Though frequently seen as an urban liability, brownfields can be an asset. The cost to remediate these formerly developed properties is often high, but they present valuable opportunities for revitalization and redevelopment. According to the EPA, waterfront brownfields “can play an important role in bolstering local resilience to increased flooding, storm surge, or temperatures from a changing climate.” In Providence, brownfields are a top priority in the ongoing effort to revitalize river corridors and riverfront areas.

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Sources: Brownfield Revitalization in Climate-Vulnerable Areas, U.S. EPA, 2016; Woonasquatucket Vision Plan, City of Providence, 2018.

Map Credit: The Place Database. www.lincolninst.edu/research-data/data/place-database

By 2050, the planet will be 70 percent urban, as we add some two billion residents to the world’s cities. As we consider the history and future of these areas, our biggest challenge may be redeveloping land that is already used or occupied. Maintaining, managing, and growing a city where buildings and people already are rooted is much harder than creating one from scratch. Where and how we accommodate new populations will set the stage for human habitation for the rest of this millennium. In this century of the city, we must find ways to build the cities we need.

Future urban growth will not take place in megacities. All indications suggest that popula­tion growth is plateauing in the 30 or so places with more than 10 million residents. The fastest-growing cities are the ones with current populations between 100,000 and one million. These cities do not and will not have the capacity to manage growth. How will they pay for the infrastructure—highways, bridges, gas lines, and the like—to double or treble their size? Will they be choked with unplanned development, adding to the one billion people already living without public services?

Beyond the logistical and financial challenges, a separate concern relates to the identity of cities. How much do we care about the relation­ship between people and their places? Are we prepared to protect the integrity of cities and the people who live in them by preserving their “character”? Will we have the luxury of forgoing expedience for individuality? If we accept that most of the world’s cities do not have the resources to plan and manage their own future growth, then we concede the design and form of future cities to market forces. This portends a future of urban sameness, a dystopia straight from Le Corbusier: all cities looking like forests of “towers in the park,” expedient and soulless.

If recent and historic efforts to redevelop urban neighborhoods are any indication, urban residents might not be so quick to accept expedient solutions. In Dharavi, a Mumbai neighborhood made famous in the movie Slumdog Millionaire, 700,000 people live on less than one square mile of land. In 2006, an advocacy group decided to “improve” the living conditions of thousands of people who lived in the slum by building high-rises and trying to persuade people to move. Despite offering indoor plumbing, secure roofs, and the like, this group was stunned to have few takers. They were mystified that no one wanted to leave for modern accommodations. But they hadn’t done their homework: Dharavi produces an estimated 25 percent of the gross domestic product of Mumbai. The residents didn’t just live there, they worked there. They weren’t willing to trade their livelihoods and shelter for better shelter, no matter how much better.

Plans are still afoot to develop Dharavi, which sits on the most valuable real estate in Mumbai. It will be difficult for its poor residents to protect themselves from the inexorable power of the market. But if we were committed to defending the rights and interests of the residents, could we imagine a future centered not on high-rises, but on more creative land use providing shelter and promoting livelihoods? What would that take? Where can we look for good examples of respon­sive redevelopment?

In the United States, our history is not replete with successful examples of urban redevelopment. Early attempts at slum clearance through the construction of public housing are eerily similar to the efforts in Mumbai. Ironically, building public housing was not a housing strategy. Congress passed it as a livelihood strategy, designed to reemploy idle construction labor during the Great Depression.

In the postwar era, the federal government devolved redevelopment to local authorities through Urban Renewal. A famous case involved the redevelopment of Boston’s West End in the mid-1950s. Using (or misusing) eminent domain, the city obtained hundreds of homes that were owned by middle-class white families, citing their poor condition and the need for “higher and better use.” Neighborhood residents tried to stop the process through local organizing, protest, and the courts. They failed. The neighborhood was replaced by market-driven development. By 1964, more than 18,000 historic buildings in the United States were lost to urban renewal, says the Trust for Historic Preservation.

Informed by the Boston experience and the demolition of New York’s original Penn Station, an “improvement” against which she had protested, activist and author Jane Jacobs organized others to prevent the wholesale destruction of the urban fabric of New York City when developer Robert Moses proposed a crosstown highway through Greenwich Village. Jacobs ushered in a multipronged approach to oppose abusive, top-down, centralized planning. Organized resistance was the first prong; coalition-building was the second; but it was land use policy that created the framework for hundreds of others to defend their cities.

Jacobs’ coalitions enlisted New York house­wives and powerful allies such as Eleanor Roosevelt and Lady Bird Johnson, who not only found the human toll of urban renewal intolerable, but also mourned the loss of culture and history. Mobilizing others can help us protect urban history and culture. Including powerful allies helps even more. But to scale up one’s efforts requires more powerful tools—policies that prevent what one wants to prevent and promote what one wants to promote. It requires carrots and sticks.

The National Historic Preservation Act (NHPA), signed into law by President Johnson in 1966, was the stick, requiring review of historic structures before demolishing them to redevelop neighborhoods. The Historic Tax Credit, enacted in 1978, provided the carrot. Because it might be costlier to redevelop historic buildings and adapt them for new uses, the tax credit sweetened the pot—paying for the public good that was preserved in the historic structures and making redevelopment financially feasible. Thirty-five states have followed suit with their own historic tax credit programs to supplement federal funding. Thus began the rebound of American cities. More than $120 billion was invested in adaptive reuse of buildings from 1981 to 2015, says the Trust for Historic Preservation.

What are the challenges of urban redevelop­ment today? One is the persistence of “highest and best use” planning. In a talk I gave last year in Guangzhou, China, planners could not conceive of why Jacobs’ prevention of a highway across lower Manhattan was considered a success. They argued that achieving highest and best use was the planner’s job. Keeping old buildings and neighborhoods intact was not. Top-down planning predicated on narrow objectives is almost guaranteed to reproduce the results of urban renewal, at the expense of culture and history.

Urban communities everywhere are at risk of displacement from a second, bigger challenge and a faceless new villain: global capital capturing real estate in cities across the globe, making them less livable and less affordable. In spite of the global financial crisis of 2008, urban real estate is considered a safe harbor for capital, especially in places with stable curren­cies like the United States. In the 12-month period ending in March 2017, foreign investors purchased 284,455 U.S. homes, spending more than $150 billion, according to CNBC. According to Statistica, 52 percent of foreign real estate purchases are in the suburbs, while 27 percent are in central cities. In some cities, more than 20 percent of all real estate investment comes from outside the country. Global investment includes domestic capital as well, and it flows not only to U.S. destinations, but also to growing cities around the world. This capital distorts housing markets and makes urban areas, from California to China, unaffordable for the people who live there. It also distorts supply markets, dictating what will be built based on the tastes of part-time residents and speculators.

What can be done? What would Jacobs do? I am sure she would mobilize local residents to reclaim power over land control and teach about the consequences of treating housing as a tradable commodity. Part of mobilizing is to get more stakeholders to the table. She would no doubt use new tools to engage citizens in urban planning, like the tools that helped build the Detroit Future City plan. By using everything from online games to data visualizations, Detroit planners secured input from more than 100,000 residents.

To scale this effort, she would need new land policy tools, sticks and carrots, to motivate developers to build the cities residents need, not the real estate investors want. Sticks might include surcharges on outside investment, like those recently enacted in Vancouver and Toronto. They might include significantly higher property tax rates combined with very high homestead exemptions to increase holding costs for properties owned by nonresidents. Buildings might be protected from speculation using devices like community land trusts. Carrots might include approval for additional develop­ment through density bonuses for developments that preserve urban character, offering residents the opportunity to live and work in closer proximity. And the carrots should also include subsidies to motivate developers to build the right developments—those that preserve the character of the city by supporting residents and their livelihoods.

As a society, we have made, and continue to make, lots of mistakes. But those of us who want to help create more sustainable and equitable cities must do two things: find more effective ways to engage and mobilize people and find the policies to work at scale. This is a time to ask, “What would Jane Jacobs do?” While she did not get it all just right every time, she did compel us to find creative ways to make cities work while preserving their culture and history. Cities that were more welcoming, that could provide both shelter and work. Cities that facilitated social interaction, not just commerce. That is a tall agenda, but it’s one that we should aspire to achieve. It is critical if we are going to survive beyond this century of the city.

