Em São Paulo, encravado entre arranha-céus de escritórios, lojas de luxo e hotéis sofisticados do bairro Vila Olímpia, está um conjunto habitacional de interesse social com 272 unidades. Construído no local da antiga favela Coliseu, o edifício de condomínio residencial não é apenas um novo e mais seguro lar para centenas de famílias de baixa renda que viveram na ocupação informal por décadas, enfrentando incêndios, enchentes e ratos. Segundo os defensores, essa iniciativa prova que o investimento em um bairro não precisa causar o deslocamento de seus moradores e que é possível construir moradias populares mesmo nas áreas mais valorizadas de uma cidade.

Em março, o Lincoln Institute of Land Policy convidou um grupo diverso de pesquisadores e profissionais de diferentes países para participar de uma excursão de estudo de quatro dias junto a membros da sua equipe. Combinando aulas teóricas e visitas a campo, o estudo permitiu que os participantes conhecessem de perto esse exemplo bem conhecido de captura do valor da terra. Também conhecida como retorno do valor da terra, a captura do valor da terra diz respeito a um conjunto de políticas que permite à comunidade recuperar e reinvestir o aumento do valor da terra decorrente de investimentos públicos ou outras ações governamentais, como a construção de uma nova estação de transporte ou mudanças nas normas de zoneamento.

“Em São Paulo, temos pelo menos dois exemplos importantes de favelas que foram melhoradas em áreas em que o valor da terra é muito alto”, explica Paulo Sandroni, economista que desenvolveu o curso junto com a urbanista Camila Maleronka. “Nossa ideia foi explicar e apresentar às pessoas os instrumentos que utilizamos, primeiro, para capturar o incremento do valor da terra, e segundo, para manter as pessoas que viviam nas favelas no mesmo lugar em que estavam, mas agora em apartamentos muito bons”.

O processo funciona assim: a cidade escolhe uma área para receber alguma intervenção pública como parte de uma “Operação Urbana”. Incorporadores que desejam construir edificações maiores do que o permitido naquela zona podem comprar Certificados de Potencial Adicional de Construção, ou CEPACs, que são vendidos na bolsa de valores, o que significa que o setor privado acaba definindo seu preço. A receita gerada com esses leilões de CEPACs financia obras públicas e habitação social no mesmo bairro.

Mas o fato de ser possível capturar e reinvestir o aumento do valor da terra em habitação social não significa que isso aconteça automaticamente, especialmente em bairros de alto valor imobiliário. “A comunidade do Coliseu teve que lutar contra muitas adversidades e diversas forças de incorporadores e vizinhos que não queriam que eles permanecessem ali, incluindo algumas pessoas da própria administração”, diz Sandroni. “Mas as lideranças desse movimento disseram: ‘Temos o direito de estar aqui. A legislação nos deu as ferramentas para permanecermos aqui, e há recursos para construir esses prédios’. Foi um exemplo maravilhoso de desenvolvimento urbano inclusivo”.

As ferramentas de captura de valor em São Paulo já foram tema de muitos estudos de caso, mas ver os resultados de perto, no local, ajudou a dar vida ao conceito para muitos dos participantes, vindos de organizações como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD), o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD) e o Centre for Affordable Housing Finance in Africa, entre outros.

“Fiquei realmente impressionada com o que vi em São Paul”, disse Line Algoed, antropóloga urbana da Vrije Universiteit Brussel. “Eu conhecia o conceito de captura do valor da terra, mas nunca tinha visto os resultados pessoalmente. Eu não conhecia os CEPACs nem os outros instrumentos usados em São Paulo. Isso coloca a cidade na vanguarda do urbanismo inovado”.

Os resultados em São Paulo não foram perfeitos, acrescentou Algoed, “mas é muito positivo ver que o governo local está tentando mitigar as consequências da especulação imobiliária desenfreada”.

Hiro Ito participou do curso movido pela curiosidade sobre mecanismos financeiros que possam ajudar as cidades a financiarem infraestruturas voltadas ao enfrentamento das mudanças climáticas. Ito é gerente de programa do Green City Action Plan do BERD, onde trabalha com governos municipais para identificar investimentos e políticas capazes de prepará-los para desafios ambientais e para as mudanças climáticas. “Já desenvolvemos planos de ação com 47 cidades”, disse Ito. “Mas muitas dessas ações, especialmente as relacionadas à natureza ou à adaptação climática, acabam não sendo implementadas”, muitas vezes por falta de financiamento.

