Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La introducción de programas de adjudicación de títulos de propiedad al mercado informal del suelo parecía ser la solución mágica al problema de la pobreza en países del tercer mundo. Varios gobiernos suspiraron de alivio al pensar que la lucha contra la pobreza ya no requeriría las complejas y estresantes medidas de redistribución, eternas causantes de conflictos entre clases y grupos sociales. Según esta fórmula mágica, bastaría con que los habitantes urbanos informales (alrededor del 50 % de la población de las grandes ciudades) registraran sus propiedades formalmente para obtener los títulos de propiedad, para entonces poder obtener préstamos hipotecarios de bancos privados. Con sus títulos y su recién adquirido acceso a los préstamos, la población necesitada podría aumentar su capital inmobiliario, mejorar sus viviendas y establecer pequeños negocios (de Soto 1986; 2001).

Con objeto de someter esta hipótesis a prueba y a petición del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú (INEI), el autor realizó un estudio de la política de registro predial oficial del Perú, bajo la cual se otorgaron más de un millón de títulos de propiedad entre 1996 y 2000. Los encargados de ejecutar esta política fueron la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Registro Predial Urbano (RPU). Tal como se estableció en el Decreto de Ley 803 del Perú de marzo de 1996, la política de registro predial se propuso establecer una relación formal entre la distribución de títulos de propiedad, el acceso a mecanismos formales de crédito y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Basado en la información aportada por las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998 y 1999 realizadas por el INEI, en el estudio se analizaron datos de viviendas que habían sido adquiridas a través de invasiones u otros medios ilegales y que carecían de títulos de propiedad o bien se los había otorgado COFOPRI a través del proceso de regularización. La base de datos del estudio incluyó 913.335 unidades en 1998 y 1.033.480 en 1999, de un total de 3.572.091 unidades habitacionales urbanas para ambos años. El indicador utilizado para determinar el acceso al crédito fue el financiamiento obtenido para la ampliación de la vivienda u otros gastos para el hogar, mientras que para determinar las condiciones de vida se utilizaron como indicadores la estructura de la vivienda y la existencia de servicios básicos.

Los promotores de la regularización de la propiedad en Perú sostienen la necesidad de otorgar títulos de propiedad a gran escala reconociendo la ocupación informal (es decir, legalizando la tenencia del suelo) y adjudicando títulos de propiedad registrada, a fin de establecer los vínculos necesarios para abrir las puertas al crédito formal. El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la propiedad llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal establece vínculos entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a hipotecas a través de la banca privada. Tal como lo establece la Asociación Path to Property (una organización dedicada a promover estas políticas a nivel mundial), detrás del proceso de registro formal se esconde la filosofía de que la prosperidad de los países con economías de mercado se debe principalmente a sus adecuados sistemas de propiedad, que permiten operar sus mercados mediante derechos de propiedad intercambiables en un mercado amplio.

Los derechos de propiedad deben formalizarse y los instrumentos de intercambio de acceso universal deben registrarse en un sistema central regido por reglamentos y normas legales. Así, los tenedores pueden tener pruebas irrefutables de su propiedad y protegerse contra el fraude y la incertidumbre. Por consiguiente, el registro oficial de la propiedad facilita canalizar la “energía” del sector informal hacia economías de mercado organizadas y prósperas. Vista desde esta perspectiva, la informalidad no es otra cosa que la incapacidad de los gobiernos de hacer que sus leyes coincidan con las verdaderas circunstancias en que su gente vive y trabaja. No obstante, tal punto de vista no logra reducir un fenómeno complejo a su dimensión jurídica y descuida sus aspectos económicos.

Política y resultados de la titulación del suelo

Con el objeto de acelerar la distribución de los títulos de propiedad y evitar problemas burocráticos, se transfirió esta responsabilidad de las municipalidades a COFOPRI. El Banco Mundial apoyó esta política y otorgó a COFOPRI un préstamo de US$38 millones en diciembre de 1998. Entre 1996 y 2000 se otorgaron 1.134.000 títulos de propiedad debidamente inscritos, 645.165 de ellos en Lima, 112.631 en Arequipa y 74.180 en Trujillo (las tres ciudades más grandes del Perú, en ese orden). Si bien es innegable el éxito de la política de registro formal en términos de distribución y registro de títulos de propiedad, es cuestionable el haber eliminado la figura de las municipalidades en el proceso y mermado su función jurídica en el sistema urbano.

Una vez ejecutada la política, se observó una estrecha relación entre el registro oficial de propiedad y las condiciones de vida en Lima. Entre 1998 y 1999, las viviendas regularizadas (antiguamente ilegales o informales) de la ciudad capital mostraron mejoras de construcción en paredes, pisos y techos; sin embargo, también se observaron mejoras de paredes y pisos en las viviendas no regularizadas. En el resto del país, el número de viviendas informales de las áreas urbanas sobrepasa al de viviendas regularizadas.

Si bien entre 1998 y 1999 el número de viviendas regularizadas fuera de Lima aumentó (de 17.929 a 48.869), también aumentaron las carentes de títulos de propiedad (de 371.005 a 392.436), lo cual pone en evidencia la persistencia de los mecanismos de invasión. Entre 1998 y 1999 aumentó la disparidad entre los diferentes tipos de mejoras hechas a las viviendas regularizadas y las informales fuera de Lima para la mayoría de las categorías (véase la tabla 1).

Tabla 1: Mejoras de viviendas regularizadas e informales fuera de Lima, 1998-1999 (%)

1998 1999

Regularizadas Informales Diferencia Regularizadas Informales Diferencia

Mejoras de paredes 67,0 41,5 25,5 78,5 44,0 34,5

Mejoras de pisos 75,6 48,0 27,6 80,0 54,0 26,0

Mejoras de techos 61,0 21,0 40,0 78,0 23,0 55,0

Si se observa la relación entre los títulos de propiedad oficiales y el acceso al crédito, los resultados del estudio muestran que el 34 % de las viviendas de Lima a las que COFOPRI otorgó títulos de propiedad en 1998 (23.965 de un total de 70.725 viviendas) consiguieron varios tipos de financiamiento provenientes de bancos, agencias de préstamo o familiares, para efectos de hacer mejoras o renovaciones en sus hogares. En 1999, alrededor del 18,3 % de las viviendas tituladas (23.804 de un total de 129.588) obtuvieron tal financiamiento. Si bien no se dispone de información oficial sobre el número de solicitudes de crédito que fueron rechazadas, tal resultado demuestra que los hogares oficialmente registrados que adquieren acceso a los préstamos constituyen una minoría, y que de hecho, el número de ellos está en descenso. Varios factores complejos pueden explicar esta situación, entre ellos la recesión económica, la tasa de incumplimiento de pago del 10 % para los préstamos de la banca privada, la renuencia a otorgar préstamos al sector pobre de la población y los temores que tienen estos propietarios a hipotecar sus hogares y sus tierras.

De la misma manera, el número de préstamos bancarios otorgados en Lima a propietarios debidamente titulados disminuyó entre 1998 y 1999 (de 12.750 a 8.993). En cambio, en el mismo período aumentó el uso de recursos propios para financiar las mejoras a las viviendas (de 12.282 a 14.811). Como puede verse, no sólo una gran mayoría de los propietarios está gastando fondos propios en sus viviendas, sino también que se les está dificultando lograr el acceso a instituciones de crédito, todo esto a pesar de tener el registro formal de sus propiedades. Un estudio realizado por COFOPRI-DESCO (Riofrío 2001) identificó varias características que comparten las personas que están dispuestas a hipotecar sus propiedades:

• pertenecen a familias nucleares estables;
• marido y mujer son asalariados;
• tienen mentalidad empresarial y disposición a correr riesgos;
• manejan negocios propios (micronegocios, taxis, etc.); y
• están informadas sobre el Registro de Suelo Urbano.

De los 12.750 hogares oficialmente registrados y regularizados en Lima que también recibieron préstamos bancarios en 1998 para fines de renovaciones y mejoras, el 52,6 % los obtuvo a través del Banco de Materiales y el 47,4 % de la Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones (ENACE). En 1999, 8.993 hogares oficialmente registrados y regularizados recibieron préstamos para renovaciones y mejoras, el 84,43 % del Banco de Materiales y el 15,57 % de la ENACE. Puesto que ambas son entidades públicas que otorgan préstamos subsidiados (a la misma tasa de interés anual de 7 %), no hay conexión entre el registro proprietario oficial a través de los programas de regularización y el acceso a préstamos de la banca privada.

En cuanto al financiamiento para otras clases de gastos domésticos, en 1999 apenas el 8,7 % de los hogares registrados en Lima (11.323 de un total de 129.588) recurrieron a alguna clase de ayuda financiera. Dado que ninguna entidad pública otorga préstamos para este tipo de gastos, la mayoría de los hogares recibe el financiamiento por parte de amigos y parientes (47 %) u otras fuentes como agencias de préstamos (25 %). Sólo el 28 % de estos 11.323 hogares registrados obtuvieron préstamos de la banca privada para gastos del hogar.

