Local authorities focus on quickly getting services back up and running, returning to previous systems and making them as effective as possible in the new context. After a year of upheaval, staff and the wider public have little appetite for change.

—“Race Back to Normal” scenario, Social Finance

Earlier this year, the U.K.-based nonprofit Social Finance carried out a weeklong scenario planning exercise for local governments. The process asked officials to imagine four potential futures as they looked toward pandemic recovery: Innovation Against the Odds, Civic Renewal, Central Command and Control, and Race Back to Normal (Social Finance 2020).

The four scenarios varied along two axes—responsibility, referring to whether the crisis response is directed by the central government or localities, and transformation, which described whether localities would use the crisis to drive systemic change or, alternatively, quickly return to old ways. A guiding question drove the exercise: faced with the COVID-19 pandemic, how can local authorities change and adapt to meet the emerging needs of communities over the next year?

Originally developed as a tool to refine military and corporate strategies, scenario planning enables communities to create and analyze multiple plausible versions of the future. Unlike traditional planning approaches that tend to assume one likely or desired outcome, scenario planning encourages users to embrace uncertainty and imagine multiple endpoints. Since the onset of the current pandemic, the practice has gained renewed attention and taken on new relevance across many industries, which are all facing uncertainties not accounted for in their routine planning processes. Universities that unexpectedly sent their students packing mid-semester have developed scenarios to determine what the fall semester might look like and how to prepare accordingly for various options. At the onset of the pandemic, hospitals used real-time scenario planning to prepare for different outcomes related to facility supplies, staff capacity, and financial management. Businesses, transit agencies, and nonprofits across the country are using the method to navigate a new baseline of uncertainty.

“This pandemic has helped people understand the purpose and value of scenario planning,” said Sarah Philbrick, a socioeconomic analyst at the Metropolitan Area Planning Council (MAPC), the regional planning agency for metropolitan Boston. “Normally people view uncertainties as far-fetched scenarios and think they could never really happen. However, with COVID, people are now able to see how dramatically things can shift in a short amount of time. This is a prime opportunity for practitioners to talk about this method and use it with others.”

Scenario Planning for Local Governments

Scenario planning was first incorporated into urban planning projects in the 1990s and marked the beginning of a gradual shift away from traditional planning, which has largely ignored uncertainty, according to Robert Goodspeed, professor at the University of Michigan and author of the new Lincoln Institute book Scenario Planning for Cities and Regions: Envisioning and Managing Uncertainties (Goodspeed 2020).

Planning that narrows in on one future can result in plans that are poorly suited for implementation, said Goodspeed, who is also a board member of the Consortium for Scenario Planning, a peer network launched by the Lincoln Institute (see sidebar). For example, inflexible plans have seen homes flooded because they were built in areas that were thought to be safe from storms, public funds wasted on infrastructure to accommodate overestimated growth, and extensive mismatches between affordable housing types and residents’ needs.

“Plenty of places are not happy with conventional trends and have sought scenario planning out as a method to envision a more sustainable future,” Goodspeed said. “And now, amidst COVID-19, local leaders who have not previously participated in these types of activities are seeing the value, and urban and land use professionals are realizing how all long-range plans need to be mindful of major uncertainties.”

Scenario planning for urban planners varies in several ways from scenario planning for businesses. As Goodspeed explains in his book, the primary stakeholder for a business is typically the business itself. “Scenario-based urban planning, in contrast, has many stakeholders whose participation is closely linked with research and technical analysis, and it may use evaluation criteria to compare scenarios,” he writes (Goodspeed 2020).

The methodology, which takes two main forms—normative and exploratory—is used most often to help define long-range transportation and land use plans. In a normative scenario plan, the goal is to reach a specific target or “future.” The scenarios come into play in how stakeholders choose to get to the future. Each scenario for reaching the desired outcome will have benefits and drawbacks that planners and community members must weigh.

With exploratory scenario planning, stakeholders identify “driving forces” and combine these elements into several possible futures. Then, the group outlines appropriate responses for each scenario. “Through exploratory scenario planning, it is acknowledged that the future cannot be predicted, but preparation and proactive action can and should take place,” writes Janae Futrell, who previously worked as a consultant at the Lincoln Institute, in a PAS memo for the American Planning Association (Futrell 2019).

In her memo, Futrell cites the example of the Greater Philadelphia Futures Group, a regional coalition formed to identify the various driving forces most likely to shape the region through 2050. For instance, the group has considered how the introduction of autonomous vehicles will affect the metro area. Participants outlined four scenarios that might result from this vehicular shift and developed strategies that would be successful regardless of which reality plays out. This summer, the coalition will issue a futures report informed by the digital revolution, rising inequality, and climate change, incorporating the pandemic and recent racial justice protests into each scenario’s narrative.

Planning departments had already begun to recognize the value of scenario planning for hazard mitigation and climate resilience work, as well as for internal capacity-building exercises. Now its very premise—embracing uncertainty—turns out to be perfectly suited for the times.

Adapting the Tool for a Pandemic

“Traditionally, [scenario planning] is used to consider long-term trends and promote big picture thinking,” the report from Social Finance explains. “However, in crisis situations such as COVID-19, scenario planning can be a useful technique to help interpret and respond to rapid change, as it allows organizations to anticipate and manage uncertainty” (Social Finance 2020).

Many of the basic strategies of exploratory scenario planning can be useful for looking at pandemic recovery scenarios, with one notable exception: timeframe. In the middle of a pandemic, timelines and expectations can be different. Whereas typical plans that incorporate scenarios might project 30 to 50 years into the future, the day-by-day variation of COVID-19 makes 12 to 18 months a more digestible timeline.

“The pandemic is a tangible thing you are reacting to, so people’s current use of the tool is more reactionary instead of the more standard anticipatory approach,” explained Heather Hannon, director of the Consortium for Scenario Planning.

Transit agencies, for example, are adjusting scenarios every week and working on the fly to create pop-up bike lanes and parklets. “With fewer staff and constrained budgets, transit agencies are preparing for a staggering number of scenarios,” wrote Tiffany Chu, a commissioner at San Francisco’s Department of the Environment, in Forbes (Chu 2020).

In May, WSP, a professional services firm based in Canada, published “Public Transportation and COVID-19: Funding and Finance Resiliency: Considerations When Planning in an Unprecedented Realm of Unknowns.” The report recommends scenario planning as a tool for public transportation staff and includes some of the factors agencies will have to consider, such as higher cleaning and sanitizing costs, higher absenteeism, demands for higher wages, and changing ridership patterns (WSP 2020).

Lisa Nisenson, vice president of the national design and professional services firm WGI and a member of the Consortium for Scenario Planning, is also considering how scenario planning can be useful in responding to COVID’s impact on the mobility industry. Will transit and shared-use companies rebound? Will telecommuting stick over the long run? Will open streets be temporary?

“Any time you have different alternative ways that the future could unfold, taking a deliberate look at how it could unfold is never a bad idea,” Nisenson said. “That said, the ability to figure out how things unfold very much depends on your confidence in the variables. In this case, you want to assemble stakeholders and experts who can describe the variables, the directions the variables could take, and benchmarks for monitoring the situation based on your organization’s needs.” In a recent mobility plan, Nisenson said, the company identified ideas for ‘distancing while in motion,’ including bicycling and a popular open-air electric shuttle, that would also address long-term mobility and sustainability goals.

Nisenson added that successful COVID planning can involve a combination of methods that include scenario, anticipatory, and strategic planning, as well as the Delphi method of assembling experts. “This process illuminates one of scenario planning’s benefits: stakeholder engagement,” she said.

Goodspeed emphasized that COVID scenario planning projects will differ from typical scenario planning projects by bridging unconventional communities. For instance, hazard and disaster staff are often siloed from long-range land use and transportation planners, but now will likely become central to any comprehensive recovery plan.

At MAPC, Philbrick has been working with the housing and economic development teams to sketch out a three- to five-year timeline for economic recovery in the Boston metro area. The project focuses on the possible scenarios for housing demand by income levels based on possible employment patterns and the pace of recovery by sector. “Because none of the many questions we have can really be answered, the only real option is scenario planning,” Philbrick said. “Choosing any sort of point estimate when you have very little to base it off of is just irresponsible.”

