The introduction of property taxation in transitional economies offers a unique perspective from which to study fiscal and governmental decentralization, land privatization and market development. These reforms all involve fundamental changes from the centrally controlled and planned societies of the communist period. The Lincoln Institute has a particular interest in the experiences of countries that are adopting property taxation and is underwriting a series of case studies in consultation with research associates in Armenia, the Czech Republic, Estonia, Poland, Russia and the Slovak Republic.

These studies demonstrate similarities in the challenges and problems faced by countries in transition and the extraordinary changes that have taken place in less than a decade since the fall of communism. At the same time, each country has followed a somewhat different path, adopting strategies that reflect its unique set of past traditions and current circumstances.

Decentralization and Privatization

Among the challenges facing these countries after nearly 50 years of communist rule are the decentralization of fiscal and political control and the reduction of the role of government in favor of private-sector ownership and activity. Privatization of land ownership has been a particularly sensitive issue. Taxes on real property have been introduced as part of a strategy to provide a revenue source to local governments, to encourage privatization of government-owned real estate assets, and to improve land utilization. Although in most cases the central governments continue to play a dominant role, a degree of local fiscal authority and autonomy has been introduced. Poland and Estonia have assigned these taxes to local self-governments, with authority to determine tax rates within limits established by their national parliaments.

In the other countries, national law sets the rate of taxation, but some local control is achieved by adjusting the coefficients applied to area measures that establish the tax base. The revenues raised from land and building taxes are still a relatively modest source of local revenue, and generally benefit rural communities more than urban areas. Although property taxes raise a minor portion of these countries’ total taxes at present, central governments envision a larger role for them in improving inter-governmental finance systems.

Privatization of state assets and ownership rights to real property is an essential yet complicated process that is still underway in each of the countries studied. In Estonia, for example, the desire to restitute land to pre-Soviet-period owners or their heirs initially complicated the determination of property rights. The adoption of a land tax in 1993, within two years of independence, was an essential element of Estonia’s land reform program, which also included privatization and market development. Limiting the tax base to land alone was intended to encourage its productive use, stimulating owners of restitution rights “to develop the property or sell it.”

In the former Soviet satellites, considerable private ownership remained under communism, but the formal cadastral systems were not maintained and the recording of property rights is still far from complete. During the Soviet period, land was treated separately from buildings, and this practice has continued in some countries, making real estate units more difficult to assemble for investment purposes. Property (buildings and structures) is treated separately from land for taxation purposes in Armenia, the Czech and Slovak Republics, and Russia.

While housing and business privatization has progressed to a degree in all countries, the release of land to private ownership and especially to ownership by foreigners has been a contentious issue. In Russia, although the Constitution and Civil Code provide for private property, the government and the Duma have failed to agree on a Land Code to provide a legal basis for land ownership. Most countries have placed some restrictions on foreign ownership, but permit long-term leases. Land taxation offers a potentially broad and expanding revenue base as privatization continues.

Market-based Reforms

In the absence of secure property rights and developed property markets, most countries have taken an incremental approach to incorporating market-based elements into their property tax bases. With the exception of Estonia, the countries in this study levy taxes on the basis of land or building area, adjusted by coefficients related to location, population, usage or other factors not derived directly from market indicators. As a logical step in their transitional reforms, Armenia and the Czech Republic are each exploring the addition of ad valorem elements to their area-based property tax, and Poland is considering proposals to shift to a market-based system. Plans for an ad valorem tax in the Slovak Republic await further fiscal, governmental and market reforms.

Estonia’s strong ideological commitment to a market economy led its Parliament to take the bold step in 1992 to base its land tax on market value. The first valuation assigned price zones to each assessment area, with the expectation that the methodology could be refined as understanding of real estate markets improved and as the markets matured. The collection of land tax information has strengthened real estate market activity and has been a catalyst for the development of land records, sales registries and cadastral maps. A revaluation in 1996 incorporated the expanded market databases.

Recent efforts to develop a pilot project for market value-based real property taxation in two Russian cities illustrate both the potential and the frustration of tax reform in the current Russian fiscal climate. The program began with funding from USAID in 1995, and federal legislation authorized the “experiment” in 1997. Before the current fiscal crises, the city of Novgorod anticipated implementation of the new tax in 1999 to replace the three existing non-value-based taxes on land, property of individuals and assets of enterprises. Whether the local officials will consider it possible to risk implementation under current conditions is now unclear.

Other Challenges

The reorganization of administrative functions and the cost of integrating and collecting property tax information are other challenges to the development of modern market-based property tax systems. Each country is struggling with structural reforms of Soviet-based administration and are seeking to improve inter-agency cooperation and efficiency in planning for property tax reforms.

The case studies illustrate the complex transitions that are underway in each of these countries. At the same time, the studies point out the important role that property taxation can play in providing a stable source of independent revenue to local governments, developing democratic and accountable public institutions, and maintaining a public claim on property entering the private market.

The potential benefits of market value-based taxation in stimulating real estate markets and promoting urban revitalization and efficient land use are just beginning to be recognized. The financial hardships still experienced by many people in these countries may keep property taxes at very modest levels for some time, making the design of a broad-based system with limited exemptions particularly important to the viability of property taxation in these new economies.

Note:

1. “Unlikely Icon,” Economist (February 28, 1998): 78.

Jane H. Malme is a fellow of the Lincoln Institute specializing in the development and implementation of property taxation in diverse international contexts.

She is coordinating the preparation of case studies with colleagues for the following transition countries:

Armenia: Richard R. Almy, consultant, Almy, Gloudemans, Jacobs & Denne, Chicago, Illinois, with Varduhi Abrahamian, International City/County Management Association, Yerevan, Armenia

Czech Republic: Gary Cornia and Phillip Bryson, Romney Institute of Public Management, Marriott School of Management, Brigham Young University, Provo, Utah, with Dr. Alena Rohlícková, Ministry of Finance, Czech Republic

Estonia: Jane H. Malme with Tambet Tiits, director, AS Kinnisvaraekspert, Tallinn, Estonia

Poland: Jane H. Malme with W. Jan Brzeski, president, Cracow Real Estate Institute, Cracow, Poland

Russia: Jane H. Malme with Dr. Natalia Kalinina, Center for Real Estate Analysis, Moscow, Russia

Slovak Republic: Gary Cornia and Phillip Bryson with Ing. Sona Capová, Univerzita Mateja Bela, Banská Bystrica, and Milos Koncek, Ministry of Finance, Slovak Republic

Sources: These figures are based on official country data sources and were provided by the research associates. No data was available from Russia.

My father John C. Lincoln (1866-1959) had a strong code of ethics that played a prominent role in both his practice of business and his ideas about land. In 1895 he founded the Lincoln Electric Company of Cleveland, Ohio, which became the world’s leading manufacturer of arc welding equipment. He drew his ideas about land from the 1879 book Progress and Poverty, by the American political economist and social philosopher Henry George.

My father’s core ethical principle was to treat people as you would like to be treated. This implied the following precepts:

1) Treat people with absolute fairness. This means all people. In business it includes all the constituents of a company—employees, customers, owners, and the community. In society it means government must treat individuals fairly, and vice versa.

2) Whoever creates something should be entitled to keep it. Receiving the fruits of someone else’s labor—a windfall—often occurs. But for each windfall there is a wipeout—someone doesn’t get all he or she produced. Both the windfall and the wipeout are unethical.

3) People are important. They should be treated with respect and dignity, not as machines or cogs in a wheel.

Ethics in Business

Largely as a result of following these principles, the Lincoln Electric Company has demonstrated superior performance for its entire 100-year history. Many things have to happen to run a business ethically. One of them is making an adequate profit, which benefits the shareholders. But in my opinion, any company and all its constituents are better served if the customer comes first.

At Lincoln Electric, most employees are on piece work. If they produce more, they get more. The company has an annual bonus program, and the kitty for this bonus is composed of the extra profit beyond the returns required to run the business. Running the business includes providing a fair but not excessive dividend to shareholders and investing in new products and production methods. Beyond these costs, employees at Lincoln Electric get to keep any extra profit they produce. Recently bonuses have been about 50 to 60 percent of annual salaries. There are no windfalls, and no wipeouts.

Nowadays, manufacturing is no longer as much the “thing” as it once was. Making Lincoln Electric a successful global company requires more emphasis on company-wide teams. Individual pay is more dependent upon cooperation across departmental lines. This can work just as well as more individual programs of the past, but it is more difficult to manage. Incentives must be tailored to each location where we operate.

Ethics in Land

The heritage of the Lincoln Institute of Land Policy stems from my father’s interest in the ideas of Henry George, especially the land value tax. The ethics of this tax concept are parallel to those used at Lincoln Electric.

Someone who works the land should be entitled to keep the fruits of his labor. If he produces more because of increased skill or effort, he should reap a higher reward. However, Henry George said that land is a natural monopoly. Its value is largely created by things unrelated to the actions of the land’s owner, such as population pressure or mineral deposits. The landowner or user has nothing to do with these factors, yet if they cause the land value to increase, the owner gets a windfall.

This ethical dilemma disturbed my father, as it disturbs me. He subscribed to the remedy proposed by Henry George, which is to take as a tax each year the full rental value of land produced by natural or social factors. This would eliminate the windfall. It would still leave for landowners and users the value created by their own investments and labor.

A hundred years ago land was considered one of the three factors of production, along with labor and capital. Land was essential as both a place to work and a source of raw materials. Things are more complex today. A great deal of the economy has to do with telecommunications and computer software, which allow businesses to locate anywhere and use few or inexpensive natural resources. These changes may not negate the basic economic theories of Henry George’s time, but they do make it a bit more difficult to analyze the role of land in the economy.

There are many positive illustrations that ethical business practices lead to economic success. Unfortunately, there are not clearcut illustrations showing that land value taxation produces broad economic benefits. Nevertheless, economic research suggests that land value taxation could encourage the productive and careful use of land. Individuals who used the land in ways that increased its production would be able to keep the full value they had created, and society would keep the value it created.

I believe ethical practices will benefit all sides in any transaction. Ethical land taxation should lead to an improved economy, just as ethical business practices lead to more successful companies. One should get to keep the fruits of one’s labor, but the fruits of speculation or monopolies should accrue to the community as a whole, not to individuals as windfalls. Both the private sector and the public sector would benefit. Good ethics is good business. Good ethics is good for society as well as the economy.

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David C. Lincoln, president of the Lincoln Foundation and former chairman of the Lincoln Institute, presented the annual Founder’s Day lecture on August 1 at Lincoln House. He had served as chairman for the Institute’s first 22 years before stepping down in May 1996. His talk, excerpted here in part, commemorated the 130th anniversary of the birth of his father, John Cromwell Lincoln, the Cleveland, Ohio, industrialist who founded the Lincoln Foundation in 1947.

It is undeniable that land use change in the United States has been occurring at a rapid rate. Between 1982 and 1997 alone, developed land increased nationwide by 25 million acres, or 34 percent. Population growth certainly helped to fuel this increase in settled land area, as the U.S. resident population grew by 15.6 percent during the same period. From these two trends, it follows that the average population density of developed areas has declined during the late twentieth century: the average number of residents per developed acre fell by 13.6 percent nationwide. This declining density of settled areas is one indicator that “sprawl” has been unfolding across the U.S.

Concerns about Sprawl

Rapid conversion of forests, farms and wetlands to residential, commercial and industrial uses has provoked growing concern among elected officials and voters in many states. In 1999, the National Governors’ Association adopted a statement of principles on better land use that called for preservation of open space and encouragement of growth in already developed portions of the landscape.

The deepening concern for containing sprawl and promoting denser development has been expressed repeatedly at the state and local levels of government. The recent report of the Connecticut Blue Ribbon Commission on Property Taxation and Smart Growth, for example, has explicitly linked “loss of farms, forest and open space . . . [to] decline of and flight from urban areas, along with economic and racial segregation” (State of Connecticut 2003). In New Hampshire during the spring of 2003, a dozen small towns in that politically conservative state authorized million-dollar bond issues to finance conservation of rural lands threatened by metropolitan growth radiating from Boston.

