Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Mi experiencia al asistir a la conferencia “Who Owns America? II” [¿A quién pertenecen los Estados Unidos?] celebrada en Madison, Wisconsin en junio pasado fue como contemplar un panorama formado por ideas acerca de la tierra y la gente. Desde mi punto de vista, este panorama tenía cuatro características dominantes:

• la expansión de los derechos de propiedad;
• el desafío de la dicotomía de lo privado/lo público;
• la creciente complejidad del mundo físico, que constituye el ‘objeto’ de los derechos de propiedad;
• y el enfoque narrativo como herramienta metodológica para lograr una mayor comprensión de la propiedad como una relación social.

La característica más sobresaliente del pensamiento jurídico estadounidense con respecto a la tierra es la gran importancia de los derechos de propiedad. La tradición jurídica de América Latina, según la doctrina de la función social de la propiedad planteada por el jurista francés Leon Duguit, tiende a considerar los derechos de propiedad como una materia a ser limitada por el gobierno y las leyes a fin de satisfacer las necesidades sociales. Por lo tanto, para mí fue un choque cultural descubrir la popularidad de la teoría de Charles Reich sobre la propiedad, en la que se promueven las ideas igualitarias mediante la defensa de los derechos de propiedad individuales.

En la conferencia se plantearon numerosas maneras distintas de ampliar la noción de propiedad para dar cabida a nuevas demandas sociales. Un ejemplo de ello fue el planteamiento de Eric Freyfogle de que la propiedad debiera tener un lugar privilegiado en la sociedad. Por supuesto, no hace falta que una idea sea aceptada por unanimidad en el razonamiento jurídico estadounidense para que pase a ser un aspecto importante del panorama actual de ideas sobre la propiedad.

La segunda característica se refiere a la distinción entre lo público y lo privado –una distinción que resulta esencial para las sociedades modernas y que suele darse por descontada–. Estamos acostumbrados a reconocer la coexistencia de dos formas separadas de control social sobre la misma extensión de tierra: el del propietario privado y el de las entidades gubernamentales públicas. Sin embargo, debemos recordar que esta separación no es eterna ni universal; es producto de la historia.

Los estudios urbanos han demostrado repetidas veces que las regulaciones de la tierra afectan constantemente las relaciones entre el control privado y el público. Los poderes de planificación y los derechos de propiedad han venido reduciéndose y ampliándose desde los inicios de la gestión urbana moderna, y ese proceso ahora se presenta como normal. Un desafío más marcado para la separación de las categorías pública y privada fue planteado en la conferencia por los reclamos que hacen las poblaciones indígenas sobre sus territorios en los Estados Unidos.

Tales reclamos se refieren a una tercera forma, aún sin codificar del todo, de control sobre la tierra. En general, los pueblos indígenas no buscan controlar los gobiernos locales, es decir, gobernar un territorio por medios convencionales. Igualmente rechazan ser tratados meramente como corporaciones que poseen tierras. Hablan de derechos de índole distinta, con elementos antiguos y nuevos, y lo hacen cuestionando una serie de tratados entre el pueblo y el estado. Un tratado es la forma usual que toma la relación jurídica entre una nación-estado y una fuerza externa. Al parecer los tratados pasados debían ‘resolver’ el problema territorial. Hoy en día esos tratados están siendo cuestionados tanto en términos de la dicotomía de lo público/lo privado como por la formación de una nación-estado que no se concretó.

Asimismo debemos reconocer que el razonamiento jurídico clásico no cuenta con los mecanismos para darle sentido a estos desarrollos, puesto que son los fundamentos mismos de ese razonamiento lo que está en tela de juicio. Es obvio que estas inquietudes también se presentan en Canadá y México, aunque con formas y resultados diferentes. Los estudiosos y profesionales de la teoría jurídica, y especialmente de la teoría constitucional, de estos tres países norteamericanos pueden aprender mucho unos de otros en este proceso.

No debería sorprendernos que surjan nuevas formas de control territorial cuando ha habido tantos cambios en la tierra misma. Se han escrito miles de libros acerca de la transformación de la tierra, sobre todo desde el punto de vista que ahora llamamos perspectiva ambiental. La tierra como ‘objeto’ de las relaciones de la propiedad se ha convertido en un asunto bastante complejo y esa complejidad es la tercera característica que encuentro en este panorama de ideas. Los territorios han pasado a ser un concepto difícil de entender y tal vez el fenómeno más significativo es la disolución de la distinción entre lo urbano y lo rural. No tenemos ciudades en el sentido tradicional de la palabra, sino un conjunto de procesos urbanísticos.

