Hoy en día, cerca de un millón de personas vive en apartamentos subterráneos en Beijing, donde, para los 23 millones de habitantes de la gran ciudad, las viviendas sociales cercanas a los lugares de trabajo son muy escasas (Xing 2011). Estas unidades habitacionales por lo general son subdivisiones sin ventanas en sótanos y en refugios antiaéreos, cuyo tamaño promedio es de 9,75 metros cuadrados.

En agosto de 2010, Beijing estableció un plan de tres años para evacuar a los inquilinos de estas viviendas subterráneas. Los desalojos comenzaron en 2011, especialmente en los distritos urbanos más céntricos con valores de suelo caros, pero la demanda continúa siendo alta. En algunas áreas de la ciudad, particularmente en los distritos periféricos, pueden verse en la calle anuncios de alquileres subterráneos y, en Internet, también existen miles de avisos de alquiler de unidades subterráneas.

El presente artículo está basado en el análisis de este fenómeno llevado a cabo por la autora en los años 2012 y 2013, cuando los avisos en Internet de apartamentos subterráneos eran una actividad dinámica y creciente. Los listados de alquiler analizados contienen suficiente información sobre las unidades en particular, tales como ubicación, precio, tamaño, comodidades y nivel de subsuelo, para evaluar la dinámica de este submercado de alquiler de viviendas para personas de bajos recursos.

Escasez de viviendas de alquiler accesible

Tal como ocurre en la mayoría de las ciudades chinas, Beijing sufre una grave escasez de viviendas de alquiler accesible, a consecuencia de la migración masiva hacia los centros urbanos (Liu y otros 2013; Xie y Zhou 2012). La ciudad también tiene una gran cantidad de espacio subterráneo, derivada de una política del año 1950 que establece que todos los edificios nuevos deben tener un subsuelo común y refugios antiaéreos. Los códigos de edificación especifican las pautas de construcción, inclusive la provisión de infraestructura, como electricidad, agua y alcantarillado. Esta disponibilidad de espacio subterráneo ha crecido de forma exponencial en medio del extraordinario boom de la construcción que se ha producido en China en las últimas décadas. Algunos complejos constan de hasta 600 unidades por debajo del nivel del suelo.

Como forma de abordar el déficit de vivienda, las políticas oficiales promovieron, durante 24 años en época de paz, la utilización “económica” de este espacio subterráneo, y uno de los usos establecidos por dicha política fue el residencial (BMBCAD 1986). Sin embargo, en 2010 Beijing cesó de otorgar nuevos permisos de uso de apartamentos subterráneos e instituyó el plan de tres años mencionado anteriormente con el fin de evacuar a los residentes. En vista de la cantidad de personas involucradas y la falta de alternativas de vivienda social, este proceso ha presentado diferentes desafíos, como el hecho de que los propietarios de estas unidades están demandando una compensación por derechos de ocupación que habían adquirido cuando las unidades eran legales.

Viviendas financiadas por el Estado

Desde que China hizo la transición a un mercado privado desde una economía de planificación centralizada, en la que el estado proporcionaba todas las viviendas, el sector inmobiliario ha crecido de forma explosiva. Consideradas principalmente como un vehículo de inversión, las nuevas unidades privadas son accesibles únicamente a aquellos que poseen suficientes ahorros para comprar una vivienda con poco financiamiento.

Las restricciones en la oferta de terrenos constituyen otro obstáculo para la provisión privada de vivienda. Debido a que la intención del Estado, propietario de todos los terrenos del país, es proteger el suelo agrícola fértil, ha prohibido el desarrollo en las áreas rurales de la periferia urbana. Aun así, dichas zonas han experimentado una rápida construcción de proyectos de vivienda por parte de personas que se asientan informalmente. Estos “pueblos urbanos” proporcionan viviendas privadas a una cantidad de entre 5 y 6 millones de personas de bajos ingresos que no pueden acceder a viviendas cercanas al centro de la ciudad, pero el gobierno ha estado intentando demoler estas viviendas.

El Estado chino ofrece cuatro tipos de proyectos de vivienda social, especialmente para empleados públicos con bajos ingresos (ver tabla 1). Los primeros tipos de asistencia fueron el programa lian zu fang, que ofrecía viviendas de alquiler a las familias más pobres, y el programa jing ji shi yong fang, que proporcionaba oportunidades de acceder a la propiedad de una vivienda con subsidio.

En 2011, el gobierno lanzó un programa para construir más viviendas de alquiler (gong zu fang) para personas recientemente graduadas de la universidad y trabajadores cualificados en sectores clave, como la industria de alta tecnología. No obstante, debido a que este programa es algo reciente, la cantidad de unidades de alquiler accesible todavía es relativamente baja. Por otro lado, los proyectos de vivienda xian jia fang están dirigidos a la población desplazada. A pesar de la gran cantidad de unidades que se han construido para residentes de bajos ingresos a lo largo de los años, la demanda supera con creces la oferta, produciéndose una larga lista de espera.

La barrera del hukou

En Beijing, el hukou o permiso de registro de familias, es un requisito previo para acceder a cualquiera de los cuatro tipos de viviendas sociales mencionados. A modo de una retención de la planificación central, el hukou otorga a las familias el derecho a los servicios públicos en el lugar de residencia que el gobierno les ha asignado, pero les restringe recibir dichos servicios en otros lugares. Las personas que nacieron dentro de un hukou en grandes ciudades son elegibles para recibir mejores servicios educativos, de salud y de infraestructura. A no ser que un empleador patrocinado por el Estado solicite un cambio en el hukou de un trabajador, las personas que no poseen un hukou en las principales ciudades siguen enfrentándose a una barrera importante para acceder a las oportunidades económicas.

La figura 1 muestra la ubicación actual de los programas públicos de vivienda para las personas que poseen un hukou en Beijing. Al igual que ocurre en otros lugares del mundo, los proyectos de vivienda social se encuentran, como ya se ha mencionado, en las áreas más apartadas de la ciudad, donde los terrenos son menos caros pero, también, menos demandados. El subalquiler, otra de las características típicas de los proyectos de vivienda social, se encuentra muy difundido, pues los beneficiarios del programa cobran un alquiler a sus inquilinos por los apartamentos que les proporcionó el Estado.

Análisis del mercado subterráneo

En nuestro estudio hicimos uso de los listados detallados de viviendas subterráneas en alquiler que se encuentran disponibles en Ganji.com. Estos listados resultaron muy útiles para llevar a cabo el análisis, ya que el sitio estaba bien organizado y tenía la mayor cantidad de avisos. Utilizamos el término de búsqueda “地下室” o “unidad subterránea”, con lo que obtuvimos el alquiler mensual, la superficie en metros cuadrados, la ubicación específica, las comodidades y otras características de los apartamentos subterráneos, tales como el nivel de subsuelo. De los 7.312 anuncios que recabamos desde octubre de 2012 hasta septiembre de 2013, seleccionamos 3.677 entradas singulares con información completa. Tal como muestra la figura 1, estas unidades se encuentran bien distribuidas por toda la ciudad, lo que refleja el requisito de que todos los edificios de nueva construcción en Beijing posean un espacio subterráneo.

Resulta importante destacar que estos anuncios representan lo que probablemente es el sector de mayor poder adquisitivo del mercado inmobiliario subterráneo. Los propietarios que publican sus anuncios en Internet suelen tener un mayor nivel de educación y más recursos. Los anuncios normalmente vienen acompañados de fotografías, para demostrar la calidad relativamente alta de la vivienda. Además, la intención de los propietarios de publicar los anuncios sugiere que se sienten relativamente seguros en cuanto a la tenencia de las unidades.

La tabla 2 contiene estadísticas descriptivas de las 3.677 unidades habitacionales subterráneas estudiadas. La mediana de tamaño de las unidades es de 9,75 metros cuadrados, levemente menor que el mínimo de 10 metros cuadrados de Beijing y que la superficie habitacional general promedio per cápita (28,8 metros cuadrados por persona). Aun así, los apartamentos son por lo general más grandes que un dormitorio promedio para trabajadores, que sólo llega a 6,2 metros cuadrados (Xie y Zhou 2012).

El alquiler promedio mensual de 436 RMB (US$70) confirma que los apartamentos se encuentran en el sector de mayor poder adquisitivo de las viviendas para trabajadores migrantes. Según un estudio llevado a cabo por el gobierno en 2012, cerca del 48 por ciento de los trabajadores migrantes en Beijing paga menos de 300 RMB (US$48) por mes, un 27 por ciento paga entre 301 RMB y 500 RMB (US$48–US$80) y un 17 por ciento paga más de 1.000 RMB (US$160) (Xie y Zhou 2012). Es decir que estas unidades subterráneas en alquiler representan, por lo general, un tipo de vivienda con más valor para los trabajadores migrantes que los dormitorios comunes para trabajadores o las viviendas en pueblos urbanos.

En promedio, las unidades subterráneas se encuentran a menos de 11 kilómetros del centro de la ciudad, con una desviación estándar de 6,2 kilómetros, lo que las ubica definitivamente dentro de la Quinta Autopista de Circunvalación. Con estas ventajas de ubicación, los apartamentos ofrecen potencialmente costos más bajos de traslado ida y vuelta al trabajo, así como mejores oportunidades económicas. De manera similar, la distancia promedio a la estación de metro más cercana es de poco más de 1 kilómetro, lo que se considera una distancia caminable.

Cerca de un 50 por ciento de las unidades anunciadas se encuentran a uno o dos pisos por debajo del nivel del suelo. El 50 por ciento restante son semisubterráneas, como los denominados “apartamentos jardín” de los Estados Unidos, que tienen una pequeña ventana cerca del cielorraso de la habitación. Según nuestro análisis preliminar, el hecho de que la unidad estuviera a uno o dos niveles por debajo del suelo no presentaba ninguna diferencia estadística en cuanto al precio, habiendo considerado otras variables. Con respecto a las comodidades, cerca del 25 por ciento de los anuncios de las unidades indicaba que tenían calefacción, más de la mitad mencionaba la conectividad a Internet, aproximadamente el 25 por ciento señalaba la presencia de cámaras de vigilancia y menos de un 12,5 por ciento indicaba la existencia de guardias de seguridad.

Análisis de la dinámica de mercado

En nuestro estudio analizamos si la demanda en este submercado inusual de viviendas subterráneas es similar al mercado convencional sobre el suelo. En particular, la desventaja de vivir por debajo del nivel del suelo puede ser muy grande; además, este tipo de viviendas es, por lo general, tan pequeña que las demás variables estándar en los modelos de precios hedónicos pueden llegar a ser más pronunciadas o diferenciarse de alguna otra manera.

Nuestro análisis estadístico consistió en una progresión escalonada en la que se intentó ajustar las variables de la prueba a un modelo base que incluye las variables que la bibliografía ya considera significativas. Los resultados del análisis resultaron ser los previstos, ya que todas las variables fueron significativas y apuntaban en la misma dirección. Por ejemplo, el alquiler aumenta cerca del 3,3 por ciento por cada metro cuadrado en que se incrementa el tamaño de la unidad, y un 3,6 por ciento por cada kilómetro en que se reduce la distancia hasta el centro de la ciudad. El acceso al transporte también es significativo. La cercanía a una estación de metro aumenta el alquiler en 1,8 por ciento por kilómetro; y para cada estación de línea de metro en un radio de 800 metros, el alquiler aumenta un 2,8 por ciento.

Debido a que el desempeño de nuestro modelo de precios hedónicos fue el mismo que el de otros modelos, con las mismas variables principales significativas y en la misma dirección, el fenómeno de la vivienda subterránea es, evidentemente, un mercado. El surgimiento de este mercado sugiere que existe una fuerte demanda de viviendas en alquiler –especialmente entre las familias de bajos ingresos– que ni el mercado formal ni los programas públicos de vivienda pueden satisfacer. Este es un hecho evidente, en vista de que las normas sobre hukou no permiten a los trabajadores migrantes presentar solicitudes a los programas públicos de vivienda, y que se sabe que incluso los residentes de bajos ingresos de Beijing que poseen un hukou ocupan viviendas subterráneas.

Los resultados de nuestro análisis sugieren que la máxima prioridad de la población de bajos ingresos y a menudo migrante de Beijing es la proximidad al lugar de trabajo y al transporte. Vivir en habitaciones subterráneas merece la pena cuando la contrapartida es su ubicación céntrica. Además, al comparar los alquileres de estas unidades con los de las viviendas públicas, tal como muestra la tabla 1, observamos que, aunque los costos por metro cuadrado sean mayores, el alquiler total de la unidad subterránea es mucho menor (Hu y Hu 2012). Así, el mercado subterráneo satisface la demanda de aquellas personas con ingresos por debajo de los niveles a los que apuntan los programas de vivienda social.

Conclusiones

Las viviendas subterráneas representan un fenómeno de grandes proporciones en Beijing. En Internet encontramos miles de avisos de alquiler de apartamentos subterráneos, y esa cantidad seguía creciendo en el año 2013, a pesar de los desalojos. No obstante, el tamaño de este submercado no significa que deba ser incorporado a las políticas públicas.

Existen historias extraordinarias de personas que habitaban en tejados y en pozos de alcantarillado para poder vivir en el área central de Beijing. Las viviendas subterráneas son, con frecuencia, sólo otra alternativa desesperada a la que recurren los pobres en los centros urbanos para poder vivir y trabajar en las áreas urbanas donde no poseen hukou y, por ende, no tienen acceso a los servicios.

¿Cuánto puede una sociedad reducir el espacio habitable para que las ubicaciones urbanas sean accesibles? Esta pregunta ejercerá una presión cada vez mayor a medida que las densidades de las megaciudades asiáticas excedan los niveles aceptables de dignidad humana, lo que obligará a los responsables de elaborar políticas y a los diseñadores a pensar de manera más creativa sobre las reformas urbanas. Aunque las unidades subterráneas son, de hecho, más espaciosas que los dormitorios para trabajadores o estudiantes, el extraordinario desarrollo económico de China ha elevado las aspiraciones y expectativas de sus ciudadanos para obtener mejores condiciones de habitabilidad.

Debido a que la mayoría de los inquilinos son solteros o parejas sin hijos, y a que la tenencia es temporal (ya que no se prolonga por muchos años), en las políticas de vivienda debería tenerse en cuenta la necesidad de tener una vivienda para toda la vida, tanto para las personas que recién comienzan a desarrollarse en esta ciudad tan cara como para aquellas que sólo requieren una estancia temporal por motivos de salud, educación y otros.

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Sobre el autor

Annette M. Kim, Ph.D., es profesora asociada en la Escuela de Políticas Públicas Sol Price de la Universidad del Sur de California. Además, es directora de SLAB, el laboratorio de análisis espacial de la Escuela Price recientemente creado, dedicado a promover la visualización de las ciencias sociales para el servicio público por medio de la enseñanza, la investigación y la participación pública.

Referencias

BMBCAD (Oficina Municipal de Defensa Civil Aérea de Beijing). 15 de mayo de 1986. “关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的通知》的实施细则” (Cambios en las normas de implementación para construir refugios antiaéreos mediante su combinación con edificios civiles).

Hu, Hai-feng y Ji-ya Hu. 2012. “Overall Evaluation and Future Development Planning of Beijing Affordable Housing System During the Eleventh Five-Year Plan”. Beijing Social Science 1: 7–14.