En otras áreas urbanas, la situación de los hogares oficialmente registrados es diferente a la de Lima. En 1998 el uso de fondos propios superó a los préstamos bancarios para efectos de realizar mejoras a la vivienda (78,7 % en comparación con 21,2 %), mientras que lo contrario ocurrió en 1999 (51,3 % de préstamos bancarios en comparación con 42,9 % de fondos propios). En 1998, todos los préstamos fueron préstamos públicos otorgados por el Banco de Materiales, mientras que en 1999 el 93 % provino de dicha fuente. En cuanto a los préstamos para otros gastos domésticos, sólo el 13 % de los hogares oficialmente registrados (6.163 de un total de 47.302) recibieron en 1999 algún tipo de financiamiento. De este pequeño grupo, el 45 % recibió asistencia financiera de agencias de préstamos y otras fuentes; el 34 %, de amigos y parientes, y el 21 % de sus empleadores o centros de trabajo. Ninguno de ellos obtuvo fondos de la banca privada.

Conclusiones

El estudio arrojó las siguiente conclusiones en cuanto a la relación que hay entre el registro oficial de títulos y el acceso al crédito:

• En general, y pese al aumento de las propiedades regularizadas entre 1998 y 1999, el acceso a préstamos disminuyó durante ese período. Este hecho coincidió con la recesión económica y problemas afines que afectaron a los bancos privados.
• El uso de recursos personales supera al de los préstamos bancarios como fuente de financiamiento para la ampliación de las viviendas, tanto regularizadas como informales. Los préstamos para otros gastos domésticos provienen principalmente de parientes y amigos, seguido por bancos privados y sistemas prestamistas informales. Las familias de bajos recursos utilizan principalmente sus fondos propios o aquéllos provenientes de redes sociales para efectuar mejoras a sus viviendas (regularizadas e informales); los recursos de instituciones formales públicas o privadas son secundarios.
• Como hecho sorpresivo, los hogares informales gozan de más acceso a préstamos de la banca privada que los regularizados. En 1999, por ejemplo, el 100 % de los préstamos para mejoras a las viviendas regularizadas por COFOPRI en Lima fueron préstamos públicos (es decir, no hubo préstamos privados), mientras que el 28 % de las viviendas no regularizadas obtuvo préstamos privados. Estos números sugieren que los criterios de préstamos que usa la banca privada se basan en la estabilidad laboral y las entradas mensuales fijas, más que en la tenencia de suelo. La información obtenida de la ENAHO muestra que en 1998 el 25 % de las familias ocupantes de viviendas informales ganaron aproximadamente US$747,50 por mes, cifra equivalente a 6 a 7 salarios mínimos mensuales. En contraste, apenas el 12 % de las familias ocupantes de propiedades registradas oficialmente y regularizadas por COFOPRI recibieron un salario comparable. Esta paradójica situación, en la que los propietarios de títulos no tienen acceso a los bancos privados mientras que aquéllos sin títulos tienen mayores entradas económicas y mejor acceso a préstamos, quizás pueda explicarse por el hecho de que COFOPRI, en su empeño de otorgar rápidamente un gran número de títulos y de crear impacto político, concentró sus esfuerzos en barrios más recientes y fragmentados donde era fácil identificar a los propietarios, en desmedro de barrios más antiguos donde las familias conviven con varias generaciones bajo un mismo techo, dificultando la identificación de propietarios.
• Tanto para las propiedades regularizadas como las informales, las principales fuentes de préstamo fueron entidades públicas que otorgaron préstamos subsidiados (p. ej., el Banco de Materiales).

Como puede observarse, no existe una relación directa entre el número de títulos de propiedad otorgados a los ocupantes informales y su subsiguiente acceso a préstamos de la banca privada. Esta conclusión fue confirmada cuando el gobierno de transición, luego de la salida del expresidente Alberto Fujimori (1990-2000), reveló en 2001 que se habían registrado apenas 12.388 hipotecas en el RPU en todo el país, lo cual equivale a apenas un 5 % de los beneficiarios potenciales. Si bien los centros de registro pueden ser útiles, ciertamente no hay suficientes para incrementar el acceso al crédito. Una política eficaz requiere el estudio profundo de un número de factores diferentes, entre ellos:

• Las políticas en que se basan los préstamos de la banca privada. Tanto en América Latina como en los Estados Unidos abundan las políticas discriminatorias (por ejemplo, los tratamientos negativos que se dan a las poblaciones de bajos recursos).
• La cultura popular del crédito, particularmente el miedo que siente el pobre de perder su propiedad (la cual es prácticamente su único activo), como también la falta de entendimiento de los conceptos de títulos de propiedad, crédito e incluso banca. Es importante estudiar los patrones de inercia cultural sometidos a prueba por este tipo de políticas y considerar las oportunidades educativas que podrían facilitar estos procesos.
• La renuencia de la gente a registrar sus propiedades y a utilizar los registros.

Este artículo y la investigación hecha para el mismo no pretenden menoscabar la importancia de las políticas diseñadas para facilitar el acceso al crédito de la población pobre mediante programas de regularización. Por el contrario, dichas políticas son importantes y deben incentivarse, aunque no podemos sugerir que constituyan el único medio para atacar la pobreza urbana. Para que el sistema pueda mejorar, es fundamental contar con un mejor entendimiento del sistema de crédito y de la cultura de crédito popular, así como también desarrollar programas de asistencia financiera que hagan frente a la resistencia que tienen los pobres y la banca a las hipotecas.

Julio Calderón Cockburn, sociólogo y estudiante de doctorado de la Universidad de San Marcos en Lima, Perú, es autor de muchos libros y artículos publicados en las Américas y Europa y actualmente se desempeña como asesor independiente y profesor universitario. Igualmente es investigador asociado al Instituto Lincoln, el cual apoyó el estudio aquí referido además de otros proyectos de investigación y enseñanza en el pasado.

Referencias

Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative Analysis of the Benefited and Non-benefited Population by the National Formalization Plan. In Has the Well-being of the Population Improved?: A Balance of the Main Social Policies and Programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92.

de Soto, Hernando. 1986. The Other Path. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.

_____. 2002. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.

Fernandes, Edesio. 2002. The Influence of de Soto’s The Mystery of Capital. Land Lines 14 (1): 5–8.

Riofrío, G., J. Calderón y M. Zolezzi. 2001. Estudio sobre cultura registral. Lima: COFOPRI-DESCO. Agosto.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Al acentuarse las disparidades socioeconómicas y espaciales en las ciudades de América Latina ha resurgido el interés en políticas gubernamentales orientadas hacia la equidad que buscan reducir dichas disparidades. Sin embargo, las soluciones para los problemas urbanos más graves que aquejan a las ciudades actualmente deben cubrir más que la mera implementación de medidas incongruentes y de escasa definición. Las soluciones deben garantizar la equidad para todos los sectores de la sociedad. Son demasiados los casos en que vecindarios enteros se ven forzados a habitar en condiciones deplorables mientras las dependencias del gobierno buscan desalojar a los residentes en nombre de la protección del medio ambiente. Es evidente que la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas a tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad.

El impacto crítico de la desigualdad en la tenencia de la tierra en el entorno urbano exige que la población urbana pobre tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. En mi investigación exploro el papel de la educación ambiental en las comunidades de pocos ingresos de los países en desarrollo. Adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, mi objetivo es desarrollar programas de capacitación para los dirigentes comunitarios en los niveles más básicos para manejar con más eficacia los conflictos locales sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales.

Repercusiones del acceso desigual a la tierra

Al igual que muchas otras ciudades latinoamericanas, Río de Janeiro está seriamente afectada por la pobreza reinante y la degradación del medio ambiente. Intervienen factores complejos, tales como: Inestabilidad económica, tenencia desigual de la tierra, políticas de desarrollo deficientes y carencia de un sistema democrático que propicie los derechos humanos y las libertades. En mi opinión, los problemas que ha enfrentado Río de Janeiro durante las últimas décadas son el fruto de suposiciones existentes sobre la planificación urbana tipo “apartheid” y la falta de voluntad política para integrar a los sectores populares en el diseño de políticas para el uso del suelo.

En la región de Baixada de Jacarepaguá –en pleno corazón del área de expansión de Río de Janeiro– el extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970 ha provocado cambios drásticos en el paisaje, así como numerosos problemas ambientales. En medio de la espectacular belleza natural de los ecosistemas de lagunas, selvas de manglares y ciénagas, la región sigue albergando una enorme población de habitantes urbanos pobres que viven en favelas –comunidades de chabolas que son el resultado de un descontrolado proceso de urbanización del suelo público–.