George W. McCarthy is the President and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: In Dharavi, a one-square-mile neighborhood in Mumbai, India, that’s home to 700,000 people, tensions have existed between externally designed “improvements” and the actual needs of residents. Credit: Flickr/Adam Cohn

As rain sheeted across the 150,000-square-foot roof of a transit facility in one of the most flood-prone neighborhoods in Worcester, Massachusetts, things looked ominous. But instead of posing a threat, that stormwater slithered into a jumble of purple coneflower, Joe Pye weed, Russian sage, and other flood- and drought-tolerant plants growing between the complex and nearby Quinsigamond Avenue.

The transit facility, built on a remediated brownfield, represents a $90 million investment for this small city. Green infrastructure elements like that rain-absorbing bioswale were considered a must, according to William Lehtola, chair of the Worcester Regional Transit Authority Advisory Board: “We want to provide the best possible environment for the city and our customers and employees,” he said. “Not just in our buses, but in our facilities too.”

As smaller legacy cities like Worcester and nearby Providence, Rhode Island, continue the grueling work of rebounding from the severe economic and population losses suffered since their manufacturing heydays, the green approach is gaining traction. Despite challenges ranging from financial constraints to deteriorating infrastructure, many legacy cities have realized that investing in—and, in some cases, mandating—green infrastructure yields multiple benefits. Projects such as rain gardens, bioswales, urban farming, and tree planting, whether introduced on a small scale or implemented citywide, are an effective way to revitalize public spaces, manage stormwater, improve public health, and deal with the impacts of climate change, from increased heat to floods.

“Green infrastructure can address multiple challenges, and provide amenities as well,” says Professor Robert Ryan, chair of the Landscape Architecture and Regional Planning Department at the University of Massachusetts, Amherst. Ryan has led courses on greening legacy cities including Worcester. “Cities like Worcester and Providence are the ideal place for this approach.”

Cultivating this shift isn’t always simple. While new environmental codes, regulations, and awareness have increased the frequency of green infrastructure projects, they still often coexist with structures and streetscapes from an earlier era, when nearby waterways were de facto sewers, and pavement was the go-to choice for urban improvements.

As legacy cities across the country implement green infrastructure projects and strategies, they are coping with an important reality: They cannot just create themselves anew. They can, however, adapt and evolve.

A New Lease on Life in New England

Located in a hilly area of central Massachusetts, Worcester is home to an estimated 185,000 people. Its population peaked at 203,486 in 1950 and dipped to about 161,000 by 1980.

Worcester was always the economic hub for surrounding Worcester County. But it earned the moniker “Heart of the Commonwealth” thanks to connections with Boston (via railroad in 1835) and with Providence (via the Blackstone Canal in 1828 and the Providence & Worcester Railroad in the late 1840s), which made it an increasingly important industrial and transportation hub. It became known for its machine tools, wire products, and power looms.

Providence, perched on the banks of the Providence River at the head of Narragansett Bay, has followed a similar path, albeit in a different setting. The coastal city is home to approximately 180,000 people. That’s up from a twentieth-century low of 156,000 in 1980, but far smaller than the peak of more than 253,000 in 1940. The state capital, Providence became a manufacturing powerhouse after the Revolutionary War, with factories churning out goods such as jewelry, textiles, silverware, and machinery, and shipping them from its port. At one point, it was one of the wealthiest cities in the country.

In both cities, the industrial activity and the population eventually declined and, coupled with suburbanization, left hollowed-out sections of formerly vibrant urban cores (see Figure 1).

But, as is the case with many legacy cities, people have slowly rediscovered the assets these communities offer. As Alan Mallach and Lavea Brachman explain in the Lincoln Institute report Regenerating America’s Legacy Cities, these assets include downtown employment bases, stable neighborhoods, multimodal transportation networks, colleges and universities, local businesses, historic buildings and areas, and facilities for arts, culture, and entertainment (Mallach 2013).

Providence, for instance, is home to Brown University, the Rhode Island School of Design, the University of Rhode Island, and Johnson & Wales. Worcester is home to more than a dozen institutions of higher learning including Clark University, College of the Holy Cross, Worcester Polytechnic Institute, and University of Massachusetts Medical School. Both cities have major hospitals and performance venues. And both cities have revitalized their downtowns with signature projects.

Providence successfully rebranded itself as an arts and cultural hub beginning in the 1990s. In a massive green infrastructure effort, the city unearthed the Providence River, formed by the confluence of the Woonasquatucket and Moshassuck rivers, which had long been buried under parking lots and railroad tracks, and lined the banks with parks and pedestrian-only walkways. (“The river has to be an integral part of the city,” said then-Mayor Vincent “Buddy” Cianci Jr. “Don’t cover it, don’t block it, don’t pollute it. Celebrate it and use it.”) The massive effort changed the character of the downtown, which soon began to draw new development projects—including ambitious renovations of vacant mill buildings—as well as new residents and businesses.

Worcester is replacing its failing downtown mall with the $565 million, mixed-use CitySquare redevelopment, reconnecting the central business district with other burgeoning parts of the city such as Washington Square—the home of the renovated Union Station—the restaurants of Shrewsbury Street, and the hip Canal District. In fact, Worcester was deemed “high performing” among cities of its size in the Lincoln Institute report Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities (Hollingsworth 2017). Factors cited in this designation included its proximity to Boston and easy access via commuter rail; leaders who have the energy and skills to revitalize the city; and the CitySquare project. Providence was not included in either Lincoln Institute report, but its revitalization efforts have been heralded by organizations from the American Planning Association to The New York Times.

Although this momentum is promising, climate change complicates everything. In the Northeast, climate change is associated with more frequent extreme weather events including heavy rainfall and flooding, droughts, warmer air and water temperatures, changing circulation patterns in the ocean (and related impacts on weather and fisheries), and sea-level rise. Providence is positioned to see flooding and damage from more intense Nor’easters and hurricanes that slam into its shores; a climate report prepared in Worcester nods to predicted impacts including “increased temperatures, more extreme heat days, and changing precipitation patterns.”

“Some degree of climate change is inevitable—there’s literally nothing we can do about it now,” said Edward R. Carr, professor of international development, community, and environment at Clark University in Worcester. “The question is, how much can we deal with it, and what is that going to look like.”

Where Revitalization and Preparedness Meet

“The most fundamental rationale for thinking about green infrastructure is to come up with uses for a massive accumulation of vacant lots, so it will not be a blight and hopefully will [have] a positive effect on the neighborhood,” said Alan Mallach. “Historically, a lot of people had the theory that a vacant lot was worthless unless you built something on it. But that’s changing. There are a number of ways you can take a vacant lot and make it valuable to the community, whether for recreation, to produce fresh food, address sewer overflow. There are ways to address vacant lots that don’t require building new housing or office buildings.”

As legacy cities assess such land use opportunities, they sometimes lack the political or economic power to engineer effective solutions. But there’s one area in which legacy cities have an advantage: They are seeking to reinvent themselves as healthier, more appealing places to live, so they are often more willing to embrace novel and creative projects. This will be helpful in the era of climate change, says Amy Cotter, associate director of Urban Programs at the Lincoln Institute.

“If you think about ways we could prepare legacy cities to play key roles in a future where climate change is affecting large population centers, green infrastructure could be both a revitalization strategy and a climate preparedness strategy,” said Cotter. “It can also help places revitalize and deal with what otherwise would be the blight of vacant property.”

Larger legacy cities across the country have embraced a suite of options with these goals in mind. In Detroit, a comprehensive green infrastructure effort has led to a citywide sprouting of green roofs, rain gardens, and a “green alley” program in which native plants and permeable pavers replace urban debris and concrete in previously neglected alleyways. In Cleveland, the regional sewer district manages a green infrastructure grants program, and ambitious plans are coming together for a park that will occupy 20 acres of formerly industrial waterfront along the Cuyahoga River. Philadelphia is investing approximately $2.4 billion in public funds over 25 years to do everything from provide rain barrels to create urban wetlands in order to reduce combined sewer overflow.

Smaller legacy cities with populations under 200,000 don’t always garner headlines, or have the resources and capacity to undertake such large projects, but many are making similar efforts. Worcester and Providence demonstrate how smaller legacy cities—one coastal, one inland—are relying on green infrastructure to help them rebound from the challenges of the last century and prepare for the uncertainties of the decades ahead.