Liu, Xiang, Maojun Wang, Jiabin Cai y Mengchen He. 2013. “An Analysis on the Spatial Structure of Non-Native Permanent Population of Beijing Metropolitan Area in 2000–2010”. Urban Development Studies 20(10): 86–93.

Xie, Xinmei y Le Zhou. 2012. “Study on Housing Demands of Migrant Workers in Key Industries in Beijing”. Documento presentado en las ponencias de la Conferencia Anual de Planificación Urbana de China, Beijing.

Xing, Fan. 2011. “北京清理地下空间提速 百万北漂可能无处寄居” (Beijing limpiará el espacio subterráneo. Un millón de personas tal vez no tengan adónde ir). Beijing Times, 14 de enero. http://news.qq.com/a/20110114/000529.htm

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Este artículo es un avance de la investigación exploratoria La cuestión de la regularización jurídica de los barrios urbanos. En él se presentan algunas respuestas a las interrogantes en torno a por qué en Venezuela, a diferencia de muchos otros países latinoamericanos, no se ha generalizado la regularización jurídica de los barrios urbanos.

La situación

Hasta el presente muy pocos barrios urbanos se encuentran en terrenos pertenecientes a sus ocupantes, quienes no pueden registrar la propiedad construida, sino obtener un título supletorio cuya validez legal es limitada. Desde principios de los años 1970 existe una interpretación emanada de la Corte Suprema de Justicia que establece que las operaciones sobre edificaciones en suelo ajeno no podrán ser registradas, a menos que conste el consentimiento expreso del propietario del suelo (Pérez Perdomo y Nikken, 1979:38). Éste es el enunciado de un principio general, que se aplica no sólo a las casuchas urbanas, sino a todas las edificaciones.

Sin embargo, las construcciones en las barriadas populares gozan de posesión del terreno donde se asientan, término que podría definirse más estrictamente como posesión precaria . Y el hecho es que los niveles de estabilidad de este tipo de posesión tienden a variar, desde una estabilidad razonable hasta casos donde la posesión es totalmente inestable, los ocupantes son desalojados y las estructuras demolidas.

Hay que tener presente que las ocupaciones e invasiones de tierras no son un fenómeno nuevo en Venezuela. Sólo hace falta observar el predominio de barriadas de ocupación en las ciudades venezolanas desde el siglo XIX. En este sentido, las ciudades venezolanas muestran una acentuada diversidad física y social, que se caracterizada por:

• Ciudades constituidas por estructuras materiales bien diferenciadas, producto principalmente del rápido proceso de urbanización ocurrido en el país, especialmente en el siglo XX
• La inexistencia de oferta de vivienda para las familias de bajos ingresos que decidieron mudarse a las principales ciudades
• Las formas de gobierno urbano donde la aceptación de las ocupaciones ha sido de hecho pero no de derecho
• Las desigualdades económico-sociales
• La cultura y talento de construcción del venezolano

Los cambios

Al reflexionar sobre la situación jurídica de los barrios, muchos nos preguntamos: ¿por qué se ha llegado a entronizar y en cierta forma a aceptar como normal construir o vivir en terrenos que se supone son propiedad ajena a los usuarios?

Las reacciones a esta situación compleja son diversas. Y llama la atención que hasta ahora ni los supuestos dueños ni los que viven en posesión del terreno hayan llegado a tomar medidas drásticas; por ejemplo, que los propietarios exijan el desalojo o expropiación de las tierras ocupadas, o que los usuarios exijan la compra o regularización jurídica de la tenencia de la tierra. La aparición de lo que se ha definido como derecho oficial paralelo (Ontiveros & Bolívar, 2000:128-139) ha permitido la existencia y mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de los terrenos “invadidos”, pero además a dado pie a que ésta situación se vuelva crónica, y a que ninguna de las partes involucradas parezca exigir un cambio.

No obstante, en los últimos años ese entendimiento tácito se ha quebrantado, principalmente debido a los requerimientos del sector bancario, que no ha transigido en dar préstamos a las personas sin propiedad registrada sobre el terreno que ocupan. Y también a la intervención del Banco Mundial como ente cofinanciador de operaciones de habilitación de barriadas urbanas.

Ahora por primera vez se ha incluido la regularización de la tenencia de la tierra en las barriadas en la Ley de Política Habitacional (artículo 14), y un equipo de juristas trabaja en la elaboración de una Ley Especial que permita, o al menos contribuya, a poner punto final a la situación de irregularidad jurídica que se vive en los barrios urbanos venezolanos y en algunas de las urbanizaciones populares.

Causas que obstaculizan la regularización jurídica de los asentamientos informales

A continuación nos referiremos a los diversos elementos que hemos despejado como causas de la no regularización jurídica de las barriadas, y principalmente de la tenencia de los terrenos donde éstas se asientan.

La incertidumbre sobre los verdaderos propietarios

El Dr. Rafael Caldera, expresidente de la República, argumentaba que la causa principal de la no regularización es la falta de claridad en relación con quiénes son los propietarios de las tierras invadidas. Y que frente a esta incertidumbre, lo más importante y urgente era darles los servicios fundamentales a los ocupantes de los terrenos. En suma, la regularización jurídica nunca ha sido prioritaria en el proceso de consolidación de las barriadas. No obstante, sabemos que existen otras causas más profundas de la no regularización formal.

La aceptación y creación de un orden jurídico alternativo

En Venezuela las barriadas urbanas son una empresa sorprendente que desde sus inicios, en los años 1940 y 1950, se supone que puede ser controlada y su obra demolida eventualmente. Hasta ahora nadie ha logrado esta meta. Sustituir las barriadas autoproducidas por urbanizaciones ha quedado en el discurso, en ofrecimientos. Prueba de ello es que la mitad de los venezolanos que viven en ciudades se alojan en asentamientos informales.

En la práctica se ha instaurado una suerte de derecho oficial informal para los asentamientos informales y todo lo que a ellos se refiere. Los estudios de Pérez Perdomo y Nikken (1979:21) explican “…cómo el mismo Estado ha contribuido a crear una especie de orden jurídico informal para satisfacer las necesidades jurídicas de las barriadas relacionadas con la pertenencia de la vivienda”. Lo que nos indica que existe una aceptación de hecho, pero no de derecho.

Entonces, ¿se puede decir que la gente de las barriadas irregulares no quiere que su propiedad sea regularizada? Sabemos que esto no es totalmente cierto. Ellos viven en posesión de un terreno como si fuera su propiedad. Cuando aparece el propietario y quiere desalojarlos luchan hasta detener el desalojo. Aunque pareciera que mientras la posesión no esté en riesgo de desalojo, los ocupantes se quedan conformes y esquivan la diferencia entre propiedad y posesión de sus asentamientos, muchas veces para no involucrarse en procesos burocráticos y jurídicos desgastadores y costosos. Y también para no enfrentar las obligaciones tributarias que trae consigo la legalización.

La dotación de servicios públicos en vez de la regularización jurídica

Otra prueba de la aceptación y la alternatividad jurídica es que las instituciones del estado se han ocupado de dotar, en general precariamente, de vías, servicios y equipamientos a las barriadas urbanas (Josefina Baldó, 1996). Aunque sea por cuentagotas y a cambio de votos.

Los investigadores de otros países, especialmente los de América Latina, se extrañan de la dotación de servicios que tienen las barriadas urbanas de Venezuela que no han sido regularizados jurídicamente; más sorprendente aún es el mejoramiento de las viviendas, su transformación de casuchas en casas y hasta edificios de varios pisos de materiales convenientes (Bolívar et al., 1994). Esta situación es peculiar y se debe al camino que escogieron nuestros gobernantes, de dotar precariamente los terrenos invadidos donde se había aceptado la ocupación, en lugar de arreglar primero la cuestión de la propiedad.

Tal política ha impedido, o al menos retrasado, la regularización jurídica de las barriadas. Además, se ha instituido que las bienhechurías se pagan en caso de necesitarse el terreno donde se asientan.

Los procedimientos legales y burocráticos

En Venezuela existe un acceso desigual al sistema jurídico y administrativo. Los procesos burocráticos consumen muchas energías y son costosos, así que hasta tanto no se les pida a los ocupantes el documento legal probatorio de su propiedad, a ellos no les importará no tenerlo, e incluso se pueden olvidar de que ese mecanismo existe como opción. Es de hacer notar que no siempre es posible el acceso a expertos para determinar el estado jurídico de una propiedad, y que los diagnósticos incorrectos son comunes.

Además, las iniciativas de legalización tienen que sobreponerse a las dificultades para identificar a los verdaderos propietarios. Es necesario especificar la “tradición legal de propiedad” y resolver el tema de las “tierras indivisas”, que tradicionalmente se encuentran dispersas en una maraña hereditaria. Sin embargo, prevalece la falta de sensibilidad e ignorancia de la ley entre los empleados gubernamentales que deben resolver estos casos. La ley oficial es muy estricta y en consecuencia mucho más difícil de aplicar que la ley alternativa. Y la situación se complica aún más al tomar en cuenta el resentimiento y prejuicios de burócratas corruptos hacia los “beneficiarios” de los problemas relativos al suelo, especialmente cuando éstos son los ocupantes ilegales de asentamientos construidos por iniciativa propia.

Otro de los obstáculos evocados por funcionarios entrevistados atañe a la diversidad de tamaños y formas de las parcelas existentes en las barriadas (Bolívar et al., 1994:53-100). Algunas pueden ser de unos 20 m2, otras de miles… Esto es en verdad complicado al proceder a la regularización, porque tendría que hacerse el levantamiento topográfico de las mismas y en muchos casos el recuadre. Se trata de un trabajo minucioso y dificultoso.

Conclusiones provisionales

No es frecuente que las luchas pacíficas de los habitantes sean publicitadas, a pesar de que algunas hayan costado vidas humanas. La mayoría de estas batallas queda en el olvido, aunque para los que trabajamos el área son un documento imprescindible para el estudio del tema de la regularización.

Dada la cantidad de dificultades existentes, muchas veces no hay la voluntad política para efectuar los procesos de regularización. Es fundamental sincerar esta situación. Muchos especialistas sugieren que es primordial romper con el patrón de ocupación y posesión que ha prevalecido hasta ahora. Seguir jugando con la ambigüedad de que sólo importa la posesión y no la propiedad, es condenar tanto a los poseedores como a los propietarios formales a no aclarar nunca la situación. Y a que los políticos usen el problema como recurso para generar clientelismo. Esta postura conduce a que en el tiempo las confusiones lleven al caos urbano y a que la vida cotidiana de los habitantes esté signada por la incertidumbre, el miedo y la violencia.

Referencias bibliográficas

Baldó, J. (1996). “Urbanizar los barrios de Caracas”. En: Bolívar, T. & Baldó, J. (comps.), La cuestión de los barrios. Homenaje a Paul-Henry Chombart de Lauwe. Caracas: Monte Ávila Editores Latinoamericana, Fundación Polar y Universidad Central de Venezuela.

Bolívar, T.; Guerrero, M.; Rosas, I.; Ontiveros, T. y De Freitas, J. (1994). Densificación y vivienda en los barrios caraqueños. Contribución a la determinación de problemas y soluciones. Caracas: Ministerio de Desarrollo Urbano/Consejo Nacional de la Vivienda.

Bolívar,T; Ontiveros, T y De Freitas J. (2000). Sobre la cuestión de la regularización jurídica de los barrios urbanos. Caracas: SEU/FAU/UCV e Instituto Lincoln (mimeo).

Ontiveros, T y Bolívar, T. (2000). Vivienda y acceso al suelo urbano. ¿Institucionalización de un derecho oficial paralelo. En: Edésio Fernandes (coordinador), Derecho, espacio urbano y medio ambiente. Madrid, Instituto Internacional de Sociología

Pérez Perdomo, R. y Nikken, P. (1979). Derecho y propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas. Caracas: Universidad Central de Venezuela y Fondo de Cultura Económica.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las políticas públicas y acciones urbanísticas relacionadas con la vivienda de interés social en Colombia, como en otros países latinoamericanos, se han concentrado en los programas de regularización y mejoras, que en muchos casos están vinculados a la necesidad de fondos para infraestructura. Estos programas también se consideran como el único instrumento paliativo para abordar un problema que parece no tener solución –el desarrollo urbano ilegal (pirata)–, aunque han resultado ser bastante limitados y hasta contraproducentes. En este trabajo presentamos una política alternativa: la aplicación de principios e instrumentos para la gestión del suelo y la participación en plusvalías (participación pública en los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones administrativas). Esta política fue establecida en la constitución colombiana y en la Ley 388 de 1997, que estipula que los ingresos provenientes de los incrementos del valor del suelo deben usarse en inversiones sociales.

Operación Urbanística Nuevo Usme es uno de los proyectos estratégicos promovidos por el alcalde de Bogotá Antanas Mockus para resolver el problema de los desarrollos urbanos ilegales. Ubicada en el sureste de la ciudad, la localidad de Usme es una de las áreas más vulnerables a las presiones de la urbanización ilegal; poderosos urbanizadores piratas han dispuesto más de la mitad de las 1.000 hectáreas ya designadas para uso urbano. El mecanismo predominante para este tipo de desarrollo informal, además de las invasiones y los asentamientos humanos ilegales, ha sido la venta de lotes por parte de urbanizadores que compran grandes extensiones de tierra a precio rural y las venden sin redes de servicios públicos ni infraestructura y sin aprobación de la administración pública. Entre las consecuencias negativas de este tipo de desarrollo encontramos precios del suelo relativamente altos y patrones desiguales de ocupación territorial.

Se espera que Usme se extienda e incorpore otras 600 hectáreas de cerros y terrenos ecológicamente frágiles –considerados en gran parte suelo rural–, según el plan maestro de la ciudad (Plan de Ordenamiento Territorial o POT) que fue aprobado en junio de 2000. El gobierno de Bogotá ya ha invertido en sistemas de acueducto y alcantarillado para el área y está ejecutando otros proyectos, entre ellos la ampliación del sistema de transporte público TransMilenio y la construcción de 6.200 viviendas para el sector de bajos ingresos. Además, por iniciativa de organizaciones de ciudadanos, dos grandes áreas –el Parque entre Nubes y el Agroparque Los Soches– han sido designadas en el POT como hitos urbanos locales de gran significado y simbolismo. La primera es un parque grande que marca la transición entre el territorio urbano y el rural, amenazado constantemente por el desarrollo ilegal y la explotación. La segunda, un tipo de zona de amortiguación agrícola, fue creada por una organización campesina que aceptó a sabiendas una reducción en el precio del suelo al cambiar la clasificación del mismo de suburbano a rural, a fin de preservar su carácter agrario. Actualmente esta organización aplica medios alternativos novedosos de gestión de suelo mediante proyectos de conservación ecológica para beneficiar a la ciudad en su conjunto y obstaculizar la amenaza del crecimiento urbano ilegal.

¿Cómo puede la diversidad de elementos, desde la vivienda social hasta el transporte público y la conservación de tierras agrícolas, crear una oportunidad para condiciones de vida sostenible para los habitantes más pobres de la ciudad? ¿Cómo reconciliamos los objetivos de la política urbana y la justicia social? ¿Cómo puede la ciudad impedir que los urbanizadores piratas se aprovechen inmerecidamente de la nueva área de desarrollo de Usme? Este es el desafío que enfrentan el gobierno municipal, las organizaciones de vivienda popular y los residentes del sur de la ciudad.

Mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías

Uno de los temas de debate con respecto a la Ley 388 es el precedente de recuperación de plusvalías en áreas destinadas para viviendas sociales. Las organizaciones de vivienda han buscado exonerar esos suelos de la participación en plusvalías, debido a una frecuente interpretación errónea de la naturaleza del instrumento, según la cual el valor recuperado se transfiere al precio final de la vivienda (véase Smolka y Furtado, página 12). Desde un enfoque diferente, el proyecto Usme está estructurado a partir de varios mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías que van más allá de la función restringida y malinterpretada de un impuesto.

El primer mecanismo consiste simplemente en anunciar el proyecto Usme, puesto que la Ley 388 establece que en caso de adquisición pública de suelo, el valor comercial del mismo (para fines de indemnización) no puede incluir el monto correspondiente a las plusvalías derivadas del proyecto. Esta disposición congela el precio del suelo en su nivel anterior al anuncio del proyecto, por lo que es un instrumento oportuno para reducir el costo del suelo que de otra manera tendría que pagar la administración local para sus propios proyectos de desarrollo urbano.

El segundo mecanismo es el Plan Parcial, un plan para parcelas de desarrollo local que se basa en el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios y que la legislación colombiana ha adoptado de la legislación de España. Esta modalidad de reparcelación (o reajuste equitativo del suelo) abarca la distribución de los costos de infraestructura, así como los derechos de desarrollo, y permite que la administración pública obtenga una porción del suelo urbanizado como retribución por su inversión en las obras de desarrollo. Mediante este mecanismo el Municipio de Bogotá obtiene suelo de forma gratuita o por un costo bajo que luego puede destinar para infraestructura o servicios públicos, o para viviendas de interés social.

Un tercer mecanismo es la recuperación de plusvalías, tal como la establece la Ley 388, para la cual se requiere que la Alcaldía Mayor apruebe un acuerdo específico. Si se aprueba el plan de recuperación, el municipio puede recobrar entre el 30% y el 50% del incremento del precio del suelo derivado del cambio en su clasificación de rural a urbano, la autorización para usos más rentables o el incremento de los derechos de desarrollo. Las plusvalías podrían pagarse con suelo, como un porcentaje de participación en el proyecto, en infraestructura o en dinero efectivo. Una vez más, el efecto que se busca es reducir el precio del suelo obtenido por la administración local por el cumplimiento de sus objetivos sociales.

Una alternativa más innovadora consiste en que la administración local o el municipio asigna los derechos de desarrollo del suelo directamente a beneficiarios de pocos ingresos del programa de viviendas. Este ingenioso mecanismo, basado en la separación de los derechos de construcción de los derechos de propiedad, en efecto traslada el equilibrio de fuerzas desde los urbanizadores hacia las familias de pocos ingresos que se residencian en el área y por consecuencia comparten el incremento del valor del suelo generado por el desarrollo. Estos nuevos residentes ahora tienen los derechos sobre la tierra que de otra manera habrían tenido que comprar a urbanizadores piratas que ya no tienen un mercado cautivo para la venta de lotes irregulares a precios altos en anticipación de futuros programas de mejoras.

Al adoptar una actitud activa en la regulación de la ocupación del área mediante la distribución de tales derechos de construcción, el municipio se encuentra en una posición más ventajosa para negociar directamente con los urbanizadores piratas y para emular de alguna manera sus acciones mediante la dotación de suelo urbanizado (“terrenos y servicios”) a precios asequibles. Con este enfoque jurídico el municipio garantiza la dotación de carreteras, redes de servicios públicos, zonas verdes y espacios públicos y recreativos que por lo general los urbanizadores piratas no ofrecen o que los propietarios de tierras rurales no pueden mantener. En síntesis, el procedimiento asigna los derechos de construcción a los habitantes de pocos ingresos que con el tiempo construirán viviendas gracias a sus propios esfuerzos. Al reducir los derechos de construcción del propietario original a través del Plan Parcial, también se reduce el precio del suelo.

Ampliación de la participación en plusvalías

La política de plusvalías que busca recuperar los incrementos del valor del suelo para beneficio público ha sido aceptada en áreas de ingresos altos, donde las rentas públicas se utilizan para subsidiar inversiones sociales en otras localidades. Sin embargo, los urbanizadores piratas suelen encontrar maneras de expropiar estas inversiones en áreas de ingresos bajos mediante las actividades ilegales y clandestinas prevalecientes utilizadas para el acceso y ocupación del suelo. El proyecto Usme representa un intento por trasladar el poder de negociación de la población con respecto a los urbanizadores piratas mediante el diseño de procesos de urbanización alternativos.

La Alcaldía Mayor ya ha hecho un compromiso de facto para aplicar los instrumentos de recuperación de plusvalías, aunque éstos siguen siendo objeto de explicaciones y discusiones dentro del debate general sobre la política de participación en plusvalías. Como ya hemos visto, el principio práctico en que se basa esta política es la separación de los derechos de propiedad de los derechos de construcción. No obstante, esta política afronta una enorme resistencia debido a la tradición jurídica civil de que los derechos unitarios y absolutos están asociados con la tenencia privada de la tierra.

La novedad del programa radica en su potencial para abordar directamente los retos de la urbanización de bajos ingresos. Las expectativas han hecho aumentar el precio de las tierras parceladas ilegalmente en Usme y han propiciado que los urbanizadores piratas “produzcan suelo comercial” mediante la destrucción de comunidades campesinas, la degradación de áreas de importancia ecológica y la ocupación de zonas de riesgo. La tolerancia de tales prácticas llegó a un extremo tal que los precios elevados prevalecientes en las transacciones de estos mercados inmobiliarios –ilegales, en su mayoría– han sido utilizados por la administración local como precio de referencia para determinar la indemnización justa por la adquisición de tierras.

A falta de mecanismos públicos para intervenir en el mercado del suelo, tales como la participación en plusvalías, los propietarios –particularmente los urbanizadores piratas– no sólo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que además han tomado bajo control el proceso. La urbanización ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoras entre tres y cinco veces, en comparación con el costo de urbanizar suelo no ocupado.

Mediante los mecanismos alternativos mencionados anteriormente, se espera que otras conversiones del uso del suelo, como en el caso de la urbanización de Usme, se hagan más en un entorno político-económico alternativo, en el cual el municipio participe como un regulador activo y socialmente responsable del proceso. Estos proyectos forjarán nexos estrechos entre las políticas de regulación del suelo y las reglas que se aplican para la compra o subasta pública de tierras, para la distribución de los costos de dotación de infraestructura y servicios públicos y para el ejercicio de los derechos de desarrollo. La devolución a la comunidad de las plusvalías derivadas de estos cambios en las regulaciones del desarrollo urbano y las inversiones públicas constituye la manera más eficaz de construir relaciones más democráticas basadas en el ejercicio de una demanda renovada de reforma urbana y el derecho de acceso al suelo.

María Mercedes Maldonado Copello es profesora e investigadora del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de Los Andes en Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

The confusing and contradictory responses by Latin America experts who participated in our survey call attention to potentially misleading policies that might be fomented by erroneous perceptions and weak indicators.

Almost 30 years ago, Amalia Reátegui and her husband, Eusebio, packed up their possessions, wrestled together their eight children, and moved to their new home: a dusty plot of land on the barren outskirts of the Peruvian capital, Lima. At first, life wasn’t easy there. Basic services, like running water and electricity, weren’t available. Roads were unpaved, and public transportation was nonexistent. Quality schools and health clinics were far away, in the more established and wealthier neighborhoods.

But even though conditions were tough, moving to San Juan de Lurigancho, one of Lima’s earliest informal settlements, offered the couple a rare chance to become homeowners, which would have been out of their reach in the city’s traditional districts.

Little by little, things improved. They built a sturdy house made of concrete, got electricity and, years later, running water and sewage. Buses arrived, and even a metro connecting San Juan de Lurigancho to the rest of the city. Their children went off to postsecondary education, and later landed jobs in hospitals, the municipality, and the navy.

Just as important for Amalia and Eusebio was a piece of paper from the government—the title recognizing their formal ownership of the 120-square-meter plot of land where they lived.

Today, the couple still lives in the same peach-colored house, but their family home, like their neighborhood, has been transformed over the years. The one-story house is now a four-story building with eight two-bedroom apartments, one for each of their adult children.

For Amalia, a 71-year-old soft-spoken grandmother with shoulder-length black hair, this was all part of the plan. “When we first built our home, I always thought it would be for my children,” she said. “It is my house, and it is for them.”

But for her children, who spent the equivalent of tens-of-thousands of dollars to build the upper floors, the current living situation leaves them in a legal limbo, where the ownership of their apartments is based solely on a verbal agreement with their parents rather than legal paperwork.

Reverting to Informality

The case highlights a new trend that is puzzling experts of urban development and property rights in Peru. After years of demanding legal titles for their homes, residents are allowing their properties to become deregularized by failing to use the national registry, known as Sunarp, to document property transactions such as real estate sales, change of ownership within families, or the construction of additional floors subdivided into apartments. As a result, properties revert to informality, and the government registry does not accurately reflect the actual owners.

The issue is a growing concern for policy experts, who say it could have major social, economic, and legal costs. Without legal registration, disputes can quickly arise among siblings over ownership of a family home after the parents die. Resolving the dispute can lead to high legal costs in Peru’s already overburdened and slow courts. Informal owners can’t use their property as collateral for formal bank financing, and they face lower resale value if they decide to put their home on the market. It also risks undermining the sustainability of Peru’s pioneering titling program, a popular tool aimed at promoting economic development that was later emulated around the world.

“The children are now living in the same situation that their parents were living in 40 years ago. They’ve become informal again,” said Julio Calderón, a Peruvian sociologist, Lincoln Institute researcher, and expert on property rights. “Urbanistically, this is a time bomb.”

The Rise of Informal Settlements in Peru

Like other Latin American capitals, Lima experienced a population explosion during the second half of the last century, as migrants from across Peru flooded into the arid coastal city seeking a better life.

In 1950, fewer than a million people lived in Lima. By 2000, that number had ballooned to 7.4 million, according to the United Nations Population Division. Today, the Peruvian capital is home to more than 9 million people, representing almost a third of the country’s total population. The drivers of Peru’s internal migration are varied, but it’s mainly a result of political and economic hardships in the countryside. In the 1970s, the rural economy crashed following a failed agrarian reform by General Juan Velasco, a leftwing military dictator.

The economy was battered again in the early 1980s during one of the worst El Niño weather events on record, causing damaging floods and collapse of the fisheries. At around the same time, the leftist Shining Path rebels launched a violent insurgency in the southern highlands, forcing many residents there to flee to Lima to escape a bloody conflict that would claim about 70,000 lives.

In Lima, the government wasn’t prepared for the wave of migrants. With nowhere to live, new residents began to take over vacant land on the city’s outskirts, sometimes clashing with police. One of those informal developments eventually became San Juan de Lurigancho. Hector Nicho, a community leader there, remembers the authorities as being powerless to stop the flood of people who seized land, hoping to make it their own.

“The first day of the invasion, there were 15 or 20 people. The following day, we were 500. The day after that, we were 1,500. It just kept growing. They couldn’t stop it, even though the state had sent police,” said Nicho, who was just a boy when he participated in the land invasion some four decades ago.

Land grabs occurred throughout Lima, eventually leading to the creation of districts like Villa El Salvador on the city’s southern edge and San Martin de Porres in the north. The squatters were some of the city’s most impoverished residents, living in areas noticeable for the lack of state presence and vast informal economy.

By the late 1980s, things were only getting worse. Peru’s economy had spiraled into hyperinflation. The Shining Path, once confined to the rural highlands, was fast encroaching on Lima, threatening to overthrow the government and install a Maoist-inspired regime.

De Soto’s Titling Program

Around this time, Hernando de Soto, a Peruvian economist, proposed a way out of the mess. De Soto argued that providing legal ownership to property would trigger development by allowing the poor to leverage their individual assets in the formal economy and access financing. But complex and expensive bureaucratic barriers were preventing that from happening, De Soto said.

“They realized that one of the biggest obstacles to registering property in Peru was their own public registry,” said Angel Ayala, a lawyer and expert on property registration. “The problem wasn’t the informality. The problem was that the formal sector wouldn’t allow you to enter it,” he said, referring to the government’s then-complex and costly regulations for property registration.

De Soto’s ideas were embraced by Peru, which created a new legal framework to provide property titles for people like the Reáteguis, living in informal settlements in places like San Juan de Lurigancho.

In 1996, the government created the Commission for the Official Registration of Informal Property (COFOPRI) to lead a nationwide urban titling program. It also created a parallel registry, known in Spanish as the Registro Predial Urbano. The registry, which focused only on Lima’s informal settlements, slashed the requirements for property registration, making it faster and cheaper for poor land owners to get titles.

The results were impressive. According to Regularization of Informal Settlements in Latin America, a Lincoln Institute report by Brazilian lawyer Edésio Fernandes, COFOPRI reduced the time to obtain a title from 7 years to 45 days. It cut the number of steps from 2,007 to 4. The cost of registering declined from US$2,156 to almost nothing.

Since its creation, COFOPRI has issued about two million property titles, making it one of the largest programs of its kind in the world.

“The people who worked there worked 24 hours a day,” said Jorge Ortiz, a former COFOPRI employee who later became the superintendent of Peru’s traditional public registry, known as Sunarp. “They really identified with what they were doing.”

De Soto’s titling policy became the preeminent approach for land regularization around the world. It won praise from development organizations like the World Bank and the Inter-American Development Bank, and from politicians like former U.S. President Bill Clinton. Peru, as a pioneer of the program, became a model for other countries in Latin America, Africa, and Asia that were also grappling with widespread informality and poverty.

Almost 20 years since the creation of COFOPRI, academics have identified several social and economic benefits from titling. Families with formal title, for example, invest more in their homes and their children’s education, studies show. They also have fewer children.

Critics of the program, however, argue that De Soto’s main hypothesis—that titles will increase the poor’s access to formal credit—has simply not materialized as he envisioned.

They also point to unintended consequences of large land-titling programs, such as political manipulation and incentive for squatters to continue invading land, creating new informal developments without services, in the hope of being registered one day.

The Risks of Deregularization

In Peru, one of the main concerns is the sustainability of the titling, as more and more properties are becoming deregularized. Years after they seized land, the original property owners are retiring or passing away. Their property, often given to their children, is slipping back into informality.

“What we have seen happening is that the second and third property transactions are no longer registered. For a number of reasons, people simply fail to keep their properties fully legal,” said Fernandes. “So in a few years’ time, you are back to square one in terms of the legalities of the area.”

Unless the trend changes, policy experts say, the government’s aggressive titling program could unravel, along with its benefits.

Informal property owners risk losing the most basic benefit of titling: tenure security and legal protection against eviction and fraud. They could face other costs, like legal expenditures to resolve disputes over ownership.

There are also opportunity costs. Informal homeowners can’t use their property to access formal credit. They’d also miss out on receiving fair market compensation if they decided to sell their home.