“Soluções baseadas na natureza, proteção contra enchentes, mitigação do efeito de ilha de calor urbana, esses projetos, tradicionalmente, não geram receita”, explicou Ito. “Espero que esse tipo de ferramenta seja uma nova forma de fortalecer as finanças municipais para que cidades ao redor do mundo possam fazer muito mais nesses espaços”.

Durante uma caminhada que incluiu tanto o edifício Coliseu quanto a icônica ponte Octavio Frias de Oliveira, Ito ficou impressionado com a escala e o alcance dos investimentos da cidade e se perguntou se uma ferramenta de captura do valor da terra semelhante poderia funcionar em Ancara, na Turquia, onde o BERD está ajudando a financiar a construção de uma nova linha de metrô. Logo após a viagem, Ito e seus colegas começaram a estudar “como poderíamos, potencialmente, implementar um instrumento de financiamento baseado na terra para a Prefeitura Metropolitana de Ancar”, disse ele, já que há diversos terrenos públicos nas proximidades que poderiam ser desenvolvidos. “Será que poderíamos introduzir mecanismos como os CEPACs para arrecadar recursos a partir desse processo de reurbanização? No fim das contas, o objetivo é cobrir os custos das extensões do metrô, mas esses espaços de regeneração urbana também poderiam incorporar benefícios sociais e ambientais”.

Ito valorizou o fato de os instrutores do curso, Sandroni e Maleronka, também terem apresentado as limitações, fragilidades e desafios da abordagem adotada em São Paulo. Ele reconhece que o sucesso de uma iniciativa semelhante depende de certas condições.

“Estamos testando isso na Turquia, porque a população urbana está crescendo, então há uma forte demanda por mais moradias e faz sentido para alguns incorporadores comprarem direitos adicionais”, disse Ito. “Mas nem todos os países em que o BERD atua têm essa mesma tendência demográfica”, ele acrescentou, observando que os mercados imobiliários de cidades menores da Bulgária ou da Romênia, por exemplo, podem não ser fortes o suficiente para sustentar um modelo de financiamento baseado na valorização da terra. “Mas gostamos muito da ideia de uma abordagem baseada no mercado para definir o preço… Acho que foi uma forma muito inteligente de aproveitar ao máximo o espaço”.

O que mais marcou Kecia Rust, fundadora e diretora executiva do Centre for Affordable Housing Finance in Africa, foi a ideia de que o direito de construir no espaço aéreo é um bem público.

“A abordagem geral que tornou possível o investimento no Coliseu e em outros projetos de habitação social, assim como a entrega da icônica ponte de São Paulo, do monotrilho, das vias, ciclovias e de outras obras públicas, é oriunda de uma filosofia fundamental de que o direito à propriedade privada pode se estender em termos de longitude e latitude, mas não em altura”, escreveu Rust em uma postagem no blog refletindo sobre o curso. “Os direitos de construir no espaço aéreo são um bem público, que o setor público vende para gerar receita e investir em obras públicas e habitação social”, continuou ela. “A cidade não precisa se endividar quando investe na construção de vias, pontes e moradias sociais”.

“Acho que o grande desafio que enfrentamos no contexto africano é que não temos, de fato, os dados nem a capacidade de gestão no nível das cidades locais para fazer algo da magnitude do que vimos sendo feito em São Paulo”, disse Rust. “Mas o que vi e compreendi foi muito inspirador”.

Vários membros da equipe do Lincoln Institute também participaram do curso. Muitos deles, fora da equipe da América Latina, nunca haviam tido a oportunidade de ver presencialmente esse importante exemplo global de captura do valor da terra. “Essa ideia de desenvolvimento sem deslocamento, de como proteger ou reduzir os riscos de remoção forçada quando se investe em comunidades, esse é um tema central em muito do que fazemos no instituto”, diz Enrique Silva, diretor de programas do Lincoln Institute. Silva fez questão de convidar integrantes de diferentes áreas da organização: “Essa ideia de aprender juntos, de compartilhar, aprender e trocar experiências, é algo que eu adoraria ver acontecer com mais frequência”.

Jon Gorey é redator da equipe do Lincoln Institute of Land Policy. 

Imagem principal: O conjunto habitacional social Coliseu, com 272 unidades, cercado pelos prédios mais altos do bairro Vila Olímpia em São Paulo, é um exemplo de captura do valor da terra. Crédito: Cidade de São Paulo.

