Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La introducción de programas de adjudicación de títulos de propiedad al mercado informal del suelo parecía ser la solución mágica al problema de la pobreza en países del tercer mundo. Varios gobiernos suspiraron de alivio al pensar que la lucha contra la pobreza ya no requeriría las complejas y estresantes medidas de redistribución, eternas causantes de conflictos entre clases y grupos sociales. Según esta fórmula mágica, bastaría con que los habitantes urbanos informales (alrededor del 50 % de la población de las grandes ciudades) registraran sus propiedades formalmente para obtener los títulos de propiedad, para entonces poder obtener préstamos hipotecarios de bancos privados. Con sus títulos y su recién adquirido acceso a los préstamos, la población necesitada podría aumentar su capital inmobiliario, mejorar sus viviendas y establecer pequeños negocios (de Soto 1986; 2001).

Con objeto de someter esta hipótesis a prueba y a petición del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú (INEI), el autor realizó un estudio de la política de registro predial oficial del Perú, bajo la cual se otorgaron más de un millón de títulos de propiedad entre 1996 y 2000. Los encargados de ejecutar esta política fueron la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Registro Predial Urbano (RPU). Tal como se estableció en el Decreto de Ley 803 del Perú de marzo de 1996, la política de registro predial se propuso establecer una relación formal entre la distribución de títulos de propiedad, el acceso a mecanismos formales de crédito y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Basado en la información aportada por las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998 y 1999 realizadas por el INEI, en el estudio se analizaron datos de viviendas que habían sido adquiridas a través de invasiones u otros medios ilegales y que carecían de títulos de propiedad o bien se los había otorgado COFOPRI a través del proceso de regularización. La base de datos del estudio incluyó 913.335 unidades en 1998 y 1.033.480 en 1999, de un total de 3.572.091 unidades habitacionales urbanas para ambos años. El indicador utilizado para determinar el acceso al crédito fue el financiamiento obtenido para la ampliación de la vivienda u otros gastos para el hogar, mientras que para determinar las condiciones de vida se utilizaron como indicadores la estructura de la vivienda y la existencia de servicios básicos.

Los promotores de la regularización de la propiedad en Perú sostienen la necesidad de otorgar títulos de propiedad a gran escala reconociendo la ocupación informal (es decir, legalizando la tenencia del suelo) y adjudicando títulos de propiedad registrada, a fin de establecer los vínculos necesarios para abrir las puertas al crédito formal. El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la propiedad llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal establece vínculos entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a hipotecas a través de la banca privada. Tal como lo establece la Asociación Path to Property (una organización dedicada a promover estas políticas a nivel mundial), detrás del proceso de registro formal se esconde la filosofía de que la prosperidad de los países con economías de mercado se debe principalmente a sus adecuados sistemas de propiedad, que permiten operar sus mercados mediante derechos de propiedad intercambiables en un mercado amplio.

Los derechos de propiedad deben formalizarse y los instrumentos de intercambio de acceso universal deben registrarse en un sistema central regido por reglamentos y normas legales. Así, los tenedores pueden tener pruebas irrefutables de su propiedad y protegerse contra el fraude y la incertidumbre. Por consiguiente, el registro oficial de la propiedad facilita canalizar la “energía” del sector informal hacia economías de mercado organizadas y prósperas. Vista desde esta perspectiva, la informalidad no es otra cosa que la incapacidad de los gobiernos de hacer que sus leyes coincidan con las verdaderas circunstancias en que su gente vive y trabaja. No obstante, tal punto de vista no logra reducir un fenómeno complejo a su dimensión jurídica y descuida sus aspectos económicos.

Política y resultados de la titulación del suelo

Con el objeto de acelerar la distribución de los títulos de propiedad y evitar problemas burocráticos, se transfirió esta responsabilidad de las municipalidades a COFOPRI. El Banco Mundial apoyó esta política y otorgó a COFOPRI un préstamo de US$38 millones en diciembre de 1998. Entre 1996 y 2000 se otorgaron 1.134.000 títulos de propiedad debidamente inscritos, 645.165 de ellos en Lima, 112.631 en Arequipa y 74.180 en Trujillo (las tres ciudades más grandes del Perú, en ese orden). Si bien es innegable el éxito de la política de registro formal en términos de distribución y registro de títulos de propiedad, es cuestionable el haber eliminado la figura de las municipalidades en el proceso y mermado su función jurídica en el sistema urbano.

Una vez ejecutada la política, se observó una estrecha relación entre el registro oficial de propiedad y las condiciones de vida en Lima. Entre 1998 y 1999, las viviendas regularizadas (antiguamente ilegales o informales) de la ciudad capital mostraron mejoras de construcción en paredes, pisos y techos; sin embargo, también se observaron mejoras de paredes y pisos en las viviendas no regularizadas. En el resto del país, el número de viviendas informales de las áreas urbanas sobrepasa al de viviendas regularizadas.

Si bien entre 1998 y 1999 el número de viviendas regularizadas fuera de Lima aumentó (de 17.929 a 48.869), también aumentaron las carentes de títulos de propiedad (de 371.005 a 392.436), lo cual pone en evidencia la persistencia de los mecanismos de invasión. Entre 1998 y 1999 aumentó la disparidad entre los diferentes tipos de mejoras hechas a las viviendas regularizadas y las informales fuera de Lima para la mayoría de las categorías (véase la tabla 1).