The extent of the deregularization is difficult to gauge, but a recent Lincoln Institute study by Oswaldo Molina, an Oxford-trained economist, found that just 21 percent of second property transactions in Peru’s recently titled areas were being formally registered (Molina 2014).

“When the reform started, it wasn’t just an issue of providing titles to the people, but maintaining them formal,” said Molina. “So what happened with the other 79 percent?”

“We are now going to have numerous properties with titles, but in the name of someone else,” he added.

Causes for the Failure to Register

During his time as the head of Sunarp, Ortiz said it was extremely rare to see individuals registering second property transactions. For Ortiz, this has been a disappointment.

“I believed in the model from the 1990s,” said Ortiz, who was the head of Sunarp during the start of President Ollanta Humala’s administration in 2011. “And now, some 30 years later, I’m seeing that it could go to waste.”

The causes of deregularization are obscure, but experts point to cultural issues and changes in public policy as important drivers.

In many places in Peru, there is a strong respect for the verbal decisions of parents, even concerning important legal issues like property registration. In cases where a family home is subdivided, children rely on their parents, the property owners, to sign off on the transaction in order to provide them with a formal title.

Experts say that many parents are happy to let their children pay for the subdivision, but they don’t consider providing formal title, believing that a verbal agreement is sufficient to split up the property. In other cases, parents refuse to provide title over concerns that they could lose control over their home.

“There is still a culture where you respect the decision and the word of the parents,” said Jesus Quispe, the director of Cenca, a Lima-based urban development institute, which works in San Juan de Lurigancho. “Few transactions go through the legal system. There is a culture of informality.”

Ramiro García, the head of the urban program at the Peruvian development organization Desco, says many families ignore the public registry until they confront a problem, like a legal dispute over ownership.

“It is bureaucratic, expensive, and families don’t consider it necessary,” he said from his office in Villa El Salvador.

Before Lima’s population boom, families that couldn’t afford to buy a home could move to the outskirts, grab a piece of land, and build a house. Today, most of the vacant land is gone. What remains is located on the edge of mountains, often unstable for living.

As land has become scarcer, demand for housing has remained robust. As a result, the city has started to expand upward, with apartment buildings replacing houses.

Real estate prices have also skyrocketed, driven by Peru’s strong economic growth over the past decade. For young families from lower-middle class backgrounds, escalating costs have made it increasingly difficult to acquire their first home.

To help their children, parents who settled Lima’s outskirts a few decades ago are now adding two or three floors to their homes, and subdividing them into apartments.

In San Juan de Lurigancho, Melly Rosas, a 53-year-old secretary at a church, decided to add three more floors to her house after watching her married children struggle to save up enough money to buy a property.

“At first, this wasn’t our plan,” she said. “But it was too expensive for them to buy land while paying rent.”

“We are growing upward because there isn’t any more space,” Rosas added, referring to the increasing number of buildings in her neighborhood.

Rosas and her husband, Ricardo, haven’t looked into providing titles for their children’s apartments, but they plan to. “We know we have to do so, because it will reduce a lot of problems they could have,” she said. “Right now, everything is verbal.”

A short drive away, on a quiet, residential street, Marcelo Nuñez, a 52-year-old shoemaker, lives in a spacious house with high ceilings that help to keep it cool during Lima’s hot summer days. Attached to the house is a small store, where his wife sells soft drinks and potato chips.

Like their neighbors, Nuñez and his family slowly built their home over the last 30 years, one wall at a time. Now his 28-year-old daughter is building a second floor, where she plans to live with her baby boy. Nuñez’s son, 25, will likely live on the third floor.

Nuñez said he hadn’t planned to register the upper floors, even though they will be owned by his children. “For my part, I hadn’t thought about doing it legally, because we are family,” he said. “It’s pretty strange to do a subdivision legally. Normally it is just by word.”

But, like Rosas, Nuñez agrees that leaving his children without formal titles could create future problems. “If they’re in agreement, I wouldn’t have a problem with doing it legally,” he said.

But cultural factors aren’t the only impediment to property registration. Policy experts say that people like Rosas and Nuñez will run into several costly regulatory requirements if they eventually decide to formalize their properties.

The obstacles arose, experts say, due to the government’s decision to eliminate the Registro Predial Urbano, the parallel registry created to speed up formal registration in Lima’s informal settlements.

In 2004, Peru merged the Registro Predial Urbano into Sunarp, the traditional public registry that was seen as too costly and bureaucratic. The Registro’s simpler procedures for second and third property transactions were replaced by Sunarp’s more complicated and costly requirements.

Critics of the decision say the government made the change due to lobbying from powerful groups representing public notaries, who were concerned about losing lucrative business due to the Registro Predial Urbano. Unlike the traditional registry, the Registro allowed property owners to hire any lawyer, not just notaries, to legalize their transactions.

“By returning to the previous system, the costs multiplied by five. People said, ‘No, I’m not going to do that,’” said Ayala, the lawyer and expert on titling. “The issue isn’t cultural. It is about how to maintain the titling process in the formal system.”

Deregularization in Peru has far-reaching consequences for other countries that established their own titling programs based on the Peruvian model.

Argentine economists and Lincoln Institute researchers Sebastian Galiani, of the University of Maryland, and Ernesto Schargrodsky, of the Universidad Torcuato Di Tella, found that in a recently titled suburb of Buenos Aires a significant portion of households were falling back into informality. In a 2013 study, the authors concluded that deregularization was likely due to the unaffordable cost of keeping the properties formal (Galiani and Schargrodsky 2013).

“This isn’t just a Peruvian issue, but something that is much larger in the region,” said Molina, the economist who studied deregularization in Peru. “It is a problem with the short-term view of the reform.”

Potential Solutions

To stem the tide of deregularization, policy experts say authorities will need to intervene now to prevent the need for costly retitling programs in the future.

Some small steps have been taken. In 2007, the government issued legislation to provide lower-income title holders with funds to formalize subdivisions, a process that first requires them to register construction of the house. (Peru’s registration program gave residents titles to the land, but not the house built on top.) However, registration experts say the 2007 program was never fully implemented.

More importantly, experts say the government should reinstate simpler procedures, like those that were discarded when the Registro Predial Urbano was integrated into Sunarp. “The concrete thing to do would be to reconsider mechanisms that were used before,” said Molina. “The Registro was created so that the poor could correctly receive titles.”

Regulatory changes may not be enough on their own. Many experts insist that the problem requires authorities to tackle Peru’s broader culture of informality as well. To do so, they say, the government should launch a campaign to educate residents about the importance of maintaining their properties formal.

“This is a problem that the government has to address,” said Gustavo Riofrio, a sociologist and Lincoln Institute researcher who has spent his career studying property rights. “You have an entire city that was made by these people who are facing the same problem. It is now a social problem, not an individual one.”

Officials at Sunarp say they are working to simplify procedures for property transactions, without jeopardizing the legal security that the current system provides. Sunarp says it is also working to educate people about the importance of using the registry, but acknowledges that the government “hasn’t been able to instill in the population the importance of formalization.”

Until there is a greater acceptance of the regulatory system, some lawyers say Peru should make registration compulsory. Unlike many other countries, Peru does not require registration of property transactions; it’s voluntary.

“We have to educate people so they understand that registration doesn’t just provide security. It’s important to create value as well,” said Ortiz. “But until we have a new culture, we need to require people to register by modifying the civil code.”

At the home of Amalia and Eusebio, in San Juan de Lurigancho, their 40-year-old daughter Emma is eager to discuss property titles.

Emma, who lives in a third-floor apartment with her son, says the subdivision of her childhood home is working out nicely so far. The family members respect each other’s space, but they still get together for a lunch on Sunday. The children also help their aging parents with expenses such as food.

But Emma says she knows it’s important to define ownership legally, especially after seeing cases where other families get mired in legal conflicts over their home. She thinks her parents will eventually start the process to provide their children with titles.

“My mom and dad still feel physically well. When that changes, I think they’ll let it go,” she said. “But for the moment, they are still keeping it tied up. For me, that’s OK.”

Ryan Dubé is a Canadian journalist based in Lima, Peru. His articles have been published in The Wall Street Journal, The Globe & Mail, and Latin Trade. He has also worked on projects for the Economist Intelligence Unit.

References

Fernandes, Edesio. 2011. Regularization of Informal Settlements in Latin America. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/dl/1906_1225_Regularization%20PFR%20Rev%202012.pdf

Galiani, Sebastian and Ernesto Schargrodsky. 2013. “Land De-Regularization.” Working paper. www.utdt.edu/ver_contenido.php?id_contenido=2674&id_item_menu=4526

Molina, Oswaldo. 2014. “Loss of Plot Formality through Unregistered Transactions: Evidence from a Natural Experiment in Peru.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/2447_Loss-of-plot-formality-through-unregistered-transactions

Few low-income urban settlements in Venezuela are located on land owned by their occupants. As a result, the occupants cannot register the structures they have built and are entitled to only a substitute title (“título supletorio”) granting them limited rights. A legal interpretation handed down by the Supreme Court in the early 1970s has been upheld by repeated court decisions: transactions involving structures on land not owned by the builder cannot be registered without the landowner’s express consent (Pérez Perdomo and Nikken 1979, 38). This is a general legal principle, applicable not only to urban shacks but to all structures.

It could be said, however, that the inhabitants of houses built in the country’s squatter settlements enjoy possession of the land they occupy, though strictly speaking it is what former Venezuelan President Rafael Caldera and others have called a “precarious possession.” These settlements have considerable stability in some cases, less stability in others, and in certain cases there is no stability at all; occupants are evicted and their structures are demolished.

Peaceful occupations of land, and occasionally more aggressive invasions, are by no means a new development in Venezuela; such settlements have been prevalent since the 19th century. As a result, Venezuelan cities are characterized by their physical and social diversity:

• varied materials and structures that reflect the country’s rapid urbanization (especially in the 20th century);
• the lack of access to standard housing for lower-income families arriving in the major cities;
• forms of urban government that have accepted unauthorized occupation of land de facto though not de jure;
• extreme socioeconomic inequality; and
• the Venezuelan people’s talent for building.

Changing Conditions

Many observers wonder, when considering the legal status of the squatter settlements, why it has become “normal,” and to a substantial extent accepted, for Venezuelans to build houses or take up residence on lands assumed to be owned by others. Reactions to this complex situation can vary. It is striking that, in many instances, neither the presumed landowners nor the occupiers of these lands have taken the extreme responses available to each party-demands for eviction or expropriation by the owners or purchase of the land and legalization of its ownership by the occupiers. The presence of a parallel official law has permitted the establishment of settlements and improvement of housing conditions on “invaded” lands (Ontiveros & Bolívar 2000, 128-139). Furthermore, this pattern has become a chronic condition whose end is not demanded by any of the parties involved.

However, this tacit understanding has broken down in recent years, chiefly due to new requirements by banks, which refuse to lend to anyone who does not have registered ownership of the land. The World Bank’s involvement as a co-financier of urban renewal projects has also changed the status of the urban squatter settlements. The national Housing Policy Act (Article 14) now provides for the legalization of land holdings in the squatter settlements, and a team of specialists, mainly lawyers, is drafting a bill that would help make it possible to end the illegal status of Venezuelan urban squatter settlements. Some lower-income neighborhoods with commercially built housing would also be legalized by this action.

Obstacles to Legalization

In spite of these recent developments, procedures and mechanisms relating to urban squatter settlements have been created and modified over many years. The state’s inability to legalize these entrenched settlements can be attributed to a number of interacting factors.

Unclear Land Ownership

Former President Caldera has argued that the main reason for the continuing illegal status of squatter settlements is a lack of clarity as to who actually owns the invaded lands. He argues that, given this prevailing doubt and uncertainty about land ownership, the most important and urgent need is to provide public utilities and other basic public services to the occupiers. Legalization has not been a top priority in the process of consolidating squatter settlements. Nevertheless, there are other causes for the continuing absence of legalization, causes that are deeper and less visible.

Acceptance of the Status Quo

Since the expansion of urban squatter settlements in the 1940s and 1950s, it has been commonly assumed that eventually they would be controlled and demolished, though that has not occurred; they have simply been banished from city maps. The replacement of self-built settlements with standard housing developments has not gone beyond political rhetoric or electoral promises. Proof of this assertion is that half the residents of Venezuelan cities continue to live in these informal settlements.

A kind of official but informal law has emerged for the squatter settlements. Pérez Perdomo & Nikken explain “… how the State itself has contributed to the creation of a kind of informal legal order to meet the squatter settlements’ legal needs in relation to the ownership of housing” (1979, 2). This is a de facto, but not a de jure, acceptance of squatter settlements.

Does this mean that the residents of these settlements do not want legalization of ownership? We know that is not entirely true because they treat the land they possess as if it were their own. When the owner appears and wants to evict them, they fight back until the eviction order is stopped. As long as mere possession poses no risk of eviction, the residents remain satisfied and make no effective distinction between ownership and possession in their settlements. Furthermore, some are afraid of having to pay taxes and accept other obligations that would come with legalization of their status.

Provision of Services and Infrastructure

Further evidence of this acceptance of squatter settlements is the provision of public utilities, services and infrastructure by state agencies, though in most cases the services are considered “precarious” investments. This official attention to the settlements is convincingly illustrated in the work of Josefina Baldó (1996), although it is well known that such attention is provided only to a minimal degree and only in exchange for votes.

Researchers and policy makers from other countries, especially in Latin America, express surprise at the range of public services provided in Venezuelan urban squatter settlements that do not have legal recognition. Even more surprising is the progressive improvement of housing units as they are transformed from shacks into solid houses and even multistory buildings made of appropriate materials (Bolívar et al. 1994). This pattern is not unique to Venezuela, but it reflects the path chosen by the country’s leadership decades ago: a consistent policy of providing “precarious” public services for settlements whose occupation has been accepted, rather than first settling the issue of ownership. This policy has prevented, or at least slowed down, the legalization of the squatter settlements. In addition, improvements built by the residents are paid for by the government if the land is ever expropriated.

Bureaucratic and Legal Procedures

Venezuela is a country characterized by unequal access to the legal and administrative systems. Bureaucratic procedures consume a great deal of energy and are very costly. Accordingly, until a legal deed to property is required of them, most occupants appear content without it, and may even forget that such an option exists. It should also be noted that technical experts are not always available to determine ownership status and that incorrect diagnoses are not unusual.

Furthermore, legalization initiatives run up against the need to identify the true owners. It is necessary to specify the legal tradition of ownership and resolve questions of legally undivided plots (“tierras indivisas”), which traditionally have been dispersed among multiple owners by inheritance. However, there is a prevailing lack of sensitivity and ignorance of the law among court employees and the professionals retained resolve these cases. The laws are very strict, and hence very difficult to apply. The situation is further complicated by unprepared and sometimes corrupt bureaucrats, who may be prejudiced against and resent the “beneficiaries” of land cases, especially when they are illegal occupants of self-built neighborhoods.

Still another obstacle expressed by government officials has to do with the diverse sizes and shapes of land plots in the squatter settlements (Bolívar et al. 1994, 53-100). Some plots may be only 20 m2 in size, while others may cover thousands of square meters, making legalization extremely complicated. A land survey of each settlement would have to be taken, and in many cases their maps would have to be redrawn, implying a highly detailed and difficult challenge to city or state agencies.