A Nimble Tool for Resource-Constrained Governments

One of the common misunderstandings about scenario planning is that it always requires expensive software and outside consultants. Now, more than ever, municipalities are resource-limited and largely unable to come up with the extra funds needed for such expenses, and may lack the time and resources to look to the future. But Goodspeed and Hannon—who is leading an internal scenario planning process at the Lincoln Institute—said smaller-scale versions of scenario planning can still be helpful, and exploration and experimentation are the keys to a productive process.

“In the current moment, organizations starting from scratch probably still should frame a project to focus on a particular plan or decision, allowing them to dip their toes in the water and explore methods and figure out how to use them effectively,” Goodspeed recommended. “For those who already have more experience, this is probably a good time to broaden or deepen their practice. For example, they could incorporate more exploratory scenarios or involve experts from new fields like public health.”

Hannon noted that the Consortium for Scenario Planning maintains a list of resources on its website, as well as opportunities for peer exchange and other information. The Lincoln Institute is also releasing a comprehensive manual in partnership with the Sonoran Institute that will provide users with tools and guidance for managing a scenario planning process. Social Finance has developed a template for those attempting to do shorter-term scenario planning online. The organization suggests tools as simple as online Word documents, Zoom, and virtual whiteboards.

“Planners can do a lightweight version without the burden of consultants or software tools,” Hannon said. “Don’t worry about a data-intensive version, just get people together and start brainstorming.”

To learn about how communities are using scenario planning to confront the impacts of climate change, read “Climate Change: Great Lakes Communities Use Scenario Planning to Prepare for Rising Waters.”

Consortium for Scenario Planning

The Consortium for Scenario Planning is a community of practice launched by the Lincoln Institute of Land Policy that helps to foster growth in the practice of scenario planning at all scales. Through research, peer-to-peer learning, networking, training, and technical assistance, the Consortium helps communities develop better plans to guide a range of actions, from climate change adaptation to transportation investment. The Consortium also convenes researchers and software providers to develop more effective tools and reduce barriers to entry. To learn more, visit www.scenarioplanning.io.

Emma Zehner is publications and communications editor at the Lincoln Institute.

Photograph: Scenario planning enables institutions and communities to create and analyze multiple plausible versions of the future, using simple or sophisticated tools. Credit: Times Up Linz via Flickr CC BY 2.0.

References

Chu, Tiffany. 2020. “In a Pandemic, Transportation Ushers in a New Era of Agile Experimentation.” Forbes, May 12. https://www.forbes.com/sites/tiffanychu/2020/05/11/transportation-agileexperimentation.

CSP (Consortium for Scenario Planning). 2020. http://www.scenarioplanning.io/.

Futrell, Janae. 2019. “How to Design Your Scenario Planning Process.” PAS Memo July/August: 1–20. https://www.planning.org/publications/document/9180327/.

Goodspeed, Robert. 2020. Scenario Planning for Cities and Regions: Managing and Envisioning Uncertain Futures. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/books/scenario-planning-cities-regions.

Social Finance UK. 2020. “Local Government Futures: Scenario Planning for Councils.” London: Social Finance. https://www.socialfinance.org.uk/sites/default/files/scenario_planning_local_government_0.pdf.

WSP. 2020. “Public Transportation and COVID-19: Funding and Finance Resiliency: Considerations When Planning in an Unprecedented Realm of Unknowns.” https://www.wsp.com/-/media/Campaign/US/Document/2020/Public-Transportation-and-COVID-19.pdf.

Grecia emerge de una crisis financiera que duró una década, y la ciudad de Atenas lucha con desafíos importantes: medidas de austeridad impuestas por la Unión Europea, colapso inmobiliario, problemas permanentes de seguridad y migración, cambio climático y ahora la COVID-19. Kostas Bakoyannis, 41 años, fue electo alcalde en 2019, y prometió estabilidad y reinvención. Bakoyannis es hijo de dos destacados políticos griegos, y es el alto ejecutivo más joven electo para la ciudad, pero su experiencia es vasta. Posee títulos de grado y posgrado de las Universidades Brown, Harvard y Oxford, fue gobernador de Grecia Central y alcalde de Karpenisi, y trabajó en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Grecia, el Parlamento Europeo y el Banco Mundial. Además, tiene cargos en la Agencia Helénica de Desarrollo y Gobierno Local, el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores y la Red de Soluciones para un Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. En una visita reciente a Cambridge, se reunió con Anthony Flint, miembro sénior del Instituto Lincoln.

Anthony Flint: Alguna vez usted dijo que no se centra en proyectos importantes, sino en la calidad de vida del día a día en una ciudad que intenta resurgir de un modo más progresivo. ¿Cuáles son sus observaciones acerca del triunfo de su campaña y la experiencia hasta ahora de estar al mando del gobierno local?

Kostas Bakoyannis: Creo que en toda campaña siempre es importante el mensaje, no el mensajero. Antes, las elecciones de Grecia involucraban a candidatos que hablaban al pueblo desde una posición de superioridad. Yo asumí otro enfoque y empecé a salir a caminar por los vecindarios. Escuché con atención y descubrí que la gente quiere una ciudad que vuelva a inspirarle confianza y optimismo. Ahora, estamos reinventando los servicios y la ciudad misma. Atenas tiene tres récords: el espacio verde urbano per cápita más bajo de Europa, la mayor cantidad de asfalto y la mayor cantidad de metros cuadros por vivienda. Queremos recuperar espacios públicos y en particular recuperar espacios de los automóviles. Estuvimos estudiando la circulación del tráfico, y planeamos cerrar partes del centro de la ciudad a los autos. Además, crearemos un sendero arqueológico alrededor de la ciudad.

En términos generales, es un sueño cumplido. Estoy dando todo de mí. Hace 10 años que estoy en el gobierno local; no se compara con tener un alto cargo. Un día, cuando recién daba mis primeros pasos en el gobierno local, estaba deprimido y pensaba que éramos un fracaso; luego salí a caminar y vi un parque de juegos recién inaugurado. No se trata de solucionar el conflicto entre Corea del Norte y Corea del Sur. Mejorar la calidad de vida es un cambio real, tangible, progresivo.

AF: Con los años, Atenas se vio afectada por el problema de edificios y vidrieras vacíos, grafitis, personas sin techo y una imagen general de ser oscura y sucia. ¿Nos puede contar sus planes para hacer una limpieza?

KB: Había un artículo muy bueno en una revista internacional acerca de la economía griega, pero arriba había una foto de Atenas, con dos personas sin techo durmiendo frente a tiendas cerradas llenas de grafitis. Ese es nuestro desafío. No olvide que estamos en una carrera global por atraer talento, tecnología e inversión. Y Atenas cambia día a día. Mencionaré algunos ejemplos. Adoptamos la teoría de las “ventanas rotas” de la conducta social [que sugiere que los signos visibles de delitos y decadencia invitan a más de lo mismo] y estamos coordinando labores con la policía. Contamos con equipos especiales y realizamos campañas para limpiar grafitis. Tenemos un programa llamado Adopta tu Ciudad, y sociedades públicas y privadas que ya rinden sus frutos. Estamos pidiendo a la gente que ama la ciudad y se preocupa por ella que venga a ayudarnos. Respecto de las drogas, se realizaron reformas. Hace poco, el parlamento aprobó una medida sobre espacios supervisados de consumo de drogas. Aún no operamos uno, pero nos preparamos para hacerlo móvil, para que no quede mucho tiempo en un solo vecindario. El gobierno local podrá operar dichos espacios. Estamos recuperando espacios públicos, como la plaza Omonia, un emblema de la ciudad, y creo que será un símbolo. Hay grandes expectativas acerca del espacio público . . . no se trata solo de obras públicas. Estamos fabricando una experiencia, más que un producto.

AF: Como parte de esa labor, generó controversia por desalojar ocupantes ilegales en el vecindario Exarchia, en un esfuerzo que incluyó incursiones al amanecer y reubicación de refugiados e inmigrantes indocumentados. ¿Cómo cumple con su promesa de campaña de reinstaurar la ley y el orden y reducir la inmigración ilegal, y al mismo tiempo mantener la sensibilidad ante las vidas humanas involucradas?