Los mensajeros del ciberespacio nos dicen que las distancias se acortan gracias a las nuevas tecnologías; el espacio y la distancia han perdido relevancia. La verdad es que el cambio tecnológico, aunado al cambio demográfico y social, solamente ha hecho la tierra más compleja. Esto queda claro cuando vemos, como lo demostraron las ponencias presentadas en la conferencia, las numerosísimas disciplinas que describen, analizan y hasta alaban con cantos la tierra. No existe disciplina alguna que pueda englobar la tierra en una única forma de discurso.

Tal vez la más interesante de las nuevas maneras de ver la tierra sea el enfoque narrativo, la cuarta característica en nuestro panorama. El relato de historias acerca de la tierra aclara las relaciones de la propiedad mucho mejor de lo que lo hacen tantos otros métodos empíricos porque nos permite reconocer los aspectos subjetivos sin alejarnos demasiado de las ciencias sociales empíricas. En comparación con la rigidez de los enfoques jurídicos y económicos, los relatos personales nos transmiten la fluidez de la propiedad como una relación social, los cambios que suceden en esa relación como resultado de muchas interacciones y los diferentes significados que puede adquirir una parcela de tierra o un vecindario para sus moradores, habitantes nuevos, visitantes y demás.

Reconocer la riqueza e intensidad de las historias de la gente y contrastar esta riqueza con la rigidez de las categorías jurídicas no implica abandonar estas últimas. Tan es así que este enfoque más subjetivo puede constituir una nueva forma de tomar la ley con seriedad. Apenas si existe un discurso social sobre la tierra, ni siquiera en la modalidad más vernácula, que no tenga una connotación normativa. Cuando alguien dice ‘esta tierra me pertenece (me pertenecía o debiera pertenecerme)’, está haciendo un reclamo legal. Las categorías jurídicas son importantes fuera de los círculos profesionales de los abogados, jueces y agentes inmobiliarios porque son parte de las historias personales; más aún, su función es darle significado a las experiencias de la gente.

Cuando las categorías jurídicas no logran abarcar las representaciones normativas que hace un pueblo de la tierra, la ley pierde su significado. Si el razonamiento jurídico tradicional define la propiedad como un cúmulo de derechos, el enfoque narrativo puede enseñarnos a ver la propiedad como cúmulos de representaciones que permitirían ayudar a la gente a darle significado a su relación con la tierra. Quizás es esta la mayor lección que he aprendido de la conferencia “Who owns America?”: usar muchos lentes para observar el panorama y explorar las ideas comparativas acerca del carácter individual y comunitario de la propiedad, de los asentamientos informales y de los marcos jurídicos en todos los Estados Unidos.

Antonio Azuela es el Procurador Federal de Protección al Ambiente del gobierno de México. Es egresado de la Universidad Iberoamericana (Ciudad de México) y la Escuela de Leyes de la Universidad de Warwick (Inglaterra) y se ha desempeñado como asesor jurídico de varios gobiernos estatales y dependencias del gobierno federal en materia de legislación de la planificación urbana. El Dr. Azuela es autor del libro La ciudad, la propiedad y el derecho (El Colegio de México, 1989) y muchas otras publicaciones sobre legislación urbana y ambiental desde una perspectiva sociológica.

My experience in attending the “Who Owns America? II” conference in Madison, Wisconsin, last June was like contemplating a landscape of ideas about land and people. From my perspective, this landscape had four salient features:

• the expansion of property rights;
• the challenge of the private/public dichotomy;
• the growing complexity of the physical world, which constitutes the ‘object’ of property rights;
• and the narrative approach as a methodological tool for better understanding property as a social relationship.

The most noticeable feature in U.S. legal thinking about land is the great importance of property rights. Latin American legal tradition, following French jurist Leon Duguit’s doctrine of the social function of property, tends to see property rights as something to be limited by government and law in order to meet social needs. So, it was a cultural shock for me to discover the popularity of Charles Reich’s theory about property, where egalitarian ideas are advanced by means of asserting individual property rights.

At the conference, one could see many different ways in which the notion of property rights was expanded to accommodate new social demands. Eric Freyfogle’s contention that property should have an honored place in society is one example. Of course, an idea does not have to be accepted unanimously in American legal thinking for it to be an important aspect of today’s landscape of ideas about property.