Urban economists have often noted that we should expect the areas of metropolitan regions to expand along with growth of population and income per capita, but this readiness of land markets to accommodate a larger and more affluent population is not the entire story. Jan K. Brueckner and Hyun-A Kim, for example, have pointed out that the territorial expansion of metropolitan regions during recent decades has probably been excessive from a social efficiency point of view. One reason is the failure of developers to account for the loss of amenity values as development consumes open spaces. (Ecological economists would describe this loss as depreciation of natural capital.) Another reason is the failure of local governments to charge developers for the full cost of public infrastructure investments necessitated by metropolitan expansion. Other contributing factors are mortgage interest subsidies under the federal income tax and a failure to price congestion externalities on the roadways linking the metropolitan center to its fringe communities.

There may be other reasons for believing that metropolitan regions have expanded excessively in the U.S. since World War II. First, federal and state grant formulas sometimes reward towns and cities for adopting low-density zoning rules. An example is state reimbursement of pupil busing costs, a subsidy that encourages local school boards to ignore the land use implications of their school siting decisions. Second, several rounds of federal tax cuts since the 1980s have increased the disposable incomes of already affluent households and fueled a status competition favoring construction of ever larger homes on ever larger residential lots.

Tax Policy Tools for Smart Growth

Whatever the exact set of reasons for metropolitan sprawl, state and local policy makers have been scrambling to find policy tools with which to promote compact development. More than a generation ago, nearly all states adopted use-value assessment of rural lands in an effort to protect agricultural lands and other kinds of open space from development. When a rural parcel is enrolled in a use-value assessment program, it is treated for purposes of property taxation as though it were going to remain undeveloped in perpetuity. This legal fiction conveys a substantial tax benefit to rural landowners on the metropolitan fringe because their parcels have far greater market value than assessed value. Under the law, property assessors are required to ignore the development potential of undeveloped parcels enrolled in use-value assessment programs.

Theoretical research by Robert D. Mohr and this author (2003) has found that use-value property assessment, if properly designed, can postpone land use change and thereby provide a window of opportunity for local governments and conservation groups to buy development rights before rural lands are lost to metropolitan growth. However, in 15 states (including Arizona, Florida and New Mexico), the private decision to develop a rural parcel that has enjoyed use-value assessment results in no financial penalty at all to the owner. Hence, the tax incentive to postpone development is very weak. Only in those states (such as Connecticut and Rhode Island) that impose stiff development penalties if a parcel has been enrolled in the use-value assessment program for less than a decade is there a fairly strong incentive to postpone development despite escalating urban land rents. Perhaps it is time for state governments to review their use-value assessment programs to see if they actually postpone development of rural lands. If not, reform of use-value assessment statutes is in order.

Another way to promote compact metropolitan development would be to permit city governments to adopt split-rate property taxation. Under this type of property tax reform, a city can lower the tax rate on buildings and other capital improvements and still maintain the level of municipal services by raising the tax rate on land values. The Commonwealth of Pennsylvania has had this form of property taxation since 1913. Pittsburgh and Scranton have been the pioneers in tax reform, but by 1995, some 15 cities in the Keystone State had adopted two-rate property taxation. Although the evidence is circumstantial, Wallace Oates and Robert Schwab (1997) have tentatively concluded that lowering the tax rate on building values relative to land values helped to spur downtown commercial construction in Pittsburgh during the 1980s, despite the sharp decline of the city’s steel industry.

A Case Study of New Hampshire

As the fastest-growing state in the Northeast, New Hampshire is witnessing the rapid transformation of its traditional landscape of forests, farms and villages. Between 1982 and 1997, the developed area in the state increased by 210,000 acres, a 55 percent increase, although the population increased only about 26 percent (England 2002). To date, policy makers have paid little attention to the impact of the state’s high property taxes on these trends.

Using a regional econometric model to perform tax reform simulations, I have explored a revenue-neutral shift toward land value taxation in the state. In one study, the statewide property tax (which raised $460 million in 1999) is hypothetically replaced by a pure land value tax yielding an equal amount of state tax revenue. This policy simulation suggests that gross state product, employment and residential construction in the Granite State all would receive a boost from this type of tax reform. The boost to the state’s economic development would be long lasting, not transitory. However, because net migration into the state would receive a strong stimulus, this statewide approach to property tax reform would not serve to deter sprawl (England 2003b).

In a companion study, I simulated a shift to two-rate property taxation in New Hampshire’s largest city, Manchester, and in the economically depressed mill town of Berlin (England 2003a). In both cities, local employment, output and construction would receive a persistent boost following reform of the property tax. This stimulus to urban economic activity also would help to restrain the migration of households and businesses to surrounding rural areas.

If we want to slow down the development of rural lands, then we need to promote employment opportunities and healthy neighborhoods in already settled urban areas. A shift to two-rate property taxation by city governments could help to spark urban revitalization and thereby protect undeveloped lands on the metropolitan fringe. However, even though a shift to two-rate property taxation would promote investment and reinvestment in urban areas, this type of tax reform is likely to confront skepticism and even political opposition. Because industrial and commercial properties frequently have a higher ratio of building value to land value than do residential properties, raising the tax rate on land values in order to pay for a rate cut on capital improvements could have a regressive impact on the distribution of property tax payments. The owners of office buildings and electric power plants, for example, might enjoy lower tax bills while many homeowners might find increased tax bills after implementation of split-rate taxation.

My present research as a David C. Lincoln Fellow aims to see whether this potentially regressive impact of shifting to two-rate property taxation can be avoided, thereby undercutting potential voter opposition. Figure 1 demonstrates that the combination of a generous credit with two tax rates could make a “typical” homeowner a supporter of property tax reform.

Analysis of property tax data for three New Hampshire cities suggests that the introduction of split-rate taxation would indeed be acceptable to many homeowners if it were accompanied by a uniform tax credit on each annual tax bill. One of these communities is Dover, a small but growing city with abundant undeveloped land. In 2002, the total property tax rate was 1.89 percent of market value. Applied equally to land and building values totaling $2.03 billion, this single rate raised $26 million for municipal services and local public schools, with additional revenues raised for county and state purposes.

If the City of Dover had cut the tax rate on buildings by $2 per thousand dollars of assessed valuation and offered a (maximum) credit of $1,000 on each tax bill, then it would have needed to raise the tax rate on assessed land values by roughly $18 per thousand in order to maintain the level of municipal and local school spending during 2002. That particular tax reform would have lowered the annual property tax payment of most owners of single-family homes and residential condos in the city, especially those with relatively modest values. Because of the credit, even owners of inexpensive residential lots would have gained from the tax reform. Many owners of apartment complexes, large commercial properties and extensive tracts of vacant land, however, would have paid more local taxes after the shift to two-rate taxation and a uniform credit applied to each tax bill.

Conclusion

More than a century ago, Henry George advocated taxation of land value in the name of social equity. Contemporary economists have more often advocated land value taxation as an efficiency-enhancing policy favoring economic development. My own research suggests that taxing land values more heavily than building and improvement values could foster urban revitalization and help to protect undeveloped land at the same time. However, unless the design of property tax reform takes distributional impacts explicitly into account, George’s concern for social equity is unlikely to be served.

Richard W. England is professor of economics and natural resources and director of the Center for Business and Economic Research at the University of New Hampshire. He has held a David C. Lincoln Fellowship in Land Value Taxation for three years and will be a visiting fellow at the Institute during 2004.

References

Brueckner, Jan K. and Hyun-A Kim. 2003. Urban Sprawl and the Property Tax. International Tax and Public Finance 10: 5–23.

England, Richard W. 2002. Perspective: A New England Approach to Preserving Open Space. Regional Review, Federal Reserve Bank of Boston 12(1): 2–5.

———.2003a. Land Value Taxation and Local Economic Development: Results of a Simulation Study. State Tax Notes, 22 April: 323–327.

———.2003b. State and Local Impacts of a Revenue-Neutral Shift from a Uniform Property to a Land Value Tax: Results of a Simulation Study. Land Economics, February: 38–43.

England, Richard W. and Robert D. Mohr. 2003. Land Development and Current Use Assessment: A Theoretical Note. Agricultural and Resource Economics Review, April: 46–52.

Oates, Wallace E. and Robert M. Schwab. 1997. The Impact of Urban Land Taxation: The Pittsburgh Experience. National Tax Journal 50(1): 1–21.

State of Connecticut. 2003. Report of Blue Ribbon Commission on Property Tax Burdens and Smart Growth Incentives.

The prevailing land use regulation and land tax laws in the United States make the Kelo case and the use of eminent domain for private development particularly dramatic, especially compared to other countries.

Las ciudades contribuyen al cambio climático mundial pero, a la vez, son víctimas de dicho cambio. Es bien sabido que, en particular, las ciudades asentadas sobre deltas son extremadamente vulnerables, debido a que están localizadas donde las agresiones a los sistemas naturales coinciden con una intensa actividad humana.

Ciertos efectos del cambio climático pueden afectar a las ciudades asentadas sobre deltas, tales como el aumento de los niveles del mar; los daños en la infraestructura debidos a condiciones climáticas extremas; las implicaciones en la salud pública causadas por la elevación de las temperaturas promedio; alteración en los patrones de consumo de energía; agresiones a los recursos de agua; impacto en el turismo y el patrimonio cultural; reducción de la biodiversidad urbana; y efectos secundarios en la contaminación del aire (IPCC 2007). El cambio climático puede, además, afectar a los bienes físicos que se utilizan en la producción económica y los servicios, así como también a los costos de la materia prima y los insumos, los cuales, a su vez, afectan a la competitividad, el rendimiento económico y los patrones de empleo.

El significativo crecimiento económico de China a partir del período de reforma del país que comenzó en 1978 ha provocado la concentración de una gran parte de la población y de la riqueza a lo largo de la costa, en particular en tres regiones de megaciudades: el delta del río Perla, el delta del río Yangtze y la región de la capital. Aunque las posibles implicaciones del cambio climático representan un desafío para las comunidades costeras en todo el mundo, la mencionada concentración geográfica de población y actividad económica parece desproporcionada en China.

Entre las regiones costeras y de deltas de China, el delta del río Perla (DRP), en la provincia de G uangdong, es un importante centro económico que abarca las ciudades de Guangzhou y Shenzhen y siete municipios a nivel de prefectura. Junto con Hong Kong y M acao, los alrededores del DRP conforman una de las principales regiones de megaciudades del mundo, aunque su geografía los torna altamente vulnerables al aumento del nivel del mar. El desarrollo económico y urbano sin precedentes, así como los grandes cambios producidos en la utilización del suelo y la cubierta del suelo que han acompañado dicho desarrollo en las últimas tres décadas, han provocado grandes emisiones de CO₂, lo cual ha redundado en la elevación de las temperaturas y de condiciones climáticas más intensas y extremas (Tracy, Trumbull y Loh 2006). Debido a la importancia de esta región tanto para China como para la economía mundial, estudiaremos con más detenimiento la forma en que el DRP contribuye al cambio climático y los riesgos que este cambio conlleva.

Industrialización y urbanización

A partir del establecimiento de la Zona Económica Especial de Shenzhen y Zhuhai en 1980, el DRP fue una de las primeras regiones chinas en comenzar a liberalizar su economía. Sus ventajas institucionales, junto con su proximidad con respecto a Hong Kong y Macao, convirtieron al DRP en la región de más rápido crecimiento del mundo durante las últimas tres décadas. Desde 1979 hasta 2008 el PIB del DRP creció un 15,6 por ciento anual en precios constantes, superando así tanto la tasa nacional del 9,77 por ciento como la tasa provincial de 13,8 por ciento.

Como resultado, el aporte del delta a la participación en el PIB de China se elevó del 2,8 por ciento en 1979 al 9,5 por ciento en 2008. En términos de inversiones fijas totales, inversiones directas del exterior, exportaciones y consumo de energía, el DRP se convirtió en una de las regiones económicas más importantes y dinámicas de China durante este período (ver figura 1).

Este rápido desarrollo fue el resultado del doble proceso de industrialización y urbanización. Las industrias secundaria y terciaria de la región han crecido con rapidez, a la vez que la industria primaria ha disminuido gradualmente en su importancia económica relativa, ya que su aporte al PIB se redujo del 26,9 por ciento en 1979 al 2,4 por ciento en 2008, mientras que el sector terciario de servicios creció del 27,9 por ciento al 47,3 por ciento.

Durante ese mismo período, la población aumentó de 17,97 a 47,71 millones de residentes, alcanzando una tasa de urbanización del 82,2 por ciento en 2008. En términos de utilización del suelo, las áreas destinadas a uso industrial, residencial y comercial crecieron un 8,47 por ciento anual, es decir, de 1.068,70 km2 en 1979 a 4.617,16 km2 en 2008 (ver figura 2).