KB: Le daré un ejemplo: un individuo que se hacía llamar Fidel tenía un hostel en una escuela, la ocupaba y cobraba dinero. Movimos a los niños de forma segura para aprovechar disposiciones del servicio social. Los medios griegos tienen una fijación con Exarchia. Se convierte en un arma política para ambos extremos. Yo no lo veo así. Tenemos 129 vecindarios, y Exarchia tiene sus propios problemas. Mucho de lo que hacemos tiene que ver con persistir e insistir; es una cuestión de quién se cansará primero. Nosotros no nos cansaremos primero.

En materia de pluralismo, somos el canario en la mina. Sobrevivimos a la crisis económica, y hoy somos más fuertes de lo que fuimos en los últimos 10 años. Nuestra democracia es más profunda, nuestras instituciones son más sólidas. Aislamos a los extremistas. Nos enfrentamos al partido nazi-fascista Amanecer Dorado: fuimos a los vecindarios en los que tenía aceptación. No señalamos a la gente y le dijimos que hizo mal en votar a Amanecer Dorado. Le dijimos: podemos ofrecer mejores soluciones a los problemas que tienen.

Atenas es una ciudad griega, una ciudad capital y un centro para los griegos de todo el mundo. Dicho esto, Atenas está cambiando y evolucionando. Recuerdo haber visto a una joven negra en un desfile que sostenía la bandera con orgullo. Creo que estaba diciendo: “Yo soy tan griega como tú”. Queremos asegurarnos de que todos los que viven en la ciudad tengan los mismos derechos y obligaciones.

AF: ¿Cuáles son los elementos más importantes de sus planes para ayudar a Atenas a combatir el cambio climático y prepararse para el impacto inevitable en los próximos años?

KB: ¡Piense de otro modo! Se trata de trabajar de abajo hacia arriba. Lo más interesante de lo que está ocurriendo en términos de políticas públicas sucede en las ciudades: son verdaderos laboratorios de innovación. Las naciones-estado están fracasando. Hay demasiado partidismo, un ambiente tóxico, y las burocracias que no pueden lidiar con los verdaderos problemas; las ciudades están más cerca del ciudadano. Estamos orgullosos de formar parte de C40. Atenas desarrolló una política de sostenibilidad y resiliencia. Entre otras cosas, estamos trabajando en intervenciones ambiciosas, pero realistas, para liberar espacio público, multiplicar espacios verdes y crear zonas libres de autos. Para nosotros, el cambio climático no es una teoría o una abstracción. Es un peligro real y presente que no podemos esconder abajo de la alfombra. Exige respuestas concretas.

AF: Hace poco, tuvo la oportunidad de volver a Cambridge y Harvard. ¿Qué nivel de interés halló en el futuro de Atenas? ¿Hay cosas que aprendió de las ciudades de Estados Unidos? ¿Y qué puede aprender Estados Unidos de usted?

KB: Me entusiasmó y animó el nivel de interés, y agradezco que me hayan tenido en cuenta. Debo admitir que me sentí muy orgulloso de representar a una ciudad con un pasado largo y glorioso, y un futuro brillante y prometedor. Puede que vivamos en extremos opuestos del Atlántico, y en ciudades muy distintas, pero es interesante que nos enfrentamos a desafíos similares porque los centros urbanos evolucionan y se transforman. Y siempre es muy bueno compartir experiencias y momentos de aprendizaje. Las políticas para mejorar la resiliencia son el ejemplo más obvio. Y, por supuesto, luchar contra las desigualdades sociales es la prioridad de nuestros planes. Me alegra haber iniciado conversaciones prometedoras y provechosas que continuarán los próximos meses y años.

Fotografía: Kostas Bakoyannis, alcalde de Atenas. Crédito: Ciudad de Atenas.

Por debajo de la necesidad urgente de urbanización sostenible y de alta calidad en China (un enfoque nuevo que se asienta luego de décadas de crecimiento sin control) está el asunto del dinero. Los fondos públicos solo pueden cubrir una pequeña cantidad de la inversión total necesaria para construir infraestructura baja en carbono en las ciudades de todo el país. En las zonas específicas de conservación energética y protección ambiental, algunos estiman que los fondos públicos estatales cubrirán menos del 25 por ciento de los costos (Bond Magazine 2018). En las ciudades de China, esto significa que es imperativo movilizar capital privado. Un mayor interés en los bonos verdes (cuya intención específica es financiar proyectos relacionados con la sostenibilidad) sugiere que esta herramienta de financiamiento podría ser una opción viable.

El Banco Mundial emitió los primeros bonos verdes oficiales en 2009. En los 10 años que siguieron, la emisión global acumulada en bonos verdes superó los US$ 521.000 millones. Hacia 2018, los bonos verdes representaban alrededor del uno por ciento del mercado global (Tay 2019). Después de emitir las pautas nacionales de financiamiento ecológico, en 2016, China se convirtió rápidamente en el segundo mercado más grande del mundo en bonos verdes; en 2018, la cantidad total de dinero recaudado mediante bonos verdes emitidos por el país (de los cuales no todos coinciden con las definiciones y estándares internacionales) fue de unos US$ 31.000 millones (Meng et al. 2018), y llegaron a casi US$ 22.000 millones en la primera mitad de 2019 (Meng, Shangguan y Shang 2019).

En general, los proyectos que más se benefician de los ingresos por bonos verdes son grandes, tienen amplios horizontes de inversión y dependen de tecnología comprobada; las líneas de metro y otros transportes no contaminantes son buenos ejemplos. Los ingresos por bonos verdes se pueden asignar a activos existentes, como una planta de energía solar en una ciudad, o a inversión capital futura.

En junio de 2019, la Nueva Zona Ganjiang de la provincia de Jiangxi emitió el primer bono municipal de China con una etiqueta “verde” (Red de Seguridad de China 2019). El bono seguía las reglamentaciones del Banco Popular de China, el banco central del país, y se emitió para financiar tuberías inteligentes de servicios públicos. La emisión se suscribió en exceso (12 veces), lo cual indica que los inversionistas de china están dispuestos a financiar proyectos ligados a infraestructura e industria sostenibles (ibídem).

Más al sur, en Shenzhen, dos bonos verdes sin etiquetar ayudaron a financiar un proyecto de Ciudad Internacional Baja en Carbono (CIBC) lanzado en 2012. CIBC es un proyecto de demostración insignia de la Sociedad China y Europea de Urbanización Sostenible. Cuando se complete, cubrirá más de 53 kilómetros cuadrados y exhibirá una serie de edificios ecológicos y tecnologías bajas en carbono (Zhan, de Jong y de Brujin 2018).

Las ciudades como Shenzhen, que ya tienen un PIB y un presupuesto municipal relativamente altos, pueden permitirse experimentar con métodos innovadores de financiamiento para sortear barreras y restricciones financieras. Muchas ciudades aún dependen de la venta del suelo como principal recurso municipal de financiamiento para inversiones capitales. Este es un problema grave, en particular para las ciudades más pequeñas, porque el valor y la cantidad del suelo, así como el nivel de interés del sector privado en el suelo, son inferiores que en ciudades más grandes. A menudo, los gobiernos locales más pequeños se deben conformar con vender suelo a una industria contaminante o no ideal, como una empresa siderúrgica. Las ciudades chinas que desean reducir la huella de carbono podrían observar ciertos aspectos de las labores de financiamiento de Shenzhen para diversificar el financiamiento y no recurrir a la venta del suelo.

Esta alternativa se validó más en noviembre de 2018, cuando un medio de financiamiento local de Wuhan emitió bonos verdes con ventajas fiscales y recaudó US$ 400 millones (Davis 2018). Los ingresos por bonos se asignarán para expandir el transporte público sostenible (Moody’s Investors Service 2018).

Los funcionarios municipales pueden aumentar la eficacia y la viabilidad de los bonos verdes si ofrecen incentivos como subsidiar las tasas de interés; reunir distintos activos ambientales (como inversiones en energía solar, agua y limpieza de contaminación) y formar bonos más grandes para atraer a grandes inversionistas; y adjuntar indicadores mensurables para crear responsabilidad y transparencia (IISD 2018). El monitoreo, los informes y la verificación también son parte esencial de los bonos verdes.

Los bonos verdes son un instrumento de deuda que puede aprovechar capital privado para proyectos orientados a prevención contra eventos climáticos; como tales, resultan naturalmente adecuados para las necesidades de las ciudades chinas cortas de efectivo que intentan lograr la transición a ser bajas en carbono. En adelante, es casi seguro que los bonos verdes tendrán una función más importante en el sector financiero de China y el mundo.

