Allá por la edad de bronce, cuando yo era un estudiante de posgrado, la Asociación de Economía de los Estados Unidos me invitó a presentar un trabajo en su reunión anual. En ese momento, como era un inconformista, me debatía entre asistir o no a la reunión de saco y corbata. Mi tutor del doctorado me dio un excelente consejo: “No te voy a decir si tienes que usar saco o no, pero ten en consideración si deseas que la audiencia te recuerde por lo que dijiste o por lo que vestiste”. Fue un recordatorio muy útil de que, si tenemos un mensaje que dar, lo mejor es envolverlo de tal manera que aumente las probabilidades de que se reciba y se comprenda. Al final fui de saco y corbata, y aprendí una lección útil acerca de la interacción entre forma y contenido que, a veces, es sutil y, otras, no tanto.

De vez en cuando, los centros de estudio e investigación como el Instituto Lincoln deben considerar si están envolviendo su contenido de manera que atraiga al público para leerlo y utilizarlo. Durante el año pasado, hemos analizado detenidamente de qué manera presentamos y difundimos nuestras investigaciones y análisis de políticas. Comenzamos en enero de 2015 con una nueva imagen de Land Lines, diseñada con el fin de que la revista fuera más atractiva para una audiencia más amplia. Nuestro primer número con el nuevo diseño tuvo como portada una impresionante fotografía aérea del delta del río Colorado, donde, en 2014, un “flujo de impulsos” liberados de diques ubicados río arriba permitió que el agua circulara a lo largo del lecho seco del río hacia el mar de Cortés por primera vez en varias décadas, lo que estimuló un renovado esfuerzo por restaurar el ecosistema nativo que había existido bajo diferentes patrones de uso del suelo en la cuenca del río. Además, comenzamos a contratar los servicios de periodistas para redactar artículos atractivos que conectaran nuestras investigaciones y análisis de políticas con las personas cuyas vidas mejorarían por la utilización de mejores prácticas en el uso del suelo.

El nuevo diseño de Land Lines y nuestros informes sobre enfoques en políticas de suelo son sólo una pequeña parte del gran esfuerzo que el Instituto Lincoln está realizando para difundir más ampliamente nuestro formidable arsenal de investigaciones e ideas. Una acción continua, clara e incisiva para alcanzar al público facilitará el impacto que deseamos que tenga nuestro trabajo en las políticas y en las personas. En agosto de 2015, lanzamos una campaña de varios años para promover la salud fiscal municipal como base sobre la cual los municipios pueden proporcionar bienes y servicios que definan una alta calidad de vida para sus residentes. Nuestros investigadores, personal y contrpartes trabajan en forma interdisciplinaria a fin de otorgarle mayor importancia a este tema, a la vez que generan nuevas acciones de carácter transversal para tratar las cuestiones de cambio climático y resiliencia, desarrollan herramientas de última generación para la planificación de casos posibles, e investigan la relación existente entre las políticas de suelo y el agua o entre el uso del suelo y el transporte.

Este mes damos un paso más para la difusión de nuestras ideas de manera más efectiva mediante la presentación de un nuevo logo, un nuevo eslogan y una nueva declaración de misión del Instituto Lincoln:

Descubriendo respuestas en el suelo: Colaborar en la solución de los desafíos económicos, sociales y medioambientales en todo el mundo, con el fin de mejorar la calidad de vida mediante enfoques creativos en cuanto al uso, la tributación y la administración del suelo.

El logo conserva la “L” de Lincoln dentro del delineado simbólico de una parcela de suelo, con un diseño más moderno y abierto que invita a las nuevas audiencias a descubrir nuestro trabajo. El eslogan y la declaración de misión explicitan lo que siempre ha sido verdad: que una buena política de suelo puede ayudar a solucionar algunos de los desafíos mundiales más acuciantes, como el cambio climático o la pobreza y las tensiones financieras en las ciudades de todo el mundo.

No estamos reinventando al Instituto Lincoln, sino que apuntamos a difundir nuestro trabajo entre una audiencia más amplia y descubrir las líneas que conectan temas aparentemente disímiles, como la relación entre la conservación del suelo y la mitigación del cambio climático. Esta “renovación” culminará este año, cuando presentemos el nuevo diseño de nuestro sitio web con un formato que nos permitirá transmitir nuevos mensajes sobre la manera en que las políticas de suelo pueden dar forma a un mejor futuro para miles de millones de personas.

En este número de Land Lines se anticipan dos nuevos e importantes libros que actualizan nuestra presentación de los temas que hemos estado investigando durante varias décadas. En A Good Tax (Un buen impuesto), Joan Youngman presenta claros y sólidos argumentos a favor del impuesto a la propiedad, la fuente de ingresos municipales más importante e incomprendida. Este magistral análisis de un tema tan difícil es presentado en una lúcida prosa por la directora de Valuación y Tributación del Instituto Lincoln. En el capítulo sobre financiamiento escolar, que presentamos en este número de la revista, se hace una defensa del impuesto —que a la gente le encanta odiar— al servicio de un bien público que define la suerte de las futuras generaciones.

En el libro Nature and Cities (La naturaleza y las ciudades), editado por George F. Thompson, Frederick R. Steiner y Armando Carbonell (este último, director del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln), se analizan los beneficios económicos, medioambientales y de salud pública derivados del diseño y la planificación urbana ecológica. Nature and Cities contiene ensayos de James Corner, diseñador del espacio verde denominado High Line, en la ciudad de Nueva York, y de otros referentes en el ámbito del paisajismo, la planificación y la arquitectura en todo el mundo, por lo que ofrece un tratamiento erudito y visualmente cautivador de un tema que se presenta como urgente en vista del cambio climático y el crecimiento de la población urbana.

Como verán, continuaremos ofreciendo a nuestros colegas y amigos artículos rigurosamente documentados y óptimamente redactados. También expandiremos nuestra red de investigadores, gestores de políticas y profesionales quienes aplicarán las conclusiones de nuestras investigaciones de un modo que sólo podemos imaginar. Al fin y al cabo, nuestro esfuerzo colectivo tiene como fin mejorar las vidas de todos aquellos que consideran a este planeta como su hogar. Y sabemos que todo comienza con el suelo.