Cambio climático

Dados estos cambios radicales en la utilización del suelo y el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero de la región, no es de sorprender que el DRP haya experimentado cambios climáticos regionales evidentes. La Administración Meteorológica de G uangdong (2007) informó que el promedio del aumento de temperatura en la provincia de Guangdong en las últimas cinco décadas ha sido de 0,21°C cada 10 años, en forma similar a la tasa de calentamiento de China a nivel nacional. La región costera de Guangdong, en particular el DRP, que se encuentra altamente urbanizado, experimentó aumentos aún mayores en la temperatura, a promedio de 0,3ºC cada 10 años. Las ciudades de Shenzhen, Dongguan, Zhongshan y Foshan han sufrido un calentamiento de más de 0,4°C cada 10 años.

Después de compilar los datos de 21 estaciones meteorológicas en la región del DRP, calculamoslas temperaturas promedio anuales y estacionales durante el período 1971–2008 y posteriormente las comparamos con las temperaturas anuales en Guangdong. Nuestra investigación reveló que el DRP había experimentado un calentamiento significativo y que había tenido temperaturas más elevadas que el total de la provincia de G uangdong durante el período observado. Desde la década de 1970, el DRP ha sufrido un aumento de la temperatura promedio de aproximadamente 1,19ºC, con lo que ha alcanzado los 22,89ºC en la última década. Desde 1994, las temperaturas promedio anuales se mantuvieron por encima de la temperatura promedio de la región en 30 años de 22,1ºC (ver figura 3).

Los aumentos de temperatura más significativos se dieron en invierno y otoño, arrojando un promedio de 24,1ºC en otoño y de 15,2ºC en invierno entre 1994 y 2007. Dichas temperaturas son significativamente más altas que los promedios de 40 años de 23,5°C y 14,6°C, respectivamente. Aunque no resulten tan significativas, las temperaturas promedio en primavera y verano en el DRP durante el período 1997-2007 también fueron más altas que sus temperaturas promedio de 40 años de 22ºC y 28,2ºC, respectivamente. Este fenómeno de calentamiento regional también puede observarse, a menor escala, en G uangzhou, una populosa y típica metrópolis del DRP, en donde las temperaturas promedio aumentaron a la par que las de los alrededores de la región del delta.

A medida que el clima del DRP se fue calentando con más rapidez que en el resto de la provincia, el elevado ritmo de industrialización y urbanización ha generado una enorme demanda de energía por parte de las industrias manufactureras, el sistema de transporte y los consumidores residenciales, lo que ha dado como resultado mayores emisiones de CO₂ y otros gases de efecto invernadero que están contribuyendo al cambio climático mundial. La concentración cada vez mayor de gases de efecto invernadero, tanto a nivel regional como mundial, representa una gran fuente latente de calentamiento y otros cambios en el futuro.

Efectos del cambio climático

Debido a su geografía costera y a su densidad de población, Guangdong se cuenta entre las provincias litorales más vulnerables de China en cuanto al tipo de catástrofes meteorológicas, cuyo aumento se espera a causa del calentamiento global. En el año 2008, Guangdong sufrió pérdidas económicas directas de 15,43 mil millones de yuanes y 73 muertes, lo que representa el 75 por ciento y el 48 por ciento de los totales nacionales, respectivamente, así como también la pérdida de 602 km de tierras a raíz de la erosión costera (ver tabla 1). Debido a que el nivel del mar en la provinciaaumentó 75 mm durante el período 1975-1993, la predicción de la Administración Meteorológica de China (2009b) de que los niveles del mar crecerán unos 78-150 mm más entre 2008 y 2038 representauna grave amenaza a la infraestructura y a lascomunidades costeras del DRP.

Guangdong ha sufrido desde hace tiempo los efectos de peligros marinos tales como lluvias torrenciales, ciclones y marejadas de tempestad que han provocado la muerte de cientos de personas, han causado graves daños en la infraestructura de viviendas y transporte y han afectado a las actividades agrícolas de la provincia. En la década de 1950, la superficie agrícola promedio anual que se vio afectada por los peligros marinos fue de alrededor de 200.000 ha; posteriormente, en la década de 1960 se incrementó a 440.000 ha y, en la década de 1970, 500.000 ha, antes de alcanzar la cifra de 1.411.000 ha en la década de 1990.

Además de una mayor frecuencia de tormentas extremas, las sequías también han ido aumentando en el DRP. En la década de 1950, la superficie agrícola promedio afectada por la sequía en Guangdong fue de 104.000 ha, superficie que ha crecido sostenidamente hasta alcanzar 201.500 ha en la década de 1980; 282.500 ha en la década de 1990; y 426.400 ha en la década de 2000. Debido al aumento esperado en la frecuencia de condiciones climáticas extremas, así como también a los aumentos de temperatura y del nivel del mar, se prevé que las actividades agrícolas y de maricultura en el DRP serán cada vez más vulnerables al cambio climático.

Las ciudades ubicadas en el DRP son particularmente susceptibles a las catástrofes naturales y al cambio climático, ya que concentran infraestructura, actividades no agrícolas y población, lo que afecta gravemente a las actividades económicas y la vida diaria. En la región se producen con frecuencia temporales de lluvia y tifones que, por lo general, causan daños muy graves y enormes pérdidas económicas. A modo de ejemplo, durante el período 2000-2007, los temporales de lluvia y los tifones en Shenzhen causaron pérdidas económicas directas acumuladas de 525 millones y 227 millones de yuanes, respectivamente, lo que representa aproximadamente el 63 por ciento y el 33 por ciento de las pérdidas económicas directas totales asociadas con todos los peligros meteorológicos en la ciudad (ver figura 4).

Los peligros meteorológicos también provocan efectos negativos en las instalaciones, infraestructuras y sistemas de transporte. Los temporales de lluvia y los tifones suponen desafíos en relación con los sistemas de alcantarillado urbano y los centros de control de inundaciones, a la vez que los períodos prolongados de temperaturas altas o bajas ejercen una presión en la infraestructura urbana de abastecimiento de energía.

En mayo de 2009, se registró en Shenzhen un temporal de lluvia sin precedentes, durante el cual algunas partes de la ciudad recibieron una precipitación diaria de más de 208 mm. La tormenta inundó 40 áreas de la ciudad y dejó 11 áreas debajo de al menos 1 metro de agua. Dos años antes, en abril de 2007, los temporales de lluvia provocaron el desbordamiento del río Qinghuhe en Shenzhen, y la inundación dañó diques y derribó cables de alta tensión. En el otro extremo del espectro, en julio de 2004, Guangzhou sufrió una prolongada ola de calor que generó una enorme demanda de electricidad. El uso de energía eléctrica llegó a los 8,45 millones de kilovatios, lo que obligó a muchas empresas a detener la producción con el fin de ahorrar energía.

El transporte es un elemento esencial para la actividad urbana y la producción económica. Debido a que Shenzhen y Guangzhou son dos de los principales centros poblacionales y económicos de China, tienen una importancia especial como nudos de transporte nacional, por lo que cualquier interrupción originada por condiciones meteorológicas extremas, tales como temporales de lluvia, tifones e inundaciones, puede llegar a causar efectos de largo alcance en todo el país.

Cuando la tormenta tropical Fengshen azotó a Shenzhen el 24 de junio de 2008, el puerto marítimo de la ciudad, Yantian, debió cerrarse y cientos de barcos quedaron varados en el puerto, hecho que provocó grandes pérdidas económicas. Durante el año 2008, cuatro tormentas tropicales y un temporal de lluvia causaron la cancelación de 249 vuelos y el retraso de otros 386 vuelos en el aeropuerto internacional de Shenzhen, lo que dejó varados a más de 20 mil pasajeros. En 2009, tres fenómenos meteorológicos de grandes proporciones causaron la cancelación de 176 vuelos y el retraso de 326 vuelos, mientras que 4.151 buques se vieron obligados a refugiarse en el puerto de Yantian. A medida que los viajeros chinos se vayan enriqueciendo y los viajes aéreos aumenten su frecuencia, la vulnerabilidad de estas ciudades ante los efectos negativos de condiciones meteorológicas graves también aumentará.

Efectos negativos del aumento del nivel del mar

La Administración M eteorológica de China (2009b) identificó al DRP como una de las áreas del país que corre el mayor riesgo de sufrir aumentos del nivel del mar, debido a que posee una media de nivel del mar baja. Según estudios anteriores, los niveles del mar en el DRP están creciendo y seguirán haciéndolo en un futuro previsible. Se registraron cambios del nivel del mar en tres medidores de mareas (Hong Kong, Zha Po y Shan Tou) durante el período 1958-2001. Hong Kong registró un aumento del nivel del mar de 0,24 cm por año durante dicho período, mientras que Zha Po y Shan Tou registraron aumentos del nivel del mar de 0,21 cm y 0,13 cm por año, respectivamente. Según los registros de mareas obtenidos por seis medidores diferentes en el estuario del río Perla, los niveles del mar han crecido a una tasa acelerada en los últimos 40 años.

En vista del derretimiento de los glaciares a nivel mundial debido al cambio climático, se prevé que los recientes aumentos en el nivel del mar continúen produciéndose e, incluso, acelerándose. Li y Zeng (1998) ofrecieron tres pronósticos sobre al aumento del nivel del mar en el DRP: 100 cm (alto), 65 cm (medio) y 35 cm (bajo) para el año 2010. Estos pronósticos se han reflejado en similares proyecciones realizadas por la Academia de Ciencias de China (1994), que indican que los niveles del mar en el DRP podrían crecer entre 40 cm y 60 cm para el año 2050.

La geografía física y el desarrollo urbano del delta lo vuelven extremadamente vulnerable a los efectos del aumento del nivel del mar y es probable que muchas áreas bajas se inunden (Yang 1996). Según los cálculos del Servicio Nacional de Datos e Información Marina de China, un aumento de 30 cm en el nivel del mar podría inundar una superficie de 1.154 km2 de costa e islas en marea alta, por lo que G uangzhou, el condado de Doumen y Foshan son los que corren riesgos particularmente altos (Administración Meteorológica de Guangdong 2007).

Las inundaciones costeras y del río en el DRP se encuentran influenciadas por varios factores: lluvias torrenciales, mareas altas, vientos fuertes, tifones y marejadas de tempestad. En ciertas partes del estuario del río Perla es bien conocida la combinación de factores meteorológicos y de mareas que genera un aumento en los niveles de agua de más de tres metros durante los ciclos de marea alta (Tracy, Trumbull y Loh 2006). De acuerdo con Huang, Zong y Zhang (2004), actualmente el rango máximo de mareas aumenta a medida que recorremos el estuario hacia el norte: desde un nivel bajo de 2,34 metros cerca de Hong Kong hasta 3,31metros en Zhewan, antes de alcanzar los 3,35 metros en Nansha.

El crecimiento de los niveles del mar podría magnificar el efecto de las marejadas de tempestad, que de por sí pueden ser muy graves cuando coinciden los factores meteorológicos y de mareas. Mediante el análisis de registros de 54 medidores de mareas en todo el DRP, Huang, Zong y Zhang (2004) generaron predicciones para el aumento del nivel del agua en diferentes partes del delta según distintos casos posibles de inundación. En el caso de la descarga más baja de agua dulce (2.000 m2/s), las simulaciones realizadas por este equipo mostraron que un aumento de 30 cm en el nivel del mar podría afectar a la parte noroeste de la región de manera más grave y a la mayor parte del área de manera significativa. El equipo de investigadores simuló además el impacto que podría tener un aumento de 30 cm en el nivel del mar sobre la distribución de los daños de una inundación según cuatro casos posibles de descarga de agua dulce: a medida que las inundaciones aumentan en gravedad, aumenta también el tamaño de las superficies afectadas.

Resumen y debate

Las ciudades del delta gozan de ventajas de ubicación que las vuelven atractivas tanto para los residents como para las empresas y, en consecuencia, muchas regiones asentadas sobre el delta se desarrollan y llegan a ser centros económicos vitales en muchos países. No obstante, las ciudades del delta son particularmente vulnerables a los peligros meteorológicos y corren mayores riesgos que las ciudades del interior de sufrir los efectos, tanto actuales como previstos, del cambio climático. El delta del río Perla ha experimentado aumentos significativos tanto en sus niveles del mar como en sus temperaturas; una mayor variación en las lluvias torrenciales; una mayor frecuencia de condiciones meteorológicas extremas; y un aumento de pérdidas debido a los peligros marinos.