Extraído y adaptado de “Green Bond Financing and China’s Low-Carbon City Development” (“Financiamiento por bonos verdes y el desarrollo de ciudades bajas en carbono en China”), por Carl Hooks. Tesis de maestría, Universidad de Pekín, 2019.

Fotografía: Los bonos verdes ayuradon a financiar la construcción del sitio de demostración de la Ciudad Internacional Baja en Carbono (CIBC) en Shenzhen. Crédito: Instituto Paulson.

Referencias

Bond Magazine. 2018. “王琰: 关于我国发展绿色市政债券的探讨” [Exploración del desarrollo de bonos verdes municipales en China]. 中央财经大学绿色金融国际研究院 [Instituto Internacional de Financiamiento Verde de la Universidad Central de Finanzas y Economía] (blog). 24 de octubre. https://mp.weixin.qq.com/s/z9-3ndosGAIwxSmNNYFDOQ.

Red de Seguridad de China. 2019. “江西赣江新区发行全国首单绿色市政专项债” [La nueva área Ganjiang en Jiangxi emite el primer bono verde municipal del país]. 新浪财经 [Sina Finance], 21 de junio. http://finance.sina.com.cn/stock/relnews/hk/2019-06-21/doc-ihytcerk8306348.shtml.

Davis, Morgan. 2018. “Wuhan Metro Seals Landmark Green Deal for LGFVs.” Global Capital Asia, 29 de noviembre. https://www.globalcapital.com/article/b1c12qj1rmd7p2/wuhan-metro-seals-landmark-green-deal-for-lgfvs.

IISD (Instituto Internacional de Desarrollo Sustentable). 2018. “How to Issue a Green Bond in China: A Step-by-Step Guide.” Londres: Iniciativa de Bonos Climáticos. https://www.climatebonds.net/files/files/How-to%20GreenBonds%20China.pdf.

Meng, Alan Xiangrui, Monica Filkova, Ivy Lau, Sherry Shangguan, Jin Shang y Xiaopeng Chen. 2019. “China Green Bond Market 2018.” Londres: Iniciativa de Bonos Climáticos, Pekín: China Central Depository & Clearing Company (febrero). https://www.climatebonds.net/resources/reports/china-green-bond-market-2018.

Meng, Alan Xiangrui, Sherry Shangguan y Jin Shang. 2019. “China Green Bond Market Newsletter H1 2019 / 中国绿色债券市场季报 2019 上半年度.” [En inglés y en chino.] Londres: Iniciativa de Bonos Climáticos, Pekín: China Central Depository & Clearing Company (31 de julio). https://www.climatebonds.net/resources/reports/china-green-bond-market-newsletter-h1-2019.

Moody’s Investors Service. 2018. “Moody’s Assigns Green Bond Assessment (GBA) of GB1 to Wuhan Metro’s Proposed Green Senior Perpetual Securities.” 20 de noviembre. https://www.moodys.com/research/Moodys-assigns-Green-Bond-Assessment-GBA-of-GB1-to-Wuhan–PR_391149.

Tay, Shirley. 2019. “Investors Are Pouring into Green Bonds. That May Not Be for the Best.” CNBC, 29 de enero. https://www.cnbc.com/2019/01/30/investors-are-pouring-into-green-bonds-that-may-not-be-for-the-best.html.

Zhan Changjie, Martin de Jong y Hans de Brujin. 2018. “Funding Sustainable Cities: A Comparative Study of Sino-Singapore Tianjin Eco-City and Shenzhen International Low-Carbon City.” Sustainability 10, n.º 4256 (17 de noviembre de 2018): 1–15.

En el corazón de Shenzhen, China, se eleva entre una abrumadora panoplia de rascacielos futuristas el enorme centro cívico de la ciudad, que tiene forma de ola. Hace cuarenta años, esta zona albergaba apenas unas pocas aldeas pesqueras en el delta del río de las Perlas. Hoy, unos 24 millones de personas viven en la zona urbana periférica de Shenzhen. En China, Shenzhen terminó por representar algo mucho más grande que sí misma.

En el centro de una colina, una estatua que representa al venerado exlíder chino Deng Xiaoping dando zancadas deliberadas hacia el centro cívico ayuda a explicar los motivos. Deng tomó control de China en 1978, tras la muerte de Mao Zedong. La transición marcó un final a décadas de aislamiento del mundo exterior, dominadas por una planificación autoritaria. Deng viró al país en una dirección radicalmente nueva: lanzó el programa Reforma y Apertura para suavizar las restricciones que habían regido en el país durante tanto tiempo. Y Shenzhen abrió el camino hacia el futuro.

Deng otorgó a la ciudad recién creada una licencia para operar como un superlaboratorio económico, un lugar donde explorar la promesa de la economía de libre mercado. Fue una propuesta a todo o nada, y desde entonces Shenzhen triunfó ampliamente.

Sin embargo, su crecimiento espectacular tuvo un costo. A medida que la zona sobrepasaba el entorno, pantanoso por naturaleza, y pasaba de ser un páramo literal a un centro económico neurálgico, gran parte del terreno cubierto sucumbió al asfalto y el concreto. Durante las tormentas, la abundancia de terreno pavimentado provocó inundaciones generalizadas, así como emisión de contaminación urbana a gran escala sobre la bahía de Shenzhen y el delta del río de las Perlas, que están cerca.

Shenzhen no es la única que enfrenta estos problemas. Pero, embarcada en su función de foco nacional de innovación, se convirtió en un laboratorio único donde se piensa cómo construir ciudades habitables en toda China y más allá.

Diez kilómetros al noreste de la estatua de Deng, el profesor Huapeng Qin está parado en un techo, rodeado de sensores que miden la velocidad del viento, la temperatura y la evaporación. Busca soluciones. Qin trabaja en el campus satelital local de la Universidad de Pekín, y está al frente de una labor para convertir a Shenzhen en una “ciudad esponja”. Mediante el uso de técnicas que imitan la naturaleza, estas ciudades pueden captar, limpiar y almacenar lluvia, lo cual reduce el riesgo de inundaciones y evita que los sistemas locales de drenaje y tratamiento de aguas se saturen.

Si bien parte de ideas seculares, el concepto moderno de ciudad esponja comenzó a formarse en Europa, Australia y Estados Unidos a principios y mediados de la década de 1990. El movimiento fue una reacción a dos fenómenos comunes en el desarrollo urbano. Primero, tal como ocurrió en Shenzhen, las ciudades con desarrollo más acelerado cubren de pavimento grandes extensiones de suelo, y así eliminan una cantidad importante de manto boscoso natural, rellenan lagos y humedales, y alteran gravemente el ciclo hidrológico natural. Segundo, el enfoque tradicional para gestionar el agua pluvial en ciudades se centró en alejar del suelo la mayor cantidad posible de lluvia, tan rápido como sea posible, no en capturarla para reutilizarla.

La idea de ciudad esponja marca un cambio significativo, que se aleja de la “infraestructura gris” tradicional (como tuberías y represas de concreto) y va hacia la infraestructura “verde” o natural, como jardines pluviales y bosques. El enfoque de ciudad esponja pretende restaurar algunas de esas funciones naturales porque permite que las zonas urbanas transformen la amenaza del agua pluvial en un beneficio: agua adicional para momentos de sequía. Por lo tanto, las técnicas de ciudad esponja tienen múltiples beneficios. Pueden ayudar a disminuir el impacto de las inundaciones, mejorar la calidad y el suministro del agua, y solucionar problemas medioambientales.

El concepto de ciudad esponja llegó hace relativamente poco a China, pero ganó ímpetu enseguida. Esto se debe, en parte, al tremendo crecimiento del país en las últimas décadas, lo que cambió el entorno de forma drástica.

También, se debe a una nueva mentalidad sobre los riesgos de buscar la prosperidad a toda costa. En julio de 2012, en Pekín, una tormenta inmensa provocó una inundación que causó 79 muertes y un gasto de alrededor de US$ 1.700 millones en daños. El incidente motivó a los líderes nacionales.

A fines de 2013, el presidente Xi Jinping promocionó oficialmente el concepto de ciudad esponja, y al año siguiente el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y Rural emitió un conjunto de pautas técnicas orientadas a asegurar que el 70 por ciento de la escorrentía de la superficie se capte en el lugar. Además, el gobierno central lanzó lo que terminaría por ser un programa piloto de 30 ciudades para probar el concepto.