St. Petersburg was the host city for an international conference on “Land Reform and the Emerging Property Market in Russia,” organized by the Leontief Centre for Social and Economic Research and the Lincoln Institute in May 2001. Experts from government agencies, commercial entities and academic institutions in Russia, the U.S. and Europe convened to assess the progress of Russian land reforms and discuss future implementation. The conference focused on two key points: the principal obstacles to be targeted by various land reform actions and the triggers that are needed to set a series of decisive steps in motion.

From an academic and historical perspective, the unfolding story of Russian land privatization is intellectually engaging and, from a practical point of view, the process and its implications have far-reaching implications for the Russian people. The Lincoln Institute’s interest in convening the conference and its continuing involvement in Russia allow us to learn from local experts, to share Institute experience and perspectives from other countries, and to provide support for ongoing land reform efforts. The conference revealed the need for professional training for Russians working in the emerging land market, and the Lincoln Institute and the Leontief Centre are developing curriculum and training courses to be offered in St. Petersburg later this year. For example, many private business owners now find themselves in the new role of property manager, and sometimes their land and buildings are a more valuable asset to the enterprise than the business itself. However, they lack knowledge and experience regarding property rights, leases, appraisal, zoning, regulation, planning and a range of other topics.

In the post-Soviet period, privatization of the real estate sector in Russia has been most advanced in its urban centers, and St. Petersburg was one of the first cities to start selling land plots occupied by either privatized (i.e., former state) or new businesses. Yet even there, by 2000 only about 5 percent of urban land had been privatized. The main problems with regard to the land market in Russia arise from the lack of clear definitions provided by Russian law; the failure of the law to develop fundamental provisions contained in the Russian Constitution regarding private ownership of land; and the consequent lack of firm guarantees for private property and inadequate protections through the courts. A brief history of land policies in Russia will help to provide a context for the current situation.

Land in Russian History

Land has been a central social and economic force throughout Russian history, although Russia has never had private ownership of land for any length of time or in any full sense of the term. Until the beginning of the twentieth century, state property was the predominant form of property ownership. Moreover, a considerable part of that property, including land, was unregistered and unconnected to the broader economy. It was only in 1906 that the Stolypin reforms began destroying the obshchina (the existing feudal-like peasant communities) as the main structure upon which allotment-based land use depended, while extending private land ownership through land tenure regulations, a peasants’ land bank and a resettlement policy. In this pre-Soviet period, Russia’s towns and cities experienced a growing market in urban land plots that were already built upon or earmarked for further development.

Following the revolutions of 1917, private ownership of land was abolished, civil transactions involving land were forbidden, and land was transferred to the use of all who worked on it. A 1918 decree abolished private ownership of real estate in cities and towns, and the process of nationalizing land was completed with the adoption of the Land Code of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics in 1922. During the New Economic Policy (NEP) of the 1920s, land could be leased for periods of not more than six years (although subletting was not allowed) and tenants involved in working the land could use additional hired labor. However, by 1929 large-scale collectivization was under way, resulting in the creation of so-called cooperative-collective property. Leasing of land was abolished, and hiring labor on small peasant holdings was forbidden. Under socialism land was neither sold nor bought, and all land transactions were prosecutable under the law.

The situation today is reminiscent of that at the end of the nineteenth century, prior to the Stolypin reforms, when land law consisted of piecemeal legislation applying to ownership of different types of land. Private ownership of land was introduced in 1990 by the Constitution of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics, beginning a gradual liquidation of the state monopoly on land ownership. The 1990 laws “Regarding Peasant Smallholdings” and “Regarding Land Reform” permitted citizens to hold in private ownership plots of land for use as smallholdings for horticultural purposes, the construction of houses and other personal uses. The terminology of these laws included “the right of use of land,” “life-long possession with the right to pass on as an inheritance,” “rent” and “property.” This wide variety of bases for property rights necessitated subsequent amendments of existing legislation, a development that was also stimulated by the collapse of the USSR.

Over the past decade, land relations continued to evolve. In December 1991 the president of the Russian Federation issued a decree and the Duma passed a resolution that allowed for the privatization of land in a two-step process. First the decree granted collective ownership of land and other assets to collective and soviet farms. Subsequently, shares of farms could be owned by the individuals who worked on them. Only at the end of 2001 was the right to own land, which is inseparable from the right to buy and sell land, ratified in Russia, and this right applied only to urban lands. However, the prohibition on the sale of agricultural land has no absolute force; laws introduced since 1991 permit the sale of land that is to be used as a private subsidiary smallholding for construction of a one-family residential building, or by members of stock-rearing and garage cooperatives.

According to a former minister for agriculture, there is a flourishing black market in land, which denies the general public access to information on the market values of land and negatively affects economic development. The absence of shared information on land market values means the absence of an objective criteria against which to measure land use efficiency. The extensive black market in leasing also deprives governmental budgets of property tax income since real estate cannot be properly taxed without accurate information on levels of ground rent. Under the current Civil Code of the Russian Federation (RF), land plots are considered to be objects of real estate and rights to these plots are categorized as property rights. The land privatization process was initiated in 1997 but then stalled because the RF government overruled buyout prices established by local administrations that were perceived as too low. The RF government indexed prices at a rate higher than locally established lease rates, thus undermining the transition to a private market in real estate. At the same time, under certain conditions (such as stable lease rates or minimal investment conditions), long-term leasing may turn out to be an acceptable substitute for title ownership. On the issue of real estate registration, the existing Russian system does not protect bona fide purchasers, nor does it provide adequate reimbursement when a purchaser’s title is contested. Furthermore, purchasers are normally unable to get a comprehensive review to determine whether their title is clear in the first place.

Obstacles to Land Reform

While the evolution of a private market in land is encumbered by history and politics, the participants at the St. Petersburg conference were interested in changes and adjustments in practice that land professionals might make to facilitate the transition. Zoning and surveying, as well as investment decisions, are among the areas where changes in practice might be made at the level of local government to address some of the following obstacles to land reform.