“Not only does green infrastructure act as an environmentally friendly alternative to traditional stormwater systems, it can help protect us from climate impacts like urban heat island and coastal erosion, and be used in streetscape design to make our roads safer for cyclists and pedestrians,” said Leah Bamberger, the city of Providence’s director of sustainability. “Providence is a forward-thinking city, and green infrastructure is an opportunity to invest in green jobs while building a healthier, thriving community.”

Finding Stormwater Solutions

In the last 80 years, Rhode Island and southern New England have experienced a doubling of flood frequency and an increase in the magnitude of flood events, according to the report Resilient Rhody: An Actionable Vision for Addressing the Impacts of Climate Change in Rhode Island (State of Rhode Island 2018).

Unfortunately, the region’s infrastructure isn’t up to the challenge.

“Much of the state’s stormwater infrastructure was built at least 75 years ago and was designed for less intense storms,” the Resilient Rhody report says. “Climate change further challenges the capacity and performance of these drainage systems.”

Carr says the same is true of the Worcester area, noting that the “infrastructure here is simply not built to handle . . . what is becoming normal.”

“Climate adaptation is very specific to place,” says Ryan of the University of Massachusetts, who coedited Planning for Climate Change: A Reader in Green Infrastructure and Sustainable Design for Resilient Cities, published by Routledge. “For these particular cities, and for any legacy city, the question is how do they accommodate the extra water that comes with sea-level rise and increased precipitation.” Pointing out that neighborhood development patterns have tended to stem from the historic location of worker housing near riverside mills and factories, Ryan says flooding raises equity issues too: “How do cities protect the vulnerable populations in those low-lying areas?”

With this array of concerns in mind, public and private entities are taking action. The Green Infrastructure Coalition in Rhode Island—made up of more than 40 nonprofit organizations, city planners, architects, elected officials, and others—works to promote green infrastructure projects as one way to reduce stormwater problems such as flooding and pollution.

The coalition hires local crews to install green infrastructure projects, such as a bioswale in a local park, a green roof, or a rain garden, and trains public works employees and other involved parties on maintenance. “It’s small projects right now, but it seems that the need and appetite for this is growing,” said John Berard, Rhode Island state director of Clean Water Action, which acts as the project organizer for the coalition. “We’re seeing it get more and more prevalent as storms get worse, and cities are realizing that stormwater is a really important piece for managing a city effectively.”

Meanwhile, the city of Worcester has put policies in place that help ensure sound stormwater management. The city regulates runoff near wetlands and catch basins that drain directly to wetlands or water resource areas.

Additionally, all development and redevelopment must have no net increase in runoff rates, often leading to on-site stormwater management systems for large developments.

The city also aggressively protects land within its watershed to improve the quality of its drinking water and offset some of the land lost to development, according to Phil Guerin, director of water and sewer operations for the city.

But Guerin noted that the built-up nature of Worcester, as well as the geology of the city, makes it difficult to decrease the amount of impervious surfaces. “There are lots of areas with shallow bedrock, a shallow water table, and it’s a pretty built-up city,” Guerin said.

Combating the Urban Heat Island Effect

A few years ago, scientists from NASA set out to understand the difference between surface temperatures in the cities of the Northeast and surrounding rural areas. Their research revealed that surface temperatures in the cities were an average of 13 to 16 degrees hotter than surrounding areas over a three-year period. In Providence, surface temperatures are about 21.9 degrees warmer than the surrounding countryside (NASA 2010). The compact size of Providence contributed to this heat island effect, which is caused by buildings retaining heat and by urban infrastructure such as pavement.

When it comes to combating the heat island effect, the answer is clear, says Carr of Clark University: “Trees, trees, trees. There are tons of studies that urban tree cover makes a tremendous difference in lowering temperatures, improving air quality, and—to some extent—helping with flooding.”

According to the U.S. Department of Agriculture, a healthy, 100-foot-tall tree can take 11,000 gallons of water from the soil and release it into the air again in a single growing season.

In 1907, the city of Providence recorded approximately 50,000 street trees, according to the local nonprofit Providence Neighborhood Planting Program (PNPP). The city currently has just half that amount—approximately 25,500 street trees—according to the sustainability dashboard on the City of Providence Sustainability website. A citywide tree inventory is underway.

In its Trees 2020 plan, Providence aims to increase the tree canopy 30 percent by 2020 and plant 200 trees annually. The city has partnered with PNPP, offering grants for tree planting and providing the curb cuts, tree pit, and trees for free. In addition, PNPP and the city offer the Providence Citizen Foresters program, which provides technical training focused on the care of young urban trees. PNPP has cofunded the planting of more than 13,000 street trees with more than 620 neighborhood groups since 1989.

“If people are engaged and want the tree, they’re more likely to care for it and nurture it,” said Bamberger. “You can plant the trees all day long, but if there’s no one there to care for them and nurture them, they’re not going to last long.”

Ryan echoes that sentiment, drawing from research he has been involved with on community gardens in Boston and Providence. “You often have outside groups come to cities and neighborhoods saying how wonderful green infrastructure is, but unless a community wants it— and wants to maintain it—it doesn’t sustain itself so well over time,” he says. “Green infrastructure needs to be both top-down and bottom-up. A bottom-up approach seems to have longer-term impact in terms of stewardship and making projects work.”

In Worcester, a robust tree-planting effort grew into a statewide success story. In 2008, the discovery of the invasive Asian longhorned beetle (ALB) in Worcester led to a massive eradication effort that would fell 35,000 trees in a 110-square-mile quarantine area in the city and adjacent towns. (Four years later, students at Clark University began studying the impact of the tree loss, noting that the heat island effect had increased in a neighborhood that had lost its trees, as did heating and air conditioning bills.)

An ambitious replanting effort known as the Worcester Tree Initiative kicked off in 2009, with the city and state Department of Conservation and Recreation (DCR) partnering to plant 30,000 trees in just five years in private yards, in parks, and along streets. The program recruits neighborhood tree stewards to care for and monitor the trees, and runs a Young Adult Forester program in the summer for at-risk youth.

The partnership has been so successful that the DCR has expanded it to other cities in Massachusetts through its Greening the Gateway Cities Initiative. This program is concentrated in areas within cities with lower tree canopy, older housing, and a larger renter population. DCR works with local nonprofits and hires local crews to plant trees for environmental benefits and energy efficiency. The program is currently active in Brockton, Chelsea, Chicopee, Fall River, Haverhill, Holyoke, Lawrence, Leominster, Lynn, New Bedford, Pittsfield, Quincy, Revere, and Springfield.

“The model was established in ALB areas and is now a successful model across the state,” said Ken Gooch, director of the DCR’s Forest Health Program. “We’ve planted thousands and thousands of trees.”

Facing Challenges

The city of Worcester’s zoning ordinance requires that trees be planted around the perimeter of parking areas abutting a street, park, or residential property and serving more than three residential dwellings. Additionally, interior tree plantings are required in surface lots with more than 16 spaces and the state’s Complete Streets Policy, enacted in March 2018, specifically calls out trees as an important part of the public street, noted Stephen Rolle, assistant chief development officer for the city.

But some neighborhoods are less amenable to trees, as utilities, power lines, and sidewalks on narrow streets compete for space. There are simply fewer places to plant trees in built-up cities, particularly the large shade trees providing the most environmental benefits. Urban rain gardens or bioswales often have to compete for space with utilities and parking areas too.

“There is valuable paved space downtown, and people are hesitant to let that parking space go to put in bioswales or street trees,” said Berard of the Green Infrastructure Coalition.

Rolle notes another challenge: low-intensity development is sometimes perceived as more expensive, because of installation costs or maintenance requirements. But “there’s quite a bit of evidence suggesting that the benefits of such improvements overall outweigh the costs,” he says. “It can be cheaper to pave it, but that doesn’t make it the right choice.”

Part of the Green Infrastructure Coalition’s advocacy includes support for a stormwater enterprise fund with a utility fee. Property owners pay into this fund based on the amount of impervious surface on their land, with the funds dedicated to projects including green infrastructure. But Berard admitted it’s a tough sell. “As a policy solution, it’s pretty much accepted to be the best way to fund programs,” he said. “But it’s politically unpalatable.”