The second feature refers to the distinction between public and private-a distinction that is so essential to modern societies that it is usually taken for granted. We are used to recognizing the coexistence of two separate forms of social control over the same piece of land: that of private landowners and that of public government organizations. However, one has to remember that this separation is not eternal or universal; it is a historical product.

Urban studies have long shown that land use regulations constantly affect the relationships between public and private control. Planning powers and development rights have been shrinking and expanding since the inception of modern urban management, and that process is now seen as normal. A more profound challenge to the separation of public and private categories was raised at the conference by indigenous peoples’ claims to their territories in the United States.

Those claims refer to a third, not yet fully codified, form of social control over land. In general, indigenous peoples do not aim at controlling local governments, i.e. governing a territory through conventional means. They also reject being treated simply as private corporations who own land. They talk about rights of a different nature, with old and new elements, and they do so by challenging a series of treaties between the people and the state. A treaty is the typical form of legal relationship between a nation-state and an external force. Apparently, past treaties were supposed to ‘settle’ the territorial question. But those treaties are now being questioned both in terms of the public/private dichotomy and because the formation of a nation-state was not completed.

We must also recognize that classical legal thinking does not have the tools to give meaning to these developments, because it is the very foundation of that thinking that is being shaken. Clearly, these concerns are also being raised in Canada and Mexico, although under different forms and with different outcomes. Scholars and practitioners in legal theory, and particularly constitutional theory, in all three countries of North America can learn a lot from each other in this process.

We should not be surprised to see new forms of territorial control when there have been so many changes in the land itself. Thousands of books have been written about the transformation of the land, mainly from what we now call an environmental perspective. Land as the ‘object’ of property relations has become extremely complex, and this complexity is the third feature I see in this landscape of ideas. Territories have become very difficult to understand, and perhaps the most relevant development is the blurring of the urban/rural distinction. We do not have cities in the traditional sense of the word; what we have is a set of urbanization processes.

The heralds of cyberspace tell us that as distances are shortened through new technologies, space and distance have become irrelevant. The truth is that technological change, combined with demographic and social change, has only made land more complex. This is clear when we see, as in the papers presented at the conference, the great number of disciplines that describe, analyze and even sing about land. There is not a single discipline that can embrace land into one form of discourse.

Maybe the most interesting new way of looking at land is the narrative approach, the fourth feature in our landscape. Listening to stories about land throws more light on property relationships than many other empirical methods because it allows us to recognize the subjective aspects without getting too far from empirical social sciences. Compared to the rigidity of legal and economic approaches, personal accounts give us the fluidity of property as a social relationship, the changes that occur in that relationship as a result of many interactions, and the different meanings that a piece of land or a neighborhood can have for its dwellers, new settlers, visitors or others.

Recognizing the richness and vividness of people’s stories and contrasting this richness against the rigidity of legal categories does not require neglecting those categories. Indeed, this more subjective approach can be another way of taking the law seriously. There is hardly any social discourse about land, even in its most vernacular form, which does not have a normative connotation. When someone says ‘this land is (was or should be) mine,’ he or she is making a legal claim. Legal categories are important outside the professional circles of lawyers, judges and realtors precisely because they are part of people’s stories; moreover, their function is to give meaning to people’s experiences.

When legal categories are not able to embrace a people’s normative representations about land, the law has lost its meaning. If traditional legal thinking defines property as a bundle of rights, the narrative approach can teach us to see property rights as bundles of representations that can be used to help people give meaning to their relationship to the land. Maybe this is the main lesson I have learned from “Who Owns America?”: to use many lenses to look at the landscape and to explore comparative ideas about individual and community ownership, informal settlements and legal systems throughout North America.

Antonio Azuela is the Attorney General for Environmental Protection in the federal government of Mexico. A graduate of Universidad Iberoamericana (Mexico City) and the School of Law, University of Warwick (England), he has been the legal advisor to several state governments and federal government agencies on planning law. Mr. Azuela is author of La Ciudad la Propiedad. Privada y el Derecho-The City: Private Property and the Law (El Colegio de Mexico, 1989) and numerous other publications on urban and environmental law from a sociological perspective.

Editor’s Note: The “Who Owns America? II” conference in June 1998 was cosponsored by the Lincoln Institute and the North American Program of the Land Tenure Center at the University of Wisconsin-Madison.

The University of Wisconsin Press has recently published Who Owns America? Social Conflict over Property Rights, edited by Harvey M. Jacobs, and based on the first conference in 1995. Contact: www.wisc.edu/wisconsinpress