Shenzhen es solo una de las ciudades piloto, y no es una coincidencia que el concepto de ciudad esponja haya avanzado más allí que en cualquier otra parte de China. Desde políticas financieras hasta el sector tecnológico, “Shenzhen siempre estuvo muy dispuesta a tomar ideas prestadas de fuera de China, y probarlas”, dice Qin. La idea de ciudad esponja es coherente con esto. “Primero, fueron apenas proyectos piloto desperdigados, pero ahora el concepto se está incorporando al plan de reordenamiento territorial de Shenzhen”.

En este caso, Qin y sus estudiantes intentan aprender más sobre técnicas para crear techos verdes, con el uso de plantas sembradas en suelo diseñado con poco peso para absorber la lluvia donde cae y luego distribuirla de a poco. Dichas técnicas son “muy similares a los sistemas naturales”, dice Qin. “Los sistemas naturales parecen muy sencillos, pero los procesos son muy complejos. Entonces, intentamos comprender esos procesos”.

Una ciudad esponja tiene varios bloques de edificios intercambiables. A gran escala, al proteger o restaurar bosques y suelo con cobertura natural, el agua tiene más oportunidad de decantar. En escalas menores, hay varias opciones. Se puede usar pavimento permeable en calzadas, veredas y senderos para permitir que el agua se filtre hacia el suelo, en vez de escurrirse al sistema local de agua pluvial. Los estanques de captura y los humedales construidos ayudan a captar y filtrar el agua, y permiten que esta se propague de a poco hacia el nivel freático local. Los llamados jardines pluviales cumplen una función similar a escala más pequeña, y se pueden incorporar con facilidad a los espacios verdes de los vecindarios o incluso a los hogares. Los techos verdes capturan y filtran la lluvia, y además riegan las plantas que, según dice Qin, reducen la temperatura de la superficie hasta en nueve grados Celsius.

La aceptación en Shenzhen del concepto de ciudad esponja fue impulsada por el espíritu de innovación, pero también por el hecho de que allí los efectos de un ciclo hidrológico desequilibrado no suelen pasar desapercibidos. Las lluvias fuertes pueden saturar las plantas locales de depuración, lo cual envía aguas residuales cargadas de nutrientes directo a la bahía de Shenzhen y el delta del río de las Perlas, y esto a su vez produce gran cantidad de algas.

Además, la gente está preocupada por el impacto del cambio climático. En 2018, en lo que podría ser un anticipo de lo que vendrá, el supertifón Mangkhut azotó la ciudad y derribó la mitad de los árboles. Según Qin, los modelos informáticos predicen que, con el cambio climático, la precipitación anual total será comparable a los niveles actuales, pero mucho más “súbita”: serán mucho más frecuentes los eventos extremos como tormentas breves de alta intensidad.

En las últimas décadas, esta zona absorbió una afluencia de millones de personas, y en gran parte le dio la espalda al agua, que antes era una de sus características determinantes. Hoy, Qin y otras personas de toda la ciudad se dedican a hallar nuevas formas de avanzar. Las lecciones que aprenden y aplican allí son los primeros pasos de lo que pronto podría ser una transformación generalizada, no solo en la ciudad que los rodea, sino en toda China.

“Las ciudades esponja son apenas un ejemplo de cómo China aborda la agenda de la sustentabilidad”, dice Zhi Liu, director del Centro de Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln. Al reconocer la urgencia de construir para la resiliencia ante eventos climáticos extremos y otros problemas, dice: “Esto no es algo que China quiere hacer para quedar bien. Surge de una necesidad”.

Hasta hace dos años, el lote de 42,5 hectáreas de espacio verde que hoy se conoce como parque del Lago de Miel era una estación abandonada de experimentos agrícolas. Los atractivos dominantes del parque, no muy lejano del centro de Shenzhen, eran una descuidada arboleda de lichis y dos estanques con peces. Hoy, cuando se accede al parque a pie, uno siente que está caminando por un renderizado arquitectónico. Pero si nos acompaña un experto, enseguida resulta evidente que el parque no solo es agradable por su estética, sino que también es decididamente funcional.

Yaqi Shi, directora técnica de la empresa Techand Ecology & Environment, con base en Shenzhen, ayudó a diseñar el parque. Los senderos por los que caminamos, me explica, se construyeron con pavimento permeable, y los contornos ondulantes del parque están acogidos por paulares que ayudan a detener y captar escorrentía. Techand cultivó en su propio vivero juncáceas nativas que tejen una serie de estanques en medio del parque. En todo el parque hay carteles que indican varios elementos de una ciudad esponja y explican cómo funcionan.

Shi, cuyo enfoque profesional es la restauración ecológica, se expresa con la economía abrupta de una ingeniera. Pero el placer se evidencia en su voz cuando habla de la evolución de este proyecto. “El parque resultó tener un concepto que apela mucho al usuario”, dice.

Mientras caminamos, Shi señala una biblioteca, un centro de juegos para niños y el registro civil local, todo dentro de los límites del parque. Al borde de un estanque, hay un pabellón que ofrece un fondo ideal donde los flamantes recién casados pueden posar para un retrato.

Al caminar con Shi también se hace evidente que gran parte de la tecnología detrás de las ciudades esponja, en realidad, no es muy tecnológica, lo cual sorprende. El verdadero arte del enfoque no se basa tanto en tener ingenio técnico, sino simplemente en aplicar la reflexión. Ella explica, por ejemplo, que bajo gran parte de Shenzhen subyace una capa de arcilla que impide que el agua penetre muy profundo en el suelo. Para que los pavimentos permeables funcionen, hay que contratar constructores que excaven la arcilla, a veces hasta casi dos metros, y la reemplacen con gravilla y suelo más permeable.

Sin embargo, cuando se tiene una idea de dónde mirar, Shenzhen empieza a parecer una ciudad totalmente distinta. En el extremo noroeste, un suburbio relativamente nuevo llamado Guangming adaptó el concepto de ciudad esponja en su totalidad. El parque Nueva Ciudad, construido hace poco en el suburbio, es un modelo de retención de agua pluvial en el lugar, que incluye desde celosías que absorben agua en el estacionamiento hasta pavimento permeable en los senderos, paulares y minihumedales artificiales diseñados para detener y absorber agua. El enorme centro deportivo público adyacente tiene un techo verde y una gran extensión de ladrillos y pavimento permeables. Los tanques de digestión de la planta Guangming de tratamiento de aguas están cubiertos con un techo verde muy grande, y lo mismo ocurre en la escuela de idiomas extranjeros. Las calles frente a la estación del tren de alta velocidad, a donde llegan los trenes bala desde Hong Kong, están hechas de pavimento permeable.

Después de un rato en este lugar, es difícil resistir la tentación de vaciar la botella de agua poco a poco en las veredas y las calles de Shenzhen, solo para experimentar la novedosa sensación de ver el agua desaparecer en lo que uno creería que es asfalto o concreto normal.

De regreso en el centro, Xin Yu, de Nature Conservancy, me muestra otra faceta de la revolución de la ciudad esponja. Nos encontramos en el lobby del hotel Hilton, a poco menos de dos kilómetros del centro cívico y la estatua de Deng Xiaoping sobre la colina, que está cerca. Luego de unas rápidas cortesías, Yu me lleva por una puerta trasera de servicio. En comparación con la elegancia espaciosa del lobby, parece que pasamos por un portal a otra dimensión.

Nos hallamos en los estrechos callejones de una zona conocida como Gangxia, una antigua aldea agrícola que Shenzhen se tragó de a poco, y que luego metamorfoseó en un laberinto atestado de edificios de departamentos de cinco y seis pisos. Gangxia y las llamadas aldeas urbanas son un fenómeno que se encuentra en casi todas las ciudades de China, y atestiguan el ritmo frenético con que el país se urbanizó en los últimos 40 años. Suelen ser desagradables, pero son un refugio importante para migrantes de bajos ingresos que, de otro modo, no podrían costear los alquileres altos de casi todas las zonas urbanas. En general, llegan para formar comunidades más bien autónomas con pequeños negocios que atienden todas las necesidades de los residentes, desde vendedores de verduras hasta salas modestas de karaoke.

