas de interés social (ver Cuadro 6).
Ver Cuadro 5 en anexo: Distribución de familias por valor del suelo en sus distritos respectivos (porcentajes)
Ver Cuadro 6 en anexo: Percepciones de localización de la vivienda
Si se usan los valores del suelo como indicador de acceso a servicios, queda claro cuán significativa es la localización para las familias. Los campamentos ubicados en distritos donde los valores del suelo son altos exhiben ventajas significativas sobre aquellos en distritos de precio del suelo bajo, sobre todo con respecto a la ubicación del trabajo del jefe de familia y su cónyuge (ver Cuadro 7).
Ver Cuadro 7 en anexo: Percepciones de localización por valor del suelo en el distrito entre las familias que viven en campamentos (porcentaje)
Preferencias declaradas de localización
Las familias que viven en campamentos valoran su localización. Al preguntar: “Si tuviera la oportunidad de mudarse a otra casa, ¿qué elegiría?”, el 28,8 por ciento declaró que preferiría quedarse en el mismo lugar y el 57,6 por ciento se mudaría a otra ubicación dentro del mismo distrito. La tercera opción, mudarse a otro distrito, fue seleccionada sólo por el 13,6 por ciento de las familias.
Con respecto a sus expectativas para el futuro, la mayoría de las familias que viven en campamentos declaran que esperan vivir en una vivienda de interés social dentro de cinco años. El sesenta y siete por ciento cree que vivirá en una vivienda de interés social dentro del mismo distrito y el 25 por ciento de ese grupo cree que vivirá en una vivienda de interés social construida en el mismo lugar donde se encuentra el campamento donde vive ahora.
El resultado más interesante es que el 51,8 por ciento de las familias que viven en campamentos dicen que prefieren quedarse en el barrio (bajo las mismas condiciones) que mudarse a una vivienda de interés social lejos de su distrito actual, Esta preferencia también es expresada por el 58.7 por ciento de las unidades familiares que declararon estar dispuestas a ahorrar más de los aproximadamente 400 dólares estadounidenses que el estado exige actualmente como pago para participar en el programa; un pago más alto aumentaría aún más la probabilidad de quedarse en la misma localización.
Conclusión
Este estudio ofrece una nueva perspectiva sobre los patrones y preferencias de localización de las familias que viven en asentamientos precarios. Subyacente en la decisión familiar de vivir en un campamento está el interés de aumentar la probabilidad de obtener una vivienda de interés social en un período más corto y en el distrito de su preferencia. No parece haber ningún conflicto entre obtener una mejor localización y obtener un subsidio residencial de una vivienda formal. Por el contrario, el vivir en un campamento constituye una estrategia racional para alcanzar ambos objetivos.
Las familias que han seguido esta estrategia tienen un perfil un tanto distinto a la típica familia pobre de Santiago. La mayoría tiene un jefe de familia masculino y un nivel de ingresos que, si bien es bajo, se encuentra significativamente por encima de la línea de pobreza tal como se define en Chile. La localización del campamento parece cumplir un rol importante en favorecer la proximidad al trabajo tanto para el jefe de familia como para su cónyuge.
Los programas de vivienda de interés social en Chile se han guiado fuertemente por la noción del déficit de viviendas, donde las familias pasan a ser un número de una lista para obtener un subsidio de manera independiente, sin considerar aspectos tales como el mantenimiento de las redes sociales o las preferencias de localización. Esta política, basada en subsidiar la demanda y dar por sentado el valor del suelo, llevó a una segregación a gran escala en la periferia, donde los precios del suelo tienden a ser menores.
Este estudio demuestra que las familias optarán por una mejor localización, frecuentemente en la ciudad central, aunque ello signifique vivir en un campamentos o un lote más pequeño, demostrando los límites de la vivienda de interés social basada en los precios más bajos del suelo en la periferia. El programa Chile Barrio, creado en 1996, ha reemplazado el énfasis en el déficit de viviendas por un enfoque territorial que hace del campamento la unidad de intervención, y este nuevo enfoque parece haber mejorado las opciones de vivienda. La lección de política pública aprendida para programas de vivienda futuros es la necesidad de concentrarse en la calidad de la localización y en la inclusión social.
Referencias
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Fundación un Techo para Chile. 2007. Informe catastro de campamentos. www.untechoparachile.cl/cis
Instituto de la Vivienda (INVI). 2001. Diagnóstico de medición de satisfacción de beneficiarios de vivienda básica. Santiago: Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Sabatini, F., G. Cáceres, y J. Cerda. 2001. Segregación residencial en las principales ciudades chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción”. EURE 27 (82) Diciembre.
Sobre los autores
Isabel Brain es socióloga y coordinadora del Programa de Apoyo a las Políticas Urbanas y de Suelo (ProUrbana) de la Universidad Católica de Chile Sus investigaciones se concentran en el desarrollo urbano, viviendas económicas, segregación residencial, mercados de suelos y asentamientos informales.
Pablo Celhay es economista e investigador de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Recibió una maestría en políticas públicas de la Universidad de Chicago. En la actualidad está cursando la carrera de maestría en políticas públicas en la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.
José Joaquín Prieto es director del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Sus investigaciones se concentran en políticas sociales y metodología de las investigaciones aplicadas.
Francisco Sabatini es sociólogo y profesor de planeamiento urbano en el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica de Chile. Se especializa en segregación social, conflictos medioambientales y participación ciudadana.
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