En São Paulo, Brasil, entre rascacielos corporativos, tiendas de lujo y hoteles de alta gama del barrio Vila Olímpia, se encuentra un complejo de viviendas de interés social de 272 unidades. Construido en el terreno de la antigua favela Coliseu, el altísimo edificio de condominios no es solo un hogar nuevo y más seguro para cientos de familias de bajos ingresos que vivieron en el asentamiento informal durante décadas, en medio de incendios, inundaciones y ratas. También es, según sus promotores, una prueba de que la inversión en un vecindario no necesariamente significa el desplazamiento de los residentes, y de que las viviendas de interés social se pueden construir incluso en la zona más cara de una ciudad.

En marzo, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo invitó a un grupo diverso de investigadores y profesionales de todo el mundo a participar en un viaje de estudio de cuatro días junto con algunos miembros del personal del instituto. El viaje de estudio, que combinó sesiones en el aula con visitas de campo, permitió a los participantes explorar de primera mano este reconocido ejemplo de recuperación de plusvalías. También llamada captación de la plusvalía, la recuperación de plusvalías se refiere a un conjunto de políticas que le permiten a una comunidad recuperar y reinvertir las plusvalías del suelo generadas por la inversión pública u otras acciones gubernamentales, como una nueva estación de transporte o un cambio en los requisitos de zonificación.

“En São Paulo, tenemos al menos dos buenos ejemplos de asentamientos informales que se mejoraron en lugares donde el suelo es muy caro”, explica Paulo Sandroni, un economista que desarrolló el curso en conjunto con la urbanista Camila Maleronka. “Tuvimos la idea de presentarles y explicarles a los demás los instrumentos que usamos; primero, para recuperar las plusvalías, y, segundo, para garantizar que las personas de asentamientos informales sigan viviendo en el mismo lugar, pero ahora en cómodos apartamentos”.

El proceso funciona de la siguiente manera: La ciudad elige un área para realizar una intervención pública como parte de una “Operación Urbana”. Los emprendedores inmobiliarios que deseen construir estructuras más grandes de lo permitido en esa zona pueden comprar Certificados de Potencial Adicional de Construcción, o CEPAC, que se venden en el mercado público de valores. Por ende, es el sector privado quien determina el precio en última instancia. Los ingresos de esas subastas de CEPAC luego financian obras públicas y viviendas de interés social en el mismo vecindario.

Sin embargo, el hecho de que sea posible recuperar las plusvalías y reinvertirlas en viviendas de interés social no significa que suceda inevitablemente, en especial, en vecindarios caros. “La comunidad de Coliseu tuvo que luchar contra muchas adversidades y muchas fuerzas, ya sea de emprendedores inmobiliarios, de vecinos que no querían que se quedaran allí e incluso de algunos miembros del gobierno”, dice Sandroni. “Pero los líderes de este movimiento dijeron: ‘Tenemos derecho a estar aquí. La legislación nos dio las herramientas para quedarnos aquí, y hay dinero para construir estos edificios’. Fue un maravilloso ejemplo de desarrollo urbano inclusivo”.

Las herramientas de recuperación de plusvalías de São Paulo han sido el foco de muchos estudios de casos; pero ver los resultados en persona, in situ, ayudó a materializar el concepto para muchos participantes de organizaciones como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Centro para el Financiamiento de Viviendas Asequibles en África, entre otros.

“Lo que vi en São Paulo me sorprendió mucho”, dice Line Algoed, una antropóloga urbana de la Vrije Universiteit Brussel. “Sabía sobre la recuperación de plusvalías, pero nunca había visto los resultados en persona. No sabía nada sobre los CEPAC y los otros instrumentos utilizados en São Paulo, que posicionan a esta ciudad como referente del urbanismo innovador”.

Los resultados en São Paulo no fueron perfectos, agrega Algoed, “pero es muy bueno ver que el gobierno local está tratando de mitigar las consecuencias de la especulación inmobiliaria desenfrenada”.

Hiro Ito se unió al curso interesado por los mecanismos financieros que podrían ayudar a las ciudades a pagar infraestructura climática. Ito es el gerente de programa del Plan de Acción para Ciudades Verdes del BERD, donde trabaja con gobiernos municipales para identificar inversiones y políticas que puedan ayudarlos a prepararse para desafíos ambientales y el cambio climático. “Hemos desarrollado planes de acción con 47 ciudades”, indica Ito. “Pero muchas de esas acciones, sobre todo las relacionadas con la naturaleza o la adaptación al clima, no se están implementando”, muchas veces por falta de fondos.