As the two cities look ahead, more plans are taking shape. Worcester is engaged in a citywide master plan process that will consider adaptations to climate change. The city also received a $100,000 grant in 2018 to prepare a citywide climate change vulnerability assessment.

The Water and Sewer department is also developing a long-term plan to prioritize investments in water, wastewater, and stormwater infrastructure over the next 50 years, giving the department an opportunity to look at increasing stormwater capability through green infrastructure.

Meanwhile, the city of Providence has been updating its Hazard Mitigation Plan, with a major focus on climate preparedness, said Bamberger. As climate change bears down, she says, thinking ahead and planting the seeds for a greener city will be the key to vitality.

 “If you only have a day to prepare, you have [fewer] options . . . You may only get to batten down the hatches,” Bamberger said. “We do have some time to think strategically as to how we need to respond to these impacts. Integrating nature into urban design and supporting the natural systems we depend on is critical to creating a climate-resilient city.”

This article was published in the April 2019 print issue of Land Lines with the title “Great Adaptations: How Two Smaller Legacy Cities Are Embracing Green Infrastructure.”

Cyrus Moulton is a reporter for the Worcester Telegram & Gazette, where he covers urban and environmental issues, health, utilities, and transportation.

Photograph: Cars navigate heavy flooding under an aging Providence & Worcester Railroad bridge in Worcester, July 2018. Credit: Matthew Healey

References

City of Providence. “Sustainability Dashboard.” Open Data Portal. https://performance.providenceri.gov/stat/goals/r6yh-954f.

Hollingsworth, Torey, and Alison Goebel. 2017. Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities: Strategies for Postindustrial Success from Gary to Lowell. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/revitalizing-americas-smaller-legacy-cities.

Mallach, Alan, and Lavea Brachman. 2013. Regenerating America’s Legacy Cities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/regenerating-americas-legacy-cities.

State of Rhode Island. 2018. Resilient Rhody: An Actionable Vision for Addressing the Impacts of Climate Change in Rhode Island. Providence, RI: State of Rhode Island (July 2). http://climatechange.ri.gov/documents/resilientrhody18.pdf.

Voiland, Adam. 2010. “Satellites Pinpoint Drivers of Urban Heat Islands in the Northeast.” Washington, DC: NASA (December 13). https://www.nasa.gov/topics/earth/features/heat-island-sprawl.html.

La alcaldesa Hanna Gronkiewicz-Waltz, nacida en Varsovia, Polonia, dejó su marca en la ciudad, de 1,7 millones de habitantes. Fue electa en 2006, fue la primera alcaldesa mujer y hoy está en su tercer mandato, situación sin precedentes. Antes de asumir en su puesto, en el cual se enfrentó a temas controversiales, como la restitución de propiedades tomadas bajo el dominio nazi y comunista, Gronkiewicz-Waltz había sido presidenta del Banco Nacional de Polonia, vicepresidenta del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, miembro del Parlamento Polaco y presidenta de la Comisión del Tesoro del Estado. En noviembre de 2012, fue electa por un período de dos años para ser presidenta de Eurocities, una red de grandes ciudades europeas. Gronkiewicz-Waltz es profesora de leyes y economía en la Universidad de Varsovia, y ha publicado más de 40 obras académicas. Habló con Anthony Flint, miembro sénior del Instituto Lincoln, para este número de Land Lines.

Anthony Flint: El año pasado, el gobierno nacional propuso ampliar Varsovia mediante la incorporación de más de 30 distritos periféricos dentro de sus fronteras, y usted se opuso a esta idea. Según su opinión, ¿cuáles son los méritos de un enfoque más regional para la gobernación metropolitana?

Hanna Gronkiewicz-Waltz: El objetivo [de esa propuesta] era meramente político, ya que un partido detectó la oportunidad para obtener poder en Varsovia mediante los votos de la región. Querían ampliar el municipio [en un intento] por lograr que las personas del campo y los pueblos más pequeños votaran al siguiente alcalde de Varsovia. Nosotros protestamos, y en varios referéndum locales la gente dijo que no. Preferían seguir siendo independientes, con su propio gobierno local y su propio alcalde. 

La gente comprende que nuestras políticas metropolitanas han tenido éxito. Colaboramos como región mediante contratos y acuerdos, y dependemos de compartir la renta entre los 30 municipios [que conforman el área metropolitana]. El financiamiento se organiza mediante las Inversiones Territoriales Integradas, un programa de la UE, para estos municipios, y se invierte en todo, desde capacidad de administración hasta senderos para bicicletas. Ese es el modo en que generamos confianza mutua. Y funciona. Hay un esquema eficiente de transporte público vigente, bajo el cual la flota de la ciudad capital atiende a toda el área metropolitana. La gobernación metropolitana siempre debe respetar las necesidades de todos los miembros.

AF: ¿Cuáles son los elementos esenciales en su labor por mantener la buena salud física del municipio? ¿Cuál fue su experiencia en el sentido de la renta?

HGW: En el sentido de la renta, tenemos un impuesto inmobiliario, pero no es muy elevado, a pesar de que algunas personas se quejan. También tenemos un impuesto por alquiler, que se ajusta al valor de la propiedad. Una factura típica de impuestos por un departamento en el centro de la ciudad es de unos USD 400 al año. También está el impuesto a la propiedad comercial y otro para transacciones de derecho civil. Sin embargo, estos representan un bajo porcentaje del presupuesto total. La mayor fuente de renta es la proporción de la ciudad sobre los impuestos a las ganancias personales y corporativas, que ingresa directamente desde el gobierno central. Hay muchas necesidades de renta; por ejemplo, contribuimos al salario de los docentes y debemos mantener nuestra infraestructura.

AF: Hablando de infraestructura, ¿cómo afectará el cambio climático en Varsovia? ¿Qué hace la ciudad en términos de atenuación y adaptación?

HGW: Durante mucho tiempo, el combustible principal fue el carbón. Paso a paso, debemos alejarnos de esto, cambiar a gas natural y fuentes renovables. Primero, nos concentramos en el transporte: autobuses y tranvías nuevos y una segunda línea de metro. Estamos cambiando el material móvil, reemplazamos autobuses diésel por modelos eléctricos y con gas natural. La red se usa muchísimo: el 70 por ciento de los ciudadanos usa el transporte público. La modernización de la red de calefacción del distrito, que llega al 80 por ciento de los residentes, también es muy importante. En los últimos 10 años, se conectaron 10.000 hogares más al sistema. La calefacción de Varsovia se logra en dos plantas combinadas de calor y electricidad. Planeamos cambiar una de las plantas de carbón a gas, lo cual implicará una importante reducción en las emisiones de dióxido de carbono. Además, los individuos pueden solicitar subsidios para instalar fotovoltaicas, paneles solares y bombas de calor, y así reemplazar las estufas anticuadas. Este fue un programa muy popular, que disparó cientos de solicitudes. También estamos activos a nivel internacional: por ejemplo, somos parte del Pacto de los Alcaldes de la UE [dedicado a implementar iniciativas climáticas y energéticas].

AF: ¿Qué triunfos reconoce desde que se expandió el tránsito público? ¿Nota un éxito en sentido de cantidad de pasajeros y reducción en la congestión de tráfico?

HGW: En términos de que no haya autos, la gente sabe que llegará algún día, aunque tal vez llegue con mis sucesores. El modo en que se hizo en Londres (comenzaron con un piloto de un año) estuvo muy bien. La gente [de allí] decidió que prefería la tasa de congestión y apoyó la idea de que el dinero se destinara al tránsito. El transporte público es costoso. Hemos [logrado] muchísimo, porque el 85 por ciento de la inversión fue cubierta por fondos de la UE. Para los usuarios, es importante que sea bastante económico. Treinta dólares por mes es el precio aproximado para los usuarios de Varsovia, y las personas mayores pagan USD 20 por todo el año. El año pasado, empezamos a ofrecer transporte gratuito para estudiantes de hasta 15 años; es importante que las familias enseñen a los jóvenes que está bien ir en autobús. Tenemos carriles exclusivos para autobuses, 500 kilómetros de ciclovías y bicicletas compartidas. Incluso con todo eso, todavía hay congestión, aunque no es tan grave como antes.