Conclusions

Peaceful struggles by settlement residents to occupy land are seldom publicized, although some fights have resulted in the loss of human lives. Most of these battles are not recorded officially, but for those who work in this field they comprise indispensable documentation for the study of the legalization issue.

Given these obstacles and other factors, the political will to launch a legalization process is also lacking in many Venezuelan cities. The politicians who depend on patronage to remain in office have no interest in “resolving” the problem, since that would “kill the goose that lays the golden egg.” To date the occupation of land and subsequent acceptance of possession has been the prevailing pattern, but many observers believe it is imperative to overcome that pattern. To continue relying on the ambiguous position that only possession counts and that ownership is irrelevant is to condemn both the possessors and the owners to a permanent legal vacuum. In time this posture leads to urban chaos and a daily life for the inhabitants characterized by uncertainty, fear and violence.

REFERENCES

Baldó, J. 1996. “Urbanizar los barrios de Caracas.” En: Bolívar, T. y Baldó, J. (comps.), La cuestión de los barrios. Homenaje a Paul-Henry Chombart de Lauwe. Caracas: Monte Ávila Editores Latinoamericana, Fundación Polar y Universidad Central de Venezuela.

Bolívar, T., Guerrero, M., Rosas, I., Ontiveros, T., y De Freitas, J. 1994. Densificación y vivienda en los barrios caraqueños. Contribución a la determinación de problemas y soluciones. Caracas: Ministerio de Desarrollo Urbano/Consejo Nacional de la Vivienda.

Bolívar, T., Ontiveros, T., y De Freitas, J. 2000. Sobre la cuestión de la regularización jurídica de los barrios urbanos. Caracas: SEU/FAU/UCV e Instituto Lincoln (mimeo).

Ontiveros, T., y Bolívar, T. 2000. Vivienda y acceso al suelo urbano. ¿Institucionalización de un derecho oficial paralelo. En: Edesio Fernandes (coordinador), Derecho, espacio urbano y medio ambiente. Madrid: Instituto Internacional de Sociología.

Pérez Perdomo, R., y Nikken, P. 1979. Derecho y propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas. Caracas: Universidad Central de Venezuela y Fondo de Cultura Económica.

Teolinda Bolívar Barreto is an architect and professor in the Department of Architecture, Central University of Venezuela, Caracas. The Lincoln Institute is supporting her research and educational programs on this topic. Translator Richard Melman contributed to this article.

Public policies and actions regarding social housing in Colombia, as in other Latin American countries, have concentrated on regularization and upgrading programs, which in many cases are linked to the need for infrastructure funding. These programs also are seen as the only palliative instrument for addressing an apparently insoluble problem—illegal (pirate) urban development—although they have been found to be quite limited and even counterproductive. Here we present an alternative policy: the application of principles and instruments for land management and participación en plusvalías (public participation in land value increments resulting from administrative actions). This policy was established in the Colombian Constitution and in Law 388 of 1997, which prescribes that the revenues generated from land value increments are to be used for social investments.

Operación Urbanística Nuevo Usme is one of the strategic projects promoted by Bogotá Mayor Antanas Mockus to solve the problem of illegal developments. Located in the southeastern sector of the city, Usme is one of the areas most vulnerable to the pressures of illegal urbanization; powerful pirate subdividers have developed more than half of the 1,000 hectares already set aside for urban use. The predominant mechanism for this kind of extra-legal development, besides invasions or squatter settlements, has been the sale of plots by subdividers who buy large areas of land at rural prices and sell them without providing any services or infrastructure and without approval from the public administration. The negative consequences of this kind of development include relatively high land prices and inequitable land occupation patterns.

Usme is expected to expand into another 600 hectares of steeply sloped, ecologically fragile and still predominantly rural land, according to the city’s master plan (Plan de Ordenamiento Territorial or POT), which was approved in June 2000. Bogotá’s administration already has invested in water and sewage systems for the area and is executing other projects, including the extension of the Transmilenio public transport system and construction of 6,200 low-income housing units. In addition, under the initiative of citizens organizations, two large areas, the Parque entre Nubes and the Agroparque los Soches, have been designated by the POT as both meaningful and symbolic local landmarks. The first is a large park marking the transition area between urban and rural, which is constantly threatened with illegal development and exploitation. The second area, a type of agricultural buffer zone, was created by a peasant organization that consciously assumed an important reduction of its land price by changing the land classification from suburban to rural, in order to preserve its agrarian character. This organization is now developing innovative alternative means of land management through ecological conservation projects to benefit the city as a whole and to block the threat of illegal urban growth.

How can this diversity of elements, ranging from social housing to public transportation and agricultural land conservation, create an opportunity for sustainable living conditions for the poorest people of the city? How does one reconcile the objectives of urban policy with social justice? How can the city prevent pirate subdividers from taking undeserved advantage of Usme’s new development area? This is the challenge for the city’s administration, for popular housing organizations and for the residents living south of the city.

Alternative Mechanisms for Value Capture

One of the topics under debate with regard to Law 388 is the precedent of recovering land value increments for areas designated for social housing. Housing organizations have sought to exempt such lands from participation in plusvalías, based on a common misunderstanding about the nature of the instrument, which views the value captured as being transferred to the final price of housing (see Smolka and Furtado, page 12). Taking a different approach, the Usme project is structured around several alternative mechanisms for value capture that go beyond its restricted and misconceived role as a tax.

The first mechanism is simply the announcement of the Usme project, since Law 388 provides that in the case of public land acquisition the land’s commercial value (for compensatory purposes) cannot include the amount corresponding to the plusvalías generated by the project. This provision freezes the land price to its level prior to the announcement of the project, and therefore is an expedient instrument to reduce the cost that the local administration would otherwise pay for land for its own urban development projects.

The second mechanism is the Plan Parcial, a plan for local development parcels, which applies the principle of equitable distribution of costs and benefits that Colombian law has adopted from the Spanish law. This mode of reparcelación (or equitable land readjustment) includes the distribution of infrastructure costs as well as development rights, and allows the public administration to obtain a portion of the developed lands as a return payment for its investment in the development. Through this mechanism, the Municipality of Bogotá can obtain free or low-cost land for infrastructure or public facilities, or for social housing.

A third mechanism is the recovery of plusvalías as established by Law 388, which requires the prior approval of a specific agreement by the City Council. If the recovery plan is approved, the municipality could regain between 30 and 50 percent of the land’s price increment derived from the land’s change in classification from rural to urban, the authorization for more profitable uses, or the increment of development rights. The plusvalías could be paid in land, as a percentage of participation in the project, in infrastructure or in cash. Again, the effect is to reduce the price of land obtained by the local administration for the fulfillment of its social objectives.

A more innovative alternative is for the local administration or municipality to assign land development rights directly to the low-income beneficiaries of the housing program. This ingenious mechanism, based on the separation of building rights from ownership rights, in effect shifts the balance of power from the land subdividers to the low-income families who move to the area and subsequently share in the land value increment generated by the development. These new residents now hold the land rights that would otherwise have been sold to them by pirate subdividers who no longer have a captive market for selling irregular plots at high prices in anticipation of future upgrading programs

Taking an active role in regulating the occupation of the area through the distribution of such building rights, the municipality finds itself in a better position to negotiate directly with pirate subdividers, and to emulate in some way their actions by providing serviced land (“sites and services”) at affordable prices. This legal approach by the municipality ensures the provision of roads, public services networks, green spaces and recreational and public facilities that usually are not provided by pirate subdividers or that the original rural landowners are unable to support. In sum, the procedure assigns the building rights to the low-income inhabitants who will construct housing by their own efforts over time. Once the original owner’s development rights are reduced through the Plan Parcial, the land price is also reduced.

Broadening the Participation in Plusvalías

The plusvalías policy of capturing private land value increments for public benefit has been accepted in high-income areas, where revenues are used to subsidize social investments elsewhere. However, pirate subdividers often find ways to expropriate these investments in low-income areas through the prevailing illegal and clandestine activities used to access and occupy land. The Usme project represents an attempt to shift the bargaining power of the public vis-a-vis pirate subdividers by designing alternative urbanization processes.

The mayor’s office has already made a de facto commitment to apply value capture instruments, but they are still being explained and discussed within the broader debate over the policy of participation in plusvalías. As we have seen, the practical principle on which this policy is based is the separation of property rights from building rights. However, the policy faces enormous resistance because of the civil law tradition that unitary and absolute rights are associated with private land ownership.

The novelty of the program is its potential to directly address the challenges of low-income urbanization. Expectations have driven up the price of illegally subdivided lands in Usme and have stimulated pirate developers to “produce commercial land” by destroying peasant communities, degrading areas with environmental importance, and occupying risky zones. The tolerance of such practices reached such an extreme level that the prevailing inflated prices in these mostly informal market arrangements have been used by the local administration as the benchmark to determine just compensation for land acquisition.

In the absence of public mechanisms to intervene in the land market, such as through participation in plusvalías, landowners, particularly pirate subdividers, not only have captured all the price increments generated by the urban development but actually have taken control of the process. The resulting illegal urbanization is costly to the individual occupants of such settlements and to society as a whole, as it raises the cost of subsequent upgrading programs three to five times the cost of urbanizing unoccupied land.

Through the alternative mechanisms listed above, it is expected that more land use conversions, such as in the urbanization of Usme, will be managed in an alternative political economic environment whereby the municipality participates as an active and socially responsible regulator of the process. These projects will establish close ties between regulatory land policies and the rules under which land is publicly purchased or auctioned, the costs of infrastructure and public facilities provision are distributed, and development rights are exercised. The return to the community of the plusvalías derived from these changes in development regulations and public investments constitutes the most efficient way to construct more democratic relations based on the exercise of a renewed demand for urban reform and the right to access the city.

María Mercedes Maldonado Copello is professor and researcher at the Interdisciplinary Center for Regional Studies (Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales, CIDER) at the University of the Andes in Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka is a senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La rápida e intensa urbanización que se produjo en América Latina en los últimos 50 años se contrasta frecuentemente en la literatura con un sistema de planeamiento urbanístico inadecuado para explicar los múltiples problemas sociales resultantes: alto precio del suelo y especulación en propiedades, informalidad rampante, segregación socioespacial extrema, infraestructura y servicios urbanos inadecuados, degradación ambiental, etc. Sin embargo, la literatura omite, en gran medida, el rol de los sistemas legales nacionales, que han contribuido a esta situación a la vez que también han reaccionado en su contra. El rol central cumplido por el régimen legal no se puede subestimar.

Los sistemas legales también han contribuido al desarrollo informal por dos mecanismos principales: disposiciones legales de exclusión del suelo, derechos de propiedad y normas de registro; y los sistemas de planeamiento deficientes adoptados en muchas grandes ciudades. Tanto la falta de regulación del suelo como la aprobación de leyes de planeamiento elitistas que se niegan a reflejar las realidades socioeconómicas, que limitan el acceso al suelo y viviendas a los pobres, han jugado un rol perverso, agravando, y a veces hasta determinando, la segregación socioespacial. Las disputas institucionales entre gobiernos locales y nacionales sobre el poder para regular el desarrollo urbano también han producido problemas legales adicionales.

La jurisprudencia progresiva, las demandas de varios movimientos sociales y un creciente debate legislativo desatado por los intereses divergentes de las diversas partes interesadas han dado lugar a perspectivas legales en conflicto. Como consecuencia, los debates legales en América Latina oscilan entre las interpretaciones anacrónicas de las cláusulas legales existentes y un llamado a la construcción de un sistema legal más legitimado y socialmente receptivo. Este artículo intenta exponer estas tensiones y ofrecer algunas nuevas direcciones de debate.

La búsqueda de un paradigma legal coherente

En muchas ciudades, los sistemas legales que regulan el desarrollo urbano son significativamente obsoletos e incoherentes, generando un incumplimiento generalizado y una creciente desconexión entre la ciudad legal y la ciudad real. Importantes avances en la gestión urbana, promovidos por administraciones locales progresivas, han sido socavados frecuentemente por los obstáculos creados por regímenes legal-urbanísticos nacionales caducos. En el contexto más amplio de los procesos volátiles de democratización en la región, se ha puesto un énfasis más grande en la posibilidad de que un ordenamiento legal-urbanístico renovado podría avanzar la reforma urbana. Muchos académicos, políticos, funcionarios públicos y organizaciones comunitarias comprenden que la promoción de mercados de suelo eficientes, inclusión socioespacial y sustentabilidad ambiental sólo será posible por medio de la adopción de nuevo paradigmas legales claramente definidos y coherentes.

Los principios legales en general, y en particular los que regulan los derechos de desarrollo del suelo y las relaciones inmobiliarias, se determinan políticamente y se asimilan culturalmente. Los sistemas legales tienden a ser complejos, ya que incluyen disposiciones distintas, contradictorias y hasta en conflicto, adoptadas en el transcurso del tiempo como consecuencia de procesos sociopolíticos en evolución. El mantenimiento de un sistema legal que no exprese de manera fundamental las realidades de los procesos socioeconómicos y político-institucionales que se propone regular genera distorsiones de todo tipo.

La racionalización de un sistema legal es una tarea exigente pero crucial, que requiere la aprobación de nuevas leyes y también un esfuerzo continuo para (re)interpretar los principios y cláusulas en vigencia. No obstante, dicha interpretación puede variar significativamente según el paradigma legal adoptado por el intérprete. Distintos paradigmas pueden coexistir en la misma cultura legal, causando ambigüedades legales y conflictos judiciales potenciales, sobre todo en países donde la división tradicional entre el derecho público y el derecho privado todavía no está claramente delineada.

En América Latina existen tres paradigmas legales en competencia: el derecho civil, el derecho administrativo y el derecho urbanístico. Históricamente, el paradigma civilista hegemónico, que se basa en lecturas altamente parciales de los códigos civiles y expresa los valores del legalismo liberal clásico, ha sido reformado gradualmente por el paradigma más intervencionista provisto por el derecho administrativo. Un movimiento incipiente reciente ha avanzado un paso más, reclamando que sólo el marco más progresivo del derecho urbanístico podría proporcionar un paradigma legal comprensivo para la era contemporánea.

Los códigos civiles y el laissez faire en el desarrollo urbano

La interpretación dominante de los códigos civiles, provista por la doctrina y la jurisprudencia, y arraigada en la imaginación popular a lo largo del siglo veinte, sigue tendiendo a realzar los derechos de los propietarios en detrimento de sus responsabilidades, y no considera otros intereses sociales, ambientales y culturales que derivan de la tenencia de la propiedad. Esta interpretación brinda poca consideración a los valores de uso, ya que la tenencia del suelo y la propiedad se concibe mayormente como una mercancía cuyo valor económico queda determinado principalmente por los intereses del dueño. Los principios tradicionales del derecho privado, como la condena de toda forma de abuso de poder y el requisito de justa causa para justificar el enriquecimiento legítimo, han sido poco menos que ignorados en esta definición poco equilibrada de los derechos de propiedad.

Desde esta perspectiva, el accionar del Estado en la gestión del suelo y políticas urbanísticas está seriamente restringido, y las iniciativas significativas de planeamiento urbano han generado frecuentes conflictos judiciales. Los grandes proyectos públicos generalmente requieren expropiaciones onerosas de suelo, y el pago de compensación se calcula sobre los valores plenos de mercado. Las obligaciones de los emprendedores son pocas y la carga de la construcción de infraestructura y provisión de servicios recae mayormente sobre el Estado. Si bien los derechos de desarrollo y construcción se suponen expresiones intrínsecas de los derechos individuales de propiedad del suelo, no hay un ámbito establecido para la noción de que la administración pública debería recuperar el valor incremental del suelo generado por las obras y servicios públicos. Esta tradición legal ha sido agravada más aún por la burocratización de las transacciones contractuales y comerciales, y también por las exigencias excesivas del registro de propiedades y el acceso al crédito.