Slow implementation of legal zoning

Legal zoning, though mandatory according to the RF Urban Planning Code, is being introduced slowly in Russian cities. Some speakers attributed this situation to reluctant municipalities that cling to the “operative space” currently under their direct control, for fear of losing that land. Others maintained that key municipal officials have a number of more specific concerns: (1) their professional image and the stability of their administration depend on the actions they take to attract investment; (2) the arrival of new investors automatically expands the amount of “operative space;” and (3) the realization that even a perfect system of urban planning regulations will leave out a sufficient number of special cases that will have to be considered separately. Further, municipal officers are citizens, too, and they sincerely wish to raise more funds for their cities’ renovations. The problem is that their attention is too often distracted by more immediate economic and political challenges. Nevertheless, an increasing number of Russian cities are introducing legal zoning regulation systems, including Novgorod Veliky, Ufa, Kazan, Irkutsk, Khabarovsk, Tver, Chelyabinsk and Nizhni Novgorod. St. Petersburg’s recent practice of issuing “by-plot urban planning regulations” raised questions about whether or not they conform to the RF Urban Planning Code, which defines urban planning regulations as a set of requirements and restrictions applicable to zones, not to individual units or parcels. The practice of issuing plot-specific regulations was found dramatically inefficient for a number of reasons. First, it precludes making investment decisions from a representative sample of properties, since each property in the city is subject to different regulations. Second, it is more labor intensive than applying regulations to an entire zone. Finally, it is laden with higher developer risks, thus impairing the city’s overall investment profile. Participants from other cities noted that these delays in introducing zonal urban planning regulations evidently clashes with St. Petersburg’s image as the frontrunner of Russia’s reforms in legal and institutional real estate market development.

Inferior surveying

Many land-related problems in Russian cities stem from inferior surveying. Some plots are limited by the uncertainty of the parcel and/or building boundaries, and others suffer from poor siting. That is, many properties that are new to the market have no direct access to transport, communications, storm water collection systems, or other infrastructure networks. The result is a host of deficient properties that in turn inhibit the development of adjacent properties, and can bring down the value of an entire urban area. The conference discussions emphasized the importance (or even inevitability) of conducting an extensive urban land survey, which could provide more certainty to both investors and developers, reduce the time needed to prepare investment proposals, and help to expand property ownership.

Confusion over privatization of apartments

Most urban residents have not taken advantage of the recent privatization of apartments. Not only did this initiative fail to produce a new class of motivated and effective property owners capable of acting as responsible customers for housing maintenance agencies, but it created baffling new legal challenges as well. No one in St. Petersburg, where the privatization of apartments is most advanced, understands who (and on what legal basis) should be in charge of issuing permits to reconstruct general-purpose premises or reassign residential apartments for nonresidential use. As a result, apartment owners can exercise only a limited set of property rights, which in turn hampers the extension of the private real estate market. The conference participants discussed to what extent a law requiring apartment owners to purchase condominiums could help address the situation. Moreover, given an environment where apartment owners have limited experience with such ownership arrangements, discussion centered around whether economic stimulation or economic sanctions would be most successful in dealing with those who fail to meet their ownership obligations.

Investment in infrastructure

The complicated issues of engineering and infrastructure support for construction and renovation projects are evident in St. Petersburg. When determining title payments, the city takes into account the developer’s contributions to urban infrastructure development and actively mediates between the developer and the resource supplier. Provision of full, authentic and timely information is the principal factor behind the attractiveness of real estate investments, since this information allows for the quick and safe selection of investment opportunities. St. Petersburg has made progress in this direction, but its database will remain inadequate until the city fully adopts urban planning regulations (i.e., legal zoning), formulates clear heritage protection standards for its many historic properties, undertakes an overall land survey, allocates areas for municipal developments, and maps at least the contours of infrastructure networks.

Intergovernmental taxation systems

A reform of intergovernmental budget relations is necessary to improve the current taxation system. Most cities receive budget support from their oblasts (similar to U.S. states). Thus, they are not interested in reporting increased property tax revenues, because those revenues would then be subject to redistribution to the oblast. For example, to simplify its taxation system and stimulate investment in real estate, the city of Novgorod Veliky replaced its two-part land and property tax with a single real estate tax. For legal persons, as opposed to business establishments, the tax is charged on full title owners only. Despite a certain dip in the tax proceeds from the unified tax (compared to revenues from the former two taxes), the city’s overall tax revenues increased because of a higher profit-tax yield due to enhanced business activities.

Lessons from Russia and around the World

The RF government’s meetings and decisions on the notorious electric supply failures in the Far East and floods in Yakutia during the late spring of 2001 show that, unfortunately, only large-scale catastrophic events seem to be able to galvanize public administrators to change their old ways. One would like to believe that less destructive developments could stimulate action as well. For example, it would be worthwhile comparing investment activities in different Russian cities to see if such activity varies with the development levels of their local regulatory bases, the amount and types of information provided to developers, and the time required to develop project applications and the time it takes for local government bureaucrats to make project decisions. The case of recent German urban planning history is instructive to the situation in Russia. Beginning in 1990, the German system lost some of its characteristically strict reliance on municipal plans and initiatives for development and moved toward more reliance on private-sector initiatives. Now it is more common for private developers, rather than municipalities, to prepare detailed zoning plans, and then to purchase and develop the site. However, a direct borrowing of this German method is not recommended for Russian cities, since any system must take into account specific local challenges and cultural traditions. American participants had a similar view on the risks of borrowing planning methods from other countries. Although the general guidelines and principles may seem to be similar across countries or jurisdictions, local regulations, procedures and techniques can vary significantly due to different historical precedents and the specificity of current challenges. Some principles to consider include the following:

• balancing of municipal and private interests;
• minimization of risks by preliminary establishment of all major planning and regulatory requirements;
• transparency and public discussion of planning and development decisions by the municipality;
• accessibility and reliability of information;
• minimization of costs involved with engineering services due to the monopoly that municipalities often hold on the provision of these services; and
• creation of a mechanism for appealing administrative decisions.

This opinion was supported by Russian speakers who referred to urban planning regulations in Russia before 1917 or to the current situation that compels cities to illegally hide their revenue growth and thus evidently hamper economic development. In closing, H. James Brown, president of the Lincoln Institute, reminded the participants that it is important to build mutually acceptable decisions rather than to continue disputes and quests for the ultimate (and not always absolute) truth. He called on those present to listen to their opponents’ arguments in order to arrive at fruitful agreements, not to waste time and effort on trying to prove one’s own case.

Leonid Limonov is the research director of the Leontief Centre for Social and Economic Research in St. Petersburg.