Tabla 1: Mejoras de viviendas regularizadas e informales fuera de Lima, 1998-1999 (%)

1998 1999

Regularizadas Informales Diferencia Regularizadas Informales Diferencia

Mejoras de paredes 67,0 41,5 25,5 78,5 44,0 34,5

Mejoras de pisos 75,6 48,0 27,6 80,0 54,0 26,0

Mejoras de techos 61,0 21,0 40,0 78,0 23,0 55,0

Si se observa la relación entre los títulos de propiedad oficiales y el acceso al crédito, los resultados del estudio muestran que el 34 % de las viviendas de Lima a las que COFOPRI otorgó títulos de propiedad en 1998 (23.965 de un total de 70.725 viviendas) consiguieron varios tipos de financiamiento provenientes de bancos, agencias de préstamo o familiares, para efectos de hacer mejoras o renovaciones en sus hogares. En 1999, alrededor del 18,3 % de las viviendas tituladas (23.804 de un total de 129.588) obtuvieron tal financiamiento. Si bien no se dispone de información oficial sobre el número de solicitudes de crédito que fueron rechazadas, tal resultado demuestra que los hogares oficialmente registrados que adquieren acceso a los préstamos constituyen una minoría, y que de hecho, el número de ellos está en descenso. Varios factores complejos pueden explicar esta situación, entre ellos la recesión económica, la tasa de incumplimiento de pago del 10 % para los préstamos de la banca privada, la renuencia a otorgar préstamos al sector pobre de la población y los temores que tienen estos propietarios a hipotecar sus hogares y sus tierras.

De la misma manera, el número de préstamos bancarios otorgados en Lima a propietarios debidamente titulados disminuyó entre 1998 y 1999 (de 12.750 a 8.993). En cambio, en el mismo período aumentó el uso de recursos propios para financiar las mejoras a las viviendas (de 12.282 a 14.811). Como puede verse, no sólo una gran mayoría de los propietarios está gastando fondos propios en sus viviendas, sino también que se les está dificultando lograr el acceso a instituciones de crédito, todo esto a pesar de tener el registro formal de sus propiedades. Un estudio realizado por COFOPRI-DESCO (Riofrío 2001) identificó varias características que comparten las personas que están dispuestas a hipotecar sus propiedades:

• pertenecen a familias nucleares estables;
• marido y mujer son asalariados;
• tienen mentalidad empresarial y disposición a correr riesgos;
• manejan negocios propios (micronegocios, taxis, etc.); y
• están informadas sobre el Registro de Suelo Urbano.

De los 12.750 hogares oficialmente registrados y regularizados en Lima que también recibieron préstamos bancarios en 1998 para fines de renovaciones y mejoras, el 52,6 % los obtuvo a través del Banco de Materiales y el 47,4 % de la Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones (ENACE). En 1999, 8.993 hogares oficialmente registrados y regularizados recibieron préstamos para renovaciones y mejoras, el 84,43 % del Banco de Materiales y el 15,57 % de la ENACE. Puesto que ambas son entidades públicas que otorgan préstamos subsidiados (a la misma tasa de interés anual de 7 %), no hay conexión entre el registro proprietario oficial a través de los programas de regularización y el acceso a préstamos de la banca privada.

En cuanto al financiamiento para otras clases de gastos domésticos, en 1999 apenas el 8,7 % de los hogares registrados en Lima (11.323 de un total de 129.588) recurrieron a alguna clase de ayuda financiera. Dado que ninguna entidad pública otorga préstamos para este tipo de gastos, la mayoría de los hogares recibe el financiamiento por parte de amigos y parientes (47 %) u otras fuentes como agencias de préstamos (25 %). Sólo el 28 % de estos 11.323 hogares registrados obtuvieron préstamos de la banca privada para gastos del hogar.

En otras áreas urbanas, la situación de los hogares oficialmente registrados es diferente a la de Lima. En 1998 el uso de fondos propios superó a los préstamos bancarios para efectos de realizar mejoras a la vivienda (78,7 % en comparación con 21,2 %), mientras que lo contrario ocurrió en 1999 (51,3 % de préstamos bancarios en comparación con 42,9 % de fondos propios). En 1998, todos los préstamos fueron préstamos públicos otorgados por el Banco de Materiales, mientras que en 1999 el 93 % provino de dicha fuente. En cuanto a los préstamos para otros gastos domésticos, sólo el 13 % de los hogares oficialmente registrados (6.163 de un total de 47.302) recibieron en 1999 algún tipo de financiamiento. De este pequeño grupo, el 45 % recibió asistencia financiera de agencias de préstamos y otras fuentes; el 34 %, de amigos y parientes, y el 21 % de sus empleadores o centros de trabajo. Ninguno de ellos obtuvo fondos de la banca privada.

Conclusiones

El estudio arrojó las siguiente conclusiones en cuanto a la relación que hay entre el registro oficial de títulos y el acceso al crédito:

• En general, y pese al aumento de las propiedades regularizadas entre 1998 y 1999, el acceso a préstamos disminuyó durante ese período. Este hecho coincidió con la recesión económica y problemas afines que afectaron a los bancos privados.
• El uso de recursos personales supera al de los préstamos bancarios como fuente de financiamiento para la ampliación de las viviendas, tanto regularizadas como informales. Los préstamos para otros gastos domésticos provienen principalmente de parientes y amigos, seguido por bancos privados y sistemas prestamistas informales. Las familias de bajos recursos utilizan principalmente sus fondos propios o aquéllos provenientes de redes sociales para efectuar mejoras a sus viviendas (regularizadas e informales); los recursos de instituciones formales públicas o privadas son secundarios.
• Como hecho sorpresivo, los hogares informales gozan de más acceso a préstamos de la banca privada que los regularizados. En 1999, por ejemplo, el 100 % de los préstamos para mejoras a las viviendas regularizadas por COFOPRI en Lima fueron préstamos públicos (es decir, no hubo préstamos privados), mientras que el 28 % de las viviendas no regularizadas obtuvo préstamos privados. Estos números sugieren que los criterios de préstamos que usa la banca privada se basan en la estabilidad laboral y las entradas mensuales fijas, más que en la tenencia de suelo. La información obtenida de la ENAHO muestra que en 1998 el 25 % de las familias ocupantes de viviendas informales ganaron aproximadamente US$747,50 por mes, cifra equivalente a 6 a 7 salarios mínimos mensuales. En contraste, apenas el 12 % de las familias ocupantes de propiedades registradas oficialmente y regularizadas por COFOPRI recibieron un salario comparable. Esta paradójica situación, en la que los propietarios de títulos no tienen acceso a los bancos privados mientras que aquéllos sin títulos tienen mayores entradas económicas y mejor acceso a préstamos, quizás pueda explicarse por el hecho de que COFOPRI, en su empeño de otorgar rápidamente un gran número de títulos y de crear impacto político, concentró sus esfuerzos en barrios más recientes y fragmentados donde era fácil identificar a los propietarios, en desmedro de barrios más antiguos donde las familias conviven con varias generaciones bajo un mismo techo, dificultando la identificación de propietarios.
• Tanto para las propiedades regularizadas como las informales, las principales fuentes de préstamo fueron entidades públicas que otorgaron préstamos subsidiados (p. ej., el Banco de Materiales).

Como puede observarse, no existe una relación directa entre el número de títulos de propiedad otorgados a los ocupantes informales y su subsiguiente acceso a préstamos de la banca privada. Esta conclusión fue confirmada cuando el gobierno de transición, luego de la salida del expresidente Alberto Fujimori (1990-2000), reveló en 2001 que se habían registrado apenas 12.388 hipotecas en el RPU en todo el país, lo cual equivale a apenas un 5 % de los beneficiarios potenciales. Si bien los centros de registro pueden ser útiles, ciertamente no hay suficientes para incrementar el acceso al crédito. Una política eficaz requiere el estudio profundo de un número de factores diferentes, entre ellos:

• Las políticas en que se basan los préstamos de la banca privada. Tanto en América Latina como en los Estados Unidos abundan las políticas discriminatorias (por ejemplo, los tratamientos negativos que se dan a las poblaciones de bajos recursos).
• La cultura popular del crédito, particularmente el miedo que siente el pobre de perder su propiedad (la cual es prácticamente su único activo), como también la falta de entendimiento de los conceptos de títulos de propiedad, crédito e incluso banca. Es importante estudiar los patrones de inercia cultural sometidos a prueba por este tipo de políticas y considerar las oportunidades educativas que podrían facilitar estos procesos.
• La renuencia de la gente a registrar sus propiedades y a utilizar los registros.

Este artículo y la investigación hecha para el mismo no pretenden menoscabar la importancia de las políticas diseñadas para facilitar el acceso al crédito de la población pobre mediante programas de regularización. Por el contrario, dichas políticas son importantes y deben incentivarse, aunque no podemos sugerir que constituyan el único medio para atacar la pobreza urbana. Para que el sistema pueda mejorar, es fundamental contar con un mejor entendimiento del sistema de crédito y de la cultura de crédito popular, así como también desarrollar programas de asistencia financiera que hagan frente a la resistencia que tienen los pobres y la banca a las hipotecas.

Julio Calderón Cockburn, sociólogo y estudiante de doctorado de la Universidad de San Marcos en Lima, Perú, es autor de muchos libros y artículos publicados en las Américas y Europa y actualmente se desempeña como asesor independiente y profesor universitario. Igualmente es investigador asociado al Instituto Lincoln, el cual apoyó el estudio aquí referido además de otros proyectos de investigación y enseñanza en el pasado.

Referencias

Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative Analysis of the Benefited and Non-benefited Population by the National Formalization Plan. In Has the Well-being of the Population Improved?: A Balance of the Main Social Policies and Programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92.

de Soto, Hernando. 1986. The Other Path. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.

_____. 2002. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.

Fernandes, Edesio. 2002. The Influence of de Soto’s The Mystery of Capital. Land Lines 14 (1): 5–8.

Riofrío, G., J. Calderón y M. Zolezzi. 2001. Estudio sobre cultura registral. Lima: COFOPRI-DESCO. Agosto.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Actualmente se está llevando a cabo en La Habana, Cuba, un programa de estudio de aprovechamiento del suelo y de su valor para fines de facilitar la revitalización física y el desarrollo económico en Cuba. Participan en dicho estudio investigadores del Instituto Lincoln y del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC).

Durante la era soviética, la economía cubana estaba caracterizada por un modelo económico de decisiones tomadas “desde arriba”, en el cual los organismos estatales eran los principales actores de la economía y del desarrollo. La planificación era autocrática e inflexible; el comercio dependía principalmente de los países del bloque socialista; la capacidad financiera estaba centralizada en el presupuesto nacional; y no existía un sistema tributario. Las reformas legales, financieras y económicas puestas en marcha desde 1990 han ayudado a crear un entorno institucional conducente al aumento de la eficiencia económica y de la participación cubana en el mercado mundial (ver tabla 1).