De hecho, los peligros meteorológicos más frecuentes, tales como las inundaciones provenientes de tormentas tropicales y lluvias torrenciales, han causado efectos negativos en el DRP: interrupción de la producción agrícola y de maricultura; daños en las defensas costeras y diques; destrucción de viviendas e instalaciones; cierre del transporte; y pérdida de vidas. El aumento del nivel del mar a raíz del calentamiento global representa otra amenaza y otro desafío en muchas partes de la región. El impacto acumulado de estos fenómenos meteorológicos y climáticos interrelacionados ha aumentado los costos de desarrollo en el DRP de manera significativa. Afortunadamente, los gobiernos provinciales y municipales se han dado cuenta de la importancia que tiene la mitigación y adaptación climática y están observando las experiencias de otras ciudades del mundo asentadas también sobre deltas, con el fin de obtener enseñanzas valiosas en cuanto a la mejor manera de fortalecer la sustentabilidad y resistencia urbanas.

Sobre los autores

Canfei He es profesor de la Facultad de Ciencias Urbanas y Ambientales en la Universidad de Pekín y director asociado del Centro para el Desarrollo Urbano y la Política de Suelos de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln. Asimismo, es director asociado del Grupo Especializado en Geografía Económica de la Sociedad Geográfica China. Sus campos de interés de investigación son las empresas multinacionales, la ubicación industrial y el agrupamiento espacial de empresas, y la energía y el medioambiente en China. Sus artículos se publican en varias revistas internacionales.

Lei Yang es estudiante de doctorado en la Facultad de Graduados de Shenzhen de la Universidad de Pekín.

Referencias:

Administración Meteorológica de China. 2009a. China marine hazards report 2008. Beijing.

———. 2009b. China sea level report 2008. Beijing.

Academia de Ciencias de China. 1994. “The impact of sea level rise on economic development of the Pearl River Delta”. En The impacts of sea level rise on China’s delta regions. Beijing: Science Press.

Du, Yao-dong, Li-li Song, Hui-qing Mao, Hai-yan Tang y An-gao Xu. 2004. “Climate warming in Guangdong province and its influences on agriculture and counter measures”. En Journal of Tropical Meteorology 10(2): 150–159.

Administración Meteorológica de Guangdong. 2007. Informe de evaluación sobre el cambio climático en Guangdong. www.gdemo.gov.cn.

He, Canfei, Lei Yang y Guicai Li. 2010. “Urban development and climate change in the Pearl River Delta”. Documento de trabajo. Cambridge, Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy.

Huang, Z., Y. Zong y W. Zhang. 2004. “Coastal inundation due to sea level rise in the Pearl River Delta, China”. Natural Hazards 33: 247–264.

IPCC (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático). 2007. “Climate change 2007: Impacts, adaptation, and vulnerability”. Aporte del grupo de trabajo II al Cuarto Informe de Evaluación del IPCC. Cambridge, Reino Unido: Cambridge University Press.

Li, P. y Z. Zeng. 1998. “On the climatic and environmental changes in the Pearl River Delta during the last 500 years”. En Quaternary Sciences 1: 65–70.

Tracy, A., K. Trumbull y C. Loh. 2006. “The impacts of climate change in Hong Kong and the Pearl River Delta”. Hong Kong: Intercambio cívico.

Wu, Y. y Li, H. 2009. “Meteorological disasters and hazard evaluations in Shenzhen since 2000”. En Guangdong Meteorology. 31(3): 43-45 (en chino).

Yang, H. 1996. “Potential effects of sea-level rise in the Pearl River Delta area: Preliminary study results and a comprehensive adaptation strategy”. En Adapting to climate change: An international perspective, J. N. Smith y otros, editores. Nueva York: Springer-Verlag.

Para que los procesos de planificación puedan resolver los temas candentes de la actualidad, tales como el cambio climático, la congestión de tráfico y la justicia social, los planes tienen que realizarse a la escala apropiada, tienen que promulgar herramientas de implementación apropiadas y tienen que hacerse cumplir por medio de una autoridad legítima. En otras palabras, nuestra capacidad para resolver los desafíos críticos depende de las bases legales e institucionales de la planificación.

En los Estados Unidos, la responsabilidad de sentar estas bases de planificación recae en los estados, los cuales a su vez han delegado la mayor parte de la autoridad sobre el uso del suelo en los gobiernos locales. En Europa, las bases de planificación se establecen en cada país, cuyos sistemas de planificación frecuentemente cuentan con planes nacionales y regionales, como también un mosaico de planes locales. Para mejor o peor, estas bases institucionales han enmarcado el proceso de planificación a ambos lados del océano Atlántico en la mayor parte del período de posguerra. Pero a medida que el tamaño de los desafíos de planificación sigue en aumento, y el descontento con el status quo sigue creciendo, varios estados y naciones europeas han comenzado a experimentar con metodologías de planificación nuevas e innovadoras.

La oportunidad para explorar y debatir estos temas congregó a académicos, profesionales, estudiantes y otros en Dublín, Irlanda, en octubre de 2012, en un seminario de dos días de duración patrocinado por el Lincoln Institute of Land Policy y organizado por la Escuela de Geografía, Planificación y Política Medioambiental de University College, Dublín y el Centro Nacional para el Crecimiento Inteligente de la Universidad de Maryland. Llevado a cabo en la histórica Newman House ubicada en St. Stephen’s Green, se presentaron ponencias sobre planificación en los Estados Unidos y Europa, y casos de estudio de cinco estados de los EE. UU. y cinco naciones europeas. Cada presentación fue seguida de un comentario por parte de un funcionario de alto nivel del estado o nación correspondiente (ver el recuadro 1).

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Recuadro 1: Presentaciones efectuadas en el Seminario sobre planificación por parte de estados y naciones/estados realizado en Dublín en octubre de 2012

Bierbaum, Marty
Plan de desarrollo del estado de Nueva Jersey

Faludi, Andreas
La europeización de la planificación y el papel de PEOT

Fulton, Bill
Planificación para el cambio climático en California

Galland, Daniel
El marco nacional de planificación espacial de Dinamarca

Geppert, Anna
Planificación espacial en Francia

Grist, Berna
La estrategia nacional espacial de Irlanda

Knaap, Gerrit
PlanMaryland: Un trabajo que está en vías de realizarse

Lewis, Rebecca
Plan de desarrollo del estado de Delaware

Needham, Barrie
La estrategia espacial nacional de los Países Bajos

Salkin, Patricia
Marcos de planificación en los Estados Unidos y el papel del gobierno federal

Seltzer, Ethan
Planificación del uso del suelo en Oregón: El mosaico institucional y la lucha por llegar a escala

Tewdwer-Jones, Mark
Planificación nacional en el Reino Unido

Para obtener más información sobre el seminario, visite el sitio web del programa: http://www.ucd.ie/gpep/events/seminarsworkshopsconferences/natplansymp2012

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Un marco de planificación espacial en Europa

En Europa, la planificación está regida por una serie de tradiciones y estructuras de gobierno (Faludi 2012). Algunas naciones europeas tienen estructuras de gobierno «unitarias», en las que la autoridad sobre el uso del suelo recae en última instancia en el gobierno nacional. Italia y España tienen estructuras «regionales» de gobierno, en las que la autoridad sobre el uso del suelo es compartida constitucionalmente entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales. Austria, Bélgica y Alemania tienen estructuras de gobierno «federalistas», en las que las funciones particulares sobre el uso del suelo se distribuyen entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales. Dentro de estos marcos operativos ha surgido una variedad de culturas y tradiciones de planificación: “amenagement du territoire” en Francia; “town and country planning” en el Reino Unido; “Raumordnung” en Alemania; y “ruimtelijke ordening” en los Países Bajos. Si bien estos términos generalmente tienen la misma connotación que la «planificación urbana» en los Estados Unidos, existen diferencias importantes, sutiles y defendidas con vehemencia.

La expresión utilizada para la planificación urbana en la Unión Europea es «planificación espacial» (Comisión Europea 1997, 24).

“La planificación espacial se refiere a los métodos utilizados en general por el sector público para influir sobre la distribución futura de actividades en el espacio. Se adopta con el fin de crear una organización territorial más racional de los usos del suelo y vincularlos para equilibrar las demandas de desarrollo inmobiliario con la necesidad de proteger el medio ambiente y alcanzar objetivos sociales y económicos.

“La planificación espacial adopta medidas para coordinar el impacto espacial de otras políticas sectoriales, alcanzar una distribución más pareja de desarrollo económico entre regiones que lo que crearían de otra manera las fuerzas del mercado, y regular la conversión de suelos y el uso de las propiedades.”

La Unión Europea no tiene autoridad para elaborar planes espaciales, pero influye de manera directa en sus resultados por medio de iniciativas de desarrollo regional, directivas medioambientales y financiamiento estructural y de cohesión. Este objetivo está articulado en la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) firmada en 1988 por los ministros responsables de la planificación espacial en los estados miembros, y por los miembros de la Comisión Europea responsables de las políticas regionales (Faludi 2002).

En general se acepta que la planificación espacial moderna en el contexto europeo incluye la planificación nacional, regional y local, donde los planes nacionales proporcionan estrategias amplias de desarrollo y pautas para los planes realizados en los niveles de gobierno menores; los planes regionales integran el desarrollo físico con las políticas sociales, económicas y medioambientales, pero sin especificar sitios individuales; los planes locales son específicos para ciertos lugares y definen los elementos físicos y de diseño urbano de la construcción. Aunque ninguno de los marcos de planificación de las naciones miembros se ajusta perfectamente a este ideal jerárquico, la PEOT ha influido en la actividad de planificación de cada una de las naciones.

La PEOT se basa a su vez en tradiciones europeas de planificación muy arraigadas que se remontan a la Segunda Guerra Mundial, cuando el desarrollo nacional o los planes de reconstrucción sin duda fueron necesarios para llevar a cabo las restauraciones de posguerra. Muchas naciones europeas siguen teniendo planes nacionales de desarrollo y estrategias nacionales espaciales complementarias. Pero la influencia e importancia de estos planes ha disminuido paulatinamente desde la reconstrucción. En la última década en particular, las naciones que antes se caracterizaban por un compromiso ambicioso y amplio con la planificación, como Francia, Dinamarca y el Reino Unido, no han adoptado planes nacionales nuevos y han puesto mayor énfasis en planes regionales y locales.

Estrategias y marcos espaciales nacionales europeos

Francia

Si bien Francia es una nación-estado unitaria y centralizada, el gobierno nacional nunca ha desempeñado un papel de liderazgo en la planificación estatal. Por el contrario, la responsabilidad de la planificación espacial se transfirió oficialmente a los gobiernos regionales y locales por medio de reformas descentralizadoras adoptadas en 1982 y 2003 (Geppert 2012). Aun cuando sigue habiendo coordinación entre los gobiernos de distintos niveles, este proceso genera con mayor frecuencia estrategias de inversión conjunta más que visiones espaciales compartidas u objetivos comunes. Antes que la mayoría de las naciones restantes, el gobierno nacional francés comenzó a centrarse menos en la planificación espacial y más en políticas sectoriales, dejando los temas espaciales para los niveles más bajos de gobierno.

Dinamarca

La planificación en Dinamarca comenzó históricamente con un marco de planificación nacional integral (Galland 2012). En las últimas dos décadas, sin embargo, como consecuencia de factores políticos y económicos interrelacionados, el papel del gobierno nacional y de los gobiernos locales y regionales con respecto al uso del suelo en el territorio nacional ha transformado significativamente el alcance, estructura y comprensión de la planificación espacial danesa (figura 1).

Como consecuencia de esta reforma, varias responsabilidades de planificación espacial han sido descentralizadas al nivel local, mientras que la planificación regional para el Gran Copenhague y otras funciones sectoriales han sido transferidas al nivel nacional. Además, la reciente abolición de los gobiernos de condado ha aumentado el riesgo de una planificación espacial descoordinada y ha disminuido coherencia entre las diversas instituciones e instrumentos de la política de suelo.