AF: Al mismo tiempo que Varsovia accede a la lista de centros económicos, ¿cómo se enfrenta al aburguesamiento, ofrece viviendas asequibles y promueve una economía más inclusiva?

HGW: Tuvimos que empezar de cero. No había propiedad privada [bajo el control soviético]. A principios de los 70, había una política que permitía comprar una vivienda por el 10 por ciento de su valor. Yo fui la primera alcaldesa en detener [ese tipo de] venta de departamentos municipales. Al mismo tiempo, comenzamos a construir más viviendas: 3.500 departamentos nuevos en los últimos 10 años. Usamos el territorio de la ciudad y mantenemos bajos los costos de construcción; así, el alquiler no es tan caro para las personas. Yo viví en Knightsbridge [Londres] algunos años, y vi cómo las inversiones de desarrolladores extranjeros dispararon los precios de los departamentos. En Varsovia no tenemos eso: los precios de las viviendas aumentan de forma gradual, pero a un paso asequible. Otro problema es que muchos departamentos no fueron mantenidos. Por eso, la ciudad dirige las finanzas hacia la revitalización, en particular en los vecindarios más desatendidos. 

AF: ¿Cuáles fueron los efectos del mayor nacionalismo y el sentimiento antiinmigración en la economía, los impuestos y el gasto social de la ciudad?

HGW: El gobierno nacional decidió retirarse del acuerdo de que, bajo el sistema de cupos de la UE, Polonia aceptaría una cantidad proporcional de refugiados. Esto no ayudó, ya que abandonamos a nuestros aliados europeos en el medio de la crisis de refugiados. En general, [el sentimiento antiinmigración] puede desalentar las inversiones a mediano y largo plazo. Es algo muy malo, cuando alguien con un origen étnico diferente es atacado en un autobús, y también puede evitar que otros vengan a Polonia, empresarios incluidos. Por otro lado, Varsovia ya tiene muchos extranjeros que vienen como migrantes económicos, y la mayoría llega de Ucrania. Algunos son maestros, algunos son doctores; son niñeras o trabajan en las tiendas. También tenemos una cantidad importante de inmigrantes vietnamitas, y gente de Somalia, Etiopía y Chechenia. 

Para suplir la creciente necesidad de integración, la ciudad creó un centro multicultural, que ofrece cursos gratuitos de cultura e idioma. Es importante para la economía [que se reciban inmigrantes y se los capacite], porque ayuda a los residentes nuevos a integrarse mejor en nuestra sociedad. Como consecuencia, la economía y el mercado laboral mejoran. En Varsovia, el desempleo es del 1,7 por ciento. La economía local es próspera, y eso se evidencia en la gran cantidad de construcciones en la ciudad, que deben competir por los obreros. A nivel económico, definitivamente nos beneficiamos con la migración.

Fotografía: Ciudad de Varsovia / Ewelina Lach

En 2007, cuando Bradley Hill llegó a Flagstaff, Arizona, para ser el primer gerente de agua, la ciudad desértica alta había dedicado décadas a asegurarse un suministro de agua sostenible para la población, que aumentaba. Pero enseguida notó que faltaba un eslabón: “El grupo de planificación y el de agua no hablaban entre sí”, dice Hill, que hoy es director de servicios hídricos. “Los planificadores bosquejaban subdivisiones sin hablar con la gente de suministro de agua”.

Antes, había sido gerente de agua en Peoria, un suburbio importante de Phoenix; allí, había introducido un enfoque vanguardista e integrado de conservación de agua y planificación de suelo. Al intentar unir los puntos entre el crecimiento y el agua en Flagstaff, obtuvo el apoyo para introducir un enfoque similar de colaboración, que ha ayudado a la ciudad a planificar para suplir las necesidades de agua en el próximo siglo.

En el sudoeste de Estados Unidos, árido y de urbanización veloz, la planificación para la futura disponibilidad de agua cobró un nuevo sentido de urgencia, debido a la sequía de varios años, la tendencia al aumento de temperaturas y la incertidumbre de los cambios relacionados con el clima. A medida que aumenta la conciencia de la relación entre la demanda de agua y el ambiente construido, también lo hace la colaboración entre los planificadores urbanos y los especialistas en recursos hídricos. Se acumulan pruebas de que algunas herramientas, como planes maestros hídricos dedicados, nuevos enfoques en zonificación y planes cabales incluidos en políticas que tratan una amplia variedad de asuntos sobre el uso del agua, pueden ayudar a las comunidades a planificar mejor.

Pero todavía falta mucho. “Con la planificación de agua y de uso del suelo, estamos en el mismo lugar que hace años con los primeros desarrollos orientados al tránsito y de uso mixto”, dice Peter Pollock, exgerente de Programas del Oeste en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y ex director de planificación en Boulder, Colorado. “[Estamos] intentando adivinar cómo será y cuáles serán nuestras necesidades de agua”.

En 2017, el Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua del Instituto Lincoln dirigió un repaso de más de 150 planes cabales de comunidades en Arizona y Colorado para evaluar cómo tratan al agua en el transcurso de la planificación del suelo, o si la tratan, directamente. Ambos estados exigen a todas las jurisdicciones locales que completen dichos planes; Arizona exige que estos integren los asuntos relacionados con el agua. Aun así, en la práctica, el equipo del Centro Babbitt detectó cierta carestía. “Muy pocos de los planes cabales incluyen verdaderas relaciones entre el agua y el suelo”, dice Erin Rugland, miembro investigador del Centro Babbitt, quien dirigió el análisis (Figura 1). “Una buena parte de la planificación del agua es muy superficial y general dentro de los planes cabales. Incluso las comunidades con un plan integrado de recursos hídricos tal vez no relacionan el suelo y el agua en el suyo”.

Sin embargo, algunas comunidades están modelando distintos enfoques. Rugland indica que Flagstaff cumplió con “todos los criterios de revisión” de su estudio, y notó que la ciudad se destaca en sus planes de conservación, proyecciones de demanda de agua y colaboraciones regionales. Y en Westminster, Colorado, los planificadores tienen nuevas formas de hacer números para cosechar mejores perspectivas sobre las futuras necesidades: “Westminster se ha destacado por incorporar el agua a los procesos de zonificación y desarrollo”, dice Rugland. Este es un repaso más detallado de las innovaciones que hay en curso en dos ciudades pequeñas cuyo crecimiento las somete a presiones importantes.

Los beneficios de la planificación integrada de suelo y agua

Según la Coordinated Planning Guide: A How-To Resource for Integrating Alternative Water Supply and Land Use Planning (Guía de planificación coordinada: un recurso práctico para integrar la planificación del uso del suelo y fuentes alternativas de agua, Fedak 2018), las comunidades que integran la planificación del uso del suelo y del agua informan múltiples beneficios. Estos son algunos de ellos:

• Aumentar la sustentabilidad del suministro de agua con costos reducidos.
• Asegurar suministros de agua, como agua reciclada, que no dependen del clima.
• Reducir la competencia por fuentes limitadas de agua.
• Resolver el conflicto entre los planes de uso del suelo, el desarrollo económico y el uso del agua regional o estatal.
• Mejorar los planes de administración del agua, el desarrollo de datos y los datos compartidos.
• Tratar las inundaciones urbanas, al integrar el diseño de desarrollo de bajo impacto en la planificación del uso del suelo.
• Aumentar la predictibilidad dentro del proceso de desarrollo.

Flagstaff, Arizona

Flagstaff se sitúa a 2.133 metros de elevación en la meseta del Colorado, en el norte de Arizona. En esencia, es una isla urbana desértica y alta, rodeada de miles de hectáreas de bosques nacionales, monumentos y otros terrenos públicos. Esta ciudad próspera alberga a 73.000 habitantes. Su población se disparó en un 25 por ciento entre 2000 y 2010; y, según las proyecciones estatales, esa cifra podría llegar a 90.000 en 2040. Las 16.575 hectáreas de la ciudad no tienen acceso al agua del río Colorado ni de ningún río activo, y la pronunciada sequía de la región limitó la precipitación anual promedio a unos escasos 559 milímetros. Además de todo eso, es el proveedor principal de agua de la región: también abastece a áreas no incorporadas del condado de Coconico. Como resultado, Flagstaff se enfrenta a “una de las situaciones hídricas más desafiantes del estado”, dice Brad Hill.