Yu me lleva ágilmente entre los callejones estrechos, y pronto se evidencia que la palabra “aldea” no le queda bien a esta región. A los edificios, atestados y de alta densidad, se los llama “departamentos con apretón de manos”: se construyeron tan cerca unos de otros que los residentes vecinos pueden asomarse por la ventana y darse la mano. Los restaurantes se preparan para la avalancha del almuerzo, y los cuchillos que pican verduras marcan el ritmo staccato del ambiente. Yu cuenta que allí los negocios son animados y competitivos en extremo: “Estos callejones están vivos de verdad”.

Los residentes originales de Gangxia técnicamente no poseían el suelo sobre el cual se construyeron sus casas, pero sí tenían derecho a usarlo. Cuando Shenzhen creció, en los 80 y los 90, reemplazaron sus propias casas por edificios de departamentos; en general, se quedaban con un piso y alquilaban los demás, para aprovechar el aumento de los alquileres.

The Nature Conservancy (TNC) tuvo un papel importante en demostrar que se puede incorporar un pensamiento esponja incluso en el corazón de la selva urbana. “Hay muchas ideas, pero el gobierno o las empresas no necesariamente pueden probar cosas”, dice Yu. “Las ONG sí. Podemos descifrar qué ideas funcionan y llevarlas al gobierno para promoverlas de forma más amplia“ (debido al clima político de China, los funcionarios de Shenzhen no estaban disponibles para reunirse para esta historia).

Yu abre la puerta de un edificio de departamentos que parece insulso, sube varios tramos de escaleras hasta el techo y llega a un rincón inverosímil de verde frondoso. Un marco entramado con múltiples niveles cruje con toda variedad de plantas. Este techo verde, cuenta Yu, absorbe más del 65 por ciento de la lluvia que lo toca.

No siempre fue fácil mostrar qué es posible. Cuando TNC comenzó con este proyecto de techo verde, Yu y sus colegas tuvieron que enfrentarse a vecinos furiosos que creían que iban a agregar un piso al edificio de forma ilegal.

“La gente llamaba a distintos departamentos gubernamentales: la policía, el buró de construcción o la administración de la ciudad”, dice Yu. Eso llevó a que vinieran varios equipos de control del código local, quienes usaron escaleras para acceder al edificio y un soplete cortador para intentar desmantelar el marco que sostiene el jardín. “Nos pedían siempre los documentos de aprobación”, dice Yu, y se ríe. “Pero en realidad no existen. No podíamos obtenerlos en ningún lugar”.

Sin embargo, con el tiempo, las labores como esta generaron más conciencia sobre el concepto de ciudad esponja. “La consulta pública, el modo que tenemos de que el público entienda de qué se trata, son muy importantes”, dice Liu, del Instituto Lincoln. “Creo que las ONG pueden tener un gran papel en esta área, y TNC es una ONG internacional de confianza en China”.

El trabajo de TNC también se ganó el apoyo de funcionarios y líderes comerciales. Yu recibió una invitación para ser miembro del comité técnico en el programa municipal de ciudad esponja en Shenzhen. Cuando el gigante corporativo tecnológico Tencent decidió incorporar técnicas de ciudad esponja a su nueva y emblemática sede central en Shenzhen, acudió a TNC para pedir ideas. Y Pony Ma, fundador, presidente y director ejecutivo de Tencent, no solo es miembro de la junta de directores de TNC en China, sino también delegado de la poderosa Asamblea Popular Nacional. Allí, logró que las ciudades esponja sean parte de una plataforma personal más amplia que defiende las soluciones basadas en la naturaleza. Ma también inspiró a otros líderes comerciales a involucrarse (e invertir) en garantizar que sus empresas cumplan los estándares de ciudad esponja de Shenzhen.

Unos 2.000 kilómetros al norte de Shenzhen, en Pekín, en la oficina de Kongjian Yu parece brotar una planta en cada rincón donde no logró encajar un libro. Esa sensación parecida al libro Donde viven los monstruos tiene total coherencia con la personalidad de Yu, impulsada por una especie de energía inquieta. Es difícil imaginar que se quede sentado en un lugar por más de cinco minutos.

Yu nació en una pequeña aldea agrícola en la provincia costera de Zhejiang, emigró y obtuvo un doctorado en Diseño en Harvard en 1995. Al regresar a China, se sintió profundamente descorazonado por el camino que había seguido el desarrollo. “Cuando volví, me impactó la escala de la urbanización”, dice. “No podía creer cómo el proceso ignoró todo nuestro patrimonio natural y cultural, rellenó humedales, destruyó ríos, taló árboles y liquidó tantos edificios antiguos”.

La Universidad de Pekín contrató a Yu como profesor de planeamiento urbano y arquitectura paisajística. En el mundo serio de la teoría china del desarrollo, se hizo fama de una especie de hippie, y de tábano molesto. Se convirtió en escritor prodigioso y orador incansable, y presentó una serie de cartas abiertas a los principales líderes de China. Apeló a que el país abandonara la manía de construir plazas públicas monumentales; abogó por un resurgimiento de los enfoques tradicionales chinos de agricultura, gestión hidrológica y asentamientos; y sugirió que sería mejor gastar el dinero asignado a los desfiles anuales del Día Nacional para construir parques buenos.

Por sobre todas las cosas, reprochaba la obsesión del país con el concreto, un repudio a décadas de mentalidad. “En la era de Mao, la filosofía china era que los humanos pueden vencer a la naturaleza”, dice Yu. “Y eso provocó muchos desastres”.

Esa actitud no hizo más que acelerarse en los años posteriores a la muerte de Mao, y hacia principios del s. XXI, China rompía récords de cantidad de concreto volcado al año. Vaclav Smil, gurú de desmitificación de los sistemas globales, estimó que China usó más cemento en apenas tres años, de 2011 a 2013, del que Estados Unidos usó en todo el s. XX.

Si bien Yu halló oposición a su franqueza, también accedió a una demanda cada vez mayor de esta nueva forma de pensar en los sistemas. Hoy, además de ser decano de la Escuela de Arquitectura y Paisajismo de la Universidad de Pekín, lidera una oficina de consultoría de arquitectura y urbanismo paisajista de 600 personas llamada Turenscape. Los gobiernos municipales de todo el país acuden a la ayuda de la empresa de forma habitual. Yu también escribió la guía definitiva para profesionales sobre ciudades esponja en China, que consta de dos volúmenes, y contribuyó en el libro Nature and Cities (Naturaleza y ciudades) del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Su trabajo también aparece en Design with Nature Now (Proyectar con la naturaleza hoy).

Un principio fundamental de su enfoque general es un concepto que llama fan guihua. Este suele traducirse como “planificación negativa”, pero sería más preciso denominarlo “planificación inversa”. En esencia, es una réplica al tipo de desarrollo que dio forma al crecimiento de China durante tanto tiempo.

“Se planifica lo que no está construido”, explica Yu. “Se planifica lo que debería protegerse”. Por supuesto, esta es una idea bastante radical en la China contemporánea. Aun así, durante su trabajo, Yu se dio cuenta de algo sorprendente: la idea de vivir con el agua, en vez de luchar contra ella, era un concepto muy conocido históricamente.

En el centro y sur de la costa de China, que incluye la zona donde hoy está Shenzhen, con los siglos había evolucionado un método característico para captar agua de lluvia y gestionarla con cuidado en acequias de barro para cultivar moras, gusanos de seda y peces, una especie de sistema de acuaponía a escala del entorno. Y cuando Yu y sus alumnos investigaron con mayor profundidad, descubrieron que ciertos conceptos parecidos a los de la ciudad esponja habían sido principio fundamental de la planificación de ciudades en China durante siglos. Dice que, tradicionalmente, muchas ciudades tenían la capacidad de absorber dos tercios de las precipitaciones en su territorio.

Con este hallazgo, la idea de gestionar el agua de otra forma (y los peligros de las alteraciones drásticas en el ciclo hidrológico) se convirtieron en un tema principal del trabajo de Yu.

Por su parte, la naturaleza empezó a enfatizar cada vez más el problema.

En la inundación de 2012 de Pekín “murieron 79 personas. Ahogadas. En la calle”, dice Yu. “En la capital, ahogamos a 79 personas. ¿Cómo puede ser? Vergonzoso. Eso se convirtió en un asunto político de inmediato”.

Yu escribió otra carta a los altos líderes; en ella dijo que, si se adoptaba el enfoque de ciudad esponja y se creaba un entorno resiliente, podría haber esperanza. Da la casualidad que Xi Jinping había asumido hacía poco como secretario general del Partido Comunista y presidente de China.