Dentro de esta tradición legal individualista, el derecho a usar y disponer de la propiedad se malinterpreta frecuentemente como el derecho a no usar o disponer de la propiedad. Casi no hay obligaciones legales ni órdenes compulsivas más sustanciales. La preponderancia de este paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado que mientras el déficit de viviendas se ha estimado en 7,9 millones de unidades y el pueblo vive en 12 millones de construcciones precarias, otras 5,5 millones de unidades están vacías o subutilizadas. En algunas ciudades se estima que del 20 al 25 por ciento del suelo con acceso a servicios se encuentra vacante.

También es típico de este paradigma del derecho civil el absolutismo de la libertad individual en detrimento de las formas colectivas o restrictivas de los derechos de propiedad, como los derechos de arrendamiento o comunales, de área y posesión. Muchos códigos civiles contienen estos derechos, pero en general se los ignora o subestima. Si bien los derechos de adquisición por prescripción exigen períodos prolongados de ocupación del suelo, hay un arsenal de instrumentos legales disponibles para desalojar a sus ocupantes e inquilinos.

Como resultado de este enfoque laissez faire en el desarrollo del suelo, el ordenamiento urbanístico-legal en las ciudades de América Latina no se puede considerar como plenamente democrático. El proceso de desarrollo informal refleja la realidad de que cada vez más personas han tenido que violar la ley para obtener acceso al suelo y la vivienda urbana.

Derecho administrativo e intervención del Estado

El planeamiento urbano en algunas grandes ciudades ha sido respaldado por los principios legales del derecho administrativo. Este paradigma de derecho público ha intentado reformar la tradición del derecho privado, pero ha limitado el alcance de la noción de la “función social de la propiedad”. Este concepto ha existido en la mayoría de las constituciones nacionales como principio nominal desde la década de 1930. Este paradigma más intervencionista reconoce el “poder de policía” del Estado para imponer restricciones y limitaciones externas sobre los derechos de propiedad individual en el nombre del interés público, respaldando así formas tradicionales de planeamiento regulador.

Éstos han sido intentos tímidos, sin embargo, porque la imposición de obligaciones legales, órdenes compulsivas y requisitos de reservación del suelo siguen encontrando fuerte resistencia popular y judicial. En la mayoría de los países, los tribunales han dictaminado que el Estado puede imponer ciertas limitaciones sobre los derechos de propiedad, pero la imposición de obligaciones sobre los terratenientes y emprendedores ha sido más difícil. Esto es particularmente cierto con las leyes locales que han intentando imponer la obligación de asignar suelos o unidades para vivienda social como condición previa para la aprobación de un proyecto inmobiliario, pero han sido declaradas inconstitucionales.

Muchas ciudades siguen aprobando nuevas subdivisiones del suelo, si bien ya existe un inventario considerable de lotes vacantes. El problema es que no cuentan con instrumentos legales para imponer un uso acorde con la función social. Si bien los emprendedores han sido obligados a asumir una creciente responsabilidad por la construcción de infraestructura, algunos desarrollos significativos, incluyendo comunidades cerradas de altos ingresos, han sido aprobados sin condiciones de reserva del suelo o unidades de viviendas para trabajadores domésticos o de servicio. Ello ha causado la aparición de nuevos proyectos inmobiliarios informales y una mayor densidad de edificación en asentamientos existentes para dar cabida al sector de bajos ingresos.

En algunas ciudades que han intentado imponer códigos de zonificación, planes maestros y otras leyes urbanas complejas, ha emergido una tradición de planeamiento burocrático que refleja una incomprensión de cómo las regulaciones urbanas y ambientales afectan la formación y el movimiento de los precios del suelo. Los urbanistas siguen teniendo dificultades para contradecir la noción establecida de que los dueños del suelo y la propiedad tienen el derecho automático a las ganancias resultantes del planeamiento y desarrollo urbano. En la mayoría de los casos, las administraciones públicas no han recuperado el generoso incremento del valor del suelo producido por las obras y los servicios públicos, como también por los cambios en la legislación urbana que gobierna los derechos de uso y desarrollo de los suelos.

La mayoría de los sistemas de planeamiento no han reconocido la capacidad limitada del Estado para garantizar el cumplimiento de la legislación urbana. Como consecuencia, no se han puesto en práctica dichos planes apropiadamente y muchas violaciones del orden legal han sido ignoradas. En algunas ciudades se tarda años en obtener la licencia para ciertos procesos de desarrollo importantes, como la subdivisión del suelo, lo cual afecta también el proceso de desarrollo informal.

Otro problema recurrente es el desarrollo paralelo y a veces antagonista de regímenes legales urbanísticos y ambientales separados. Las cláusulas ambientales se usan frecuentemente para oponerse a las políticas de viviendas con orientación social. En términos sociopolíticos, la mayoría de las leyes de planeamiento no cuentan con una participación popular sustancial, ya sea en su formulación o ejecución.

Al no cambiar la dinámica de los mercados de suelo, las políticas de planeamiento supuestamente contemporáneas frecuentemente terminan reforzando los procesos tradicionales de especulación del suelo y la propiedad, y la segregación socioespacial. A menudo El planeamiento urbano ha sido ineficiente para promover un desarrollo equilibrado del suelo, y en cambio ha beneficiado a los emprendedores del suelo, inversores en propiedad y especuladores. Estas ganancias se han potenciado por el crecimiento significativo de precios causado por las regulaciones que establecen los límites del desarrollo urbano. Las áreas que han quedado para los sectores urbanos pobres, como los suelos públicos y las áreas ecológicamente sensibles, no son reguladas por el mercado.

Esta tensión entre la interpretación de los códigos civiles y las leyes de planeamiento burocrático ha promovido en la práctica el desarrollo informal y la segregación socioespacial: la ley ha sido uno de los factores determinantes de la ilegalidad urbana. En los casos en que se hicieron intentos significativos para promover la inclusión socioespacial y la sustentación ambiental, el régimen urbanístico-legal sigue sin respaldar por completo la práctica preponderante de gestión urbana.

Por ejemplo, unos aspectos de las sociedades público-privadas y la participación de ONGs en la provisión de servicios públicos han sido cuestionados debido a la confusión entre los valores privados y públicos. Los derechos sociales reconocidos nominalmente, como el derecho a la vivienda, no se han hecho cumplir plenamente debido a la carencia de procesos, mecanismos e instrumentos necesarios.

Derecho urbanístico y principios de la reforma legal

A partir de la década de 1980, un importante movimiento de reforma legal comenzó a cuestionar este ordenamiento legal exclusionista, y un nuevo paradigma ha emergido en algunos países. Los proponentes del derecho urbanístico han argumentado que es posible, y de hecho necesario, analizar los códigos civiles para encontrar principios legales que respalden una intervención decidida por parte del Estado en la regulación y el control social de los procesos relacionados con el suelo y la propiedad. La reinterpretación de principios legales tradicionales, como también el énfasis en principios ignorados previamente (como la noción de que ningún enriquecimiento es legítimo sin una justa causa) pueden coadyuvar a un progreso significativo en la formulación de la política urbanística de suelos.

Este esfuerzo exige conocimientos legales complejos, ya que potencialmente involucra debates legales y disputas judiciales cuyos resultados no son para nada ciertos. Desde el punto de vista de las comunidades urbanas y las administraciones públicas comprometidas a promover políticas de inclusión, este enfoque trata de organizar el marco regulador general, en parte por medio de la promulgación de nuevas leyes que expresen más claramente los principios del derecho urbanístico.

Si bien este proceso está más avanzado en Brasil (principalmente a través de la Constitución Federal de 1988 y la ley municipal de 2001) y Colombia (principalmente a través de la Constitución de 1991 y la Ley 388/1997), se ha incorporado una serie de principios comunes en los ordenamientos legales de otros países de América Latina (Fernandes 2007a; 2007b; Maldonado Copello 2003; 2007).

El principio estructural más importante es la noción de la función social de la propiedad, incluyendo la propiedad pública y el registro de la propiedad. Las ciudades son el producto de un proceso colectivo, y la promoción de un régimen territorial equilibrado es al mismo tiempo un derecho colectivo y una obligación del Estado. El ordenamiento urbanístico no se puede determinar exclusivamente por los derechos individuales y los intereses de los propietarios del suelo, ni tampoco por los derechos del estado únicamente. Se debería promover la intervención pública imponiendo limitaciones administrativas sobre los derechos de propiedad, responsabilidades legales y requisitos de desarrollo.

Otros principios legales similares se pueden usar para establecer una distribución justa de los costos y oportunidades del desarrollo urbano entre dueños, emprendedores, el Estado y la sociedad; afirmar el rol central del Estado para establecer un ordenamiento territorial adecuado por medio de un sistema de planeamiento y gestión; establecer una clara separación entre los derechos de propiedad y de desarrollo/construcción; establecer criterios distintos para calcular la compensación de expropiaciones y otros contextos; reducir el plazo requerido para legalizar la posesión de hecho con el fin de materializar viviendas sociales; y reconocer más firmemente los derechos de los ocupantes e inquilinos.

El uso y desarrollo del suelo es guiado por una amplia gama de derechos colectivos, como el derecho al planeamiento urbano, una vivienda adecuada y un medio ambiente equilibrado; el derecho de la comunidad y la obligación del Estado de recuperar el incremento en el valor del suelo generado por la acción del Estado y la legislación urbanística; y el derecho a la regularización de asentamientos informales consolidados.

Algunas ciudades colombianas han amasado recursos financieros significativos por medio de mecanismos de recuperación de plusvalías del suelo, haciendo posible (si bien no siembre practicable) formular un proceso más sustentable de acceso legal al suelo con acceso a servicios por parte de los sectores urbanos pobres. En Brasil, algunas municipalidades también han podido generar recursos financieros significativos como resultado de sus “operaciones urbanísticas”, donde se negocian derechos de desarrollo y construcción dentro del marco de un plan maestro. También se han promovido en varios países programas de regularización para modernizar y legalizar asentamientos consolidados.

No obstante, la disputa entre estos paradigmas legales continúa, y todos estos nuevos principios y derechos siguen siendo objeto de un debate feroz. La Corte Constitucional de Colombia ha adoptado en forma consistente una interpretación progresiva, respaldando la noción de la función social de la propiedad y el derecho social a la vivienda. Un estudio reciente de decisiones judiciales dictadas por las cortes superiores de varios estados brasileños demuestra que el nuevo paradigma legal ha sido asimilado en aproximadamente el 50 por ciento de sus decisiones, mientras que las restantes siguen siendo orientadas por el paradigma conservador del Código Civil (Mattos 2006).

En muchos países, la jurisprudencia progresiva ha sido restringida por la fuerte tradición del positivismo y legalismo formal, que sigue viendo el derecho meramente como una herramienta técnica para resolver conflictos, como si estuviera completamente divorciado de los procesos sociopolíticos y económicos. La mayoría de los jueces observa el paradigma civilista que se enseña en los programas de estudio anacrónicos de las facultades de derecho. Las decisiones progresivas de jueces locales son revocadas con frecuencia por las cortes superiores más tradicionales.

El segundo principio estructural importante de este régimen urbanístico-legal emergente es la integración del derecho y la gestión en el marco de tres cambios legales-políticos interrelacionados:

• La restauración de la democracia local, sobre todo en Brasil, por medio del reconocimiento de varias formas de participación popular en la legislación (una condición necesaria para otorgar legitimidad y validez legal a las nuevas leyes urbanas) y la gestión urbanística (por ejemplo, mediante los procesos de presupuesto participativo);
• La descentralización de los procesos de toma de decisión, fortaleciendo las administraciones locales, analizando la necesidad de un nivel político y un accionar metropolitano, y articulando sistemas intergubernamentales para resolver problemas urbanos, sociales y ambientales acumulados; y
• La creación de una nueva serie de referencias legales para brindar mayor respaldo a las nuevas relaciones que se están estableciendo entre el Estado y la sociedad, sobre todo por medio de sociedades público-privadas y otras formas de relación entre el Estado y los sectores privados, comunitarios y de voluntarios.

Independientemente de las deficiencias que existen en este proceso, el enorme desafío que tienen los países y ciudades al promover la reforma del derecho urbanístico es garantizar el pleno cumplimiento de las nuevas leyes aprobadas.

El derecho a la ciudad

Además de reinterpretar y reformar sus sistemas legales nacionales, los juristas, políticos y activistas sociales de América Latina han promovido un debate internacional sobre un Estatuto del Derecho a la Ciudad, que reconozca plenamente los derechos colectivos. Al mismo tiempo, estos conceptos progresivos acerca de los derechos de propiedad y la naturaleza del accionar del Estado con respecto al uso del suelo y el control del desarrollo han sido enfrentados combativamente por aquéllos que siguen favoreciendo un enfoque incondicional de los derechos de propiedad y la homogenización de los regímenes de suelo y de propiedad.

En este contexto de incertidumbre conceptual, se debe ir construyendo un marco de regulación sobre el desarrollo y la gestión del suelo urbano. El planeamiento espacial es un proceso poderoso; si las leyes urbanísticas han beneficiado por mucho tiempo a ciertos grupos económicos, contribuyendo así al proceso de segregación socioespacial, la promoción de la reforma del derecho urbanístico debería contribuir a crear las condiciones para ciudades más inclusivas y equitativas.

La participación continua de juristas y políticos − como también de agencias nacionales e internacionales, universidades y organizaciones de investigación − es crucial, y puede tomar muchas formas:

• proporcionar un marco de referencia para permitir la reinterpretación de principios y cláusulas legales;
• diseminar información sobre las nuevas leyes;
• respaldar el debate sobre una nueva organización territorial y leyes de planeamiento;
• brindar incentivos para realizar investigaciones interdisciplinarias y análisis críticos donde se consideren las dimensiones legales;
• respaldar la publicación y contribuciones a doctrinas legales jurisprudencia coherentes;
• evaluar sistemáticamente las políticas y proyectos a la luz de las nuevas leyes;
• concientizar a profesionales del derecho, como jueces, fiscales y abogados;
• brindando capacitación legal a profesionales de otras áreas; y
• respaldar a instituciones comprometidas con promover la reforma legal.

La construcción de un nuevo orden urbanístico-legal en América Latina y otras regiones es un debate cambiante, lleno de contradicciones y desafíos, y ninguno de los acontecimientos recientes se puede dar por hecho. Si la mayor politización de la legislación urbanística ha creado un marco más amplio para la participación popular en el proceso de defensa de sus derechos colectivos e intereses sociales, por la misma razón las nuevas leyes han generado una mayor resistencia en los sectores conservadores.

La plena concreción de las posibilidades introducidas por el nuevo ordenamiento urbanístico-legal en Brasil, Colombia y otros países dependerá de varios factores, pero sobre todo de la renovación de los procesos de movilización sociopolítica, el cambio institucional y la reforma legal.