Durante los años 1980 y a principios de la década de 1990, el desarrollo en la región tuvo un auge sin precedentes que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso del suelo. La discriminación contra los habitantes pobres y las desigualdades en la tenencia de la tierra permitieron que los propietarios y especuladores se aprovecharan del auge mediante la obtención formal de títulos de propiedad y la subdivisión del suelo. Por otra parte, un grupo selecto de constructores privados se introdujo por sí solo en la escena local gracias a múltiples permisos judiciales para desarrollar en la región condominios residenciales para la clase alta, locales comerciales y empresas industriales.

El aumento de las presiones sobre el suelo se transformó rápidamente en una enorme variedad de protestas entre los sectores populares y los poderosos promotores inmobiliarios, lo que planteaba la amenaza de desalojo forzoso de los habitantes pobres. El descontento acumulado contra el gobierno por su incapacidad para controlar la especulación urbana y garantizar leyes de protección generó una situación sumamente peligrosa. La violencia y la persecución cobraron la vida de 30 dirigentes comunitarios, presidentes de asociaciones locales de vecinos, sus familiares cercanos y otros parientes. Los asesinatos fueron cometidos por escuadrones conocidos en la región como “grupos de exterminio” y no se ha llevado a cabo investigación criminal alguna.

El ciclo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental

Dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, cabe pensar en los problemas ambientales en términos de la justicia social. Mi investigación gira en torno a la problemática de la desigualdad y los riesgos ambientales que enfrentan los residentes de Via Park, un asentamiento informal ubicado en la región de Baixada de Jacarepaguá. Una pregunta básica que surge de esta investigación es en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente para atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Al relacionar los problemas del uso del suelo con el proceso de aprendizaje de la educación ambiental, la investigación demuestra que la degradación del medio ambiente es un fenómeno recurrente que se manifiesta en las maneras desiguales en que se ha usado y distribuido el suelo en la región.

El poblado de Via Park se ha visto atrapado en una lucha acérrima por el uso del suelo desde los años 1970, cuando el desarrollo urbano comenzó a afectar muchas comunidades pesqueras tradicionales en el área. Los constructores estaban deseosos de influir en el gobierno para quebrar el sistema de tenencia de la tierra de los pescadores, que estaba impuesto por la ley, para así entregar el suelo a las fuerzas del mercado. En la década de 1980, el área fue designada como patrimonio nacional para la conservación del medio ambiente, consagrada en el artículo 225 de la Constitución de Brasil (1988). Puesto que el poblado estaba ubicado en suelo protegido, las autoridades de la ciudad a cargo de la planificación arguyeron entonces que los residentes de Via Park no tenían derechos legítimos de propiedad.

En una atmósfera de temor y viéndose a merced de los promotores inmobiliarios y especuladores que seguían proliferando, los residentes de Via Park comenzaron a realizar subdivisiones ilegales y a vender pequeñas parcelas de tierra a los nuevos habitantes. El crecimiento de la población pobre y la concentración de la propiedad del suelo y la especulación contribuyeron a la expansión de los mercados inmobiliarios informales hacia comunidades cercanas de ingresos bajos.

Estas prácticas llevaban implícito un esquema complejo de transacciones comerciales y relaciones civiles que controlaban la invasión de terrenos baldíos, así como la división y venta de parcelas. En todo Río de Janeiro, el desarrollo urbano a través de canales informales es el “pacto territorial” predominante mediante el cual los grupos locales desfavorecidos han podido obtener acceso al suelo y la vivienda. Al mismo tiempo, los agentes del “mundo formal” han concretado acuerdos políticos para respaldar los mercados inmobiliarios informales y sacarles ventaja.

Fue en este contexto que se concibió un programa de mejoramiento ambiental a nivel comunitario, el cual vendría a implementarse en el poblado de Via Park. No obstante, debido a la larga historia de exclusión –que llegaba hasta las amenazas de desalojo forzoso– que habían sufrido, los residentes seguían mostrándose desconfiados. Se hizo claro que el éxito de la implementación del programa dependería de las estrategias de una gestión basada en una visión integrada del ambiente geográfico-ecológico y sociocultural.

Para que de verdad pueda resolverse el dilema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. Este novedoso enfoque de la educación ambiental se diferencia de la metodología tradicional, la cual suele centrarse más en la mera introducción de cambios físicos en el medio ambiente. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad” –una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no sólo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos–.

Lecciones aportadas por el poblado de Via Park

Si bien no existe una solución única para la vulnerabilidad social y ambiental de la población urbana pobre que reside en Via Park, su experiencia sí ofrece cierta perspicacia. Una alternativa propone crear “reservas naturales urbanas” incorporadas en la comunidad donde aquellos amenazados con el desalojo forzoso reciben estímulo para mantener su estilo de vida tradicional. A cambio, todas las instancias de autoridad gubernamental asumirían la obligación de promover la equidad del suelo, garantizando la tenencia y la protección de aquellos que forzados por las circunstancias viven en asentamientos informales.

Los aspectos del programa de educación ambiental iniciado en el poblado de Via Park son aplicables a otras ciudades de América Latina. El principio fundamental se basa en asegurar el respeto por la identidad propia de la comunidad. La experiencia de los residentes de Via Park demuestra que la actuación local puede contribuir con la consolidación de una lucha sociopolítica por la equidad del suelo en conjunción con la protección del ambiente. Esto está en sintonía con la corriente de pensamiento actual acerca del uso del suelo y la gestión ambiental, la cual sugiere un enfoque integrado que reconoce la función de liderazgo de los residentes locales.

El caso de Via Park revela que una excusa usada con frecuencia para justificar los desalojos es la “protección del ambiente”. En otras palabras, los habitantes urbanos pobres a menudo acusados de ser los principales protagonistas de la degradación del medio ambiente son en realidad las mayores víctimas. Para los 450 residentes del poblado de Via Park, el trauma de ser desalojados por la fuerza de sus hogares nunca será superado. Cinco personas, entre ellas dos niños y una mujer, perdieron la vida en la confrontación. La aldea de Via Park, que fuera destruida por excavadoras, sigue siendo un recordatorio de que la esperanza por la equidad del suelo radica en la solidaridad comunitaria, la administración pública eficaz y la democracia.

Sonia Pereira es docente invitada del Lincoln Institute. También está preparando su tesis doctoral del Instituto de Ciencias de la Tierra de la Universidad Federal de Río de Janeiro, con el apoyo de una beca Fulbright. Como abogada ambientalista, bióloga, psicóloga social y activista por los derechos humanos, ha recibido amplio reconocimiento por su labor en el campo de la protección ambiental para comunidades de escasos recursos en Brasil. Ha sido galardonada con el premio “Citizen of the World” (otorgado por Universidad para la Paz Mundial, 1992) y el premio “Global 500” (otorgado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).

One of every three urban citizens lives in slum conditions across the world today. According to the United Nations Human Settlement Programme, in 2006 there were nearly 1 billion people who could find housing only in slum settlements in most cities of Latin America, Asia, and Africa, and a smaller number in the cities of Europe and North America (UN Habitat 2006).

Siqi Zheng es profesora asociada del Centro Hang Lung para Bienes Raíces y subdirectora del Departamento de Gestión de Construcciones de la Universidad Tsinghua en Beijing, China. Se especializa en economía urbana y mercado inmobiliario de China, en particular en estructuras espaciales urbanas, ciudades verdes, oferta y demanda de vivienda, dinámica de los precios de vivienda y políticas de vivienda de interés social.

Sus proyectos de investigación innovadores y diversos han sido respaldados por instituciones de investigación internacionales como el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo Asiático, el Centro de Crecimiento Internacional de la Escuela de Economía de Londres y varios departamentos del gobierno Chino, incluyendo la Fundación Nacional de Ciencias de China, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural y la Agencia de Estadísticas Nacionales de China.

La Dra. Zheng recibió su doctorado en economía urbana y economía de bienes raíces de la Universidad Tsinghua y ha realizado investigaciones posdoctorales en economía urbana en la Escuela de Graduados de Diseño de la Universidad Harvard. Es fellow de investigación tanto en el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln como en el Centro de Desarrollo Industrial y Gobernanza Medioambiental de la Universidad Tsinghua.

La Dra. Zheng es también vicesecretaria general del Congreso Inmobiliario Chino Global. Ha ganado premios como el Homenaje Posdoctoral Homer Hoyt (2010) y el Premio a la Mejor Publicación de la Sociedad Norteamericana de Bienes Raíces (2005). También es miembro de las juntas editoriales de Journal of Housing Economics e International Real Estate Review.

Land Lines: ¿Cómo llegó a asociarse con el Lincoln Institute of Land Policy y sus programas en China?