Luego de décadas en que el país luchó contra la notable contaminación y otros problemas ambientales, Xi se jugó la reputación al crear una “civilización ecológica” en China. A veces resulta difícil discernir los contornos exactos de dicho concepto, pero, a grandes rasgos, se trata de un empuje nacional hacia la sostenibilidad ecológica y la creación de un modelo ecológico alternativo de desarrollo exclusivamente chino para el resto del mundo. Tanto la idea de ciudad esponja como una aceptación más amplia del desarrollo de bajo impacto encajan a la perfección con las aspiraciones más amplias de Xi.

“China está atravesando una crisis ambiental. Tenemos que hacerlo”, dice Yu. “Cuando la gente no puede respirar, cuando el agua está contaminada, creo que él es muy susceptible a estos temas. Creo que de verdad quiere construir su legado al hacer esto”.

El mayor desafío de lograr que las ciudades esponja funcionen a gran escala no tiene nada que ver con construir jardines pluviales, instalar pavimento permeable ni apaciguar a los vecinos. “El mayor problema son las finanzas”, dice Liu.

Liu llegó al Instituto Lincoln luego de 18 años en el Banco Mundial, y se centra más que nada en la gobernación y los problemas financieros asociados con el uso del suelo en China. No será fácil escalar el concepto de ciudad esponja, y él cita los desafíos de Shenzhen como ejemplo. Las mejoras de ciudad esponja en Shenzhen, que comenzaron oficialmente en 2017, hoy cubren el 24 por ciento de la superficie total de la ciudad. El gobierno tiene el objetivo de aumentarlo al 80 por ciento hacia 2030. Pero alcanzar ese objetivo será un reto importante.

El gobierno central garantizó un total de US$ 5.800 millones (40.000 millones de yuanes chinos) para incentivar a Shenzhen y las otras 29 ciudades piloto a invertir y ejecutar labores de ciudad esponja. Pero quiere que en cada uno de esos lugares al menos un 20 por ciento del área desarrollada alcance el estándar de ciudad esponja hacia fines de este año.

Liu dice que alcanzar ese estándar en un kilómetro cuadrado de suelo urbano desarrollado suele costar entre US$ 22 millones y US$ 29 millones (entre CNY 150 y CNY 200 millones). Las 30 ciudades piloto pueden recibir del gobierno entre 400 y 600 millones de yuanes chinos al año durante tres años. Eso alcanza para actualizar hasta cuatro kilómetros cuadrados al año.

Para alcanzar (e incluso superar) el objetivo del gobierno central del 20 por ciento para 2020, Shenzhen llevó unos 235 kilómetros cuadrados al estándar, con un costo que podría estimarse entre US$ 5.000 millones y US$ 7.000 millones.

“No es fácil pedir al gobierno municipal que consiga esa cantidad de dinero”, dice Liu. Shenzhen lo logró debido a su poderoso presupuesto municipal y a las inversiones privadas de los gigantes tecnológicos e industriales de la ciudad. Pero Liu agrega: “si vas a las ciudades del interior, donde el financiamiento municipal es débil, esto es muy difícil” (en la página siguiente se explora el papel potencial de los bonos verdes en la mezcla de financiamiento de ciudades esponja).

Liu destaca que, en el caso de los desarrollos nuevos, las ciudades pueden implementar estándares que exigirán a los desarrolladores pagar las mejoras, un costo que en general recae sobre los residentes y los estudios. “Si se observan los costos para desarrollo por adelantado, no es muy costoso hacer ciudades esponja”, dice Liu. Sin embargo, modernizar desarrollos existentes es un desafío mucho más grande.

“El problema más difícil es que el financiamiento público se usa para el bien público, con muy poca posibilidad de que se recupere el costo”, continúa. “Esa es la peor parte de la historia en China. Es un tema de prioridades. Las ciudades tienen demasiado entre manos. Así, a fin de cuentas, son muy pocas las que pueden conseguir el dinero suficiente”.

La infraestructura para ciudades esponja es “igual que el alumbrado”, dice Liu. “Es un bien público compartido, pero nadie quiere pagarlo”.

En verdad, el mayor desafío de llevar la ciudad esponja a la realidad puede ser desenmarañar la mecánica de financiamiento. Aun así, el costo de no enfrentar el desafío podría ser mayor de lo que todos consideran.

“En realidad, es como pensar en adquirir un seguro”, dice Liu. “Todos nos enfrentamos a incertidumbres, pero la tendencia de tormentas más intensas es bien evidente . . . El costo de no actuar podría no parecer tan alto hoy, pero cuando nos enfrentemos a un resultado catastrófico en 10 o 20 años, nos arrepentiremos de no haber gastado el dinero antes”.

Incluso con tanto en juego, la idea de las ciudades esponja podría implicar mucho más que eso. De vuelta en Shenzhen, parado sobre el techo del edificio de departamentos de Gangxia, Yu, de TNC, dice que las ciudades esponja hacen mucho más que domar las inundaciones y guardar agua para las épocas de sequía. “Si solo se habla de gestión de agua pluvial o de controlar la escorrentía, la persona promedio no necesariamente lo va a aceptar, porque no se sentirá conectada con eso”, dice. “Pero las características como los techos verdes son otra cosa. Pueden tener un efecto sinérgico. Ayudan a absorber la lluvia, pero también mejoran la vista del vecindario, contribuyen a la biodiversidad urbana y crean un espacio verde que pueden usar todos”.

Matt Jenkins, que se desempeñó como editor de la revista Nature Conservancy, es un escritor autónomo que trabajó para The New York Times, Smithsonian, Men’s Journal y muchas otras publicaciones.

Fotografía: Shenzhen, China, es una de las 30 “ciudades esponja” piloto que está invirtiendo en soluciones de gestión de agua pluvial basadas en la naturaleza. Crédito: Wang Jian Xiong a través de Flickr CC BY 2.0.  

As Greece emerges from a decade-long financial crisis, the city of Athens is grappling with major challenges: E.U.-imposed austerity measures, a real estate collapse, ongoing security and migration issues, climate change, and now COVID-19. Kostas Bakoyannis, 41, was elected mayor in 2019, promising stability and reinvention. The son of two prominent Greek politicians, Bakoyannis is the city’s youngest elected chief executive but has had considerable experience. Holding undergraduate and graduate degrees from Brown University, Harvard University, and the University of Oxford, he was governor of Central Greece, mayor of Karpenissi, and served at the Greek Ministry of Foreign Affairs, the European Parliament, and the World Bank. He also holds positions with the Hellenic Agency for Local Development and Local Government, European Council on Foreign Relations, and United Nations Sustainable Development Solutions Network. On a recent visit to Cambridge, he spent time with Lincoln Institute Senior Fellow Anthony Flint.

Anthony Flint: You have said that you are focused not on grand projects, but on day-to-day quality of life in a city trying to make a comeback in a more incremental fashion. What are your reflections on your successful campaign and the experience thus far of being at the helm of local government?

Kostas Bakoyannis: I think in any campaign, it’s always about the message and not the messenger. Elections in the past in Greece have been about candidates higher up, talking down to the people. I took a different approach and started walking out in the neighborhoods. I listened with care and found that the people want a city to build its self-confidence and be optimistic again. Now we are reinventing city services and reinventing the city. Athens has three records: the least urban green per capita in Europe, the most asphalt, and our houses have the most square meters. We want to reclaim public space and especially reclaim space from the automobile. We have been studying traffic circulation, and are planning to close parts of the city center to cars. We will also create an archeological walkway around the city.

All in all, I’m living my dream. I’m giving it my all. I’ve been in local government for 10 years; higher office doesn’t compare. One day, when I first began my journey in local government, I was depressed and thinking we are a failure, and then I walked out and saw a playground we had just opened. It’s not about resolving the conflict between North and South Korea. It’s real, tangible, incremental change, improving the quality of life.

AF: Athens has been vexed over the years by the problem of vacant buildings and storefronts, graffiti, homelessness, and a general image of being dark and dirty. Can you tell us about your plans to clean things up?