Así y todo, la economía de Cuba sigue tropezando con enormes dificultades que han afectado seriamente la sustentación del estándar de vida de sus habitantes, la calidad de los servicios sociales y públicos, y los programas de desarrollo económico en general. Para citar un ejemplo, en 1995 el producto interior bruto (PIB) de la isla se había reducido a la mitad de su valor de 1989, mientras que la capacidad de importación había caído de manera precipitosa, desde unos US$ 8 mil millones a US$ 2 mil millones anuales.

Tabla 1: Resumen de las principales reformas

1990 Apertura de la economía a inversionistas extranjeros
• 1991 Reorientación del comercio internacional cubano
• 1992 Introducción de modificaciones a la Constitución de 1976 Introducción de nuevas formas de propiedad no estatal Eliminación del monopolio estatal del comercio exterior Expansión de sociedades mercantiles privadas extranjeras
• 1993 Entrega a trabajadores de tierra de antigua posesión estatal
• 1994 Reestructuración de los organismos de la administración central del Estado

  Apertura del mercado agropecuario a partir de mecanismos de oferta y demanda

• 1995 Restablecimiento de la planificación indicativa e introducción de indicadores financieros Inicio del redimensionamiento empresarial estatal Regularización de la circulación de divisas fuertes en el sistema bancario
• Aprobación de nuevas leyes de inversiones extranjeras Gradual introducción de los componentes de un sistema tributario
• Aprobación de la Ley de Reestructuración del Sistema Bancario
• 1997 Aprobación del Decreto Ley sobre Zona Franca

El gobierno cubano ha tratado de promover el turismo como la fuente principal de generación rápida de esas divisas tan necesarias. Siendo una isla del mar Caribe, Cuba ofrece atracciones turísticas significativas que abarcan desde magníficas playas hasta el patrimonio arquitectónico del Centro Histórico de La Habana (declarado “Patrimonio de la Humanidad” por la UNESCO), así como otras áreas naturales, históricas y culturales ubicadas a lo largo y ancho del país. Sin embargo, para estimular la industria turística se precisan socios internacionales que emprendan el desarrollo de hoteles, tiendas, restaurantes y la ampliación del aeropuerto. El hecho de que la mayoría de las tierras disponibles para el desarrollo está en manos del Estado, es un elemento crítico de la estrategia cubana para atraer promotores y turistas extranjeros.

El plan gubernamental de poner en marcha su propia industria turística ha mostrado resultados alentadores. Por ejemplo, en el año 1967 la isla recibió a unos 2.000 visitantes, mientras que en 1998 fue visitada por más de 1,4 millones de turistas. Sólo durante los últimos cinco años, un grupo de inversionistas extranjeros ha aumentado sus operaciones en varios sectores económicos de Cuba, particularmente en el sector turístico. Como resultado, se han construido 2.000 nuevas habitaciones hoteleras en La Habana, con lo cual la capacidad total actual alcanza más de 10.700 habitaciones. A nivel nacional hay 31.600 habitaciones hoteleras, y se planea aumentar la capacidad a 40.000 en el transcurso de los próximos dos años. Aproximadamente el 80 por ciento de las nuevas construcciones cubanas están directa o indirectamente relacionadas con el sector turístico. Ciertos estimados indican que la tierra y los inmuebles estatales ya destinados a estos nuevos proyectos representan unos US$ 500 millones. Cabe destacar que este desarrollo se ha logrado en ausencia de un mercado formal del suelo.

Políticas orientadas al suelo para estimular el desarrollo

El suelo ha sido utilizado de varias maneras para incentivar el desarrollo y generar ingresos públicos. Primero que todo, el gobierno cubano lo ha utilizado como su contribución capital en asociaciones conjuntas con promotores internacionales. Por ejemplo, la empresa canadiense VanCuba Holdings, S.A. se asoció a medias con el gobierno cubano en un proyecto de construcción de once hoteles. La participación cubana del 50 % consiste en el aporte del suelo; por su parte, se espera que la compañía canadiense invierta US$ 400 millones. Similares operaciones conjuntas se han llevado a cabo con promotores canadienses, españoles, italianos e israelíes en proyectos variados, principalmente inmobiliarios y turísticos.

Dado que la principal contribución cubana a estas asociaciones internacionales es el suelo, es fundamental verificar que su valor financiero represente el 50 por ciento del capital social del proyecto. Cuando el valor monetario de la tierra aportada ha sido inferior al 50 por ciento, el socio extranjero frecuentemente ha desempeñado un papel crítico para ayudar a su contraparte cubana a solicitar crédito de bancos internacionales o instituciones financieras a fin de compensar la diferencia. Más recientemente, el crédito para asegurar el 50 por ciento de la participación cubana ha provenido directamente del Banco Central de Cuba (a bajas tasas de interés), en vez de entidades bancarias internacionales.

Un segundo mecanismo para estimular el desarrollo, cuyo uso va en aumento, son los arriendos de tierras (leasing) para proyectos comerciales y de oficinas. Esta modalidad cuenta con muchos adeptos puesto que la venta directa de la tierra estatal es posible únicamente en situaciones muy especiales. Los alquileres se negocian según el valor específico de la tierra, y se establecen por 25 años previo acuerdo de las partes negociantes. Además, es posible revisar los contratos de alquiler y prolongarlos por otros 25 años si las partes involucradas en las renegociaciones están de acuerdo sobre los nuevos criterios. Actualmente existen varios proyectos de este estilo con inversionistas extranjeros, y el área estimada de desarrollo en La Habana sobrepasa las 100 hectáreas.

Tercero, el gobierno cubano ha celebrado acuerdos de alquileres directos en tierras estatales en zonas francas que en algunos casos generan alta rentabilidad. Ya unas 120 empresas privadas extranjeras y públicas-privadas se han establecido en dos zonas comerciales de La Habana.