Esa es una afirmación elocuente, en un estado muy consciente de sus vulnerabilidades en lo que respecta al agua.

Arizona notó que se acercaban los problemas hace décadas. En 1980, la legislatura estatal aprobó la innovadora Ley de Administración de Aguas Subterráneas, en un intento por asignar con prudencia sus limitados recursos hídricos subterráneos. La legislación creó cuatro “áreas activas de administración” (AMA, por sus siglas en inglés), que luego se extendieron a cinco e incluyen áreas metropolitanas, como Phoenix y Tucson. Jeff Tannler, del Departamento de Recursos Hídricos de Arizona (ADWR, por sus siglas en inglés), lo explica: “Antes de registrar lotes o vender parcelas dentro de un AMA, los desarrolladores deben demostrar un suministro de agua garantizado por 100 años. Fuera de las AMA, un desarrollador debe revelar a los potenciales primeros compradores de los lotes sub-divididos si el suministro de agua es adecuado”.

Si bien el segundo punto es aconsejable por naturaleza (un territorio por fuera de un AMA se puede subdividir y vender sin un suministro adecuado de agua, siempre que se notifique al comprador), Tannler dice que ambos programas “consideran la demanda actual y prometida, además de las proyecciones de crecimiento; y ambas incorporan la planificación de suministro de agua a largo plazo”. La legislación posterior dio la posibilidad a ciudades y pueblos (o condados, por voto unánime de la administración pública) de adoptar una norma por la cual las reglas de suficiencia son obligatorias en la jurisdicción. Dos condados y dos ciudades de Arizona adoptaron dicha norma.

Una legislación más reciente a nivel estatal, la Ley de Crecimiento Más Inteligente Plus de 2000, exige a todas las jurisdicciones locales que desarrollen un plan cabal que describa un suministro físico de agua disponible, proyecte la demanda de agua según el crecimiento demográfico previsto y explique cómo la demanda futura de agua afectará al suministro. Esta legislación “fortaleció el modo en que se habla sobre el agua en los planes cabales para las ciudades grandes, como Phoenix y su área metropolitana”, dice Rugland. Sin embargo, ella hace una advertencia: debido al desfinanciamiento en el Departamento de Comercio de Arizona, que revisaba los planes cabales, hay poca supervisión en ciudades y pueblos más pequeños en lo que respecta a una buena planificación para relacionar el suelo con el agua.

Estas son algunas de las prácticas locales relacionadas con el agua que las jurisdicciones locales están incorporando a sus planes cabales: Tucson limita el sediento tepe, permite la reutilización de aguas grises para jardines y exige aparatos con agua de gran eficacia en los nuevos desarrollos; Chandler exige a los desarrollos no residenciales que exceden las asignaciones municipales de agua que soliciten una exención al ayuntamiento o compren su propia agua; y Peoria estableció una tasación económica por galón de agua para ayudar a evaluar el impacto de los nuevos desarrollos.

En este contexto, Flagstaff encontró sus propias soluciones. La ciudad perforó el primer pozo por fuera de sus límites en 1954, y a fines de los 90 empezó a hacerlo dentro de ellos. Los pozos son una fuente de aguas subterráneas complicada y costosa: perforar 610 metros de capas con la misma arenisca, lutita y caliza que conforman el Gran Cañón cuesta unos US$ 3 millones para cada pozo, explica Hill. Pero estos ayudan a que la ciudad no dependa tanto del agua de la superficie, como la de deshielo, que es poco confiable en momentos de sequía. Hoy, el agua subterránea representa cerca del 60 por ciento del total del agua de la ciudad.

En 2005, la ciudad hizo una inversión importante: adquirió Red Gap Ranch, una propiedad de 3.400 hectáreas ubicada 64 kilómetros al este, y garantizó un suministro de agua sostenible. El rancho, que limita con el territorio del pueblo navajo, ofrece mucha agua subterránea que podría suplir las demandas previstas para Flagstaff, con un impacto mínimo para el acuífero. La ciudad perforó 11 pozos en Red Gap Ranch, pero la idea de construir una tubería de 64 kilómetros para transportar el agua obtenida es ambiciosa, costosa y controversial.

Esos estudios de viabilidad siguen en curso, pero en 2012 Flagstaff completó uno que cuantificaba el total del suministro de agua con el objetivo de tener datos de base para el crecimiento. En 2013, el ADWR declaró que Flagstaff cuenta con una cantidad adecuada de agua para 100 años de suministro, incluido el Red Gap Ranch. Al año siguiente, los votantes aprobaron el Plan Regional Flagstaff 2030, un plan cabal para la ciudad y el condado que incluye un capítulo sobre recursos hídricos con metas y políticas relacionadas con estrategias de desarrollo de agua subterránea, infraestructura verde y financiamiento de infraestructura hídrica, además de información sobre, por ejemplo, uso de agua per cápita y por sector (Ciudad de Flagstaff 2014). La visión es que, para 2030, el suministro de agua se mantendrá mediante la conservación, la reutilización, tecnologías innovadoras de tratamiento y decisiones acertadas de desarrollo.

“Una de las cosas que Flagstaff hizo bien es que no esperamos a una crisis para empezar a planificar el agua”, dice Sara Dechter, gerente de planificación cabal. “Podemos desarrollar para los próximos 100 años, no 20, como la mayoría de estos planes”.

Todas las revisiones de planes por sitio administrativo o solicitudes de zonificación incluyen un análisis de impacto para determinar si se puede entregar agua al sitio mediante la infraestructura existente o si se necesita un nuevo pozo, y cómo funcionará el proyecto dentro del presupuesto hídrico de la ciudad. Una de las políticas vanguardistas es que la ciudad identificó proyectos de población en terrenos vacíos con mayor densidad y uso mixto a modo de planificación dentro del presupuesto hídrico, cuenta Daniel Folke, director activo de desarrollo comunitario. Estos proyectos “son más eficientes en cuanto a agua y energía que las subdivisiones unifamiliares”, dice. “La realidad es que esa forma de albergar a las personas es más eficiente con respecto al agua, debido a las eficiencias de escala” y otros factores. A continuación, se enumeran otras buenas prácticas de Flagstaff.

Administración de agua pluvial: Flagstaff exige prácticas de “desarrollo de bajo impacto” (DBI) para el agua pluvial en todas las nuevas subdivisiones, desarrollos comerciales e industriales, redesarrollo de sitios incumplidores y desarrollos de menos de 0,1 hectárea. Este es un esfuerzo por controlar la cantidad cada vez mayor de escorrentía de zonas impermeables.

Captación de agua de lluvia: en 2012 se adoptó una norma de captación de agua de lluvia que sentó precedentes en Arizona y llevó a revisar el desarrollo de bajo impacto y los manuales sobre agua pluvial. Flagstaff promueve las medidas de captación, como barriles y cisternas.

Jardinería: Flagstaff modificó el código de desarrollo del suelo para promover prácticas de desarrollo sostenible y principios de desarrollo inteligente para garantizar que se protejan los recursos y el espacio abierto, y admitir desarrollos más compactos. Esta revisión incluyó cambios en el código de jardinería para fomentar la creación de jardines sostenibles con el uso de plantas nativas, plantación por zonas según las necesidades hídricas e irrigación con aguas grises, recuperadas o de lluvia, en vez de agua potable.

Según Hill, saber que la ciudad posee un suministro de agua adecuado solo ofrece cierta dosis de confianza en la era del cambio climático, y la creatividad es cada vez más necesaria. A principios de 2018, el estado de Arizona, al estimar mediante proyecciones estatales un crecimiento de población de 7,1 millones a 9,7 millones para 2040, abrió una puerta nueva para algunas comunidades y actualizó las normas para permitir que el agua recuperada de las plantas de tratamiento de aguas residuales se someta a un tratamiento avanzado para que se use como agua potable.

“Sabemos que [la tubería de Red Gap] puede costar unos US$ 250 millones, y ese suministro cubriría el 100 por ciento de las demandas en el futuro”, dice Hill. Por otro lado, la ciudad podría gastar más de US$ 100 millones en la construcción de una instalación avanzada de tratamiento para agua reciclada con el objetivo de alcanzar una parte de sus futuras necesidades, indica. “Si bien no tenemos que hacer nada de esto mañana, lleva mucho tiempo establecer los marcos económico y legal para dicha infraestructura”.