References

Limonov, Leonid E., Nina Y. Oding and Tatyana V. Vlasova. 2000. Land Market Development in St. Petersburg: Conditions and Peculiarities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Working Paper. Malme, Jane H., and Joan M. Youngman. 2001. The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe. Washington, DC: World Bank Institute.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En países subdesarrollados, la mayoría de los programas y propuestas de gestión urbana han requerido adoptar un criterio de orientación social a los derechos de propiedad, lo que garantiza una intervención estatal de amplio alcance sobre el control del uso y desarrollo del suelo. Ése es el caso particular de los programas de regularización del suelo.

Sin embargo, la adopción generalizada de políticas de liberalización y esquemas de privatización ha promovido una interpretación individualista y tradicional de los derechos de propiedad, que dificulta los intentos progresivos de disciplinar el uso y el desarrollo de la propiedad urbana.

Se trata de una paradoja aparente que revela la brecha entre una definición más progresiva de los derechos de propiedad y la tendencia actual en pro de la privatización. ¿Son estas tendencias mutuamente exclusivas, o pueden conciliarse hasta cierto punto?

Estas preguntas fueron el tema central de dos talleres de trabajo que tuvieron lugar en Johannesburgo (República Sudafricana) a finales de julio, dirigidos a legisladores, gestores urbanos y académicos. El Sexto Taller de Trabajo de “Legislación y Espacio Urbano” fue patrocinado conjuntamente por el Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano (IRGLUS) y el Centro de Estudios Jurídicos Aplicados (CALS) de la Universidad de Witwatersrand. El Instituto Lincoln contribuyó a la realización de este taller y también patrocinó un seminario sobre seguridad de tenencia del suelo en la República Sudafricana, los países subsaharianos, Brasil y la India.

Marco de trabajo conceptual para la legislación y el espacio urbano

IRGLUS, un grupo de trabajo del Comité de Investigación en Sociología Jurídica de la Asociación Sociológica Internacional (ISA), se propone organizar debates sobre la dimensión jurídica del proceso de urbanización, con la idea de promover ese diálogo tan necesario entre los estudios jurídicos y los estudios ambientales urbanos. La mayoría de los estudios urbanos han reducido el aspecto legal —incluidas las estipulaciones jurídicas, las decisiones judiciales y la cultura jurídica en general— a su dimensión instrumental: una corriente rechaza la ley como si fuera nada más que un simple instrumento político de discriminación social y exclusión política, mientras que otra la da por hecho, como si se tratara de un simple instrumento técnico que puede brindar soluciones fáciles e inmediatas a los crecientes problemas urbanos y ambientales.

Para expertos y profesionales urbanos, no están claras las razones de las crecientes prácticas ilegales identificadas en zonas urbanas, particularmente las que se refieren al uso y desarrollo del suelo. Según los datos existentes, si se toman en cuenta los patrones de acceso al suelo y de construcción, pareciera que entre el 40 y el 70 por ciento de la población de las principales ciudades de los países subdesarrollados está, de uno u otro modo, al margen de la ley, y ese número no está limitado a la población de bajos recursos.

Muy pocos estudios se han preguntado el porqué de este fenómeno de ilegalidad urbana, por qué importa y qué puede hacerse. Los observadores, en general, no han podido visualizar la aparente división que hay entre las llamadas ciudades “legales” e “ilegales” como una intrincada red de relaciones muy cercanas y al mismo tiempo contradictorias entre las reglas oficiales y las no oficiales, y entre los mercados formales e informales de los suelos urbanos.

En la mayoría de los países subdesarrollados, la inexistencia de una política habitacional eficaz, en combinación con fuerzas comerciales descontroladas, despoja de soluciones habitacionales adecuadas a la vasta mayoría de la población urbana. Lejos de ser un fenómeno restringido a los pobres urbanos, la ilegalidad urbana necesita atención urgente, dadas sus graves consecuencias sociales, políticas, económicas y ambientales para la sociedad y la estructura urbana como un todo.

Sin embargo, si bien la ilegalidad urbana es un reflejo de la poderosa combinación de los mercados del suelo y los sistemas políticos, también es resultado del sistema jurídico elitista y de exclusión que impera en los países subdesarrollados. La combinación de instrumentos jurídicos que no reflejan las realidades sociales que afectan el acceso a la vivienda y al suelo urbano, junto con la falta de leyes adecuadas, ha tenido un efecto sumamente nocivo y agravante, si no determinante, del proceso de segregación socioespacial.

Definiciones de los derechos de propiedad

Uno de los mayores problemas de la gestión urbana es la falta de soporte del sistema jurídico vigente para las políticas ambientales urbanas. Ciertamente existen provisiones retóricas, pero las provisiones básicas del sistema —especialmente las de naturaleza constitucional— no ofrecen apoyo jurídico alguno a dichas políticas. En este contexto, el punto central de atención es el de los derechos de propiedad, específicamente de inmuebles urbanos. En muchos países, las políticas urbanas con sesgo progresivo y social que amplían la acción estatal suelen estar reñidas con la definición constitucional de los derechos de propiedad.

En varias ponencias del taller del trabajo de IRGLUS/CALS se habló de cómo el abordaje tradicional a los derechos de propiedad individuales, imperante en muchos países subdesarrollados y típico del liberalismo clásico, ha favorecido intercambios económicos que han menoscabado la función social de la propiedad. Muchos intentos importantes para promover el uso y control del suelo, incluso la protección jurídica del ambiente y la herencia histórico-cultural, se han visto mermados por acciones que reducen fuertemente la intervención estatal en el dominio de los derechos de propiedad individuales. En repetidas ocasiones, los intentos para promover la regularización del suelo han enfrentado la oposición de terratenientes y tribunales conservadores, incluso en situaciones en que la ocupación del suelo ya había estado consolidada durante largo tiempo.

Mientras que la retención excesiva y especulativa del suelo urbano privado ha contado con un beneplácito tácito, la tan esperada ejecución de una política habitacional social eficaz ha sido más difícil debido a la necesidad de indemnizar a los propietarios de tierras vacantes a los precios del mercado. En muchos países, el sistema de derechos de propiedad individuales heredado de la época de la colonia no suele considerar los valores habituales tradicionales en la definición de los derechos de propiedad. Dado que dichos países han fallado considerablemente en reformar los cimientos del liberalismo jurídico-político, la discusión del llamado neoliberalismo no tiene sentido en este contexto.