Países Bajos

Los Países Bajos tienen quizás la tradición más larga y conocida de planificación espacial nacional, y sus planes incluyen tanto políticas industriales como políticas espaciales detalladas (Needham 2012). Por varias décadas, los planes nacionales holandeses influyeron sobre la distribución de la población y las actividades del país. En las primeras décadas después de la Segunda Guerra Mundial, todos los niveles de gobierno —tanto nacional como provincial y municipal— tendieron a trabajar conjuntamente en la planificación espacial. En la década de 1990, sin embargo, comenzaron a distanciarse. En respuesta, el gobierno nacional aumentó su poder sobre los gobiernos locales (una forma de centralización) y al mismo tiempo redujo sus propias ambiciones de formular una estrategia espacial nacional (una forma de descentralización). La estrategia espacial nacional más reciente deja de lado expresamente algunas tareas de planificación llevadas a cabo anteriormente por el gobierno nacional.

Reino Unido

A comienzos del siglo XX, el Parlamento del Reino Unido renunció a su autoridad de planificación; en su lugar, los poderes de intervención, el desarrollo de nuevas viviendas estatales y la regulación del desarrollo de viviendas privadas se transfirieron a los gobiernos locales (Tewdwr-Jones 2012). En las décadas siguientes, el gobierno central volvió a adquirir nuevos poderes de planificación como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y el interés nacional por reconstruir las ciudades, la infraestructura y la economía. Desde 1945, el gobierno central ha retenido estos poderes, pero a su vez ha permitido que las autoridades locales vigilen la implementación del sistema de planificación.

Estos poderes han cambiado en forma drástica en los últimos 70 años. Después de 1999, la autonomía de Gales, Escocia e Irlanda del Norte fragmentó aún más el significado del término «nacional» en términos políticos y de planificación. En la década del 2000, el impulso hacia la planificación espacial regional en Inglaterra también volvió a equilibrar los temas de planificación nacionales hacia los intereses subnacionales. Como resultado de esta tendencia a la transferencia de poderes, descentralizadora, regionalista y localista de los últimos 20 años, es cada vez más cuestionable que el Reino Unido posea algo que se parezca a un sistema nacional de planificación, puesto que tanto ha cambiado espacialmente y en el ámbito de las instituciones y procesos políticos en distintas partes del país.

Irlanda

Irlanda es una de las pocas naciones europeas que no sigue la tendencia hacia la descentralización de la autoridad de planificación, en parte debido a que su sistema de planificación se ha descentralizado completamente (Grist 2012). Siguiendo en gran medida las pautas de la Unión Europea, Irlanda ha adoptado una serie de planes de desarrollo nacionales, de los cuales el más reciente es el Plan de Desarrollo Nacional 2007-2013. Basándose en las recomendaciones del plan nacional anterior, el Departamento de Medio Ambiente, Comunidad y Gobierno Local desarrolló en 2002 la Estrategia Espacial Nacional de Irlanda. Esta estrategia identificó cruces y centros geográficos críticos, y articuló planes para descentralizar la actividad económica desde Dublín al resto de la isla.

Luego de un período turbulento que vio el surgimiento y caída del Tigre Celta, al que se culpó en parte de las políticas laxas de planificación local relacionadas con un incentivo excesivo del desarrollo inmobiliario junto con corrupción política, el país está reconsiderando ahora dicha estrategia, fortaleciendo las pautas de desarrollo regional e imponiendo nuevos requisitos de coherencia sobre los gobiernos locales.

Bajo el nuevo régimen de planificación basado en la evidencia, los planes locales tienen que ajustarse mucho más a las pautas de planificación regional, y los planes locales tendrán límites en cuanto a la cantidad de desarrollo inmobiliario que puedan permitir. En la actualidad se está revisando el papel futuro de la Estrategia Espacial Nacional, mientras que el nuevo gobierno electo después del crash inmobiliario en Irlanda examina las políticas de planificación y desarrollo que predominaron durante la reciente burbuja inmobiliaria.

El gobierno federal y el uso del suelo en los Estados Unidos

El gobierno federal de los Estados Unidos, como la Unión Europea, no tiene la autoridad para planificar y administrar el uso del suelo, pero tiene una gran influencia sobre la ubicación y naturaleza de los patrones de desarrollo (Salkin 2012). Además de los miles de millones de dólares que asigna para infraestructura de transporte, servicios sociales, desarrollo y revitalización, el gobierno federal es dueño de más de 275 millones de hectáreas en todo el país. Las regulaciones federales también tienen una gran influencia. Las leyes de aire limpio y agua limpia, por ejemplo, no imponen por sí mismas restricciones al uso del suelo, pero al establecer metas para la calidad del aire ambiente y la carga de nutrientes en ríos, lagos y arroyos, influyen profundamente en los planes y regulaciones del uso del suelo y en los patrones de desarrollo inmobiliario de los gobiernos locales.

Más recientemente, la administración del presidente Barack Obama ha establecido un nuevo canal de influencia federal sobre la planificación y regulación del uso del suelo. Si bien el gobierno federal continúa absteniéndose de intervenir en forma directa en el uso del suelo local, el Secretario de Transporte, el Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano y la Agencia de Protección Ambiental han firmado un memorando de entendimiento que estableció la Sociedad de Comunidades Sostenibles. Para promover seis principios de las comunidades sostenibles, estas secretarías y agencias han lanzado una serie de programas nuevos de subvenciones, como las Subvenciones para la Planificación de Comunidades Sostenibles Regionales. Para poder acceder a esta subvención, los gobiernos locales tienen que formar consorcios interorganizacionales que incluyan a la Organización de Planificación Metropolitana (MPO por su siglas en inglés), la ciudad central, la mayoría de los gobiernos locales y representación de grupos cívicos y de defensa de los intereses medioambientales.

Si bien los propósitos explícitos de estas subvenciones novedosas incluyen la revitalización urbana, la protección ambiental, la justicia social y el desarrollo sostenible, un propósito igualmente importante es establecer nuevas relaciones interinstitucionales al promover una mayor inclusión y participación. La Planificación de Comunidades Sostenibles Regionales ha avanzado ahora en 74 áreas metropolitanas del país. Queda por ver, sin embargo, si los incentivos ofrecidos a los gobiernos locales para que se involucren en la planificación regional son suficientes para que participen en la implementación de planes regionales sin intervención adicional a nivel estatal.

Planes estatales y marcos de planificación estatal

Todos los estados habían establecido un marco para la planificación y regulación local en la década de 1920 y 1930, basándose en las leyes de planificación normalizada y zonificación preparadas por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos. A pesar de las expectativas de un amplio cambio institucional, caracterizado por la «Revolución silenciosa» de hace más de 40 años, la mayoría de los estados se limitan a autorizar a los gobiernos locales a que planifiquen (Salkin 2012).

Otros, como Oregón, ordenan, revisan y aprueban planes locales (Seltzer 2012). Si los gobiernos locales no presentan planes que cumplen con las metas y pautas de uso del suelo del estado, el estado puede retener fondos de financiamiento o negar autorización para emitir permisos de edificación. Varias instituciones especializadas en el uso del suelo respaldan el sistema de planificación de Oregón, como son una comisión de planificación estatal, una corte de apelaciones de uso del suelo y un gobierno regional electo en forma directa. Aunque su estructura es simple, y es cuestionado frecuentemente en los tribunales y en las urnas, el sistema de Oregón tiene la reputación de ser uno de los más efectivos, si no el más efectivo sistema de uso del suelo en los Estados Unidos (Ingram et al. 2009).

California es uno de los estados que ha delegado una cantidad importante de autoridad para regular el uso del suelo a los gobiernos locales. Aun cuando los proyectos de desarrollo inmobiliario importantes tienen que pasar por un proceso complejo de mini Ley Nacional de Política Ambiental, y la Comisión Costera de California fuera una institución estatal innovadora en su época, la planificación local sigue siendo predominante. Pero en 2008 el estado adoptó una nueva y ambiciosa iniciativa para enfrentar el cambio climático: el proyecto de ley 375 del Senado, que exige a las organizaciones de planificación metropolitanas que desarrollen planes de transporte y de uso del suelo que cumplan con metas de emisión de gases de invernadero. La dificultad estriba en que son los gobiernos locales, no las organizaciones de planificación metropolitanas, los que tienen la autoridad sobre el uso del suelo en California. Las organizaciones de planificación metropolitanas y los gobiernos estatales están brindando incentivos a los gobiernos locales para adoptar planes compatibles con los planes metropolitanos, pero no está claro si la combinación de incentivos financieros y de otro tipo es suficiente para animar a los gobiernos locales a que sigan los planes de las organizaciones de planificación metropolitanas (Fulton 2012).

En el otro extremo, no son comunes en los Estados Unidos los planes que abarcan todo el estado. En respuesta a los requisitos federales, la mayoría de los estados tienen planes de transporte, y algunos tienen planes de desarrollo económico, planes para desarrollar la fuerza laboral o planes de acción climática, pero sólo cinco estados tienen planes estatales de desarrollo inmobiliario: Connecticut, Delaware, Maryland, Nueva Jersey y Rhode Island.

Nueva Jersey y Delaware tienen quizá los planes estatales más y menos conocidos, respectivamente. Nueva Jersey adoptó su Ley de Planificación Estatal en 1985, que exige que la comisión de planificación estatal desarrolle, adopte e implemente el Plan de Desarrollo y Revitalización del Estado de Nueva Jersey (Bierbaum 2012). El proceso de planificación incluyó un complejo procedimiento de aceptación conjunta para identificar y resolver las diferencias entre el gobierno estatal y los gobiernos locales. Desde su adopción, la influencia y atención recibida por el plan ha tenido altibajos a lo largo de las sucesivas administraciones estatales. Recientemente, la administración del Gobernador Chris Christie ha elaborado un plan estatal completamente nuevo, enfocado principalmente al desarrollo económico, pero sin el proceso de aceptación conjunta. La comisión de planificación estatal, sin embargo, no ha adoptado todavía dicho plan.

El plan de Delaware es mucho menos conocido y mucho menos controvertido que el plan de Nueva Jersey, y tanto el contenido como el proceso son menos complejos (Lewis 2012). El plan de Delaware comprende cinco designaciones de suelo generales (figura 2). El incentivo de cumplimiento por parte de los gobiernos locales recae en la coordinación estatal-local y se apoya en la amenaza de retener el financiamiento de infraestructura (sobre el cual el estado tiene una participación significativa). Como el estado no comenzó a recabar datos de seguimiento sobre los patrones del desarrollo inmobiliario hasta 2008, y no mantiene datos espaciales sobre los gastos estatales, es difícil discernir el impacto de esta estrategia sobre el desarrollo y la coherencia entre los gastos estatales y el mapa estatal de planificación.

Maryland es el único estado que está a la altura de California y Oregón en su adopción de estrategias nuevas y ambiciosas de planificación, que se asientan en su larga tradición de liderazgo en el uso del suelo y políticas medioambientales (Knaap 2012). Maryland estableció su primera comisión de planificación estatal en 1933 y apareció en la escena nacional en 1997, cuando adoptó su revolucionaria Ley de Crecimiento Inteligente y Conservación de Barrios. Desde 1997, el factor más importante de la estrategia de Maryland ha sido el uso de inversiones estatales para brindar incentivos al crecimiento inteligente. Mucho antes de que alguien pronunciara las palabras «crecimiento inteligente» en Maryland, sin embargo, el estado ya había adoptado en 1959 legislación que requería al Departamento de Planificación de Maryland que elaborara y adoptara un plan de desarrollo estatal. Más de 50 años después, la administración del Gobernador Martin O’Malley cumplió finalmente con dicho requisito.

El 19 de diciembre de 2011, el Gobernador O’Malley firmó el PlanMaryland, el primer plan de desarrollo estatal nuevo en muchos años en los Estados Unidos (figura 3). Pero a diferencia de los planes estatales de Nueva Jersey o Delaware, el plan de Maryland es más procedimental que sustantivo. Específicamente, establece seis categorías de designación de planes y, siguiendo una larga tradición en Maryland, permite a los gobiernos locales asignar suelo para cualquiera de estos usos designados. Las agencias estatales destinarían entonces fondos del programa para cada una de estas áreas. Desde que el plan fue firmado, las agencias estatales han estado desarrollando y perfeccionando los planes de implementación, y los gobiernos locales han comenzado sólo recientemente a presentar planes para su certificación estatal.