Tanto los arriendos como los alquileres directos del suelo del Estado son importantes fuentes de nuevos fondos que, a su vez, se inyectan en la economía local para mejorar la calidad de vida de las comunidades locales mediante la prestación de servicios sociales (educación y salud), el desarrollo de proyectos económicos, la modernización y ampliación de la infraestructura básica, y la generación de empleos. Como ejemplos del impacto positivo generado por estos ingresos para la ciudad y la comunidad figuran el nuevo Aeropuerto Internacional de La Habana, la creación y el mejoramiento de un sistema telefónico digital, y los proyectos del parque metropolitano en la región del río Almendares.

Otro mecanismo interesante de captura de la plusvalía resultante de las inversiones públicas, es el establecido por la Oficina del Historiador, la entidad pública encargada de promover, financiar y desarrollar el programa de revitalización de La Habana Vieja. Esta oficina ya comenzó a recaudar impuestos directos e indirectos que suman el 35 por ciento de los ingresos de empresas privadas no relacionadas con la Oficina, tales como hoteles, establecimientos comerciales y restaurantes que se han beneficiado de las labores de rehabilitación del distrito histórico. Tales ingresos externos, así como también las entradas generadas por proyectos iniciados por la oficina misma, se utilizan en una especie de fondo rotativo para financiar no sólo inversiones adicionales en el ambiente construido, sino también una variedad de programas sociales entre los que figuran viviendas, hogares para ancianos y actividades educativas y culturales en La Habana Vieja. En 1998 los ingresos totales de la Oficina sobrepasaron los US$ 40 millones, y excedieron de US$ 50 millones en 1999. El gobierno también está negociando otras clases de programas de generación de ingresos para capturar los incrementos del valor del suelo, con el fin de financiar la rehabilitación de las áreas del Paseo del Prado y Rampa en La Habana, así como el proyecto de desarrollo Boca de la Chorrera, en la boca del río Almendares.

Dificultades de aplicación

La aplicación de estas diferentes herramientas de captura de plusvalía no ha sido una tarea fácil. En lo que se refiere a los gravámenes indirectos y directos introducidos en La Habana Vieja, muchos dueños de negocios aducen que sus fuentes de ingresos no son resultado de las labores de mejoramiento de la Oficina del Historiador, y que por tanto no deberían estar obligados a pagar impuestos. Por ejemplo, la empresa petrolera cubana (CUPET) tiene su sede en un área valiosa en el corazón del centro histórico, pero no paga el impuesto. La compañía argumenta que sus fuentes de ingresos (es decir, sus instalaciones y redes de distribución) están situadas fuera del centro, y que por tal motivo no se benefician del proceso de remozamiento.

Los acuerdos de alquiler por 25 años ilustran otro problema que surge del dilema implicado por las “metas a corto plazo” frente a las “metas a largo plazo”, porque los acuerdos no incluyen una actualización periódica de pagos de alquiler. Por una parte, si los pagos se establecen sobre la base del valor y uso existente, las autoridades públicas corren el riesgo de perder considerables recursos financieros que podrían derivarse de estas inversiones y otros cambios en el valor del suelo a lo largo del período de alquiler de 25 años. Sin embargo, si las autoridades intentan capturar el esperado aumento del valor inmediatamente, tendrán dificultades para vender esos costosos proyectos a inversionistas cautelosos.

La falta de un adecuado sistema legal para el desarrollo de bienes raíces y préstamos hipotecarios en Cuba es un obstáculo principal para la puesta en práctica de todos estos instrumentos. Si bien ya existen borradores de nuevas propuestas de leyes inmobiliarias, aún no se han adoptado las leyes que se esperaban introducir el año pasado. Esta situación incierta e impredecible puede entorpecer la formación de sociedades comerciales serias, que por lo general requiere estabilidad, transparencia y visión a largo plazo. Además, esta falta de protección legal puede alejar a promotores de calidad que podrían tener la capacidad de realizar proyectos más sofisticados y de mayor envergadura. Como resultado, el gobierno cubano ha recibido menos propuestas sólidas y ha estado aceptando proyectos menores con promotores internacionales menos establecidos.

Estos proyectos menores son a veces problemáticos por varias razones. Primero que todo, frecuentemente se destinan a las zonas más deseables de La Habana, aun cuando no sean necesariamente apropiados para dichas zonas. Segundo, están obligados a depender de infraestructura existente, dado que no son lo suficientemente grandes como para aportar esa inversión adicional. Tercero, la calidad estética e incluso los servicios básicos de estos nuevos hoteles o apartamentos son algunas veces cuestionables. Dado que estas edificaciones afectan la imagen general de la ciudad, pueden hasta ejercer un efecto negativo y contribuir a la desvalorización de la zona.

Otro problema relacionado es la incertidumbre que deben afrontar los promotores al tratar con nuevas instituciones y políticas que se están negociando dentro del gobierno cubano al mismo tiempo que se están implementando en la calle. Mientras las políticas están siendo objeto de revisión, el gobierno ha introducido una moratoria para nuevos proyectos de desarrollo en ciertas áreas de La Habana y ha retrasado el proceso de negociación de bienes inmobiliarios en general. La inestabilidad y falta de confianza en los organismos y políticas gubernamentales pertinentes conllevan riesgos que desalientan a los inversionistas privados de proyectos comerciales o residenciales a largo plazo. Obviamente, ello perjudica los costos de desarrollo y las tasas de rentabilidad esperadas.