Referencias

Fernandes, Edésio. 2007a. Implementing the urban reform agenda in Brazil. Environment and Urbanization 19(1): 177–189.

———. 2007b. Constructing the “right to the city” in Brazil. Social and Legal Studies 16(2):201–219.

Maldonado Copello, María Mercedes. 2003. Reforma territorial y desarrollo urbano – Experiencias y perspectivas de aplicación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Bogotá: CIDER-Universidad de los Andes/LILP/FEDEVIVIENDA.

———. 2007. El proceso de construcción del sistema urbanístico colombiano: entre reforma urbana y desarrollo territorial. En Fernandes, Edésio y Betânia Alfonsin, Direito Urbanístico: Estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte, Brazil: Del Rey.

Mattos, Liana Portilho. 2006. Função social da propriedade na prática dos tribunais. Rio de Janeiro: Lumen Juris.

Sobre los autores

Edésio Fernandes es abogado, urbanista y profesor asociado en la Unidad de Planeamiento de Desarrollo de University College, Londres, el Instituto de Estudios de la Vivienda y el Desarrollo Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileñas. Ha sido Visiting Fellow del Instituto Lincoln en el año académico 2008–2009.

María Mercedes Maldonado, abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de dicha universidad. Sus áreas de interés incluyen el significado legal de los derechos urbanos, los derechos de propiedad y la recuperación de plusvalías.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En los últimos años América Latina ha sufrido muchos desastres naturales que han tenido impactos particularmente graves en asentamientos irregulares de áreas densamente urbanizadas. Con base en las conclusiones de investigaciones que el Banco Mundial y otras instituciones financiaron en México en noviembre de 2000, el Instituto Lincoln copatrocinó un seminario en las ciudad porteña de Veracruz, enfocado en las vías para atenuar los riesgos y resultados de los desastres naturales. El seminario exploró problemas como:

• La relación entre los asentamientos irregulares en áreas de alto riesgo y la regularización de procesos;
• las actitudes y esfuerzos de las poblaciones locales;
• los avances tecnológicos recientes y su relevancia para diagnosticar riesgos;
• las lecciones aprendidas de desastres anteriores; y
• las experiencias exitosas en la prevención y alivio de desastres.

Representantes de autoridades municipales y organizaciones comunitarias compartieron sus experiencias, así como metodologías técnicas y prácticas aprendidas para identificar zonas de alto riesgo, implementar políticas para reducir asentamientos ilegales en esas zonas y establecer medidas de prevención y alivio. Los participantes también identificaron la importancia de la participación social en el proceso. Las principales conclusiones se resumen a continuación:

• Los asentamientos ilegales o irregulares reflejan la incapacidad de los mercados inmobiliarios de proporcionar espacios residenciales apropiados (de bajo riesgo) para familias de bajos ingresos. Los intentos por proporcionar alivio continuarán viéndose frustrados a menos que este ambiente político mejore.
• En los niveles más altos del gobierno las acciones se emprenden casi exclusivamente de manera reactiva, tal es el caso de las medidas de alivio que se dan solamente después de ocurridos los desastres y los esfuerzos limitados para mejorar la planificación y la prevención. Existe una necesidad urgente de que los gobiernos modifiquen sus prioridades para poder evitar parte de los impactos predecibles de los desastres naturales.
• Los datos e instrumentos de dirección para mejorar los enfoques preventivos deben ponerse a la disposición de los ciudadanos y las autoridades locales, quienes han generado la mayoría de los esfuerzos exitosos de alivio en los últimos años y se encuentran en la mejor posición para generar iniciativas en el futuro.
• Es importante comenzar a promover y desarrollar pólizas de seguro que retribuirán a los hogares y localidades por daños y pérdidas y pondrán en su lugar las iniciativas para mejorar prácticas con respecto a los niveles de construcción, el mantenimiento de cursos de agua y otras medidas de prevención.
• Como la urbanización acelerada y mal administrada ha sido una causa importante en aumentar el número de familias en riesgo, así como los niveles de riesgo, una planificación urbana fortalecida debe ser un instrumento cuando se busca reducir los efectos de los desastres.

El Instituto Lincoln ha estado trabajando este problema con Servicios Urbanos Municipales y Estatales (SUME), una institución establecida a finales de 1999 para elevar la calidad y eficiencia de los niveles de administración y de gobierno a nivel local y estatal en México. SUME busca lograr estos objetivos a través de la asesoría, asistencia técnica y entrenamiento de funcionarios de gobierno. Sus actividades han sido respaldadas por el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), que copatrocinó este seminario, y por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Douglas Keare es miembro del Instituto Lincoln y Luis Javier Castro es el director general de Servicios Urbanos Municipales y Estatales (SUME) en la Ciudad de México.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante las dos décadas pasadas, y en particular en años recientes, en varios países latinoamericanos los gobiernos centrales, regionales y locales han instrumentado programas de regularización de la tierra y de mejoramiento en asentamientos irregulares. Aunque incipiente, esta política urbana está teniendo resultados que merecen no sólo ser estudiados para fortalecer las prácticas vigentes sino, también, para promoverlos como directrices para los gobiernos que experimentan este tipo fenómenos por primera vez y que enfrentan la necesidad de desarrollar políticas para responder a la cada vez más intensa dinámica de los procesos informales de desarrollo urbano.

Para responder a esta necesidad, el Instituto Lincoln patrocinó la tercera edición del curso de “Mercados Informales y Programas de Regularización de la Tierra en Áreas Urbanas”. El curso se celebró en noviembre de 2003 en Recife, Brasil, ciudad que se seleccionó por su tradición en planeación urbana, que comprende entre otras experiencias, un programa pionero de regularización (PREZEIS) que, aún con limitaciones, ha operado durante 20 años. El curso se desarrolló con la participación de 35 personas de 10 países de América Latina , representantes de una variedad de profesiones y posiciones institucionales.

A continuación se analiza un conjunto de 13 lecciones interrelacionadas entre sí, que derivan de los trabajos presentados en Recife de las experiencias discutidas en los dos cursos previos, celebrados en 2001 y 2002, y de los resultados de la reunión de la Red Latinoamericana sobre Regularización del Instituto Lincoln, que se llevó a cabo en Brasilia, Brasil en junio de 2003.

Los autores se hacen responsables de cualquier interpretación que resulte de una síntesis general, como la presente; aún cuando este breve y crítico análisis sobre los programas de regularización de la tierra incorpora contribuciones de múltiples personas, (ver Figura 1).

El proceso de favelización

En América Latina se ha incrementado de manera significativa el ritmo del proceso informal de generación de espacio urbano, a pesar de que a diferencia de África o Asia, la región ha experimentado un ritmo persistente de urbanización durante varias décadas.

Las áreas ocupadas se están densificando y diariamente se forman nuevos asentamientos. Estos últimos, se constituyen de manera cada vez más frecuente en zonas de alta sensibilidad medioambiental: cercanos a depósitos protegidos de agua, terrenos públicos y otro tipo de áreas no aptas para la ocupación humana o económicamente poco viables en el mercado formal de suelo.

Este proceso ha generado repercusiones negativas de todo tipo (sociales, medioambientales, legales, económicas y políticas) no sólo para los millones de personas que residen en los asentamientos informales, sino también para los gobiernos de las ciudades y la población urbana en general.

A pesar de los innumerables programas de regularización y mejoramiento que se han instrumentado en décadas recientes, la tasa de desarrollo de los nuevos asentamientos informales ha sido de dos a tres veces superior a la del crecimiento de la población urbana. Por ello, el incremento en la informalidad no se puede atribuir de forma exclusiva a los cambios demográficos, ni al incremento en la pobreza urbana, que si bien ha aumentado, lo ha hecho en tasas menores.

El círculo vicioso de la informalidad

El establecimiento de asentamientos informales es producto de una multiplicidad de factores. En un balance, se observa que las variables locales resultan de mayor peso en la conformación de las “discrepancias inexplicables”, que los factores demográficos y macroeconómicos que afectan la pobreza urbana (políticas de empleo e ingresos). Al actuar o dejar de actuar, las autoridades locales han fomentado el desarrollo del fenómeno con mecanismos excluyentes de regulación de usos del suelo, privilegiando la asignación de la inversión publica en zonas residenciales de altos ingresos; actuando en complicidad con los fraccionadores ilegales de terrenos, y con la aplicación de inadecuadas políticas fiscales de orden local.

El corolario de esta tolerancia de la informalidad es un factor clave en la política de valorización del suelo. Los valores en el mercado informal se benefician de una mayor libertad regulatoria y de los valores sociales vinculados a las redes entre los residentes de los asentamientos. Los precios del mercado informal se ven afectados por ambas dinámicas hasta puntos absurdos. Por ejemplo, una casucha de madera de 60 metros cuadrados (60 pies cuadrados) ubicada en una zona pantanosa de Recife, se valúa en US $1.300,00.

Las variaciones extremas en los precios son el reflejo de la diversidad de procesos informales que inciden en el acceso al suelo urbano y la vivienda, tanto en el interior de un mismo asentamiento como entre asentamientos. Por lo tanto, un ingrediente indispensable de cualquier política que pretenda mitigar las consecuencias de la informalidad deberá ser la lucha contra los factores que perpetúan el círculo vicioso en la formación de los precios.

El mundo de la diversidad

Lejos de ser un fenómeno homogéneo, la informalidad se manifiesta en una diversidad de formas, contextos y lugares. Es posible hallar enormes diferencias en el interior y entre asentamientos de una misma cuidad, que se acrecientan al comparar ciudades de un país y ciudades de distintos países.

Cada área informal tiene barrios buenos y malos; unas zonas de alto valor y otras de valor bajo; una distribución desigual de cualquiera de los servicios con que cuenta y propiedades con distintas modalidades de tenencia. Asimismo, se observan variaciones en los niveles de ingreso, con familias que perciben mayores ingresos que aquéllas que residen en asentamientos formales que, en general, pagan por algunos de los servicios públicos.

Al comparar la diversidad de asentamientos informales que se encuentran distribuidos entre los barrios formales en muchas ciudades latinoamericanas, no se ha logrado establecer una correlación entre los gradientes de precio de las propiedades, lo que revela la presencia de distintas fuerzas de mercado. Si bien los mercados del suelo en las áreas formales e informales son muy vigorosos, los factores determinantes del precio tienen órdenes distintos de magnitud para cada mercado. Como se mencionó, la mayor libertad regulatoria, así como las redes informales de intercambio de beneficios intangibles, afectan los valores de la propiedad. Estos factores son una realidad ineludible, que debe tomarse en cuenta en el diseño de programas de regularización para que éstos puedan conducir a una reforma positiva en la práctica tradicional.

Es necesario, también, adecuar los programas a las distintas condiciones de los asentamientos; diferenciado entre los de reciente creación y aquéllos con varios años de existencia, ubicados en zonas consolidadas. Se pueden rastrear con mayor claridad las cadenas de transacciones con el suelo en los asentamientos recientes, mientras que en las zonas con mayor antigüedad no se observan sucesiones lineales de transacciones. De hecho, en los asentamientos más consolidados se observa una compleja sobreposición de derechos y transacciones informalmente definidos, por ejemplo, la venta a terceros de techos como “terreno”, que potencialmente contribuirían a la ampliación de espacios habitables.

Aún no está claro si los programas de regularización debieran iniciarse en asentamientos recientes, donde los costos de mejoramiento son menores y se cuenta con mayores grados de libertad; o bien, en zonas más antiguas y consolidadas, en las que las acciones pueden conducir a consecuencias sociales más inmediatas y donde, sin embargo, puede haber algunos derechos legales establecidos.

Tolerancia de la informalidad

A pesar de todas las implicaciones negativas asociadas al desarrollo urbano informal, las autoridades han tolerado los procesos: siendo negligentes, aprovechándolos políticamente, realizando acciones ambiguas o promoviendo directamente las ocupaciones.

Sin embargo, hay una falta de conocimiento en relación con los derechos que en el tiempo se generan por la propia tolerancia, y de información respecto a los altos costos, absolutos y relativos, de los programas de mejoramiento.

Paralelamente, la tolerancia frente a la ocupación informal se acompaña de una creciente convicción tanto de las autoridades como de la opinión pública, de que los asentamientos consolidados deben mejorarse a través de la introducción de infraestructura, provisión de servicios urbanos básicos y de equipamiento. Un estudio reciente, desarrollado por la Alianza de Ciudades en Brasil, demostró que la decisión de regularizar un asentamiento irregular se toma, con frecuencia, más rápido que la decisión de aprobar un asentamiento regular (seis meses, comparada con dos o tres años).

Esta tolerancia oficial también se aplica a la aceptación de “soluciones de segunda clase” para “ciudadanos de segunda clase”, que frecuentemente resultan en un rápido deterioro de las zonas mejoradas. La combinación de materiales de baja calidad y costo, y la utilización de técnicas no convencionales conlleva a procesos de rápida obsolescencia de la infraestructura y consecuentemente a altos costos de mantenimiento. Adicionalmente, es frecuente que las zonas mejoradas no estén integradas a los sistemas fiscales municipales. La irresponsabilidad fiscal de las autoridades municipales, que es característica de la región, se agrava por una falta de responsabilidad sobre el desarrollo territorial de las localidades, así como por su negligencia, o en el mejor de los casos actitudes paternalistas respecto a estos asentamientos.

Expectativas y valores del suelo

Hasta la fecha los programas de regularización se han instrumentado en un porcentaje muy reducido de asentamientos informales, y como resultado la gran mayoría de las personas que viven de manera informal no han sido beneficiarias de ninguna intervención pública. En la práctica, muchos de los programas de regularización se han desarrollado sin considerar las causas de la informalidad, generando resultados contraproducentes que tienden a acentuar los procesos de segregación socio-espacial.

La mera expectativa de regularización conduce a incrementos en la cotización de la tierra que se prevé será sujeta al mejoramiento, lo cual impacta de manera significativa los precios en el mercado informal. Mientras más alta sea la expectativa de regularización a futuro de un área, más alto será el sobreprecio del suelo en cuestión, y en consecuencia aumentará la demanda de terrenos más baratos en otros lugares.

Lo anterior plantea dos formas de abordar el mejoramiento: programas integrales, aplicados en pocos lugares, con políticas destinadas a incidir en las expectativas futuras de mecanismos de recuperación de costos. O bien, programas de mejoramiento parcial, instrumentados en todas las áreas informales de la ciudad, destinados a promover un balance y mayor consistencia en la actividad futura del mercado. Sigue sin comprenderse la importancia e implicaciones de integrar las áreas mejoradas a los sistemas fiscales municipales.

Políticas aisladas y fragmentadas

Las intervenciones públicas a través de programas de regularización de asentamientos irregulares han sido de carácter sectorial, aisladas, y en consecuencia no se integran con el contexto urbano más amplio, donde operan las políticas generales de administración del suelo que impactan directamente tales asentamientos. Estas políticas comprenden, entre otros temas, los de la construcción de vivienda social; la rehabilitación de centros urbanos deteriorados; la ocupación de baldíos e inmuebles vacantes; la asignación más amplia de inversión pública para infraestructura y servicios urbanos; la modernización de catastros y de sistemas de recaudación de impuestos, así como la promoción de asociaciones entre los sectores público y privado.