Conclusión

Los marcos de uso del suelo y planificación espacial varían mucho a lo largo de Europa y los Estados Unidos. A ambos lados del Atlántico, los gobiernos locales cargan con la mayor parte de las responsabilidades, sobre todo en lo que se refiere a la comunidad, los barrios y los detalles específicos de cada sitio. Pero el papel de las regiones, los estados y las naciones sigue siendo importante.

En contraposición con su reputación en los Estados Unidos, la planificación en muchas naciones europeas se ha descentralizado en gran medida. Pocas naciones europeas cuentan con planes nacionales integrales que guían las inversiones nacionales y las regulaciones sobre el uso del suelo. De hecho, la planificación en Europa, si bien mucho más integradora de detalles sectoriales que en los Estados Unidos, comparte muchas características en su política con su contraparte en los Estados Unidos. Una excepción interesante es Irlanda, que continúa expandiendo el papel del gobierno nacional y los gobiernos regionales, parcialmente como respuesta al período reciente de extrema descentralización de planificación que no tuvo en cuenta ni implementó la estrategia nacional. Irlanda es también uno de los pocos países que se adhiere a los principios amplios de planificación espacial formalmente adoptados por la Unión Europea.

En los Estados Unidos, ni la planificación estatal del desarrollo inmobiliario ni la aprobación estatal de planes locales son prácticas que estén creciendo con rapidez. En efecto, a pesar del éxito demostrado por el programa de Oregón y del creciente reconocimiento de la necesidad de integración horizontal y vertical de políticas, la planificación del uso del suelo en los Estados Unidos sigue siendo un asunto marcadamente local. Si bien tanto el estado de California como el gobierno federal están proporcionando incentivos financieros para la coordinación intergubernamental y la planificación a escala metropolitana, no está nada claro si únicamente con incentivos se podrán lograr los cambios necesarios en los planes y regulaciones locales para generar ajustes significativos en el consumo de suelo, el comportamiento del tráfico y el acceso a oportunidades.

Hacen falta nuevos enfoques para que las ciudades y áreas metropolitanas sean más productivas, equitativas y ecológicamente sostenibles a la luz de los desafíos que se nos presentan en el futuro. Si estos problemas no se pueden resolver adecuadamente, es posible que otros tipos de experimentos de reforma de planificación institucional se hagan más comunes en muchos países.

Sobre los autores

Gerrit Knaap es profesor de Estudios urbanos y planificación, director del Centro Nacional de Crecimiento Inteligente y vicedecano de la Escuela de Arquitectura, Planificación y Preservación de la Universidad de Maryland.

Zorica Nedovic-Budic es profesora de Planificación espacial y sistemas de información geográfica (SIG) en la Escuela de Geografía, Planificación y Política Medioambiental de University College, Dublín.

Referencias

Ministerio del Medio Ambiente de Dinamarca. 2006. The 2006 national planning report–In brief. Copenhagen. http://www.sns.dk/udgivelser/2006/87-7279-728-2/html/default_eng.htm

Comisión Europea. 1997. The EU compendium of spatial planning systems and policies. Luxemburgo: Office for Official Publications of the European Communities.

Faludi, Andreas. 2002. European spatial planning. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Ingram, Gregory K., Armando Carbonell, Yu-Hung Hong y Anthony Flint. 2009. Smart growth policies: An evaluation of programs and outcomes. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Mark Skidmore is professor of economics at Michigan State University, where he holds the Morris Chair in State and Local Government Finance and Policy, with joint appointments in the department of agricultural, food and resource economics and the department of economics. He received his doctorate in economics from the University of Colorado in 1994, and his bachelor’s degree in economics from the University of Washington in 1987. He serves as coeditor of the Journal of Urban Affairs.

Professor Skidmore’s research has focused on public economics and urban/regional economics. Current research interests include state and local government tax policy, intergovernmental relations, the interrelationship between public sector decisions and economic activity, and the economics of natural disasters. His work has been funded by the Fulbright Program, the Lincoln Institute of Land Policy, the National Science Foundation, the Urban Institute, and USAID.

His articles have appeared in journals such as Economic Inquiry, Economics Letters, Journal of Urban Economics, Kyklos, Land Economics, National Tax Journal, Public Choice, Regional Science and Urban Economics, and the Southern Economic Journal. His research also has been cited in prominent news outlets such as the BBC, China Post, The Economist, Europe Intelligence Wire, Forbes, International Herald Tribune, Los Angeles Business Journal, MSNBC, Newsweek, The New Yorker, The New York Times, and PBS News Hour.

Land Lines: This year, you are a Visiting Fellow at the Lincoln Institute. What issues are you working on?

Mark Skidmore: About two years ago, my colleague Gary Sands and I were invited by City of Detroit Councilman Kenneth Cockrel to evaluate Detroit’s ailing property tax environment. Councilman Cockrel wondered what gains might result if Detroit were to shift to a land-based tax. We were given access to detailed data for more than 400,000 property parcels within the city, in order to conduct an evaluation, and we are grateful for the Institute’s support to pursue that project. Our report identified significant erosion of the property tax base and explored options for expanding the base, including a shift to a land-based tax. Our evaluation showed that a land-based tax would serve to broaden the tax base but also would produce substantial shifts in the tax burdens of residential, commercial, and industrial property owners.

In 2013, Detroit’s fiscal challenges came to a head when Governor Rick Snyder appointed an emergency financial manager who subsequently set in motion a filing for bankruptcy. On December 3, 2013, Judge Rhodes ruled that the City of Detroit is eligible for Chapter 9 bankruptcy protection. Despite the near-complete collapse of the real estate market within the city during the Great Recession, the property tax remains an important revenue source, and its administration can help or hinder economic and fiscal recovery. This year, I plan to use the parcel-level data set to examine important issues such as tax delinquency, the over-assessment of property, the value of vacant land, and policies related to transfer of property ownership from the private sector to the public sector due to tax foreclosure, and transfers back to the private sector.

Land Lines: What are some of the underlying factors behind Detroit’s current problems?

Mark Skidmore: About 48 percent of Detroit property owners are delinquent on their tax bills, a fact that reflects the erosion of the social contract between citizens and the city. This extraordinarily high delinquency rate is the result of a confluence of factors. First, the city has failed to enforce tax compliance, particularly for low-valued properties. Second, many citizens perceive the tax to be unfair because of the over-assessment of their property. Finally, anecdotal evidence suggests citizens are not paying taxes because local authorities are failing to provide basic public services such as street lighting, snow plowing, and public safety.

One key cause of the high delinquency rate is the over-assessment of property for tax purposes. The real estate crisis hit Detroit particularly hard. In 2010, the average selling price of a residential parcel with a structure was less than $10,000, yet the average assessed value of such properties for tax purposes was $54,000. According to state guidelines, the ratio of assessed value to sales price should be close to one. In September 2013, city officials announced that over the next three to five years all properties within the city would be reassessed.

Second, Detroit has a history of tearing down dilapidated tax-foreclosed structures. As a result, it is one of the few large cities in the United States with frequent sales of vacant land. The value of vacant land is often difficult to ascertain in highly urbanized areas, but accurate valuations are essential if one wants to impose a land tax or a two-tier tax on land and structures. The large number of sales transactions of vacant land in Detroit provides an opportunity to estimate land value. Interestingly, the average value of an unimproved parcel in 2010 based on sales data was $34,000—much higher than the average price of residential parcels with structures, which, as mentioned, was less than $10,000.

The city government now owns and manages more than 25 percent of the city’s land area, and public ownership continues to grow because tax foreclosures have outpaced the transfer of publicly owned parcels back into private hands. Some of the questions I am investigating are: What are the appropriate policies in a market-oriented society for managing low-valued urban land transactions? Why is the delinquency rate so high, and what can be done to improve property tax compliance in the context of a nearly collapsed urban real estate market? What role does the perception of “unfair” assessments play in tax delinquency?

Land Lines: What is the long-term prognosis for Detroit?

Mark Skidmore: The city’s fiscal challenges are a symptom of deep underlying issues. Whether one considers the redevelopment of a declining urban area or reconstruction in the wake of a major natural disaster, the most important elements in any recovery are human capital and social/cultural attributes. If one accepts the premise that they are essential building blocks for redevelopment, and if these elements are lacking, then a top priority is to consider policies and actions that can develop them. In 2011, the high school graduation rate in Detroit was 62 percent. The percentage of households headed by a single parent was 62 percent. By some measures, the functional literacy rate among adults is just 53 percent. It is difficult to build a dynamic and robust urban economy upon such a weak foundation.

Clearly, policy makers must address the immediate fiscal challenges, but the longer-term prognosis for Detroit will depend on actions aimed at improving the underlying economic base—human and social capital. Without addressing these deep challenges, Detroit will continue to flounder. There is no quick fix. In order for Detroit to have a chance to prosper once again, Michigan needs to make a long-term commitment to improving these underlying conditions.

Land Lines: Is Detroit a harbinger for other U.S. cities?

Mark Skidmore: Yes and no. A number of other local governments face significant fiscal challenges—Chicago, Jacksonville, Los Angeles, Oakland, and Providence, to name a few. Underfunded retiree compensation promises are often cited as a major issue. Yet, many of these cities stand a reasonable chance of re-emerging and potentially prospering in the not-too-distant future because they suffer from acute crises brought on by the recession, but not necessarily from chronic fiscal challenges. However, cities with chronic challenges due to significant deficits in social and human capital can look to Detroit as an indicator of their future. My hope is that state and local policy makers from around the country can learn from the Detroit experience and begin making the necessary long-term investments in their most important asset—people, particularly children— so they can avoid the chronic economic and fiscal challenges seen in Detroit.

Land Lines: How does the Detroit project fit into your larger research agenda?

Mark Skidmore: Much of my research has addressed the interrelationship between public decision making and economic activity. Over the years, I have examined issues such as the effectiveness of tax increment finance, the implications of imposing impact fees to cover the infrastructure costs associated with development, and the effects on development of property taxation, tax abatements, and other subsidies. I have also considered other public finance issues such as state lotteries, sales taxes, and income taxation. I am particularly interested in the spatial-dynamic-competitive relationships between adjacent and overlying taxing jurisdictions.

Land Lines: Much of your research has focused on government policy and finance in the United States. What other work have you done internationally?

Mark Skidmore: In recent years, I have partnered with my MSU colleagues on a USAID-funded grant in Mali. My role has been to consider how Mali’s recently decentralized governmental system can be utilized more effectively in food security and land use management. Climate change is affecting Mali in very tangible ways—as the land in the north has become more arid, there has been significant migration to areas in the south, which has better access to water. This migration is resulting in increased violence due to ineffective land tenure and property rights. Now that democratic rule has been re-established, we are again working with our Malian partners to develop systems that involve local authorities in managing food security, land access, property rights, and land-related conflicts. Interestingly, the issue of what to do with all the publicly owned land in Detroit has informed our work in Mali, and vice versa.

I also have ongoing research in the economics of natural disasters. One of my recently published articles (with coauthor Hideki Toya) used thousands of disaster events from all over the world to show that countries with more decentralized governmental systems have significantly fewer disaster-induced fatalities. Our research provides evidence that decentralized governments provide essential services more effectively than more centralized systems.

A third recently completed project shows that societal trust tends to increase in countries in the years following climatic disasters. The relationship we observe is robust, and we hypothesize that such disasters require and provide opportunities for people to work across social classes to address their challenges, thus building trust and social capital. While natural disasters can have devastating human and economic impacts, a potential spillover benefit of greater disaster exposure may be a more tightly knit society.

Land Lines: How does your research reflect the interests and values of the Lincoln Institute?