Finalmente, la ausencia de mercados formales dificulta efectuar avalúos del suelo y enturbia las transacciones. Los organismos gubernamentales involucrados en proyectos de desarrollo tienen dos opciones: 1) utilizar los precios administrativos para determinar el valor de alquileres o aportes financieros, aun cuando la base de estos precios puede no reflejar el valor real de los atributos del suelo; o bien, 2) negociar el precio con promotores extranjeros sobre la base de la dinámica de la región en particular. Ambas opciones están limitadas por la carencia de transacciones comerciales continuas e independientes sobre las cuales evaluar los precios reales.

Dilemas de la política del suelo

Si bien es cierto que Cuba ha hecho avances significativos, también es cierto que se está enfrentando a muchos problemas para utilizar la tierra de una manera eficaz para estimular el desarrollo y generar recursos financieros. Por ejemplo, muchos proyectos pequeños y “convenientes” pueden acelerar los desarrollos y la generación de ingresos, pero no tienen la capacidad de crear una visión más amplia para usos futuros del suelo y frecuentemente causan daños a la infraestructura histórica y al ambiente natural. Por otra parte, los proyectos mejores financiados y de más envergadura pueden crear tal visión y mejorar el ambiente, pero son mucho más difíciles de negociar y exigen más tiempo.

Más aún, los proyectos más grandes pueden requerir inversiones cuantiosas en la infraestructura básica dada la deficiente calidad de las condiciones existentes. El gobierno ha carecido de los recursos necesarios para apoyar estas inversiones, lo cual amenaza la sustentación de las nuevas intervenciones urbanas, y los proyectos pequeños no son capaces de afrontar tales cargas. Además, incluso si los proyectos grandes pueden financiar las inversiones en infraestructura, corren el riesgo de convertirse en enclaves exclusivos separados de la comunidad vecina al proporcionar la infraestructura sólo como parte de su propio proyecto. El problema que se plantea aquí es cómo financiar la infraestructura de una manera no excluyente a fin de alentar otros proyectos de desarrollo de menor escala. Para ello se están estudiando tres opciones que actualmente son objeto de un acalorado debate:

• intervenciones pequeñas e individualizadas que utilicen alquileres para ocupar zonas de la ciudad equipadas con una buena infraestructura;
• enclaves de grandes establecimientos turísticos y comunidades enrejadas que puedan financiar la infraestructura mediante tributos y tasas de desarrollo, y cuyas negociaciones incluyan cláusulas que impidan procesos de exclusión; o
• políticas más amplias para la captura de plusvalías, a ser aplicadas usando bienes inmobiliarios para generar ingresos de una manera que fomente la conservación del patrimonio histórico y la solidaridad comunitaria, al mismo tiempo que impida la segregación social, la urbanización desenfrenada y otros efectos negativos.

Otro aspecto del debate entre los expertos cubanos de planificación y desarrollo se refiere a las ventajas y desventajas de introducir mercados libres de tierras acompañados de un fuerte sistema tributario, en contraposición a seguir manteniendo el manejo público de la tierra estatal. Aquellos que abogan por la idea de introducir los mercados libres de tierras opinan que es un paso necesario al desarrollo, para que así Cuba pueda beneficiarse de los vínculos con la economía mundial y con diferentes clases de inversiones extranjeras. Estos expertos también defienden la idea de desarrollar mecanismos de captura de las plusvalías urbanas.

Por su parte, el grupo que defiende la continuación del sistema actual señala el éxito cubano en aspectos tales como la reducción de la segregación espacial, el equilibrio de los servicios sociales y urbanos, la conservación del patrimonio histórico y otros valores patrimoniales de la ciudad, y la reservación de suficiente tierra para los proyectos de desarrollos futuros. También apunta a la reciente experiencia latinoamericana con los mercados libres, que han redundado en mayor segregación entre ricos y pobres, falta de servicios sociales en las zonas pobres de las ciudades, y aumentos de la violencia urbana, la especulación, y los problemas ambientales.

En resumen, la agenda cubana de desarrollo de suelo tiene dos prioridades: establecer un sistema legal con parámetros claros, e introducir mecanismos rigurosos y transparentes para efectuar los avalúos de inmuebles y suelos. Además, la diversificación de los socios cubanos disponibles para participar en proyectos de desarrollo internacionales ayudará a establecer criterios para una perspectiva de planificación a largo plazo que alentará la realización de proyectos de infraestructura de gran escala y la provisión continua de beneficios a la comunidad. En realidad, todos estos asuntos e inquietudes no son muy diferentes a los desafíos que enfrentan otros países en vías de desarrollo en lo que se refiere a las políticas del suelo. El continuado estudio del valor de la tierra como un instrumento de desarrollo en Cuba ofrece lecciones importantes para investigadores y funcionarios públicos de toda América Latina.

Ricardo Núñez es investigador del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC) en La Habana, Cuba. H. James Brown es Presidente y Jefe ejecutivo del Instituto Lincoln, y Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. También contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa para América Latina y el Caribe.

En la Web

En la página Web del Instituto Lincoln, www.lincolninst.edu, hay artículos relacionados sobre Cuba, los cuales están disponibles para bajarlos sin costo alguno.

“Participatory Planning and Preservation in Havana: Q & A with Mario Coyula”. Land Lines 9:4 (julio de 1997). (Sólo en inglés.)

Ricardo Núñez. “El suelo urbano como factor de inclusión económica y social: La experiencia de La Habana.” Artículo. 1999. (Sólo en español.)

Ricardo Núñez. “La ciudad de La Habana: Prácticas y perspectivas de captura de plusvalía urbana.” Artículo. 1999. (En inglés y en español.)