Dice que, por ahora, con los suministros actuales la ciudad tiene agua suficiente para 100 años y hasta 106.000 residentes. Si la ciudad crece más que esa cantidad, necesitará un nuevo suministro de agua. “Gracias a las políticas de la ciudad, hoy podemos pensar en cómo tener un suministro sostenible de agua para el futuro”, dice. “Tenemos que planificar con antelación”.

Westminster, Colorado

Westminster, Colorado, se encuentra a casi 1.130 kilómetros al noreste de Flagstaff, a mitad de camino entre Denver y Boulder, sobre el ajetreado corredor de transporte US 36. Se encuentra a 1.640 metros de altura, las precipitaciones y nevadas son de apenas 406 milímetros por año, y cuenta con 114.000 habitantes. La ciudad se posiciona como el próximo centro urbano para el área metropolitana. Un distrito de 93 hectáreas con uso mixto conocido como Downtown Westminster, que se erige sobre un centro comercial abandonado, podría albergar hasta 12.000 residentes nuevos en unos pocos años. Según el Concejo Regional de Gobiernos de Denver, otras cuatro zonas con crecimiento urbano en la ciudad (de 8.805 hectáreas) podrían abrazar la densidad de población para llegar al límite de habitantes, con una cantidad prevista de 157.000 residentes para 2040 (Figura 2). El objetivo de la ciudad a largo plazo es tener 0,04 kilómetros cúbicos de agua disponible. Los suministros actuales no alcanzarán esta demanda prevista; la ciudad analiza los objetivos demográficos y la potencial diferencia, y se concentra en cómo predecir las necesidades futuras con mayor precisión.

Westminster sabe lo que es necesitar agua. A principios de los 60, mientras esperaba que se completara un embalse y sentía la presión de un verano largo y caluroso tras una década de crecimiento rápido, la ciudad recurrió a usar agua de zanja como fuente de agua potable. Esto llevó a la Marcha de las Madres en el ayuntamiento, en la cual las mujeres locales protestaron por obtener agua potable segura para sus hijos. Según Anita Seitz, miembro del ayuntamiento, esta acción hizo que Westminster se esforzara por mejorar la cantidad y la calidad de su agua.

Desde entonces, Westminster se convirtió en líder en planificación hídrica entre las comunidades de Front Range, una región en el extremo este de las Montañas Rocosas que alberga a más del 80 por ciento de los residentes del estado y se define por un corredor urbano que circula de norte a sur e incluye a Fort Collins, Boulder, Denver, Colorado Springs y Pueblo. La ciudad está preparando un modelo de integración de planificación de suelo y agua mediante las políticas, los códigos y las regulaciones de su plan cabal, con zonificación y prácticas de desarrollo, jardinería y planes de mejora de capital.

La ubicación de Westminster representa el corazón de una región asediada por la sequía, el aumento de temperaturas y crecimiento urbano rápido. Se prevé que, para 2040, la población de Colorado se duplique y alcance las 10 millones de personas; eso aumentará muchísimo la demanda de agua. La mayoría de esas personas vivirán en Front Range, y la mayor parte del agua les llegará por tuberías a través de las Rocosas del otro lado de la Divisoria Continental. Si bien es un estado del nacimiento del río, para 2050, Colorado podría enfrentarse a una diferencia anual entre el suministro y la demanda de agua de más de 0,6 kilómetros cúbicos, según el análisis realizado para el Plan Hídrico de Colorado, adoptado por el estado en 2015. Dada esta situación de diferencia, el Plan Hídrico de Colorado exige que se capacite a los gobiernos locales para promover las buenas prácticas de gestión en la planificación del uso del suelo y la administración, eficiencia y conservación del agua. Estos son algunos de sus objetivos: para 2025, el 75 por ciento de los coloradeños vivirían en comunidades que hayan incorporado medidas para ahorrar agua en la planificación del uso del suelo.

“Esa legislación de verdad motivó a las comunidades y ofreció liderazgo para hacer cambios”, dice Kevin Reidy, especialista técnico en conservación del agua para la Junta de Conservación de Agua de Colorado (CWCB, por sus siglas en inglés), el organismo estatal que administra una serie de talleres y seminarios virtuales financiados por subsidios sobre el agua y planificación orientados a líderes municipales.

Westminster actualizó su plan cabal de uso del suelo en 2004 para mejorar la convergencia entre los recursos y el desarrollo del suelo. El plan incluía revisión de la estructura del costo de conexión para que reflejara el uso del agua y de los requisitos de jardinería para los materiales que usan poca agua, relación entre el uso del agua y las parcelas de tierra mediante datos de sistemas de información geográfica (GIS) y más informes para el ayuntamiento sobre el suministro de agua y las proyecciones de demanda. El plan cabal de 2013, que se está actualizando, se centraba en el crecimiento estratégico y la densidad en cinco zonas urbanas, que incluyen el nuevo centro (Ciudad de Westminster 2013). El Plan de Suministro de Agua de 2014 usaba el plan cabal para modelar el desarrollo y el crecimiento proyectados.

“La mayoría de las ciudades proyectan el uso futuro per cápita, por persona” porque calculan toda el agua y la dividen por la población, afirma Drew Beckwith, especialista en agua para obras y servicios públicos de la ciudad. “Es un cálculo muy lineal. El problema de eso es que es importante tener en cuenta cómo será un nuevo desarrollo”. Dice que Westminster es una de las primeras ciudades de Colorado en vincular el uso del agua al desarrollo en su plan cabal. “La ciudad calculó los impactos del agua para todos los tipos de edificios según datos existentes. Sabemos que una oficina usa 1.973 metros cúbicos de agua al año, un campo de golf 3.083 metros cúbicos y un edificio del centro con varios pisos y uso mixto 6.660 metros cúbicos. Cuando se establece el plan cabal y el ayuntamiento lo adopta, es muy directo. La zonificación y la disponibilidad, y el costo del agua son lo más importante en las decisiones de planificación y desarrollo”.

El agua también se integra a las actividades diarias de planificación, afirma Beckwith. El departamento de obras y servicios públicos se reúne todas las semanas con desarrollo comunitario, edificios, incendios, ingeniería, transporte, desarrollo económico y otros departamentos para debatir propuestas de desarrollo y problemas técnicos. Repasan los problemas de políticas todos los meses y se reúnen todos los años con el ayuntamiento para evaluar el agua necesaria para seguir creciendo. Las siguientes son otras buenas prácticas.

Costos de conexión: Westminster adjudica costos de conexión según las estimaciones por el tipo de empresa y los metros cuadrados, con el objetivo de considerar con precisión el impacto de dicha empresa en el suministro de agua. La estructura de costos de conexión se basa en el uso del agua a partir de una hoja de datos sobre aparatos de plomería; entonces, hay un incentivo por tener aparatos que preservan el agua.

Reuniones de desarrollo previas a la aplicación: se alienta a los desarrolladores a asistir a reuniones gratuitas previas a la aplicación con personal de los departamentos de servicios públicos e hídricos, planificación comunitaria y otros, a fin de debatir temas del código y la manera en que su edificio y el diseño del sitio se pueden beneficiar con aparatos de plomería muy eficientes y jardinería que aprovecha el agua, a los efectos de reducir los costos basados en las demandas previstas de agua. En todas las aprobaciones de proyectos se consideran los impactos sobre el suministro de agua.

Regulaciones en la jardinería: Westminster tiene un programa de inspección posterior a la ocupación para garantizar la presencia de jardinería con uso eficiente de agua en el desarrollo. Las alteraciones se tratan como incumplimiento del código y pueden generar cargos por delitos menores y multas.

“La integración del agua en el uso del suelo nos concientiza mucho más sobre el impacto del desarrollo en nuestra cartera de recursos hídricos”, dice Beckwith. “La mayoría de las ciudades de Front Range tienen determinada cantidad de agua, y no pretenden obtener más porque es muy difícil y costoso. Ahí es donde entra la conservación”. En 2012, Westminster analizó el impacto de sus labores de conservación entre 1980 y 2010; en ese período, su población se duplicó: de unos 53.000 a 106.000 habitantes. La cantidad de agua usada a diario por persona se redujo en un 17 por ciento, y eso fue esencial para ayudar a Westminster a evitar la necesidad de construir nuevas instalaciones y comprar suministros adicionales de agua, que implican millones en gastos.