Siqi Zheng: Tomé conocimiento del Instituto Lincoln cuando realicé mi investigación posdoctoral en la Universidad Harvard en 2005-2006. Me incorporé al Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln (PLC) como fellow de investigación poco después de que se fundó en 2007. Desde entonces me he involucrado de lleno a las actividades de investigación del PLC, como la realización de proyectos, dirección de proyectos de investigación, revisión de propuestas de investigación y participación en conferencias. Recibí una beca de investigación internacional del Instituto Lincoln en 2008-2009, junto con mis colegas Yuming Fu y Hongyu Liu, para estudiar las oportunidades de vivienda urbana en varias ciudades de China. Ahora lidero el equipo del PLC que realiza investigaciones de relevancia política en temas como el análisis del mercado de vivienda y políticas de vivienda de interés social.

Land Lines: ¿Por qué es tan importante para el futuro de China el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda?

Siqi Zheng: China está experimentando una rápida urbanización, a una tasa de alrededor del 50 por ciento en 2011, pero se espera que ascienda al 70 por ciento entre los próximos 10 a 20 años. Hasta 1,5 millones de inmigrantes internos se mudan a las ciudades en China todos los años. Este rápido crecimiento urbano ofrece beneficios económicos potencialmente muy grandes, ya que las ciudades ofrecen muchas mejores oportunidades para comerciar, aprender y especializarse en una ocupación que le ofrece al individuo una mayor oportunidad de alcanzar sus metas de vida.

No obstante, la rápida urbanización también impone potencialmente grandes costos sociales, tales como la contaminación y congestión, y la calidad de la vida urbana sufre de la tragedia fundamental de recursos colectivos. La investigación en economía urbana estudia estos temas y trata de encontrar una manera de maximizar las economías de aglomeración y al mismo tiempo minimizar las deseconomías de congestión. Esto es crucial para el futuro de China, porque la urbanización es el motor del crecimiento chino.

El sector de la vivienda es una clave determinante tanto para las dimensiones cuantitativas como cualitativas del crecimiento urbano. Junto con la dimensión cuantitativa, cada habitante de la ciudad necesita un lugar para vivir. La oferta de vivienda tiene influencia importante en el tamaño general de la ciudad y su costo de vida, y por lo tanto el costo de mano de obra. Junto con la dimensión cualitativa, las comunidades urbanas y barrios dinámicos crean interacciones sociales intensas. El efecto secundario de estas actividades reduce el costo de aprendizaje y contribuye a mejorar el capital humano.

Las viviendas para personas de bajos ingresos son un importante problema político en China. La desigualdad económica está creciendo y los precios de las viviendas son muy altos en las principales ciudades de China, de manera que los hogares de bajos ingresos se enfrentan a graves barreras económicas respecto a la adquisición de viviendas. Durante años, el gobierno de China ha ignorado la oferta de viviendas de interés social, pero recientemente ha comenzando a comprender que es crucial contar con políticas bien diseñadas de viviendas para personas de bajos ingresos para generar oportunidades de crecimiento urbano más inclusivas para todos los residentes.

Land Lines: ¿Cómo enfoca usted el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda en China?

Siqi Zheng: Estoy realizando estudios entre ciudades y dentro de las ciudades sobre la intersección de la economía urbana y la economía medioambiental. A medida que la movilidad de mano de obra entre ciudades aumenta, China se está moviendo hacia un sistema de ciudades abiertas. En el marco de referencia de diferenciales compensadas, uso los precios inmobiliarios a nivel de ciudad para deducir la disposición de los propietarios a pagar por servicios urbanos, como una mejor calidad del aire, más espacios verdes y oportunidades educativas. Mi conclusión básica es que los hogares urbanos en China valoran la calidad de vida. A medida que los residentes urbanos se van enriqueciendo con el tiempo, su deseo de vivir en ciudades limpias y con bajo riesgo aumenta.

Dentro de la ciudad, examino las interacciones espaciales entre trabajo y vivienda: dónde vive la gente, dónde trabaja y cómo elige su modelo para viajar de su casa al trabajo. Uso datos de encuestas de hogares y de transacciones inmobiliarias para modelar estos comportamientos, ya que el patrón básico de la forma urbana está determinado por las elecciones individuales. Estos comportamientos individuales (“bolas de nieve”) también tienen implicaciones importantes en las interrelaciones entre el uso del suelo, el transporte y el medio ambiente urbano, porque la cantidad de vehículos está aumentando, y el aumento de kilómetros recorridos en los vehículos se ha convertido en un factor de contaminación importante en las ciudades chinas.

También estudio la dinámica del mercado inmobiliario y las políticas de viviendas para personas de bajos ingresos. Nuestro equipo de Tsinghua construyó el primer índice de precios hedónicos con control de calidad, utilizando datos de 40 ciudades chinas. Mis coautores y yo estimamos la elasticidad de ingresos a partir de la demanda de vivienda y la elasticidad de precios a partir de la oferta de vivienda, y examinamos los determinantes de dichas elasticidades. Usando microdatos, investigamos cómo la oferta de suelo y de vivienda y las inversiones públicas afectan las dinámicas de precios y cantidades en el mercado de viviendas urbanas. Presto gran atención a las elecciones de viviendas de los hogares de bajos ingresos y los inmigrantes rurales. Basándome en mi estudio empírico de comportamientos usando microdatos, exploro los tipos de políticas urbanas y de vivienda que pueden mejorar la posición de los grupos necesitados tanto en los mercados de vivienda como de trabajo.

Land Lines: ¿Qué desafíos cree que afrontará China en este campo en la próxima década?

Siqi Zheng: El mayor desafío es cómo conseguir una transición exitosa hacia la sostenibilidad. El rápido crecimiento económico de China en los años recientes se basó fundamentalmente en la exportación y se benefició de los bajos costos de mano de obra, suelo y regulación. Los desastres ecológicos y fricciones sociales que han ocurrido en muchos lugares de China son una señal de que la estrategia actual no es sostenible en el largo plazo.

Los dirigentes políticos deberían reformular las políticas urbanas en una variedad de maneras. Deben levantarse las barreras institucionales que todavía permanecen a la movilidad de la mano de obra. Se deben establecer correctamente los precios de las externalidades negativas debidas a las actividades de consumo y producción urbana (como la contaminación y la congestión), para que el comportamiento de los individuos sea coherente con la solución social óptima. También se tendrán que resolver los problemas de desigualdad de ingresos y desigualdad espacial. Es necesario realizar una mayor inversión en capital humano. La vivienda desempeña un papel primordial, porque es el mayor activo de la unidad familiar y también afecta al acceso a oportunidades urbanas y a la calidad de las interacciones sociales.

Land Lines: ¿Cuáles son algunas de las implicaciones políticas potenciales de esta investigación sobre el mercado de vivienda?

Siqi Zheng: La mayor parte de mi trabajo es un análisis empírico con microdatos, así que me concentro en los incentivos y las elecciones de los individuos, empresas y gobiernos. También analizo cómo estas opciones determinan la forma urbana, la calidad de vida local, el mercado laboral y el mercado de la vivienda. De esta manera podemos crear parámetros clave que den soporte al diseño de políticas por parte de los dirigentes. Por ejemplo, identifico las ciudades con distintas condiciones de oferta y demanda de viviendas, y sugiero que las autoridades deberían ofrecer opciones distintas de política de vivienda para personas de bajos ingresos. Las ciudades con un inventario de viviendas abundante podrían usar instrumentos por el lado de la demanda, como vales para vivienda, pero aquellas que no tienen viviendas suficientes deberían usar instrumentos por el lado de la oferta, como la construcción de más viviendas de interés social.

Land Lines: ¿La experiencia de China en el desarrollo del mercado de la vivienda se puede compartir con otros países en vías de desarrollo?

Siqi Zheng: Sí, porque muchos países también enfrentan situaciones difíciles en sus sectores de vivienda. Algunos de los desafíos comunes son cómo albergar a innumerables inmigrantes rurales en las ciudades, cómo brindar viviendas económicas a una creciente cantidad de personas de bajos ingresos; dónde y cómo proporcionar estas viviendas y, a medida que las ciudades crecen geográficamente, cuáles son las políticas adecuadas de urbanización y las estrategias de inversión en infraestructura que pueden generar un crecimiento urbano eficiente e inclusivo. Por medio de las conferencias y publicaciones de investigación producidas por el Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln, las experiencias de China ya están proporcionando lecciones para otros países en vías de desarrollo.

Land Lines: ¿Puede describir algunos ejemplos de ofertas de vivienda en el sector de la vivienda informal?

Siqi Zheng: Algunos países como Brasil, India y China tienen muchos inmigrantes internos de escasos recursos que viven en asentamientos informales. Los gobiernos locales tienen muy poco incentivo para proporcionar servicios públicos en esos lugares, porque las mejoras, como agua limpia e infraestructura de alcantarillado, simplemente estimularían una mayor inmigración.