Ricardo Núñez y Carlos García Pleyán. “La regeneración en La Habana Vieja: ¿Un modelo de gestión que moviliza las plusvalías urbanas?”. Artículo. 1999. (En inglés y en español.)

Peter Pollock. “Exploring Cuba’s Urban and Environmental Heritage.” Land Lines 10:5 (septiembre de 1998). (Sólo en inglés)

Changes in the global economy, telecommunications and transportation systems are causing cities throughout the world to look at large-scale development projects as a way to restructure land uses and stimulate the local economy. For example, large, well-located areas previously occupied by railroad facilities and related transportation and industrial uses have been left abandoned in many mid-sized cities as more goods are now shipped in containers from a small number of major ports and terminals.

Statutory restrictions on state-owned enterprises have limited options to release these underutilized lands to the private market or to develop them as public projects. With increased privatization and the removal of restrictions, these properties would appear to be ideal locations for successful public/private development partnerships. However, while such monumental urban developments may seem like a panacea, they also raise many concerns about implementation and unanticipated impacts on other neighborhoods of the city, as well as competition with other cities.

Cordoba is representative of cities engaged in strategic planning to restructure local land uses under conditions of a changing macroeconomic and institutional environment. One of the key questions for these cities is to what extent can a major new development, in this case a teleport, effectively stimulate economic diversity and revitalize a neglected area.

Conditions in Cordoba

The City of Cordoba, with a population of approximately 1.3 million people, is strategically located in the geographic center of Argentina and has well-established linkages to the capital of Buenos Aires and to major cities in Chile, Brazil and Uruguay. Cordoba has long been an industrial center focusing on the production of cars, planes, trains and machinery, as well as consumer goods such as food, shoes, clothing and leather products. More recently, the city has expanded its service sector for both local and regional needs.

As Argentina has experienced economic stabilization and restructuring of its economy, Cordoba has gained greater potential to become a thriving center of Mercosur, the regional business district of south central South America. However, one of the city’s most vexing obstacles remains its competition with Buenos Aires.

Like many Latin American cities, Cordoba is also experiencing increased decentralization, movement toward a polycentric urban structure, and related socio-economic problems. Several years ago the city embarked on a strategic planning process that involved a broad cross-section of constituencies and resulted in a 1996 plan that identified some immediate economic development needs and other matters requiring further analysis and implementation.

As part of an ongoing collaboration between city officials and the Lincoln Institute, a seminar held in Cordoba in April 1997 examined the regulation and promotion of the land market. (1) One high-priority idea that emerged from those discussions related to the development of a teleport on underutilized central-city land. A committee formed to address the planning and implementation of such a facility included municipal officials, private sector business interests and members of the local university community.

The teleport envisioned for Cordoba is a mixed-use development comprising office space, convention facilities and hotels along with other ancillary land uses. The provision of state-of-the-art office facilities is considered a key objective to meet the city’s needs as both a regional center and a national location for some firms. These facilities will have elaborate telecommunications infrastructure and will be developed with a combination of public and private sector investment. One of the first projects is to be a hotel developed by the municipality within an historic structure.

The proposed location for the teleport is a 40-hectare site in the center of the city adjacent to the Suquia River. The site includes old railway lines and has good access to major roads linking the Mercosur region. The land is currently in both public and private ownership, and it is anticipated that some land transfers will be required to undertake the project.

Observations and Recommendations

To help the committee finalize its plans for the teleport, the city of Cordoba and the Lincoln Institute organized a second seminar in April 1998 to discuss concerns about implementation of the project. Comparative case studies of large-scale public/private developments in Toronto, Canada, and Sao Paulo, Brazil, provided useful perspectives on the problems and challenges faced by those cities and offered lessons for examining the design and likely prospects for the proposed teleport.

A key consideration is the teleport’s large scale relative to the existing local market, which suggests, at the very least, that the project needs to be phased in to ensure orderly development. Related to the project’s size are its impacts on other land in the city, including sites that have the potential for similar types of development. The relative attractiveness of the chosen site may adversely affect development of non-residential land uses in other designated growth areas of the city. At the same time, it is important to understand the depth and strength of the market for the specific uses intended for the proposed teleport site.

A related concern is the project’s potential negative impacts on existing and expanding residential neighborhoods in the area. On the other hand, the success of the teleport development could benefit the neighborhood if the residents are integrated into the planning and implementation process.

Among the lessons to be learned from other cities’ experience is the value of having a manageable set of objectives, and some seminar participants feared that the Cordoba committee was being overly ambitious. A second lesson regards the need for extreme care in selecting the location for a major new development. While the target location for the teleport was not considered deficient in any specific respect, it had not been selected as the result of a systematic analysis. Rather, this is a case where the city is trying to take advantage of an opportunity to develop a plan for an available site that urgently calls for reuse.

A third admonition came from the private sector, which has special needs in terms of access, infrastructure and costs. Some qualified market research can shed light on a host of issues including the extent to which Cordoba could hope to compete with Buenos Aires as a local or regional headquarters for domestic or international firms. Clearly the intended private sector beneficiaries must be involved directly in the conceptual development and planning of the project.

Several weeks after the seminar, the city commissioned a study to aid the implementation strategy for the teleport based on these concerns and recommendations. The study will also investigate potential instruments to effect land value capture to provide infrastructure financing and mechanisms to structure the kinds of public/private partnerships that appear to be necessary for the success of the teleport project.