Los participantes del taller de trabajo hicieron énfasis especial en las condiciones jurídico-políticas para que se reconozca la seguridad de la tenencia. Se hizo notar que agentes tan diversos como movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y de finanzas internacionales han planteado cada vez más argumentos diferentes, si bien complementarios, de tipo humanitario, ético, sociopolítico y, más recientemente, económico para justificar la necesidad de adoptar políticas públicas en esta materia. También es necesario adoptar argumentos jurídicos, entre ellos las viejas provisiones de la ley internacional y los principios fundamentales del estado de derecho referente a los derechos de vivienda y los derechos humanos, de forma de abrir paso a una nueva interpretación de los derechos de propiedad que tenga sesgo social y ambiental.

Gran parte de la discusión se centró en determinar si la seguridad de tenencia puede sólo y/o necesariamente alcanzarse al reconocer los derechos de propiedad individuales. En este sentido, el análisis de varios casos sugirió que la mera atribución de los derechos de propiedad no lleva por sí sola a la meta principal de la mayoría de los programas de regularización, o sea, a la completa integración de las zonas y comunidades ilegales al marco más amplio de la sociedad y estructura urbana. El consenso general fue que debe considerarse una amplia gama de opciones jurídico-políticas, desde la transferencia de propiedades individuales a algunas formas de tenencia absoluta y/o control de alquileres, hasta formas novedosas (aún sin explorar) de propiedad colectiva u ocupación con varios grados de control estatal.

Se argumentó que el reconocimiento de los derechos de tenencia del suelo urbano debe ocurrir dentro de un marco más amplio, integrado y multi-sectoral de planificación de la ciudad y del uso del suelo, y no como una política aislada, a fin de evitar distorsiones en el mercado del suelo que conduzcan al desalojo de los ocupantes tradicionales. Ejemplos de casos de estudios en Brasil, la India y la República Sudafricana han demostrado que, sea cual sea la solución adoptada en un caso particular, sólo funcionará bien si es resultado de un proceso de decisión democrático y transparente que incorpore eficazmente a las comunidades afectadas.

Por encima de todo, se aceptó que es necesario promover la redefinición de los derechos de propiedad, y de allí, el reconocimiento de la seguridad de tenencia, dentro de un contexto más amplio que concilie la reforma urbana con la reforma legislativa. La reforma legislativa es función directa de las autoridades urbanas. Requiere nuevas estrategias de gestión urbana basadas en nuevas relaciones entre el Estado (especialmente a nivel municipal) y la sociedad; relaciones intergubernamentales renovadas; y la adopción de nuevas formas de sociedad entre los sectores público y privado dentro de un marco de trabajo jurídico-político claramente definido.

La reforma legislativa requiere renovar el proceso general de toma de decisiones a fin de combinar mecanismos tradicionales de democracia representativa y nuevas formas de participación directa. En los últimos años, muchas municipalidades de varios países han introducido nuevos mecanismos que fomentan la participación de la población urbana en varias etapas de los procesos de decisión que afectan la gestión urbana. A nivel ejecutivo se observan ejemplos tales como la creación de comités, comisiones, etc., mientras que a nivel legislativo figuran los referendos populares, el reconocimiento de iniciativas individuales y/o colectivas en los procesos de legislación, como también la formulación de enmiendas populares a proyectos de ley. Una de las experiencias más interesantes y promisorias ha sido el “presupuesto participativo” adoptado en varias ciudades brasileñas, que permite la participación de organizaciones comunitarias en la elaboración de los presupuestos municipales.

Para finalizar, no podemos seguir haciendo caso omiso a la necesidad de promover reformas jurídicas y revisiones judiciales globales, especialmente aquéllas que incentiven el reconocimiento de derechos colectivos, amplíen el acceso colectivo a los tribunales y garanticen el cumplimiento de la ley. Países como la India y Brasil ya han incorporado una cierta noción de los derechos colectivos en sus sistemas jurídicos, habilitando la defensa judicial de los llamados “intereses difusos” en materias ambientales y urbanas por ciudadanos y organizaciones no gubernamentales.

En otras palabras, la reforma urbana y el reconocimiento de la seguridad de la tenencia no son cosas que van a conseguirse solamente a través de la ley, sino también a través de un proceso político que apoye el tan aclamado “derecho a la ciudad” como noción política y jurídica. Una función muy importante de este proceso deben ejercerla agentes diversos como abogados, jueces y fiscales del gobierno. No obstante, para poder garantizar la promulgación de leyes con sesgo social, y más importante, su cumplimiento, es imperativa la acción colectiva de organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, organizaciones nacionales e internacionales, y ciudadanos que formen o no parte del entramado estatal.

Si es cierto que vivimos en tiempos democráticos, la época de los derechos tiene también que ser la del cumplimiento de los derechos, especialmente de los derechos colectivos. Sólo a través de procesos participativos podrá la ley convertirse en un escenario político importante para promover la integración espacial, la justicia social y el desarrollo sostenible.

Sobre el autor

Edésio Fernandes es abogado y fellow de investigación del Institute of Commonwealth Studies de la Universidad de Londres. Es coordinador de IRGLUS (Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano), y coeditor (junto con Ann Varley) de Illegal Cities: Law and Urban Change in Developing Countries (Zed Books, Londres y Nueva York, 1998).

Alrededor del mundo, las ciudades parecen expandirse físicamente y consumir suelo a una tasa mayor que el crecimiento de la población. Cuando la población se duplica, el uso del suelo se triplica.

Cuando se habla del crecimiento de una ciudad en el discurso público, la conversación casi invariablemente se enfoca en la población. Hablamos de ciudades “en ascenso” que crecieron, por ejemplo, de 2 a 5 millones de habitantes en sólo un par de décadas, o ciudades en declinación que se están vaciando y perdiendo residentes a un ritmo rápido.