Chengzhongcun (pueblo urbano) es un tipo de vivienda informal típica de las grandes ciudades chinas. Representa un equilibrio entre la demanda de los inmigrantes por viviendas de interés social y la oferta de vivienda disponible en las villas que están siendo invadidas por la expansión urbana. Las altas tasas de delitos, la infraestructura y servicios inadecuados y las pobres condiciones de vida son sólo algunos de los problemas de los pueblos urbanos que amenazan la seguridad y la administración públicas. Mi investigación en Chengzhongcun muestra que los gobiernos locales al principio miraron con simpatía esta vivienda informal de bajo costo porque podía reducir los costos de mano de obra y por lo tanto contribuir al alto crecimiento del PIB en sus ciudades. No obstante, la baja calidad de la interacción social y la falta de servicios públicos básicos no proporcionan una manera de vida sostenible para los inmigrantes rurales de escasos recursos.

A medida que el sector industrial va evolucionando a actividades económicas de gran destreza, los gobiernos locales deberían considerar de qué manera mejorar la calidad del capital humano, en vez de concentrarse en la cantidad de mano de obra barata. Esto puede proporcionar un incentivo para mejorar las viviendas informales y transformarlas en viviendas formales, o para ofrecer viviendas de interés social a estos inmigrantes para que puedan acceder a más oportunidades urbanas y mejorar sus destrezas. Este proceso de transición está ocurriendo en China actualmente, y se extenderá pronto a otros países en vías de desarrollo que pueden beneficiarse de la experiencia de China.

Otro ejemplo es el papel de la oferta de viviendas en el crecimiento urbano. Muchos estudios ya demuestran que la oferta de viviendas puede respaldar o restringir el crecimiento urbano, porque el tamaño y el precio del inventario de viviendas afectan a la oferta de mano de obra y al costo de vida. En los países en vías de desarrollo, la oferta de suelo y vivienda se ve afectada por las regulaciones y el comportamiento de los gobiernos en mayor medida que en los países desarrollados. El diseño de políticas de oferta de vivienda se tiene que adaptar al crecimiento urbano futuro para todos los sectores de la sociedad.

He escrito muchos documentos de trabajo sobre estos temas y contribuido al libro, China’s Housing Reform and Outcomes del Instituto Lincoln (2011), editado por Joyce Yanyun Man, directora del Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.

The introduction of land titling programs to the informal land market seemed to offer a magic solution to the problem of poverty in third world countries. Various governments breathed a sigh of relief, as the struggle to reduce poverty would no longer require the complex and stressful income redistribution measures that always cause conflicts between social groups and classes. According to this magic formula, all that was required was for informal urban dwellers (about 50 percent of the population in the major cities) to formally register their properties and thus gain access to title deeds, so they could obtain mortgage loans from private banks. Their titles and newfound access to loans would enable them to increase their real estate capital, improve their homes and develop small businesses (de Soto 1986; 2001).

To put this hypothesis to the test, and at the request of Perú’s National Institute of Statistics and Data Processing (Instituto Nacional de Estadísticas e Informática–INEI), I conducted a study of the official real estate registration policy under which more than one million title deeds were conferred in Perú between 1996 and 2000. This policy was implemented by the Commission for the Official Registration of Informal Property (COFOPRI) and the Real Estate Registry of Urban Settlements (RPU). As stated in Perú’s Law Decree 803 of March 1996, the purpose of this policy was to establish a formal relationship between the distribution of land titles, access to formal credit mechanisms and better standards of living. Based on information provided by National Household Surveys (ENAHO) for 1998 and 1999, conducted by INEI, my study analyzed data on housing that either was acquired through invasions or other illegal means and did not have property titles or had obtained titles from COFOPRI through the regularization process. The data base consisted of 913,335 units in 1998 and 1,033,480 in 1999, out of a total of 3,572,091 urban housing units for both years. The financing obtained for housing expansion and other domestic expenses was used as an indicator to determine the access to credit, whereas the structure of the dwelling and the supply of basic services were used to determine standards of living.

Those who advocate the regularization of property in Perú argue that property titles should be granted on a large scale by recognizing informal occupation (that is, legalizing land ownership), awarding registered land title deeds, and thus establishing the links needed to gain access to formal credit mechanisms. Official registration is the legal procedure whereby actual rights to a property result in legal ownership. A particular characteristic of this procedure is the firm resolve to establish connections between the legalization of land and property and the access to mortgages through the private banks. As described by the Path to Property Association, an organization dedicated to promoting these policies worldwide, the basic philosophy behind the formal registration process is that prosperity in countries with market economies is largely achieved because those societies have adequate property systems that enable their markets to operate through exchangeable ownership rights in a wide-ranging market.

To grant landowners indisputable proof of ownership and protect them from fraud and uncertainty ownership rights must be standardized, and universally accessible exchange instruments must be registered in a central government system by legal norms and regulation. Consequently, through the official registration of property, the “energy” of the informal sector can be channeled toward organized and prosperous market economies. From this perspective, informality is merely the inability of governments to make their laws coincide with the real circumstances under which people work and live. Nevertheless, this viewpoint fails to reduce a complex phenomenon to its legal dimension and neglects its economic aspects.

Land Titling Policy and Outcomes

To speed up the distribution of land titles and to avoid troublesome formalities, COFOPRI took over this responsibility from the municipalities. The World Bank supported this policy, granting COFOPRI a US$38 million loan in December 1998. Between 1996 and 2000, 1,134,000 duly registered land title deeds were awarded: 645,165 of them in Lima, 112,631 in Arequipa and 74,180 in Trujillo (the first, second and third largest cities in Perú, respectively). In terms of the distribution and registration of land titles, the success of the formal registration policy is undeniable. However, the fact that municipalities were removed from the process is questionable, since their legal role in the urban system was undermined.

A close connection between the official registration of property and the standard of living was observed in Lima after the policy was implemented. Between 1998 and 1999, regularized (formerly illegal or informal) housing in the capital city showed improved construction of walls, floors and roofing; however, the nonregularized housing units also had improved construction of walls and floors. In the rest of the country, informal housing in urban areas predominates over regularized housing.

While regularized housing units outside Lima increased from 17,929 to 48,869 between 1998 and 1999, the number of units still without property titles increased from 371,005 to 392,436, indicating the persistence of invasion mechanisms. The gaps between different types of improvements on regularized and informal houses outside Lima increased between 1998 and 1999 for most categories (see Table 1).

Looking at the relationship between official land titles and access to credit, the study found that of the 70,725 houses in Lima awarded land title deeds by COFOPRI in 1998, about 23,965 (34 percent) of those homeowners gained access to varied types of financing, such as loans from banks, lending agencies or family members, to improve or renovate their homes. In 1999, the owners of about 23,804 (18.3 percent) out of a total of 129,588 titled houses obtained such financing. Although there is no official information on how many homeowners applied for credit and were denied, this result proves that officially registered households that gain access to loans are a minority and, in fact, the number has decreased. This situation is explained by complex factors including the economic recession, the default rate of 10 percent on private bank loans, fear of giving loans to lower-income sectors, and fear among these residents of mortgaging their houses and land.

Similarly, the number of bank loans to already titled landowners in Lima decreased from 12,750 in 1998 to 8,993 in 1999. In contrast, the use of own resources to finance housing improvements rose from 12,282 in 1998 to 14,811 in 1999. Not only is a larger majority spending their own funds on housing, but they are facing more difficulties in gaining access to credit institutions, despite the formal registration of their properties. A study by COFOPRI-DESCO (Riofrío 2001) identified several characteristics of those who are willing to take mortgages:

• Stable nuclear families;
• Both husband and wife are wage-earners;
• Entrepreneurial mentality and willingness to take risks;
• Have self-owned businesses (microbusinesses, taxis, etc.); and
• Have information on the use of the Urban Land Registry.

Of the 12,750 households officially registered and regularized in Lima in 1998 that also received bank loans for renovations and improvements, 52.6 percent obtained their loans from the Banco de Materiales and 47.4 percent from the National Construction Company (ENACE). In 1999, 8,993 officially registered and regularized households received loans for renovations and improvements, 7,593, or 84.43 percent from the Banco de Materiales and 15.57 percent from the ENACE. Since these are both public entities that grant subsidized loans (at the same annual interest rate of 7 percent), there is no connection between the official registration of property through regularization programs and access to loans from private banks.

With respect to seeking financing for other kinds of household expenses, only 11,323 (8.7 percent) out of a total of 129,588 households registered in Lima in 1999 resorted to any kind of financial assistance. Since no public entity provides loans for these expenses, most households receive money from friends and relatives (47 percent) or other sources such as lending agencies (25 percent). Only 28 percent of these 11,323 registered households gained access to loans from private banks for household needs.