La mayoría de los programas de regularización se ha aplicado en zonas habitacionales y poco se ha hecho en áreas informales de industria y comercio, en edificios públicos desocupados; terrenos en zonas centrales o en asentamientos irregulares en zonas rurales.

En todos los niveles de gobierno, los programas de regularización se identifican por su fragmentación estructural (dentro de los programas, entre las diferentes secretarías y ministerios, y entre los distintos niveles de gobierno nacional, estatal y municipal), y como resultado los recursos son malgastados o bien no llegan a la población a la cual se dirigen.

Los programas también han adolecido de una falta de continuidad administrativa, generalmente producto de cambios en los contextos políticos locales. En lugar de apoyar a otras iniciativas, los programas de regularización frecuentemente consumen los limitados recursos de los gobiernos locales, en detrimento de otros tipos de programas de vivienda que se restringen o sacrifican.

Este problema tiene su origen tanto en las amplias líneas de crédito proporcionadas por organismos nacionales y agencias internacionales y multilaterales, como en la falta de mecanismos para operar con aportaciones de las autoridades locales, como vía para compartir la carga de los programas y promover esfuerzos para que los gobiernos municipales aumenten sus fuentes propias de ingresos. En términos generales, las líneas de crédito para los programas de regularización se han establecido sin un análisis adecuado de la capacidad financiera de los gobiernos municipales.

La falta de recursos financieros

Como si los problemas señalados fueran pocos, hay que agregar la falta de recursos financieros suficientes para los programas de regularización. Las provisiones presupuestarias no son compatibles con las aspiraciones de los objetivos propuestos, y frecuentemente no se cuenta con recursos específicos para los programas. Los ingresos obtenidos de operaciones relacionadas con el desarrollo urbano (cobros por derechos de construcción en áreas formales y de altos ingresos) no han sido adecuadamente canalizados hacia los programas de mejoramiento. Los recursos obtenidos a través de agencias internacionales no se han utilizado de la mejor manera. Ha habido una falta de seguimiento en el cumplimiento de objetivos y metas, y de evaluación de los propios programas. Adicionalmente, destaca la ausencia de políticas de microcréditos que pudieran utilizarse para incentivar y apoyar las organizaciones comunitarias.

Disociación del mejoramiento y la legalización

Se podrá argumentar que la ilegalidad es producto de la oferta insuficiente de suelo servido a costos accesibles. Sin embargo, en la práctica, se observa que a pesar del énfasis en el concepto de mejoramiento, una gran mayoría de los programas de regularización opera al margen de los programas de mejoramiento de vivienda y de apoyo socioeconómico con los cuales se busca la integración de las comunidades, y no están vinculados a las políticas destinadas a la legalización de terrenos y lotes individuales.

El mejoramiento y la legalización se han concebido como procesos independientes, e incluso se ha llegado a sostener que la legalización es producto de los procesos de mejoramiento. Lo cierto es que la mayoría de los programas de mejoramiento no conduce al cumplimiento de las condiciones requeridas para poner en marcha los procesos de legalización en áreas informales. En los pocos programas en los que se ha logrado dar inicio al proceso de legalización, se han desarrollado soluciones legales y políticas ad-hoc, que con frecuencia son ajenas a las condiciones urbanas y fuerzas que operan en el entorno.

A pesar de la publicidad que se ha realizado en torno a los programas de regularización, el número de títulos de propiedad expedidos por las dependencias responsables es sorprendentemente bajo. Entre las explicaciones dadas se destacan la complejidad de las leyes y las actitudes conservadoras y de resistencia de parte de los notarios y de las autoridades responsables de los registros de la propiedad. Es importante agregar, también, que la mayoría de las familias, al recibir un título que reconoce su legítimo derecho sobre la propiedad, no concluye los procesos de registro, muchas veces por no entender el trasfondo legal, o por su complejidad y por los costos que significan.

En respuesta se ha propuesto, por un lado, la simplificación de los requisitos y procesos de titulación y registro y, por otro, la necesidad de restarle poder a las estructuras burocráticas responsables de los citados procesos.

La importancia de la titulación

Como resultado de los problemas mencionados, son pocos los programas en que se alcanza la etapa de legalización, y son menos aún en los que se concluye el registro de los lotes legalizados. Por ello, muchos analistas han concluido que los títulos no son importantes y que lo realmente significativo es la percepción de seguridad en la tenencia de la tierra que tengan los pobladores.

No se puede negar que la percepción de la seguridad es un elemento que promueve la inversión de las familias para consolidar sus viviendas, sin embargo la titulación es importante por dos razones: el interés personal de los residentes (por la seguridad de tenencia de la tierra, la protección contra desalojos, los conflictos domésticos, las separaciones maritales, las herencias, los conflictos vecinales y el acceso a formas diversas de crédito); y el interés de la ciudad en su conjunto, ya que la legalización puede contribuir a la estabilización de los mercados del suelo, y con ello permitir formas más racionales y articuladas de intervención pública.

Hoy todavía hay grandes resistencias del sistema judicial y del público en general, con respecto a los programas de titulación. Es importante señalar, también, que los beneficiarios individuales de estos programas con frecuencia desconocen la protección y las limitaciones que derivan de la titulación. Las preguntas ¿para qué sirve un título? y ¿por qué se tienen que registrar los títulos?, entre otras, apuntan a la necesidad de acompañar los programas de regularización con programas educativos tanto para los administradores de las ciudades como para los residentes de los asentamientos informales.

Otro punto a considerar es la falta de análisis sobre el impacto de los instrumentos que se emplean en la legalización de lotes. Como resultado del énfasis en la titulación individual, se ha tendido a ignorar la necesidad de generar soluciones legales colectivas, para responder a problemas sociales comunes. De hecho, cuando se han empleado estos nuevos instrumentos legales, no se ha logrado compatibilizarlos con la normatividad urbana existente y no han previsto sus implicaciones legales.

El análisis de alternativas legales ha sido insuficiente y carente de creatividad. Se requiere realizar mayores y más consistentes esfuerzos para desarrollar nuevos instrumentos y para lograr acreditarlos, no sólo ante los distintos organismos financieros, sino también ante la sociedad en su conjunto.

La falacia de la participación popular

Aun cuando los contextos políticos de los programas de regularización han variado inmensamente en el tiempo, en términos generales, la participación popular ha sido poco significativa en su formulación e instrumentación. Esta situación se ha agravado debido a la creación de formas de participación artificiales, para cumplir con los requisitos de los organismos financieros. Los mecanismos de participación popular diseñados han sido, en el mejor de los casos, una formalidad, y en el peor, una farsa.

Son muy pocos los programas en los que se ha logrado incorporar propuestas de soluciones generadas por las comunidades afectadas. El marco político-institucional y cultural en el que se ha desarrollado la mayoría de los programas de regularización, junto con las limitaciones que derivan de las formas de financiamiento, prácticamente eliminan las posibilidades de una participación pública efectiva, dado que la participación pública normalmente trae consigo cuestionamientos severos al status quo. Por ello, los programas de regularización tienden a percibirse como soluciones destinadas a promover o proteger la institucionalidad, más que como respuestas a las demandas de la mayoría de la población de menores ingresos.

Compatibilidad entre escala, traza y derechos

Quizás el problema central de los programas de regularización sea la dificultad de compatibilizar la escala de las intervenciones, con las patrones técnicos, urbanos y medioambientales propuestos para los asentamientos, y la naturaleza de los derechos que les serán reconocidos a los residentes. Para poder garantizar la sustentabilidad de los programas y su impacto, es necesario discutir los temas de escala, traza y derechos de manera conjunta.

Efectos de los programas de regularización en el tiempo

Concluidos los programas de mejoramiento y legalización, las autoridades suelen retirarse de los asentamientos, aun cuando podrían realizar una diversidad de funciones que van desde el monitoreo y evaluación del mantenimiento de la infraestructura provista (por ejemplo, de los sistemas de agua potable y drenaje), hasta el desarrollo de lineamientos y reglas para la incorporación de población nueva.

Los asentamientos tienden a deteriorarse muy rápidamente por la falta de presencia e intervenciones oficiales, al grado que la legitimidad provista por los programas de regularización puede “contaminar” a barrios de origen formal, promoviendo prácticas informales de usos del suelo.

En términos generales los programas de regularización no han logrado la integración urbana, social y cultural de las áreas mejoradas que se había anticipado. De manera tal que las áreas regularizadas siguen siendo consideradas como “de segunda”, mucho tiempo después de concluidos los programas. La idea de que los asentamientos regularizados experimentarán una trayectoria virtuosa, escasamente sobrevive a las justificaciones que dieron origen a los programas.

El equilibrio entre las libertades individuales y las funciones públicas

A pesar de la preocupación por garantizar que los beneficiarios de las intervenciones públicas sean efectivamente residentes de los asentamientos informales en los programas de regularización, no se ha logrado un equilibrio adecuado entre el respeto por los derechos y libertades individuales y las funciones públicas de los programas (los derechos sociales a la vivienda y la necesidad de generar áreas para tal efecto). Frecuentemente las soluciones legales propuestas implican restricciones que, en la práctica, congelan los procesos de movilidad que caracterizan a este tipo de asentamientos (afectando, por ejemplo, los términos de venta, compra y renta), lo cual tiende a reforzar la informalidad.

La estrategia de centrarse en un área o un grupo social parece ignorar la esencia y el origen de la informalidad, lo que representa una situación en sí misma tramposa. Por un lado, la falta de recursos de los programas, les dificulta a las familias capitalizar el beneficio obtenido, para reubicarse en otro asentamiento informal, esperando ser sujeto de un siguiente proceso de regularización en el futuro. Por otro lado, el costo de monitorear y controlar este tipo de prácticas puede ser muy alto y hasta inviable. Como se mencionó, la imposición de restricciones a las transacciones simplemente generará nuevos arreglos informales.

Es interesante observar que son muy pocos los programas que han reconocido y logrado responder a la movilidad (ascendente o descendente) de los residentes de los asentamientos regularizados. Los programas se diseñan pensando en una comunidad estática. La movilidad interurbana, particularmente entre residentes de asentamientos informales y entre áreas formales e informales, no es un proceso bien entendido y por ello, mejor se ignora. Una posible salida a este acertijo podría encontrarse en mecanismos para la recuperación de costos o para la recuperación de plusvalías, que operen desde de la fase de planeación de los nuevos programas de regularización.

Conclusiones

Generalmente en la formulación de los programas de regularización no se parte de metas y cronogramas de trabajo claramente establecidos, problema que se agudiza por la falta de indicadores de evaluación adecuados.

En suma, los objetivos formales de los programas de regularización en Latinoamérica (promoción de la seguridad de la tenencia y la integración socio-espacial de los asentamientos y su población) no se han logrado traducir en diagnósticos integrales, instrumentos efectivos y estrategias claras para su ejecución, como tampoco han podido incidir en las deficiencias en la capacidad administrativa de los ejecutores. Como resultado, a la fecha no se puede considerar que las experiencias latinoamericanas en materia de regularización sean exitosas.

Se puede decir, sin embargo, que los programas de regularización han tenido la virtud de despertar y sensibilizar la conciencia pública con respecto a la legitimidad de las demandas de un grupo significativo y creciente de ciudadanos, que al estar excluido del sistema socioeconómico formal, requiere respuestas integrales y efectivas.

Incluso con las limitaciones señaladas, estos programas han permitido que grupos de pobres urbanos puedan permanecer en zonas servidas ubicadas en áreas centrales de muchas ciudades latinoamericanas y han contribuido a mejorar las condiciones de vida de familias residentes de asentamientos regularizados. Estos logros son de gran importancia, sobre todo a la luz de la cruel dinámica de segregación socio-espacial que prevalece en la región.

Edésio Fernandes es profesor de medio tiempo en la Unidad de Planeación del Desarrollo (Development Planning Unit) del Colegio Universitario de Londres (University College, London). Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa de América Latina y el Caribe, del Instituto Lincoln.

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Fernandes, Edésio. 2002. The influence of de Soto´s The Mystery of Capital. Enero: 5-8

Fernandes, Edésio. 2002. Faculty profile, Julio: 12-13

Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Enero: 4-7

Smolka, Martim O., and Laura Mullahy. 2003. A decade of changes: A retrospective on the Latin America program. Octubre: 8-12

Figura 1: Aciertos y Desaciertos de los Programas de Regularización

• Aciertos
  • Entender y planificar las ciudades de manera integral antes de diseñar una estrategia de regularización, que deberá integrarse a la política urbana general
  • Involucrar a todos los agentes en la toma de decisiones con respecto a la ubicación y la forma de instrumentar los programas de regularización
  • Considerar los programas de regularización como parte la política social, que en su más amplio sentido promueve la integración social
  • Conservar la presencia del Estado en los asentamientos regularizados, a través de su incorporación al catastro y los sistemas de recaudación de impuestos locales
  • Difundir, desde el inicio de los programas y las intervenciones, los objetivos y metas que se propone cumplir, ligándolos a los derechos legales correspondientes
  • Considerar, desde el inició de las intervenciones, que puede haber más de una forma de hacer las cosas
  • Diseñar y promover programas preventivos que acompañen la instrumentación de los programas de regularización, que son esencialmente paliativos
  • Reconocer el derecho a ser diferente
  • Reconocer que la falta de acceso a los servicios básicos es, frecuentemente, más onerosa que su provisión
  • Reconocer que los residentes de los asentamientos informales tienen derechos legítimos sobre la ciudad
  • Ser sensible a los temas de género (por ejemplo, la creciente permanencia de las mujeres jefes de familia)
  • Reconocer la existencia de distintas modalidades de regularización de la tenencia, incluyendo soluciones colectivas para responder a problemas sociales comunes
  • Mantener la unidad entre proyectos, programas y estrategias
  • Para evaluar la efectividad de los programas, es necesario considerar los costos de no regularizar
  • Intervenir con el apoyo de sistemas de información georeferenciada
• Desaciertos
  • Tratar la informalidad como una excepción; formular programas aislados de regularización al amparo de políticas sectoriales, a cargo de una sola rama de la administración pública
  • Exaltar la informalidad como solución para un grupo social que se considera marginal
  • Entregar títulos sin proporcionar servicios
  • Ignorar la dinámica del mercado, como variable que incide de manera directa en la valuación de los beneficios otorgados
  • Crear falsas expectativas, en contextos donde no se cuenta con fuentes de financiamiento y/o recursos suficientes
  • Restringir la movilidad de las familias
  • Fracasar en la prevención y no reprimir el desarrollo de nuevos asentamientos informales
  • Ignorar las irregularidades en áreas residenciales y de altos ingresos
  • No considerar la capacidad de pago de los residentes de los asentamientos irregulares, e ignorar la necesidad de asociaciones público-privadas como medio para financiar los programas de regularización
  • Flexibilizar normas y reglamentos urbanos, sin contar con el fundamento legal necesario
  • Contener de manera artificial las presiones de la oferta y demanda en el mercado
  • No reconocer que los programas de mejoramiento y legalización deben diseñarse para operar de manera conjunta
  • Difundir la idea de que cualquier situación puede ser regularizada y no aclarar que el proceso puede implicar, en algunos casos, la reubicación
  • Considerar que desde el punto de vista económico los programas de regularización nos son viables
  • Iniciar el monitoreo de los programas estando en marcha los procesos de mejoramiento, con objeto de magnificar sus resultados positivos