La unidad común de percepción y medición, en otras palabras, es casi siempre la cantidad de habitantes. Frecuentemente no aparece en la discusión ninguna medición del uso del suelo, a pesar de que las ciudades han crecido mucho más en el uso del suelo que en población entre 1990 y 2015, según los datos del Observatorio Urbano Global de ONU-Hábitat. En los países desarrollados, la población urbana creció un 12 por ciento, mientras que el uso del suelo urbano creció un 80 por ciento. Y en los países en vías de desarrollo, la población urbana creció un 100 por ciento, mientras que el uso del suelo urbano creció un 350 por ciento.

Los problemas del uso del suelo serán cada vez más críticos cuando la población supere los 9.000 millones de habitantes y 2.500 millones de personas migren a las ciudades para 2050, según las proyecciones de las Naciones Unidas. La configuración de las áreas urbanas y los recursos disponibles para recibir esta afluencia masiva serán críticos para sostener la vida humana en el planeta, dice George W. “Mac” McCarthy, presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln.

Es un área de profunda preocupación: ¿Cómo están cambiando exactamente los mapas globales estas poblaciones urbanas en crecimiento? Además, ¿podemos observar patrones regulares o incluso predecibles? Y estas tendencias, tal como se ven ahora, ¿se pueden sostener en el tiempo?

A la fecha, hay muy poco conocimiento científico sobre los patrones generales de evolución de los límites, sistemas y el uso del suelo urbano. Pero la nueva segunda edición revisada del Atlas de expansión urbana en línea, publicado por primera vez en 2012, intenta llenar esta brecha crucial de conocimiento. Producido por medio de una asociación entre ONU-Hábitat, el Programa de Expansión Urbana de la Universidad de Nueva York y el Instituto Lincoln, el nuevo Atlas realiza un análisis muy preciso de imágenes de satélite, junto con cifras de población y otros datos, para estudiar la naturaleza cambiante de las ciudades observadas desde 1990 al presente. El informe y los datos completos se difundirán este octubre en la conferencia de ciudades globales del Hábitat III en Quito, Ecuador, como parte de la implementación de la Nueva agenda urbana de la ONU.

El nuevo Atlas analiza 200 ciudades (a diferencia de sólo 120 en la muestra de 2012), seleccionadas rigurosamente de entre las 4.231 ciudades del mundo con más de 100.000 habitantes (al 2010), que constituyen una muestra representativa de las grandes áreas urbanas. Las 200 ciudades en cuestión abarcan el 70 por ciento de la población urbana del mundo.

La división de estadísticas de las Naciones Unidas ha aceptado y adoptado ahora esta “Muestra de ciudades de la ONU” para realizar un análisis continuo de las tendencias de urbanización. “Las ciudades, cómo se forman, y los efectos de la urbanización sobre la calidad de la vida humana deben ser tratados ahora como una ciencia”, dice Joan Clos, Directora Ejecutiva de ONU-Hábitat, durante el lanzamiento en la sede de la ONU en Nueva York en junio de 2016: “La confluencia sin precedentes del cambio climático, el auge de la población y la prisa por vivir en las ciudades quiere decir que nuestro desarrollo humano crítico se producirá en las ciudades”.

Como los asentamientos no planificados redefinen con fluidez muchos límites urbanos, es crucial, dicen los expertos y planificadores, contar con un método sistemático para estudiar las ciudades como unidades espaciales contiguas, no sólo jurisdicciones administrativas. La muestra de ciudades de la ONU también permite pasar de una agenda urbana, con datos a nivel de país, a una agenda predicada en una recolección y el análisis de datos a nivel de ciudad.

El estudio de dicha muestra nos permite inferir ciertas reglas generalizadas sobre las grandes áreas urbanas, señala el coautor de Atlas Shlomo “Solly” Angel, profesor y académico de investigación sénior de la Universidad de Nueva York. “La muestra representa con exactitud ese universo”, dice de las ciudades con poblaciones de 100.000 habitantes o más, “para poder hacer estimaciones sobre dicho universo con información sobre la muestra. Esta es la contribución más científica de este Atlas”.

Consumo del suelo y “de-densificación”

¿Qué podemos decir entonces de las grandes ciudades del mundo, ahora que se han podido obtener y procesar estos datos representativos?

Un patrón evidente observado es que las ciudades alrededor del mundo parecen estirarse físicamente y consumir suelo a una tasa mayor que el crecimiento de la población. Esta tendencia corrobora las conclusiones de la primera edición del Atlas, que pronostica una “densidad decreciente”. En el pasado, esto se denominó “crecimiento desordenado”, y algunos ahora lo llaman “de-densificación”. En cualquier caso, para un planeta cada vez más preocupado con la sostenibilidad, la eficiencia energética, el cambio climático y la escasez de recursos, esta no es una buena tendencia: Una mayor densidad en general crea patrones de vida más verdes y sostenibles.

Angel señala una regla estadística aproximada que emerge del trabajo del Atlas nuevo: a medida que la población se duplica, el uso del suelo se triplica. “Si bien queremos que la densidad aumente o por lo menos permanezca igual, esto no ocurre”, agrega.

Muchos gestores de política no se han dado cuenta, o no han querido darse cuenta, de esta realidad surgida en las décadas recientes. Don Chen, director de desarrollo equitativo de la Fundación Ford, dice que “existe una gran variación en el nivel de conciencia de los funcionarios de planificación sobre el tema de crecimiento sostenible”. En muchos países, agrega, “se observa una gran resistencia de las diversas ortodoxias”, y frecuentemente la predisposición a un cambio en las normas y actitudes oficiales no es favorable: “Por muchas, muchas décadas, y en algunos países por siglos, ha habido incentivos para construir en suelo virgen”.

Y aunque exista la voluntad política de cambiar, hay “mucha capacidad instalada para construir hacia afuera, como por ejemplo en infraestructura de suelo”, señala Chen. Para poder alcanzar una mayor densidad y conservación de suelo, hay que coordinar muchos sistemas complejos más amplios desde una perspectiva política.

De todas maneras, el análisis de datos efectuado en el Atlas –cuyo propósito es ayudar de raíz a definir una nueva “ciencia de las ciudades”– puede servir como una llamada de atención. Angel dice que el Atlas puede ser una “herramienta para convencer a los gestores de política que tienen que prepararse para una expansión considerablemente mayor de lo que sus propios cálculos indican, o de lo que los planificadores han incorporado en sus planes de ordenamiento territorial”.