In other urban areas, the situation of officially registered households is different from Lima’s experience. In 1998, the use of the households’ own funds for housing improvements predominated over bank loans (78.7 percent compared with 21.2 percent), whereas in 1999 bank loans predominated over own funds (51.3 percent compared with 42.9 percent). In 1998, all of the loans were public loans granted by Banco de Materiales, and 93 percent were from that source in 1999. With respect to loans for other household expenses, 6,163 (13 percent) of the total of 47,302 households officially registered during 1999 received some financing. Of this small group, 45 percent received financial assistance from lending agencies and other sources, 34 percent from friends and relatives, and 21 percent from their employers or work centers. None of them obtained funds from private banks.

Conclusions

The study yielded the following conclusions with regard to the relationship between official registration of titles and access to credit:

• In general, and despite the increase in the number of properties regularized between 1998 and 1999, access to loans decreased during that period, coinciding with the economic recession and related problems affecting private banks.
• The use of personal resources predominates over bank loans as a source of funds for the expansion of both regularized and informal housing. Loans for other household expenses are obtained mainly from relatives and friends, followed by private banks and informal lending systems. Lower-income families primarily use their own funds or those of social networks for improvements to both regularized and informal housing; resources from formal public or private institutions are secondary.
• Surprisingly, informal households gain more access to loans from private banks than do regularized households. For example, in 1999, 100 percent of loans for improvements to housing units regularized by COFOPRI in Lima were public loans, thus none received private loans, whereas 28 percent of nonregularized housing units did obtain private loans. This suggests that the eligibility criteria used by private banks is based on job stability and fixed monthly income, rather than on land tenancy. The information obtained from ENAHO shows that in 1998, 25 percent of families living in informal dwellings earned about US$747.50 per month. This is the equivalent of “6 to 7 minimum monthly wages,” a frequently used measure for salaries for lower-income sectors in Latin American countries. In contrast, only 12 percent of families living in officially registered properties regularized by COFOPRI earned a comparable salary. This paradoxical situation, whereby title holders do not have access to private banks, while those without titles have higher incomes and better access to loans, may be explained by the fact that COFOPRI, seeking to grant a large number of titles quickly and to create political impact, concentrated its efforts in newer, fragmented neighborhoods where it was easier to identify the landowners. In contrast, COFOPRI tended to ignore older and more close-knit neighborhoods where it was harder to identify the owners due to the presence of multiple generations living under the same roof.
• In the case of both regularized and informal properties, the main sources of loans were public entities that grant subsidized loans (i.e., Banco de Materiales).

>

Thus, there is no direct relationship between the number of title deeds handed over to informal dwellers and their subsequent access to loans from private banks. This conclusion was confirmed when the transition government that succeeded former President Fujimori (1990-2000) revealed in 2001 that only 12,388 mortgages had been recorded in the RPU throughout the country, which is equivalent to only 5 percent of potential beneficiaries. Although registration facilities may be useful, they are certainly not sufficient to increase access to credit. Effective policies require an in-depth study of a number of different factors, including:

• The policies on which private bank loans are based. Discriminatory policies (redlining, etc.) are prevalent in Latin America, as in the U.S.
• The popular credit culture, particularly as regards poor people’s fear of losing their property (which is virtually their only asset), as well as the lack of understanding of concepts of property titles, credit and even banks. It’s important to study the patterns of cultural inertia that are put to the test by this type of policies and consider the opportunities for education that could facilitate these processes.
• The reluctance of people to register their properties and use the registries. The intention of this article, and the research behind it, is not to minimize the importance of policies aimed at facilitating access to credit by the poor by means of regularization programs. On the contrary, such policies are important and should be stimulated, although we would not suggest urban poverty can be resolved exclusively through this means. For the system to improve, it is essential to have a better understanding of the credit system and the popular credit culture, as well as to develop financial assistance programs that address the current resistance to the use of mortgages by both the poor and the banking sector.

Julio Calderón Cockburn is a sociologist and a Ph.D. candidate at the University of San Marcos in Lima, Perú. He has written many books and articles published in the Americas and Europe, and he currently works as an independent consultant and university professor. He is a faculty associate of the Lincoln Institute, which supported the study reported here and other research and teaching projects in the past. Several of his written works are available on the Lincoln Institute website in the Latin America section under LAC Papers (www.lincolninst.edu).

References

Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative analysis of the benefited and non-benefited population by the national formalization plan. In Has the well-being of the population improved?: A balance of the main social policies and programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92. de Soto, Hernando. 1986. The Other Path. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.

_____. 2002. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.

Fernandes, Edesio. 2002. The influence of de Soto’s The Mystery of Capital. Land Lines 14 (1): 5–8.

Riofrío, G., J. Calderón y M. Zolezzi. 2001. Estudio sobre cultura registral. Lima: COFOPRI-DESCO. Agosto.

Land and housing markets, and any other market for that matter, can be approached as arenas in which persons exchange rights to assets subject to constitutional rules, statutory and common law rules, and administrative rules and procedures. The value of land is often believed to be determined by expectations about what land uses will be legally permitted over time and the return from such uses. However, there is substantial evidence, international as well as U.S.-based, that markets and prices are also shaped by expectations about what is legally prohibited yet is nonetheless achievable through extra-legal or illegal means.

Scholars since Jeremy Bentham have linked markets and their viability to a legal regime of property rights which clearly defines, safeguards and facilitates the transfer of such rights through legal means. How then do we explain illegal or extra-legal property transactions: the buying and selling of stolen goods; subdivision of single-family houses into one-room rentals; and squatter settlements.

In all these contexts, assets are being acquired and used, hence there is property. There are also markets, frequently thriving, to exchange such assets. What is absent from these markets are legally defined rights. Their absence, however, does not prevent these markets from emerging and affecting supply and demand in the legal market. It is crucial, therefore, that such markets be understood, not just as an exotic feature of the developing world, but as alternatives to which actors in the market turn under certain conditions.

What happens if property rights are not clear, are contested or are not well enforced? Policy advisors rarely address this question, not because they fail to see that property regimes are frequently lacking in stability and security, but rather because they see their function as one of putting in place the ideal set of laws, regulations, and administrative and enforcement mechanisms that would guarantee stable expectations, secure rights and efficient markets (see Figure 1).

The only problem is that putting in place such laws and regulations rarely happens in a vacuum. Rather, it happens in a landscape of existing interests, entitlements, conventions and practices. It is the interaction between these new interventions and existing norms and practices that determines who is able to do what with which assets in society. Three examples illustrate my point.

Farm Restructuring in Eastern Europe

Until the late 1980s, farmland in Eastern Europe was organized within state farms, collective farms, or, in some cases, small private farms owned by farmers who had the right to cultivate but not sell or develop the land. The absence of competitive agricultural and land markets prevented many necessary adjustments from taking place: labor mobility, adjustment in farm sizes, incentives to invest or increase labor productivity, and moving land to better uses.

Some policy advisers have argued that unless the New Independent States establish family-based farms with legally, well-defined and well-protected private property rights that can be transferred easily, little can be done to promote necessary adjustments. How do farmers adjust to the new realities of the transition while constitutions are amended, laws are promulgated, cadasters are compiled and land registers are established?

The answer lies in short-term informal leasing, which is the most common land transaction in Eastern Europe for several reasons. First, informal leases occur mostly between neighboring farmers who know each other and the quality of the land being traded. Second, most leases are short-term, allowing farmers to reduce the uncertainty associated with long-term commitments in inflationary and politically unstable environments. Finally, short-term leases allow farmers to adjust their farming units, which speeds up the economic restructuring of the farming sector. Farmers conduct these short-term transactions not because they are legally permitted but because of norms, conventions and local networks.

Squatter Housing in Developing Countries

Conventional wisdom on squatter housing in developing countries has been that lack of tenure security is responsible for the poor quality of housing in these settlements. Granting legal titles, the argument goes, would provide the necessary security and unleash household savings into investment in better housing. Recent empirical work, however, suggests that legal title is neither necessary nor sufficient for tenure security to exist.

Furthermore, absence of land title does not prevent squatters from renting or selling their houses. Indeed, except when an eminent threat of eviction exists, informal markets evolve to reduce the uncertainty associated with illegal transactions. Rules and arrangements evolve over time to provide information about who owns what, enforce contracts and resolve property disputes. For example, neighborhood associations in Brazilian favelas maintain an informal register of residents and issue documents as proof of ownership. Middlemen and land subdividers in Jordan play a crucial role in finding buyers and even financing them. These roles substitute for, duplicate or manipulate the legal system that functions in formal markets.

Illegal Housing Conversions in the U.S.