Diálogo de Keystone sobre el agua y el crecimiento en Colorado

Después de que se aprobó el Plan Hídrico de Colorado en 2015, hubo una oleada de actividades integradas relacionadas con el agua y el suelo, pero en realidad el trabajo había comenzado años antes. A partir de 2010, los líderes de la Junta de Conservación de Agua de Colorado y el Departamento de Asuntos Locales del estado, los Institutos Lincoln y Sonoran, el Centro de Leyes para Uso del Suelo de la Universidad Pace y el Centro de Políticas Keystone se unieron para el Diálogo sobre el agua y el crecimiento en Colorado. Desarrollaron un grupo de interesados que también incluye a planificadores de la ciudad y el condado, especialistas en agua y funcionarios públicos, el Concejo Regional de Gobiernos de Denver, el Instituto de Uso del Suelo de las Montañas Rocosas, Western Resource Advocates, servicios públicos de agua, universidades, organizaciones medioambientales y otros. Surgió un grupo nuclear de interesados bajo el nombre Land and Water Planning Alliance, con el objetivo de continuar la investigación y la capacitación del Diálogo en planificación de suelo y agua. El Instituto Lincoln, a través del Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, ofrece asistencia económica y técnica para las labores de la Alianza.

En 2016, el Centro de Políticas Keystone, con el apoyo de los Institutos Lincoln y Sonoran, ofreció un programa de planificación de escenarios para los interesados de Front Range, enfocados en integrar la planificación del suelo y el agua. El objetivo era desarrollar estrategias para reducir la demanda de agua y cerrar la brecha relacionada con el agua de Colorado. La pregunta fundamental era: ¿cómo pueden ayudar los cambios en la forma urbana y en las prácticas de jardinería para suplir la futura demanda urbana de agua en Front Range?

Como parte del programa, Ray Quay, del Centro de Decisiones para una Ciudad Desértica de la Universidad Estatal de Arizona, y ex vicedirector de planificación y vicedirector de servicios hídricos en Phoenix, presentó su estudio sobre uso de agua en la zona de Denver según densidades, tipos de edificios y prácticas de jardinería. Según el estudio, la reducción máxima que se podría alcanzar en el uso de agua al aumentar la densidad era de alrededor del 20 por ciento, y se podría alcanzar una reducción del 10 por ciento con pequeños aumentos en la densidad. También demostró que los gobiernos locales podrían alcanzar los mismos niveles de reducción mediante restricciones en el consumo de agua al aire libre, códigos de jardinería y prácticas de irrigación, con una certeza mucho mayor.

Acerca del resultado de integrar la planificación de agua y suelo, Quay dice: “Las fuentes de agua son limitadas, y . . . con el crecimiento, se necesitará más agua. No se puede sostener el crecimiento con la conservación del agua”. Dice que las comunidades se deben concentrar en qué tipo de crecimiento y economía quieren, y en cómo asignar los suministros de agua para el crecimiento que esperan. Y, principalmente, concluye que “deben hacerlo antes de que necesiten agua”.

El trabajo de todos los socios involucrados en estas conversaciones ha generado cambios notorios y ayudó a crear un consenso acerca de la necesidad de integrar la planificación de suelo y agua en todo el estado, dice Matt Mulica, facilitador de políticas del Centro de Políticas Keystone. Dice que la planificación exploratoria de escenarios del Diálogo y un informe de Keystone (Centro de Políticas Keystone 2018) acerca del proceso ayudaron a las comunidades con estrategias como la planificación de mayor densidad, el desarrollo de nuevas métricas sobre el uso del suelo y el agua, y la oferta de incentivos para desarrollos compactos y jardines con poco uso de agua. La Land Use Leadership Alliance del Centro de Leyes para Uso del Suelo de Pace, la división de Colorado de la Asociación Americana de Planificación y la asociación medioambiental sin fines de lucro Western Resource Advocates, con base en Boulder, también ofrecieron capacitación en temas como planes cabales que asignen áreas prioritarias para el crecimiento y la conservación, patrones de desarrollo para el uso del suelo con uso eficiente del agua, desarrollo de focos y población en terrenos vacíos y límites del crecimiento urbano.

La ciudad utiliza un modelado por computadora para determinar cuánta agua puede producir el sistema hoy y la probabilidad de que la ciudad pueda abastecer esa cantidad en un año, dice Sarah Borgers, gerente de recursos y administración hídrica para el departamento de obras y servicios públicos de la ciudad. “Analizamos estas preguntas en miles de iteraciones antes de lanzar [nuestro] proceso de actualización del plan cabal, a modo de marco para que podamos empezar a asignar agua a ciertas partes de la ciudad que la necesitarán”. La ciudad también encargó un estudio paleohidrológico de los anillos de árboles de 500 años que se encuentran en Front Range para comprender los ciclos pasados y las futuras posibilidades de sequía.

“Hemos incorporado el abastecimiento de agua a la planificación del suelo en los últimos dos planes cabales de 2004 y 2013, pero necesitamos asegurarnos de que estamos planificando para el crecimiento”, dice Andrew Spurgin, planificador principal a largo plazo de Westminster. Spurgin hace eco de muchos otros en la cuenca del río Colorado y dice que el cambio climático agrega otra capa de incertidumbre. “Una pregunta relacionada con el cambio climático es: ‘¿Para qué nivel de riesgo debemos planificar?’”, dice. Westminster participó en el Diálogo sobre Agua y Crecimiento de Keystone (ver página 47), y ha planificado escenarios con expertos y en colaboración con departamentos clave de la ciudad. También, en 2017 participó en el programa Growing Water Smart, organizado por los Institutos Lincoln y Sonoran en el Centro de Políticas Keystone.

Seiz, miembro del ayuntamiento, dice que todo forma parte de una labor “por garantizar que las decisiones que tomamos hoy permitan a nuestra comunidad seguir ofreciendo buena calidad de vida”. Seiz, quien participó en la planificación de escenarios de Keystone y en talleres dirigidos por la Land Use Leadership Alliance, dice que integrar el uso del suelo y la planificación del agua lleva tiempo, pero vale la pena. “Creemos que ayuda a planificar los recursos y, a largo plazo, al presupuesto fiscal y el uso final del suelo”, dice. “Obtenemos un mejor desarrollo, y esto construye nuestra resistencia como ciudad”.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación.

Fotografía: Un distrito de 93 hectáreas con uso mixto conocido como Downtown Westminster, que se erige sobre un centro comercial abandonado, podría albergar hasta 12.000 residentes nuevos en unos pocos años. Crédito: City of Westminster

Referencias

Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua. Próximamente. “Incorporating Water into Comprehensive Plans in Colorado Communities.” Phoenix, Arizona: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Ciudad de Flagstaff, Arizona. 2014. “Regional Plan 2030.” Modificado en 2018. https://www.flagstaff.az.gov/2945/The-Plan.

Ciudad de Westminster, Colorado. 2013. “Comprehensive Plan.” Modificado en 2015; actualización pendiente en 2018. https://www.cityofwestminster.us/Portals/1/Documents/Government%20-%20Documents/Departments/Community%20Development/Planning/COMPLETE%20Comp%20Plan_2015%20Update_WEB.pdf.

Departamento de Recursos Naturales de Colorado. s.f. “Drought Planning Toolbox.” Junta de Conservación de Agua de Colorado (sitio web). http://cwcb.state.co.us/technical-resources/drought-planning-toolbox/Pages/main.aspx.

Fedak, Rebecca, Drew Beckwith, Derek Hannon, Amelia Nuding, Russ Sands, Shelby Sommer y Linda Stitzer. 2018a. Coordinated Planning Guide: A How-To Resource for Integrating Alternative Water Supply and Land Use Planning. Denver, Colorado: Water Research Foundation. http://www.waterrf.org/PublicReportLibrary/4623B.pdf.

———. 2018b. Integrating Land Use and Water Resources: Planning to Support Water Supply Diversification. Denver, Colorado: Water Research Foundation. http://www.waterrf.org/PublicReportLibrary/4623A.pdf.

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