“Las soluciones basadas en la naturaleza, la protección contra inundaciones y la mitigación del efecto isla de calor urbano no son proyectos que usualmente generen ingresos”, explica Ito. “Esperamos que esta sea otra forma de fortalecer las finanzas municipales para que las ciudades de todo el mundo puedan aprovechar en mayor medida esos espacios”.

En un recorrido a pie que incluyó tanto el edificio Coliseu como el icónico puente Octavio Frias de Oliveira de São Paulo, Ito quedó impresionado con el alcance y la escala de las inversiones de la ciudad, y se preguntó si un método similar de recuperación de plusvalías podría funcionar en Ankara, Turquía, donde el BERD ayuda a financiar la construcción de una nueva línea de metro. Al regresar del viaje, Ito y sus colegas comenzaron a estudiar cómo implementar una herramienta de financiamiento con base en el suelo para la Municipalidad Metropolitana de Ankara, ya que hay varios terrenos de propiedad pública que podrían urbanizarse en la zona. “¿Podríamos introducir mecanismos como los CEPAC para recaudar a partir de esa reurbanización? En última instancia, es para cubrir el costo de las ampliaciones del metro, pero potencialmente las áreas de regeneración urbana podrían traer otros beneficios sociales y medioambientales”.

Ito valoró que los instructores del curso, Sandroni y Maleronka, también explicaran algunas de las deficiencias, limitaciones y desafíos del enfoque de São Paulo. Reconoce que alcanzar un éxito similar depende de ciertas condiciones.

“La idea de aplicar este método en Turquía surge porque la población urbana está creciendo y hay una fuerte demanda de viviendas adicionales. Tiene sentido para algunos emprendedores inmobiliarios comprar derechos adicionales”, dice Ito. “Pero no todos los países donde opera el BERD tienen una tendencia demográfica similar”, agrega, y señala que los mercados inmobiliarios de las ciudades más pequeñas de Bulgaria o Rumanía, por ejemplo, pueden no ser lo suficientemente fuertes como para sostener el financiamiento con base en el suelo. “Pero nos gustó mucho este enfoque basado en el mercado para determinar el precio… me pareció una forma muy inteligente de aprovechar al máximo el espacio”.

Lo que más llamó la atención de Kecia Rust, fundadora y directora ejecutiva del Centro para el Financiamiento de Viviendas Asequibles en África, fue la afirmación del Estado de que los derechos de aire son un bien público.

“El enfoque general que hizo que sean posibles Coliseu y otras inversiones en viviendas de interés social, así como también la entrega del icónico puente de São Paulo, el monorraíl, las carreteras, los carriles para bicicletas y otras inversiones en obras públicas proviene de una filosofía subyacente de que los derechos de propiedad privada pueden extenderse en términos de longitud y latitud, pero no en altura”, escribió Rust en una entrada de blog que reflexiona sobre el curso. “Los derechos de aire son un bien público, que el sector público vende para generar ingresos para invertir en obras públicas y viviendas de interés social”, continuó. “La ciudad no tiene que endeudarse cuando invierte en la construcción de carreteras, puentes y viviendas de interés social”.

“Creo que el desafío clave que enfrentamos en el contexto africano es que realmente no tenemos los datos o la capacidad de gestión a nivel local para llegar a hacer lo que se está haciendo en São Paulo”, dice Rust. “Pero lo que vi y entendí fue muy inspirador”.

Varios miembros del personal del Instituto Lincoln también se unieron al curso, muchos de los cuales, fuera del equipo de América Latina, nunca habían tenido la oportunidad de ver en persona este prominente ejemplo global de recuperación de plusvalías. “Esta idea de desarrollo sin desplazamiento, de cómo salvaguardar o reducir el riesgo de desplazamiento cuando se invierte en las comunidades, es un tema que está en primer plano en gran parte del trabajo que estamos realizando en el instituto”, dice Enrique Silva, director de programas del Instituto Lincoln. Silva invitó intencionalmente a miembros del personal de todos los sectores de la organización: “Esta idea de aprender juntos, compartir y aprender e intercambiar, es algo que me encantaría que sucediera con mayor frecuencia”.

Jon Gorey es redactor del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Imagen principal: El complejo de viviendas de interés social Coliseu, de 272 unidades, rodeado por los edificios más altos del distrito Vila Olímpia de São Paulo, es un ejemplo de recuperación de plusvalías. Crédito: Ciudad de São Paulo.