A recent series of articles in the New York Times documents the surge of illegal apartments throughout the City of New York in response to continuing poverty and the dwindling supply of affordable housing. In Queens, for example, one- and two-family units are being converted into multiple apartments, turning even attics and basements into makeshift flats.

These apartments are not registered with the city and are, therefore, not regulated. Firefighters estimate that as many as 80 percent of the homes in Queens are illegally subdivided. Needless to say, landlords, tenants, developers, brokers and contractors operate in these markets. They rely on evading, manipulating, and breaking laws and regulations to allow these markets to function. By necessity, they also have to rely on extra-legal means to enforce some of their contractual arrangements or resolve their disputes.

An Alternative Model

To understand how land markets operate, we need a “lens” that captures a wider array of rules and market arrangements. We need to examine not only what constitutional, statutory and common laws permit, but also what social norms and conventions permit. We need to go beyond property rights to include the range of property interests that are not necessarily based in law. We also need to go beyond the formal means of contracting and enforcement to include informal means based on ethnic, territorial and associational networks. This approach amounts to an alternative framework (see Figure 2) for understanding market actors’ expectations about the ability to use, develop, transfer and derive income from land.

The wider lens approach to market institutions also allows us to shift emphasis from institutional forms to institutional substance. The important question is not whether a particular institution (such as a land registry) exists, but rather how information about land and housing markets is provided, how risk is reduced, and how enforcement is made effective.

Omar Razzaz is Ford International Assistant Professor in the Department of Urban Studies and Planning at Massachusetts Institute of Technology. He previously worked at the World Bank on property rights under transition in Eastern Europe, the Middle East and Africa.

References

Bruni, Frank, with Deborah Sontag. “Behind a Suburban Facade in Queens, A Teeming, Angry Arithmetic,” The New York Times, October 8, 1996, p. A1.

Razzaz, Omar. “Contestation and Mutual Adjustment: The Process of Controlling Land in Yajouz, Jordan,” Law and Society Review 28, no. 1. 1994.

“Examining Property Rights and Investment in Informal Settlements: The Case of Jordan,” Land Economics, November 1993.

World Bank, “Regional Study: Farm Restructuring and Land Tenure in Reforming Socialist Economies: A Comparative Analysis of Eastern and Central Europe,” 1994. Prepared by Euroconsult/Center for World Food Studies, Washington, DC.

The annual rate of urbanization in China has increased rapidly from 17.9 percent in 1978 to 39.1 percent in 2002, accompanied by rural-to-urban migration on a massive scale. More than 70 million rural migrants were working and living in urban areas at the end of 2000.

This influx of population has created a unique urban form—villages within cities, also referred to as “urbanizing villages” or ChengZhongCun in Chinese. For example, in the city of Shenzhen, with an official population of around 9 million in 2000, approximately 2.15 million inhabitants lived in 241 urbanizing villages with a land area of almost 44 square kilometers. In the city of Guangzhou, with a population of more than 8 million, there were 277 urbanizing villages with approximately one million inhabitants in 2000.

Siqi Zheng is an associate professor at the Hang Lung Center for Real Estate and the deputy head of the Department of Construction Management, both at Tsinghua University in Beijing, China. She specializes in urban economics and China’s housing market, particularly urban spatial structure, green cities, housing supply and demand, housing price dynamics, and low-income housing policies.

Her innovative and diverse research projects have been supported by international research institutions including the World Bank, the Asian Development Bank, the International Growth Center at London School of Economics, and various departments of the Chinese government including the National Science Foundation of China, the Ministry of Housing and Urban-Rural Development, and the National Statistics Bureau of China.

Dr. Zheng received her Ph.D. in urban economics and real estate economics from Tsinghua University, and she pursued post-doctoral research in urban economics at the Graduate School of Design at Harvard University. She is a research fellow at both the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy and the Center for Industrial Development and Environmental Governance at Tsinghua University.

Dr. Zheng is also the vice secretary-general of the Global Chinese Real Estate Congress. She has won awards such as the Homer Hoyt Post-Doctoral Honoree (2010) and the Best Paper Award from the American Real Estate Society (2005). She is also on the editorial boards of Journal of Housing Economics and International Real Estate Review.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy and its programs in China?

Siqi Zheng: I first learned about the Lincoln Institute when I did my postdoctoral research at Harvard University in 2005-2006. I joined the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC) as a research fellow soon after it was established in 2007. From that time I became fully involved in PLC’s research activities, such as conducting research projects, reviewing research proposals, and participating in conferences. I was awarded an international research fellowship by the Lincoln Institute in 2008-2009, with my colleagues Yuming Fu and Hongyu Liu, to study urban housing opportunities in various Chinese cities. I now lead the housing team at PLC in conducting policy-relevant research in the areas of housing market analysis and low-income housing policies.

Land Lines: Why is the study of the urban economics and the housing market so important to China’s future?

Siqi Zheng: China is experiencing rapid urbanization at a rate of about 50 percent in 2011, but it is expected to reach 70 percent over the next 10 to 20 years. Up to 1.5 million new migrants already move to Chinese cities per year. Such rapid urban growth offers potentially large economic benefits, as cities offer much better opportunities to trade, to learn, and to specialize in an occupation that offers an individual the greatest opportunity to achieve life goals.

However, rapid urbanization also imposes potentially large social costs, such as pollution and congestion, and urban quality of life suffers from a fundamental tragedy of the commons problem. Urban economics research addresses these issues and tries to figure out a way to maximize agglomeration economies and at the same time minimize congestion diseconomies. This is crucial for China’s future, because urbanization is the engine for China’s growth.

The housing sector is a key determinant of both the quantitative and qualitative dimensions of urban growth. Along the quantitative dimension, everyone in the city needs some place to live. Housing supply has important influences on a city’s overall size and its living cost, and thus the labor cost. Along the qualitative dimension, intensive social interactions happen in vibrant urban communities and neighborhoods. The spillover effect arising from such activities reduces the cost of learning and contributes to human capital improvement.

Low-income housing is a major policy issue in China. Income inequality is rising and housing prices are very high in major Chinese cities, so low-income households face severe affordability problems. For years the Chinese government had overlooked the supply of affordable housing, but it has recently began to understand that well-designed policies for low-income housing are crucial for achieving more inclusive urban growth opportunities for all residents.

Land Lines: How do you approach the study of urban economics and China’s housing market?

Siqi Zheng: I am doing cross-city and within-city studies on the intersection of urban and environmental economics. With increasing labor mobility across cities, China is moving toward a system of open cities. Under the compensating differentials framework, I use city-level real estate prices to recover households’ willingness-to-pay for urban amenities, such as better air quality, more green space, and educational opportunities. My basic finding is that Chinese urban households do value quality of life. As China’s urbanites grow richer over time, their desire to live in clean, low-risk cities is rising.

Within a city, I examine the jobs-housing spatial interactions–where people live, where they work, and how they choose their commuting mode. I use household survey data and real estate transaction data to model these behaviors, since individual choices determine the basic pattern of urban form. Those individual behaviors (“snowballs”) also have important implications for the interrelationships among land use, transportation, and the urban environment, because car ownership is rising and the increase in vehicle miles traveled has become a major contributor to pollution in Chinese cities.

I also focus on housing market dynamics and low-income housing policies. Our Tsinghua team constructed the first quality-controlled hedonic price index based on transaction data in 40 Chinese cities. My coauthors and I estimate the income elasticity of housing demand and the price elasticity of housing supply, and examine the determinants of such elasticities. Using microdata, I investigate how land and housing supply and public investments affect price and quantity dynamics in the urban housing market. I pay close attention to the housing choices of low-income households and rural migrants. Based on my behavior-based empirical study using microdata, I explore the kinds of urban and housing policies that can improve the position of these disadvantaged groups in both housing and labor markets.

Land Lines: What challenges do you think China will face in this field in the coming decade?

Siqi Zheng: The major challenge is how to achieve a successful transition toward sustainability. China’s rapid economic growth in recent years was largely export-based and benefited from low labor, land, and regulatory costs. The environmental disasters and social unrest that have occurred in many places in China indicate that the current approach is not sustainable for the long term.

Policy makers should reshape urban policies in a variety of ways. Remaining institutional barriers on labor mobility should be removed. Negative externalities of urban production and consumption activities (such as pollution and congestion) should be priced correctly so that individuals’ behaviors are consistent with the socially optimal solution. Income inequality and spatial inequality issues should be addressed. More investment in human capital is needed. Housing plays a pivot role because it is the largest asset a household owns, and it also affects accessibility to urban opportunities and the quality of social interactions.

Land Lines: What are some potential policy implications of this research on the housing market?

Siqi Zheng: Most of my work is empirical analysis with microdata, so I can focus on the incentives and choices made by individuals, firms, and governments. I also look at how these choices determine urban form, local quality of life, the labor market, and housing market outcomes. In this way I can provide key parameters for policy makers to support their policy design. For instance, I identify the cities with different housing supply and demand conditions, and suggest that officials should offer different low-income housing policy choices. Cities with an abundant housing stock can use demand-side instruments such as housing vouchers, but those without enough housing should use supply-side instruments such as building more public housing.