A final general observation is that officials in Cordoba, or any city considering large-scale urban development, need to move rapidly beyond the study phase and establish training and other support systems for local leaders and practitioners to enhance their capacity to manage the project. Skills and experience are needed to assess the functioning of land markets, develop requisite technical capabilities, negotiate with the private sector, and oversee financial management, utility regulation, property taxation, land regulations and their complex interactions. The challenge in any such undertaking is to balance sufficient planning and research with the need to take advantage of development opportunities as they arise and to learn from the process as it evolves.

David Amborski is professor in the School of Urban and Regional Planning at Ryerson Polytechnic University in Toronto. Douglas Keare, a senior fellow of the Lincoln Institute, has experience with strategic planning for large cities in developing countries.

1. See “Strategic Planning in Cordoba,” Douglas Keare and Ricardo Vanella, Land Lines, September 1997.

Figure 1: Questions for Large-scale Developments

These topics and questions guided the seminar discussions in Cordoba, and they may be useful to other cities considering large-scale development projects on underutilized urban lands.

Understanding the Land Market: How will the local land market respond to large-scale public interventions such as the proposed teleport? What is the demand capacity for state-of-the-art office buildings in the region? What are the potential mechanisms for intervening in the land market to enhance the chances of success for this type of project?

The Urban Impacts of Large Projects on Underutilized Land: What are the impacts of this type of large-scale project on adjacent lands and competitive locations within the metropolitan area? How can infrastructure use be optimized? What alternatives could be explored to change the existing zoning structure?

Instruments of Promoting and Financing Private Investments in Urban Regeneration Projects: What financial instruments can be used in this type of development in conjunction with private sector participation? What instruments for private investments have been most successful? How can these be used with public/private partnerships? What benefits, disadvantages or complications might result from these partnerships?

Mechanisms of Redistribution and Land Value Capture: How can incremental land value be identified and estimated? How can land value capture schemes be used up front to finance the infrastructure for this project? What alternative instruments may be used for this purpose? What institutional reforms or partnerships might be necessary to implement these schemes and to serve as incentives for further development?

In the context of entirely new fiscal policies and new approaches to property rights in central and eastern Europe over the past decade, taxes on land and buildings have taken on significant new roles—politically as adjuncts to privatization, restitution and decentralization, and fiscally as revenue-raising tools for local governments.

The Lincoln Institute is particularly interested in the complex debate over property-based taxes and in how different countries experience the transition from communism to democracy and from planned to market-driven economies. Over the past four years, the Institute has undertaken a series of educational programs to help public officials and business leaders in eastern Europe understand both underlying principles and practical examples of property taxation and valuation through offering varied perspectives and frameworks for decision making.

The Institute is also sponsoring a series of case studies to compare the implementation of ad valorem property tax systems in eastern European countries. These studies provide a unique perspective from which to review the initiation of land privatization, fiscal decentralization and land markets, as well as to compare the various legal and administrative features adopted for the respective tax systems.

Programs in Estonia

The Baltic country of Estonia was the first of the new independent states to recognize the benefits of land taxation and thus has been the focus of several Lincoln Institute programs. The Institute’s work in Estonia began in September 1993 when Fellow Jane Malme and Senior Fellow Joan Youngman participated in a conference with the Paris-based Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) on the design of a property taxation system. Estonia had just instituted its land tax program, and since then the Institute has continued to support programs there relating to land reform and property taxation.

The most recent education program, on “Land and Tax Policies for Urban Markets in Estonia,” was presented in the capital of Tallinn in May to nearly 30 senior-level state and city officials interested in public finance, land reform and urban development. President H. James Brown, Jane Malme, Joan Youngman and a faculty of international experts explored current issues concerning land reform, valuation and taxation. They also discussed methods of urban planning, land management and taxation to both encourage development of urban land markets and finance local governments.

Estonia is also serving as the pilot case study for a survey instrument to gather and analyze information from countries adopting new fiscal instruments for market-based economies. Malme and Youngman are working closely with Tambet Tiits, director of a private real estate research and consulting firm in Tallinn, to draft the survey, research and collect data, and analyze the results.

Other Case Studies and Conferences

A second case study examines Poland, where an ad valorem property tax law is under legislative consideration. Dr. Jan Brzeski, director of the Cracow Real Estate Institute, serves as the country research director and liaison with the Institute. Subsequent studies will survey Latvia, Lithuania and Russia. In addition, Professors Gary Cornia and Phil Bryson of the Marriott School of Management at Brigham Young University in Utah are using the Lincoln Institute survey instrument to study property tax systems in the Czech and Slovak Republics.

The Lincoln Institute was a sponsor of the fourth international conference on local taxation and property valuation of the London-based Institute of Revenues, Rating and Valuation (IRRV) in Rome in early June. The conference attracts about 300 senior level officials from central as well as local governments throughout Europe. Dennis Robinson, Lincoln Institute vice president for programs and operations, was on the conference advisory committee and chaired a session on “Case Studies in Local Taxation in the New Democracies,” at which Jane Malme and Joan Youngman discussed the Institute’s case studies on land and building taxation in transitional economies. Other participants in that session were Institute associates Tambit Tiits of Estonia and Jan Brzeski of Poland. Board member Gary Cornia spoke about his research on property taxation in the Czech Republic. Martim Smolka, senior fellow for Latin America and the Caribbean, presented a paper on “Urban Land Management and Value Capture” at another session chaired by Joan Youngman. Jane Malme also was a discussion leader for a session on “Tax Collection and Administration.”

The Institute is planning another program with OECD in December 1997 for public officials and practitioners in the Baltic countries of Estonia, Latvia and Lithuania to examine policy aspects of land valuation and mass appraisal concepts for ad valorem taxation.