KB: There was a very good article in an international magazine about the Greek economy, but at the top there was a photo of Athens, with two homeless people sleeping in front of closed stores that were full of graffiti. This is our challenge. Don’t forget that we are in a global race to attract talent, technology, and investment. And Athens is changing day by day. To mention a few examples: We have adopted the “broken windows” theory of social behavior [which suggests that visible signs of crime and decay invite more of the same] and are coordinating with the police. We have special equipment and run campaigns to clean up graffiti. We have a program called Adopt Your City, and public-private partnerships that are already bearing fruit. We are asking people who care and love the city to come help us. Regarding drugs, reforms have been made. The parliament recently passed a measure on supervised spaces for drug use—we haven’t operated one yet, but we are preparing to make it mobile, so it doesn’t stay too long in any one neighborhood. Local government will be able to operate such spaces. We are reclaiming public space, like Omonia Square, a city landmark—I think that’s going to be a symbol. There are elevated expectations about public space . . . it’s not just public works. We are producing more of a product, an experience.

AF: As part of that effort, you attracted controversy for clearing out squatters in the neighborhood of Exarchia, an effort that included dawn raids and relocating refugees and undocumented immigrants. How do you fulfill your campaign promise to restore law and order and curtail illegal immigration, while still being sensitive to the human lives at stake?

KB: Here is an example: An individual calling himself Fidel was running a hostel in a school, occupying it, and charging money. We securely moved the children to take advantage of social service provisions. Greek media have a thing about Exarchia. It becomes a political weapon for one side or the other. I don’t look at it that way. We have 129 neighborhoods, and Exarchia is a neighborhood with its own issues. Much of what we do has to do with persisting and insisting—it’s a question of who will get tired first. We will not get tired first.

On the subject of pluralism, we’re the canary in the coal mine. We survived the economic crisis, and we’re stronger today than in the past 10 years. We have more depth to our democracy, stronger institutions. We isolated extremists. We confronted the Fascist Nazi party Golden Dawn—we went to neighborhoods where they were doing well. We didn’t wag our fingers and tell people they were bad for voting for Golden Dawn. We said: we can provide better solutions to the problems you face.

Athens is a Greek city, a capital city, and a center for Greeks around the world. Having said that, Athens is changing and evolving. I remember seeing a young woman who was black in a parade, and she was proudly holding the flag—I think what she was saying was, ‘I’m as Greek as you are.’ We want to make sure everyone living in the city has the same rights and obligations.

AF: What are the most important elements of your plans to help Athens combat climate change—and prepare for its inevitable impacts in the years ahead?

KB: Think different! It is all about working bottom up. What’s happening that is most interesting in terms of public policy is in the cities, which are true laboratories of innovation. Nation-states are failing—there’s so much partisanship, and a toxic environment, and bureaucracies that cannot handle real problems; cities are closer to the citizen. We are proud to be a part of C40. Athens has developed a policy for sustainability and resilience. Among other things, we are working on ambitious but realistic interventions to liberate public space, multiplying green space, and creating car-free zones. For us, climate change is not a theory or an abstraction. It is a real and present danger that we can’t just sweep under the rug. It demands concrete responses.

AF: You recently had the opportunity to return to Cambridge and Harvard. What level of interest did you find in the future of Athens? Are there things you have learned from American cities, and what can the United States learn from you?

KB: I was enthused and heartened by the level of interest and am thankful for the engagement. I must admit that I was very proud to represent a city with a long and glorious past and a promising, bright future. We may live on different sides of the Atlantic, and in very different cities, but it is interesting that we face similar challenges as urban centers evolve and are transformed. And it is always great to share experiences and learning moments. Policies to further resilience are the most obvious example. And of course, battling social inequalities is at the top of all of our agendas. I am glad to have begun promising and fruitful conversations which will continue in the months and years to come.

Photograph: Athens Mayor Kostas Bakoyannis. Credit: City of Athens.

Underlying the urgent need for sustainable, high-quality urbanization in China—a new approach taking hold after decades of unchecked growth—is the question of money. Public funds can supply only a small amount of the total investment needed to build low-carbon infrastructure in cities across the country. In the specific areas of energy conservation and environmental protection, some estimates state public funds will cover less than 25 percent of costs (Bond Magazine 2018). For Chinese cities, this means mobilizing private capital is imperative. A growing interest in green bonds—bonds specifically intended to fund projects related to sustainability—suggests this financing tool could be a viable option.

The World Bank issued the first official green bonds in 2009. In the 10 years following, cumulative global green bond issuance exceeded $521 billion. As of 2018, green bonds account for about one percent of the global market (Tay 2019). China has rapidly become the world’s second largest green bond market since releasing national green finance guidelines in 2016; the total amount of money raised through state-issued Chinese green bonds—not all of which align with international definitions and standards—was about $31 billion in 2018 (Meng et al. 2018) and hit almost $22 billion in the first half of 2019 (Meng, Shangguan, and Shang 2019). 

Generally speaking, the projects that benefit most from green bond proceeds are large, have long investment horizons, and rely on proven technology—metro lines and other clean transportation are good examples. Green bond proceeds can be allocated to existing assets, such as a solar energy plant operating in a city, or to upcoming capital investment.

In June 2019, the Ganjiang New Area in Jiangxi Province issued the first municipal bond in China bearing a “green” label (China Securities Network 2019). The bond followed the regulations of the People’s Bank of China, the country’s central bank, and was issued to finance smart utility pipelines. The issuance was 12 times oversubscribed, indicating that investors in China are willing to finance projects tied to sustainable infrastructure and industry (Ibid). 

Farther south, in Shenzhen, two unlabeled green bonds helped finance an International Low Carbon City (ILCC) project launched in 2012. The ILCC is a flagship demonstration project of the China-E.U. Partnership on Sustainable Urbanization. When completed, it will cover more than 53 km2 and display an array of green buildings and low-carbon technologies (Zhan, de Jong, and de Brujin 2018).

Cities like Shenzhen, which have a relatively large GDP and municipal budget, can afford to experiment with innovative financing methods in order to circumvent financial barriers and constraints. Many cities still rely on sales of land as the main municipal finance resource for capital investment. This is a serious problem for smaller cities in particular, because the value and amount of their land and level of private sector interest in the land are all lower than in larger cities. Oftentimes, smaller local governments will have to settle for selling land to a nonideal or polluting industry, such as a steel company. Chinese cities hoping to reduce carbon footprints could look to aspects of Shenzhen’s financing efforts to diversify funding away from land sales. 

This alternative was further validated in November 2018 when a local finance vehicle in Wuhan issued offshore green bonds and raised $400 million (Davis 2018). The bond proceeds will go toward expanding sustainable public transportation (Moody’s Investors Service 2018).

Municipal officials can increase the efficacy and feasibility of green bonds by providing incentives such as interest rate subsidies, bundling different environmental assets (such as solar, water, and pollution cleanup investments) into larger bonds to attract big investors, and attaching measurable indicators to create accountability and transparency (IISD 2018). Monitoring, reporting, and verification is also a key part of green bonds.

As a debt instrument that can harness private capital for climate-oriented projects, green bonds appear naturally suited to the needs of cash-strapped cities in China that are trying to achieve low-carbon transition. Green bonds will almost certainly play a larger role in the Chinese and global financial sector going forward.

Excerpted and adapted from “Green Bond Financing and China’s Low-Carbon City Development” by Carl Hooks. Master’s thesis, Peking University, 2019.

Photograph: Green bonds helped finance construction of the International Low-Carbon City demonstration site in Shenzhen. Credit: Paulson Institute.

References

Bond Magazine. 2018. “王琰: 关于我国发展绿色市政债券的探讨” [Exploring the development of green municipal bonds in China]. 中央财经大学绿色金融国际研究院 [International Institute of Green Finance of the Central University of Finance and Economics] (blog). October 24. https://mp.weixin.qq.com/s/z9-3ndosGAIwxSmNNYFDOQ.

China Securities Network. 2019. “江西赣江新区发行全国首单绿色市政专项债” [Jiangxi Ganjiang New Area issues country’s first municipal green bond]. 新浪财经 [Sina Finance], June 21. http://finance.sina.com.cn/stock/relnews/hk/2019-06-21/doc-ihytcerk8306348.shtml.

Davis, Morgan. 2018. “Wuhan Metro Seals Landmark Green Deal for LGFVs.” Global Capital Asia, November 29. https://www.globalcapital.com/article/b1c12qj1rmd7p2/wuhan-metro-seals-landmark-green-deal-for-lgfvs.

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