Mark Skidmore: The Lincoln Institute is recognized worldwide as a leading organization concerning the use, regulation, and taxation of land—property taxation, tax abatements, economic development policies, decentralized fiscal systems—and all of these are topics of my research. Over the years, the Institute has supported my work on Wisconsin tax increment finance, Michigan local government fiscal stress, and my ongoing evaluation of the Detroit property tax environment. The U.S. system of national and largely autonomous subnational governments provides fertile ground for researchers to study and learn about which policy “experiments” lead to better, or worse, outcomes. I really love doing this work and am thankful to have the Institute as a partner.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En octubre del año 2000, los ciudadanos de casi la mitad de las 60 principales ciudades brasileñas, agraviados por décadas de pobreza y ola delictiva, además de pésimos sistemas de provisión de viviendas, asistencia sanitaria y educación, y de falta de planificación de la infraestructura y de acceso a servicios básicos, eligió como alcaldes a representantes de partidos izquierdistas destacados por su labor de apoyo, honestidad y transparencia. Si bien es cierto que estos gobiernos de reforma están introduciendo nuevas esperanzas y expectativas, también es cierto que se enfrentan a una herencia de desconfianza generalizada hacia los políticos y burócratas municipales, quienes tradicionalmente han estado acusados de negligencia y corrupción. Asimismo, confrontan perspectivas fiscales sombrías en forma de una baja facturación impositiva, débiles transferencias federales, y mercados de suelos urbanos que producen segregación y desigualdades profundas.

El partido de izquierda predominante, Partido de los Trabajadores (en portugués, Partido dos Trabalhadores o PT), conservó las cinco ciudades mayores que había ganado en las elecciones de 1996 y adquirió doce más. Estos municipios del PT aspiran a universalizar los servicios, dejando de lado los tradicionales métodos de decisiones tomadas “desde arriba” y otorgando a los residentes un papel activo en sus gobiernos locales. A lo largo del proceso, están reinventando la democracia local, vigorizando la política y alterando significativamente la distribución de recursos políticos y simbólicos. Quizás el caso más notable es el de Porto Alegre, capital de Rio Grande do Sul (estado más meridional de Brasil), donde el PT ganó su cuarto período consecutivo con el 66 por ciento de los votos, un ejemplo que puede haber animado a los brasileños de otras ciudades a votar también por reformas democráticas.

Al igual que las ciudades de otras partes, Porto Alegre refleja su cultura nacional en sus patrones de uso de la tierra, estructura económica y distribución del poder político. El mayor sistema social de Brasil emplea mecanismos complejos para garantizar que sus ciudades continúen siguiendo las mismas leyes, normas y lógica que organizan la sociedad dominante. Dado que muchos aspectos de la sociedad brasileña están cargados de injusticias y desigualdades, la ciudad tiene que estar constantemente atendiendo los efectos de estas fuerzas políticas y económicas de mayor alcance.

Al mismo tiempo, ninguna ciudad es una reflexión pura de su estructura social nacional. Cualquier ciudad puede ocasionar y reproducir desigualdades e injusticias, de la misma manera que puede estimular estructuras sociales y relaciones económicas dinámicas. Hasta donde la ciudad (y especialmente su gobierno) esté en control de las acciones, puede haber efectos positivos o negativos. Por ejemplo, en ningún segmento del código social brasileño está escrito que sólo se pavimentarán las calles de las vecindades de clases altas o medias, ni tampoco que el suministro de agua llegará únicamente a los rincones más privilegiados de la ciudad.

Presupuesto participativo

En Porto Alegre, un frente popular encabezado por el PT puso en práctica el “presupuesto participativo”, sistema mediante el cual miles de residentes pueden participar cada año en asambleas públicas para decidir el destino de la mitad de los fondos presupuestarios municipales, asumiendo así una mayor responsabilidad por el gobierno de su propia comunidad. Esta reforma simboliza una amplia variedad de cambios municipales y presenta una alternativa tanto al centralismo autoritario como al pragmatismo neoliberal. Los vecinos toman decisiones sobre asuntos locales prácticos como mejoras de calles o parques, y sobre otras cuestiones más complejas que atañen a la ciudad. El proceso, argumenta el PT, despierta la conciencia de la gente sobre otras oportunidades para vencer la pobreza y las desigualdades que ponen tanta miseria en sus vidas.

El proceso del presupuesto participativo en Porto Alegre comienza con la presentación formal por parte del gobierno del plan de inversiones aprobado para el año anterior, y de su plan de inversiones y presupuesto para el año en curso. Los delegados elegidos de cada una de las 16 asambleas de distrito se reúnen durante el año para determinar las responsabilidades fiscales de los departamentos de la ciudad. Estudian dos categorías: la primera se compone de las doce áreas temáticas principales del distrito o sus vecindades (p. ej., pavimentación de calles, construcción de escuelas, parques, suministro de agua potable y sistemas de alcantarillado), mientras que la segunda trata de proyectos que afectan la ciudad entera (líneas de tránsito, gastos de limpieza de las playas, programas de asistencia a personas sin hogar, etc.). Para alentar la participación ciudadana, las reglas establecen que el número de delegados es aproximadamente proporcional al número de vecinos que asistan a la reunión de la elección.

El reparto de los recursos entre los distritos sigue las prioridades definidas mediante debate popular: en 1999 se nombraron como “prioritarias” las cuestiones de población, pobreza, carencia de servicios (p. ej., falta de pavimentos), y necesidades de la ciudad entera. La relación tensa que existe entre el ayuntamiento y los ciudadanos ha conducido a una mayor participación popular, y cada año el presupuesto participativo adquiere una tajada mayor del presupuesto total de la ciudad. Las prioridades han cambiado de una manera nunca antes prevista por los alcaldes ni por sus equipos gubernamentales.

Entre los participantes del proceso figuran miembros del partido de gobierno, profesionales, tecnócratas, ciudadanos de la clase media y un número desproporcionado de la clase pobre trabajadora (pero menos de las clases muy pobres). El proceso atrae y estimula la acción política de muchos que no apoyan al partido de gobierno, en contraste con el antiguo sistema de patrocinio que utiliza los presupuestos de las ciudades para pagar los favores de los partidarios. Como un indicador del éxito del sistema de Porto Alegre, se ha observado un aumento muy significativo en el número de participantes, desde apenas unas 1000 personas en 1990 a 16.000 en 1998 y 40.000 en 1999.

A lo largo del camino, el proceso participativo se ha autoreforzado. Por ejemplo, cuando ciertos residentes notaron con molestia que a los habitantes de ciertas zonas de la ciudad les habían pavimentado las calles o les habían asignado una nueva parada de autobús, descubrieron que los beneficiados habían sido justamente los únicos en acudir a las reuniones presupuestarias. En los años siguientes se incrementó la asistencia a las reuniones, lo cual expandió los intereses representados en los votos y aumentó la satisfacción ciudadana. Para los funcionarios es también un alivio, ya que los residentes mismos confrontan decisiones de suma cero: presupuestos fijos que deben asignar a necesidades importantes como el asfaltado de las calles, el aumento de aulas escolares o el establecimiento de programas de ayuda para las personas sin hogar.

Como nota interesante, el sistema de presupuesto participativo en Porto Alegre está teniendo éxito incluso ante la considerable hostilidad mostrada por un Concejo municipal conservador y los constantes ataques por parte de periódicos y programas televisivos de derecha, todos cuestionando los beneficios de la participación y ensalzando los mercados no regulados. El gobierno municipal depende del soporte de los participantes y sus vecinos, de las radiodifusoras y de las muchas personas que se opusieron a dos décadas de dictadura militar, desde 1964 hasta 1985. Al optar por cuatro gobiernos reformistas consecutivos, la mayoría de la población ha logrado ejercer presión sobre un Concejo municipal hostil para que vote a favor de las propuestas presupuestarias del alcalde, manteniendo así la integridad de la orientación progresiva.

Cambios en las condiciones materiales

En 1989, pese a sus altos índices comparativos de alfabetismo y esperanza de vida, las condiciones en Porto Alegre reflejaban la desigualdad y segregación económica de otras ciudades brasileñas. Un tercio de la población vivía en barrios bajos de la periferia urbana carentes de servicios básicos, aislados y distantes de la zona pudiente en el centro de la ciudad. A pesar de este trasfondo, las innovaciones del PT han logrado una mejoría -aunque moderada- del nivel de vida de algunos de los ciudadanos más pobres. Por ejemplo, entre 1988 y 1997 el suministro de agua a los hogares de Porto Alegre pasó de un 75 por ciento a un 98 por ciento de todas las residencias; el número de escuelas se ha cuadruplicado desde 1986; se han construido nuevas unidades de vivienda pública (éstas albergaban apenas 1700 nuevos residentes en 1986, frente a 27 000 residentes adicionales en 1989); a través de la intervención municipal se facilitó un arreglo con compañías autobuseras privadas para que mejoraran el servicio prestado a las vecindades periféricas de escasos recursos. Además, el uso de canales de circulación “únicamente para autobuses” ha mejorado los tiempos de desplazamiento domicilio-trabajo y los autobuses recién pintados son símbolos muy visibles de los poderes locales y los intereses públicos.

Porto Alegre se ha valido de su solidaridad participativa para permitir la participación ciudadana en decisiones sobre el desarrollo económico que en el pasado hubieran estado dominados por intereses políticos y económicos centralizados. La ciudad rechazó la construcción de un hotel de cinco estrellas en los terrenos de una planta de energía abandonada, prefiriendo utilizar el bien situado promontorio para construir un parque público y una sala de convenciones que sirven ahora como nuevo símbolo de la ciudad. Además, al presentársele una propuesta de demolición de barrios para dar cabida a un gran supermercado, la ciudad impuso requisitos costosos y estrictos para la reubicación de las viviendas, requisitos que están siendo cumplidos por el supermercado. Como otro ejemplo, a pesar de las promesas de nuevos empleos y de presiones ideológicas de la compañía Ford Motor, la cercana municipalidad de Guíaba no aceptó la propuesta para una nueva planta automovilística, argumentando, según los principios políticos establecidos en Porto Alegre, que los subsidios requeridos podrían aplicarse con mayor justificación a otras necesidades de la ciudad. (En agosto de 2000, una investigación estatal declaró la “no culpabilidad” del alcalde por la pérdida de la inversión de la Ford.)

No obstante, una serie de restricciones desalentadoras en el ambiente político y económico brasileño continúan limitando las ganancias del crecimiento económico, demandas por mano de obra y trabajos de calidad. Al compararse Porto Alegre y Rio Grande do Sul con las ciudades capitales cercanas y sus estados durante los años 1985-1986 y 1995-2000, se observan pocos contrastes notorios. En general, ha habido un estancamiento del producto interior bruto (PIB) y una disminución del PIB per cápita. El desempleo aumentó y disminuyeron tanto la participación en la fuerza de trabajo como en la tasa de empleo formal.

En vista de este limitado alcance de mejoras económicas, ¿cómo podemos explicar el sentimiento de optimismo y triunfo que circula en el aire de Porto Alegre? Claramente, el éxito de la experiencia que está teniendo la ciudad con el gobierno local refuerza la democracia participativa. Pensamos que el éxito del PT radica en la manera en que los participantes están redefiniendo los poderes locales, con un número creciente de ciudadanos convirtiéndose simultáneamente en sujetos y objetos, iniciadores y receptores, de forma que puedan tanto gobernar como beneficiarse directamente de sus propias decisiones. Esta reconfiguración es inmediatamente discernible en los procedimientos, métodos y funcionamiento del gobierno local.

Al cabo de 12 años, Porto Alegre ha cambiado no sólo la manera de hacer las cosas sino también las cosas mismas; no sólo la manera de gobernar la ciudad, sino la ciudad misma. Porto Alegre ofrece una opción auténtica a la gestión gubernamental, una que rechaza no sólo el modelo de planificación centralista, tecnocrático y autoritario de la dictadura militar, sino también el modelo neoliberal competitivo y pragmático del “Consenso de Washington” seguido aún por el gobierno nacional. Este modelo impone la ortodoxia del Fondo Monetario Internacional (FMI) y requiere imperativos de “ajuste estructural” en forma de libre comercio, privatización, límites estrictos al gasto público y altas tasas de interés, todo lo cual empeora las condiciones de las clases pobres.

Mientras la mayoría de la ciudades brasileñas continúan distribuyendo facilidades y asignando servicios con evidente parcialidad y poca atención hacia las vecindades pobres, la reconfiguración de los poderes en Porto Alegre está comenzando a reducir las desigualdades espaciales mediante cambios en los patrones de provisión de servicios y uso del suelo. Es de esperar que el efecto de tales acciones se haga sentir en las estructuras formales de la ciudad, y a la larga en otras ciudades y en la sociedad brasileña en general.