Para aumentar la densidad habrá que sacrificarse mucho y modificar las normas existentes de vida en muchos lugares: hará falta que la gente viva en apartamentos y casas más pequeñas, en casas multifamiliares y en edificios más altos. También requerirá frecuentemente la remodelación de áreas de baja densidad en las ciudades.

McCarthy reconoce que los datos son “un poco aterradores”, ya que revelan un patrón generalizado de problemas en el futuro. “Este es un proceso que tendremos que parar, llámese ‘crecimiento desordenado’, ‘de-densificación’ o lo que sea”, dice. “No podemos seguir consumiendo todo nuestro mejor suelo con desarrollo urbano. Tenemos que alimentarnos. Tenemos que obtener agua”.

También nota los muchos intentos fallidos de construir grandes complejos de vivienda fuera de las áreas densas urbanas, dejando millones de unidades mayormente vacías alrededor del mundo. Esto ha ocurrido en muchos países, desde México y Brasil a Sudáfrica y China, “¿Por qué seguimos construyendo estos emprendimientos de viviendas en el medio de la nada y esperamos que la gente viva allí?”, dice McCarthy, señalando que es fundamental vincular los trabajos y la actividad industrial con la vivienda.

Claramente, hace falta una planificación más inteligente y proactiva para crecimiento alrededor del mundo, dicen los investigadores del proyecto. Esto quiere decir encontrar las maneras correctas de canalizar el crecimiento de la ciudad dentro del espacio geográfico, y crear la infraestructura (transporte, agua, alcantarillado y otras necesidades) para que los nuevos asentamientos y unidades de vivienda tengan servicios adecuados.

Más aún, también es necesario –según los investigadores del Atlas– que muchas de las grandes ciudades del mundo, desde Lagos, Nigeria hasta la Ciudad de México y Zhengzhou, China, adopten un pensamiento de próxima generación sobre las tan llamadas ciudades “policéntricas”. Eso requerirá superar el paradigma tradicional de ciudades monumentales y monocéntricas con un enorme centro urbano, y crear en vez centros interconectados policéntricos, donde un área metropolitana pueda tener muchos centros entrelazados.

Señales de asentamientos no planificados

Las imágenes de satélite analizadas en el Atlas también identifican otros patrones claves que impulsan y/o simbolizan la tendencia general a la de-densificación en todo el mundo.

Una marca muy granular es la falta de intersecciones de cuatro vías, una clara señal de que los caminos está construyéndose azarosamente, de manera no planificada. Este tipo de informalidad y desarrollo no planificado ha estado aumentando a lo largo del tiempo en todo el mundo. Este patrón, sin embargo, está fuertemente correlacionado con un menor PIB per cápita, y por lo tanto es más pronunciado en el mundo en vías de desarrollo y el Sur global. Asociado a este patrón observado hay un aumento en el tamaño de la manzana urbana, ya que los asentamientos precarios y no planificados de todo tipo crecen sin tener en cuenta las necesidades de transporte.

En efecto, el Atlas también sugiere una falta generalizada de conexiones ordenadas con las vías arteriales, que son clave para facilitar el transporte a los lugares de empleo y las redes económicas. Las áreas edificadas a distancia peatonal de vías arteriales anchas son menos frecuentes de lo que eran en la década de 1990, según los datos de dicha década. Más generalmente, simplemente no hay suficiente cantidad de suelo asignado para caminos.

Además, las áreas de baja densidad y las moradas pequeñas están consumiendo el espacio abierto urbano tan preciado: parques y espacios verdes que pueden hacer las áreas urbanas densas sean más llevaderas.

Angel dice que los planificadores tienen que anticiparse a la ola de migración urbana que se viene y reservar suelo para redes de transporte, viviendas sociales, caminos arteriales y espacios abiertos. Esto se tiene que hacer antes de que se produzcan los asentamientos, ya que cuando eso ocurra los precios del suelo subirán y la logística de desplazamiento de la población se hace más complicada. “Esto se puede hacer ahora a un costo relativamente bajo”, señala Angel. Sugiere que los planificadores comiencen a “hacer algunas preparaciones mínimas”.

Aun en países con un alto grado de planificación central, los datos del Atlas pueden ser útiles para resolver diversos desafíos de gestión del suelo.

“Comparadas con la mayoría de las ciudades del mundo en vías de desarrollo, las ciudades chinas están mejor manejadas”, dice Zhi Liu, director del Programa de China del Instituto Lincoln. “El Atlas sigue siendo útil para China, ya que proporciona datos visuales de expansión urbana y analíticos exactos a los planificadores, para poder comprender mejor la escala y los patrones de expansión urbana en sus ciudades”.

El desafío de los datos del Atlas

Detrás de las nuevas perspectivas analíticas producidas por el Atlas, una importante e intrigante historia de fondo sobre la recolección y el análisis de los datos identifica los desafíos futuros para la teoría urbana y la monitorización de ciudades globales, sobre todo en naciones en vías de desarrollo.

Alejandro “Alex” Blei, un académico de investigación en el programa de expansión urbana del Instituto Marron de Gestión Urbana de la Universidad de Nueva York, señaló que armar las 200 ciudades para la muestra representativa no fue una tarea fácil, ya que no hay una definición aceptada universalmente para un área metropolitana. Los investigadores tuvieron que tomar en cuenta ciertas variables, como su ubicación regional, tasa de crecimiento y tamaño de población, para poder asegurarse que la muestra fuera representativa, y tuvieron que crear una metodología cuidadosa y defendible.

El análisis espacial usó la base de datos del Landsat de NASA, un programa de imágenes satelitales que ha estado recolectando imágenes desde la década de 1970. Si bien este juego de datos científicos y metódicos es de excelente calidad, los datos de población subyacentes, que fueron fundamentales para establecer los patrones de migración y asentamiento, frecuentemente no tenían el mismo nivel de perfección. 

“Algunos países cuentan con programas de datos bien establecidos”, dijo Blei. Pero en otros casos los datos tienen poca resolución y las grandes ciudades, particularmente en el mundo en vías de desarrollo, sólo tienen zonas de censo amplias. Por lo tanto es difícil a veces realizar análisis detallados sobre los cambios de población y su relación con el cambio en el uso del suelo, ya que los investigadores tuvieron que suponer que la densidad se mantiene sobre grandes sectores del área metropolitana en cuestión. 