Nuevas formas de poder local

Usualmente los recursos políticos y simbólicos están monopolizados por quienes controlan el poder económico. Sin embargo, las administraciones municipales radicalmente democráticas como las de Porto Alegre pueden invertir los poderes para bloquear el favorecimiento y el refuerzo del privilegio. Pueden interferir con la estricta solidaridad del poder político y económico, reducir la apropiación privada de los recursos, y promover la ciudad como un cuerpo dinámico colectivo y socialmente dinámico. En otras palabras, la administración de una ciudad podría oponerse a las acciones de grupos urbanos dominantes -intereses de agentes de bienes raíces y otros que utilizan las varias formas de apropiación privada de los recursos públicos para su propio beneficio. Entre dichas acciones figuran la consignación de infraestructura en favor de las vecindades pudientes, la privatización de recursos escénicos y ambientales, y la captura de los incrementos del valor del suelo (plusvalías) resultantes de inversiones públicas e intervenciones reglamentarias. Así, una administración de ciudad que está reconfigurada y orientada al público, permite el acceso al poder local para los grupos tradicionalmente excluidos. Tal cambio constituye una cuasi-revolución, con consecuencias que aún no pueden ser medidas ni valoradas adecuadamente por activistas o municipios esperanzados.

¿Son las experiencias de Porto Alegre con la reforma municipal, el sistema de presupuesto participativo y la planificación democrática del uso del suelo idiosincráticas, o constituyen estas innovaciones una promesa de mejoras más amplias en la política brasileña conforme otros ciudadanos establecen sus expectativas y mejoran la estructura de sus gobiernos? El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está alentando a ciudades de toda América Latina a participar en sistemas de presupuesto participativo, en seguimiento al ejemplo de Porto Alegre. ¿Pueden las administraciones locales con orientación reformista vencer los obstáculos de las restricciones de los mercados internacionales y de la política nacional? Al recomendar los aspectos formales y de procedimiento de la técnica del presupuesto participativo, ¿está el BID sobreestimando los logros económicos prácticos y subestimando las dimensiones simbólicas y políticas de la democracia radical?

La lección de la reforma urbana en Porto Alegre emerge no sólo directamente del mercado económico en forma de nuevas experiencias con el poder, nuevos actores políticos, y nuevos valores y significados para las condiciones de sus ciudadanos. Esos ciudadanos, que sopesan sus expectativas frente a condiciones macroeconómicas de estancamiento, pueden también tener esperanza en la potencial erradicación de las desigualdades espaciales y sociales en el acceso a los servicios. Estas nuevas formas de ejercicio de poder político y de denunciar problemas de uso del suelo y del gobierno ofrecen a los residentes de la ciudad la capacidad de hacer una diferencia en sus propias vidas.

Referencias

Rebecca N. Abers. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots Politics in Brazil. Boulder: Lynne Rienner.

Gianpaolo Baiocchi. 1999. “Transforming the City”, original inédito. Universidad de Wisconsin (septiembre).

Boaventura de Sousa Santos. 1998. “Participatory Budgeting in Porto Alegre”, Politics and Society 26, 4 (diciembre): 461-510.

William W. Goldsmith es profesor del Departmento de Planificación de Ciudad y Regional de la Universidad de Cornell. Carlos Vainer es profesor del Instituto de Planificación e Investigación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. En diciembre de 1999, ambos participaron en un seminario organizado por la ciudad de Porto Alegre y copatrocinado por el Instituto Lincoln y la Red de Planificadores, una asociación norteamericana de planificadores urbanos, activistas y expertos que trabajan en pro de la igualdad y el cambio social.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las complejas presiones económicas, geográficas y demográficas sobre los patrones del uso de la tierra hacen que el manejo del crecimiento urbano constituya un verdadero desafío en el mundo entero. Esto resulta especialmente evidente en las ciudades en rápido desarrollo de Latinoamérica, las cuales están creciendo más allá de sus límites y necesitan trabajar en colaboración con los poblados que las rodean dentro de un clima político que generalmente no es propicio al gobierno metropolitano.

Los investigadores urbanos del Centro de Estudios de Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes han estado estudiando los cambiantes usos de la tierra en el área metropolitana de Bogotá a fin de documentar las tendencias actuales y desarrollar un plan regional. En octubre, en una conferencia patrocinada por el Instituto Lincoln, participantes de diversas ciudades — São Paulo, Madrid, Buenos Aires, Ciudad de México, Medellín, Cali y otras — compararon sus experiencias más recientes en programas de desarrollo y planificación regional. Esta información servirá para ayudar a los empleados oficiales en Bogotá a comprender mejor los problemas existentes en el uso de la tierra y las oportunidades para empezar a definir políticas y estrategias de gobierno a fin de controlar el desarrollo irregular.

Factores que Definen el Uso de la Tierra

Bogotá está situada en una meseta (sabana) rodeada de montañas. La sabana se encuentra generalmente dividida por el Río Bogotá, con la ciudad de Bogotá en la orilla oriental y dieciocho municipalidades pequeñas al oeste. Esta región geográfica bien definida alberga a más de seis millones de personas, más del 90% de las cuales se encuentran altamente concentradas en Bogotá y sólo el 5% residen en las poblaciones de los alrededores. Los empleos comerciales, industriales y de servicios están altamente concentrados en la ciudad, mientras que granjas floricultoras constituyen la actividad económica más importante de la meseta.

Bogotá está densamente desarrollada, con sólo unas pocas áreas extensas sin desarrollar dentro de sus límites y una tendencia hacia el aumento de la densidad durante los últimos 50 años. El patrón del uso de la tierra es monocéntrico: el centro urbano comercial y de oficinas, actualmente en expansión hacia el norte, contiene más del 42% del empleo de la ciudad. Hay algunos centros comerciales menores en secciones más alejadas del norte y el oeste de la ciudad, y una cantidad cada vez mayor de tierra se está utilizando para desarrollos de baja densidad en las municipalidades externas.

Durante la conferencia, un tema común fue el impacto de la globalización en la estructura espacial local. Un síntoma es la aparición de compañías y organizaciones que buscan una localización independiente más que una integración dentro de la trama económica establecida del área metropolitana. La nueva tecnología de las comunicaciones ha hecho que la proximidad física sea menos necesaria que en el pasado, reforzando otras tendencias socioeconómicas hacia la descentralización.

El valor agrícola de la sabana de Bogotá ha jugado un papel importante en el control de la descentralización, y notablemente todavía hay poco tráfico entre la sabana y la ciudad. Sin embargo, los participantes en la conferencia se mostraron ambivalentes acerca de si esto es bueno o malo. Por una parte, esta condición aísla las poblaciones externas del valle de las ventajas de la urbanización; pero por otra, limita el crecimiento urbano incontrolado y protege a las tierras agrícolas.

El temor de una urbanización incontrolada de la sabana, a lo largo de las vías arbitrarias de numerosas autopistas que irradian de la ciudad, plantea como pregunta si sería mejor la orientación de una descentralización planificada y sistemática hacia los poblados existentes que una expansión limitada pero no planificada. No hay respuesta simple para la ambivalencia inherente al proceso de guiar el crecimiento urbano hacia los campos agrícolas.

Patrones de Desarrollo

El desarrollo residencial en Bogotá se encuentra altamente segregado en base al ingreso, y los destrabados mecanismos del mercado refuerzan esta dinámica social. Los grupos de menores ingresos están concentrados en las secciones del sur y el oeste de la ciudad, en tanto que los grupos de mayores ingresos tienden a vivir en un enclave al norte del centro de la ciudad, dejando el sector central para la población de medianos y bajos ingresos.

Este patrón segregado de crecimiento se refleja también en las tendencias de crecimiento regional. Mientras que el desarrollo suburbano ha sido relativamente limitado durante la última década, los grupos de mayores ingresos se están desplazando hacia el norte, a la sabana. Muchos de estos proyectos habitacionales de baja densidad de estilo norteamericano son comunidades de acceso controlado en antiguos poblados como Cota, Chia, Cajica y Sopo.

Soacha, al sur de Bogotá, ha experimentado un alto crecimiento de viviendas de bajos ingresos construidas informalmente, y otros proyectos de viviendas de bajos y medianos ingresos también se están produciendo dentro de los límites de las municipalidades occidentales. Estas fuerzas del mercado residencial, a su vez, están desplazando los asentamientos más pobres hacia los bordes del área metropolitana e incluso más allá, hacia las áreas más pobres de las colinas, que no reciben servicios de infraestructura urbana y tampoco pueden ser provistas en forma particular.

El cambio más dramático en la estructura espacial de Bogotá ha sido el traslado gradual, pero definido, del centro comercial urbano hacia los asentamientos de altos ingresos del norte de la ciudad. Otras actividades que requieren áreas extensas de terreno, tales como escuelas, instalaciones recreativas y cementerios, están orientadas hacia los grupos de altos ingresos de dicho sector. Esta tendencia puede verse en las grandes ciudades a través de toda Latinoamérica. Por lo general, comenzando como centros comerciales regionales u otros tipos de funciones de alto ingreso típicas del área central, los proyectos comerciales tienden a agruparse con los proyectos residenciales para el sector de altos ingresos y las inversiones en infraestructura.

Los nuevos desarrollos industriales reflejan una lógica distinta. Están apareciendo cerca del centro de Bogotá y a lo largo del corredor occidental a través de Madrid que conecta con las autopistas más importantes hacia la costa y otras regiones del país. También hay una zona industrial en expansión alrededor de una importante intersección vial cerca de la ciudad norteña de Zipaquirá.

Retos al Desarrollo Planificado

A medida que los participantes en la conferencia discutieron instrumentos potenciales para la implementación de políticas del uso de la tierra en Bogotá, la utilización de límites al crecimiento urbano fue planteada con frecuencia como una posible solución. Sin embargo, muchos de los conferencistas expresaron sus dudas acerca de la efectividad de este mecanismo o de cualquier otro instrumento tradicional de planificación del uso de la tierra, ya que los límites geográficos tendrían que ser mantenidos y controlados por cada municipio individual a través de la región.

Colombia tiene una fuerte política de descentralización gubernamental que promueve la autonomía municipal, incluso en las pequeñas poblaciones con poca capacidad técnica o política para enfrentar grandes proyectos de desarrollo. Cada poblado toma sus propias decisiones en materias de uso de la tierra y desarrollo económico, en base a las necesidades inmediatas y las fuerzas prevalecientes del mercado. Como resultado, no existe una tradición de coordinación de políticas entre Bogotá y otras municipalidades con respecto a la localización más apropiada de nuevas áreas residenciales o industriales dentro de la región.

Los conferencistas de Cali, Medellín y Buenos Aires discutieron los planes de sus respectivas ciudades para guiar el crecimiento a través de la creación de subcentros agrupados y descentralizados. Este enfoque ha sido ampliamente debatido y utilizado en ejercicios académicos de planificación, pero todavía existen dudas acerca de su operación dentro del contexto físico y regulatorio actual. Algunos expositores afirmaron que el desarrollo de subcentros podría realizarse a través de iniciativas del sector público con los promotores privados reembolsando el costo de la infraestructura, lo cual haría que el proceso se autofinanciase.

La cooperación pública y privada en sectores tales como el transporte por carreteras también ha recibido considerable atención en muchas ciudades. Sin embargo, convencer a los promotores privados a que respondan a los objetivos públicos de ubicación y desarrollo de infraestructura constituye otro obstáculo para la planificación en general.

Así, Bogotá, como muchas otras ciudades, se ve afectada por tendencias conflictivas tales como la autosegregación de los grupos de altos ingresos en comunidades de acceso controlado, la necesidad de los grupos de bajos ingresos de tierra dotada de servicios, las presiones del mercado sobre el uso de las tierras urbanas y agrícolas, y la autonomía municipal, todas las cuales crean corrientes perniciosas y contradictorias, tanto como opciones de política ambivalentes. El gobierno estatal, la agencia ambiental (CAR), el municipio de Bogotá y los otros municipios deben trabajar conjuntamente hacia el logro de un consenso regional en un amplio rango de servicios, incluyendo el transporte, el agua, las cloacas, y las instalaciones recreativas y educativas. Se necesita una mezcla de enfoques creativos y flexibles para lograr un desarrollo sustentable y equitativo.

Carolina Barco de Botero ha sido nombrada recientemente directora de planificación de Bogotá. También es gerente consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá, y miembro de la Directiva del Instituto Lincoln. Ha sido la directora del proyecto para el Estudio Regional de la Sabana de Bogotá de la Universidad de los Andes. Ralph Gackenheimer, profesor de planificación y estudios urbanos en el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), participó en el estudio y la conferencia.