Al analizar las imágenes de NASA, los investigadores han tenido que estudiar pixel por pixel para diferenciar superficies impermeables del suelo puro. Para ello usaron programas informáticos poderosos en base a métodos bien establecidos, pero su correlación con los datos de población no fue siempre fácil. “Desafortunadamente, no hay mucho que se pueda hacer si los datos no son muy buenos, pero hicimos lo mejor que pudimos bajo las circunstancias”, dice Blei.

Los resultados indican que se necesita un proceso de recolección y síntesis de datos de población menos variable entre países para poder extraer conclusiones más accionables para los gestores de política en cada país individual. Además, hace falta un mayor consenso global sobre la definición de ciudades. La Oficina del Censo de los EE.UU. las define con mucha precisión como “áreas urbanizadas” o “áreas estadísticas metropolitanas”, pero frecuentemente las agencias de recolección de datos de otros países las definen de manera más dispersa. En Asia y África, donde se encuentran las ciudades de crecimiento más rápido, tanto en términos de población como de extensión geográfica, no hay datos de población metropolitana suficientemente granulares como para observar cambios a nivel de barrio. 

Matices globales y futuros inciertos 

La publicación del nuevo Atlas contribuirá, por supuesto, al largo debate producido en círculos políticos y académicos sobre cómo medir el crecimiento desordenado, tanto de alta como baja densidad, y los mejores modelos para abordar estos temas. El nuevo Atlas también contribuye a la amplia literatura de investigación sobre el consumo de recursos y la calidad de vida en contextos urbanos. 

Enrique R. Silva, un asociado de investigación senior del Instituto Lincoln, que se ha especializado en temas de planificación y gobierno en América Latina, señala que la investigación del Atlas seguirá contribuyendo al proceso de planificación y regulación gubernamental, como también a los precios residenciales. El proyecto del Atlas 2016 incluye encuestas con varias partes interesadas en las ciudades, para proporcionar una idea más acabada de las políticas de planificación y los mercados, entre otros temas.

“Sin duda este es un esfuerzo necesario”, dice Silva. “Es un tipo de proyecto de avanzada. Su éxito se medirá viendo cómo otros investigadores, ya sea por medio de críticas o respaldo a la idea inicial, pueden mejorarlo y contribuir a nuestro entendimiento de cómo crecen o se contraen las ciudades”. 

También proporciona una base de conocimientos para aquellos que estudian o generan políticas en ciudades específicas. Silva apunta a un lugar como Buenos Aires, que es un “caso clásico” donde la expansión de territorio ocurre a una tasa más rápida que el crecimiento de la población, y donde muchas personas se desplazan hacia la periferia, alejándose del centro denso de la ciudad. Silva dice que la investigación realizada por su colega del Instituto Lincoln Cynthia Goytia ha demostrado cómo las regulaciones poco estrictas del suelo afectan los patrones de asentamiento. De acuerdo a su investigación, los mercados de suelo y sus regulaciones afectan su capacidad de pago, y esto puede dar lugar a asentamientos no planificados.

Neema Kudva, profesora asociada de la Universidad Cornell y experta en patrones de crecimiento en India y Asia Meridional, también alaba el “trabajado muy cuidadoso” realizado por el equipo del Atlas. Pero sospecha que ciudades más pequeñas, de menos de 100.000 habitantes y por lo tanto excluidas del análisis, puedan tener una dinámica distinta, con patrones y experiencias más variables.

Al tratar de crear “una sola ciencia de las ciudades”, dice, quizás estemos obviando diferencias significativas entre áreas metropolitanas pequeñas y grandes, limitando nuestra capacidad para imaginar intervenciones creativas. “La diferencia entre una ciudad pequeña y otra grande puede estribar en la capacidad para influir en los procesos políticos, la capacidad para obtener fondos, organizar e intervenir”, dice Kudva. “Para una persona como yo, que está realmente interesada en espacios más pequeños, el Atlas proporciona sugerencias, puntos de referencia y contrapuntos importantes, pero éstos no son siempre útiles”.

Kudva también pondera si los cambios emergentes de gran escala relacionados con sistemas energéticos, el calentamiento global, el aumento en el nivel del mar y las convulsiones políticas pueden alterar los patrones globales del uso del suelo con respecto al pasado. El problema de la densidad descendente es potencialmente reversible, según ella. “Esa tendencia podría cambiar”, dice. “Tenemos que jugar un papel más intervencionista”.

De todas maneras, mejores datos e imágenes más detalladas de los patrones de asentamiento pueden ayudar sustancialmente a resolver los desafíos comunes de ciudades de muchos tamaños distintos. Chen, de la Fundación Ford, señala que es necesario realizar investigaciones como las del Atlas para combatir problemas como el acceso desigual a oportunidades. “Necesitamos datos de referencia, y tenemos que comprender la relación entre cómo usamos el suelo y otras cosas”.

El problema de la desigualdad global, que McCarthy llama el “desafío más inexpugnable” de las ciudades, se asoma en todos los datos. Más allá de los múltiples mapas globales del Atlas hay problemas y dilemas perdurables que los investigadores y gestores de políticas sólo están comenzando a comprender y abordar. “El mayor de ellos es la concentración absoluta de pobreza y el aislamiento geográfico de grandes segmentos de la población”, dice McCarthy, notando que a veces del 30 al 50 por ciento de los residentes de muchas ciudades grandes vive en “condiciones deplorables”.

La disponibilidad de viviendas sociales decentes integradas en forma significativa en la red económica y el flujo de las ciudades tiene que ser una prioridad. Pero muchos esfuerzos a nivel nacional han fracasado en este intento. “Este es lo más desconcertante”, dice McCarthy.

Cuando el nuevo Atlas se dé a conocer en la conferencia de ONU-Hábitat III de octubre en Quito, este problema, y muchos otros que afectan las ciudades de mayor crecimiento del mundo, serán analizados en forma más precisa y poderosa gracias a estos datos nuevos y abarcadores. 

John Wihbey es profesor asistente de periodismo y nuevos medios de la Universidad Northeastern. Sus artículos e investigaciones se enfocan en temas de tecnología, cambio climático y sostenibilidad.

Crédito: Programa de Expansión Urbana de la Universidad de Nueva York