Land Lines: Is China’s experience with housing market development useful to share with other developing countries?

Siqi Zheng: Yes, because many countries also face difficult situations in their housing sectors. Some of the common challenges are how to house the vast numbers of rural migrants in cities; how to provide more affordable housing for increasing numbers of low-income people; where and by what means to provide such housing; and, as cities expand spatially, what are the appropriate urban planning policies and infrastructure investment strategies that can achieve efficient and inclusive urban growth? Through the research conferences and publications produced by the Peking University-Lincoln Institute Center, China’s experiences are already providing lessons for other developing countries.

Land Lines: Can you describe some examples of housing supply in the informal housing sector?

Siqi Zheng: Nations such as Brazil, India, and China have many poor migrants living in squatter and informal areas. Local governments have little incentive to provide public services to such areas because the improvements, including clean water and sewerage facilities, will simply stimulate more urban migration.

Chengzhongcun (urban village) is a typical type of informal housing in large Chinese cities. It represents a match between migrants’ demand for low-cost housing and the supply of housing available in the villages being encroached upon by urban expansion. High crime rates, inadequate infrastructure and services, and poor living conditions are just some of the problems in urban villages that threaten public security and management. My research on Chengzhongcun shows that local governments at first liked this kind of low-cost informal housing because it can lower labor costs and thus contribute to higher GDP growth in their cities. However, the low quality of social interaction and the shortage of basic public services do not provide a sustainable way of life for the poor rural migrants.

As the industrial sector moves toward a more skill-intensive economy, local governments should consider how to improve the quality of human capital rather than focus on the quantity of cheap labor. This may provide the incentive to upgrade informal housing and transform it to formal housing, or provide public housing to those migrants so they can access more urban opportunities and improve their skills. This transitional process is now occurring in China, and will soon happen in other developing countries that can benefit from China’s experience.

Another example is the role of housing supply in urban growth. Many studies already show that housing supply can support or constrain urban growth because the size and price of housing stock influence labor supply and living costs. In developing countries land and housing supply are influenced by government regulations and behaviors to a greater extent than in developed countries. The design of housing supply policies needs to accommodate future urban growth for all sectors of society.

I have written many working papers on these topics and contributed to the 2011 Lincoln Institute book, China’s Housing Reform and Outcomes, edited by Joyce Yanyun Man, director of the Peking-Lincoln Center at Peking University.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Uno de los más formidables retos para los líderes políticos y sociales de este siglo radica en poder crear condiciones económicas e institucionales que conduzcan a una gestión ambiental urbana eficaz, y que al mismo tiempo estén comprometidas a consolidar la democracia, promover la justicia social y erradicar la pobreza urbana. Este desafío de promoción de la inclusión socioespacial resulta todavía más significativo en los países en vías de desarrollo y con economías en transición, dada la complejidad de los problemas resultantes de la urbanización intensiva, la degradación ambiental, las crecientes desigualdades socioeconómicas y la segregación espacial. Merece especial atención el debate sobre las condiciones jurídico-políticas del desarrollo y la gestión ambiental urbana.

La discusión sobre ley e ilegalidad en el contexto del desarrollo urbano ha cobrado impulso en años recientes, especialmente desde que el Programa Hábitat1 de la ONU destacó la importancia fundamental del Derecho Urbanístico. En los talleres de trabajo facilitados por el Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano (IRGLUS) de los últimos ocho años, los investigadores han señalado la necesidad de realizar un análisis crítico del papel de las instituciones y de las estipulaciones jurídicas en el proceso de urbanización. Según lo sugiere la Campaña Mundial de Gobernabilidad Urbana del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH)2, la promoción de la reforma jurídica ha sido considerada por organizaciones nacionales e internacionales como una de las condiciones principales para cambiar la naturaleza excluyente del desarrollo urbano en países en desarrollo y en transición, y para confrontar eficazmente el problema cada vez mayor de la ilegalidad urbana.

Las prácticas ilegales han proliferado de formas variadas, especialmente en el contexto cada vez más extenso de la economía informal. Un número creciente de personas han tenido que ponerse al margen de la ley para poder tener acceso a tierra y viviendas urbanas, y se ven forzadas a vivir sin seguridad de tenencia en condiciones muy precarias, generalmente en zonas periféricas. Este proceso tiene muchas repercusiones serias —sociales, políticas, económicas y ambientales— y requiere confrontación por parte del gobierno y de la sociedad. Generalmente se reconoce que la ilegalidad urbana debe entenderse no sólo en términos de la dinámica entre sistemas políticos y de mercados del suelo, sino también en función de la naturaleza del orden jurídico en vigor, sobre todo en lo que se refiere a la definición de los derechos de propiedad inmobiliaria urbana. La promoción de la reforma urbana depende principalmente de una reforma comprensiva del orden jurídico, que modifique los reglamentos de los derechos de propiedad del suelo y el proceso general de desarrollo, legislación y gestión del suelo urbano. Se ha concedido especial importancia a las políticas de regularización de la tenencia, dirigidas a promover la integración socioespacial del pobre urbano, tales como las propuestas por Campaña Mundial de Tenencia Segura del CNUAH.

Comparación entre enfoques conservadores e innovadores

Este complejo debate jurídico-político tiene serias repercusiones socioeconómicas en el mundo entero, y debe considerarse bajo tres enfoques político-ideológicos, conservadores pero influyentes, del derecho y la reglamentación jurídica.

En primer lugar, la función de la ley en el desarrollo urbano no puede cifrarse a los términos simplistas propuestos por quienes sugieren —a pesar de los resultados históricos— que el capitalismo de por sí permite distribuir ampliamente la riqueza, y quienes defienden un estilo “no intervencionista” a la regulación estatal para controlar el desarrollo urbano. Considerando que la globalización es sin duda irreversible y en cierto modo independiente de la acción gubernamental, no hay justificación histórica para la ideología neoliberal que supone que al maximizarse el crecimiento y la riqueza, el mercado libre también optimiza la distribución de ese incremento (Hobsbawn 2000).

Varios indicadores de la creciente pobreza social, especialmente los que guardan estrecha relación con las condiciones precarias del acceso al suelo y a la vivienda en áreas urbanas, demuestran que, incluso si el mundo se ha enriquecido como resultado del crecimiento económico y financiero mundial, la distribución social y regional de esta nueva riqueza dista de ser óptima. Aún más, el desarrollo industrial exitoso de muchos países (por ejemplo Estados Unidos, Alemania o incluso Brasil y México) se logró adoptando medidas de regulación y rechazando la aceptación incondicional de la lógica del mercado libre. Quizás más que nunca es de importancia capital redefinir la acción estatal y la regulación económica en países en desarrollo y en transición, especialmente en lo que se refiere a la promoción del desarrollo urbano, la reforma del suelo, el control del uso del suelo y la gestión de la ciudad. No se puede pasar por alto el papel central de la ley en este proceso.

En segundo lugar, el efecto de la globalización económica y financiera sobre el desarrollo de los mercados del suelo ha presionado a los países en desarrollo y en transición para que reformen sus leyes nacionales del suelo y homogenicen sus sistemas jurídicos a fin de facilitar la gestión internacional de los mercados del suelo. Este énfasis en una reforma globalizada orientada al mercado de la tenencia de la tierra y del derecho, con la resultante “americanización de las leyes comerciales y la expansión de bufetes anglo-estadounidenses mundiales”, se basa en un enfoque del suelo “puramente como un activo económico que debería estar a la disposición de cualquiera que pueda aprovecharlo para lograr los más altos y mejores beneficios económicos”. Este punto de vista está encaminado a facilitar las inversiones extranjeras en el suelo, más que a reconocer “el papel social del suelo en la sociedad” y que dicho suelo es “parte del patrimonio social del Estado” (McAuslan 2000).

Un tercer y cada vez más influyente punto de vista se ha basado mayoritariamente, y a veces imprecisamente, en las ideas del economista Hernando de Soto. Él defiende la noción de que se puede resolver el problema de la pobreza global si se incorpora la creciente economía extralegal informal a la economía formal, particularmente en áreas urbanas. En su opinión, los pequeños negocios informales y viviendas marginales de los pobres son esencialmente activos económicos (“capital muerto”), que deberían ser revitalizados por el sistema jurídico oficial y convertidos en un capital líquido que permita a sus dueños el acceso al crédito formal y la posibilidad de invertir en sus viviendas y negocios, y de esa manera fortalecer la economía como un todo. Ahora bien, en vez de cuestionar la naturaleza del sistema jurídico que generó la ilegalidad urbana en primer lugar, varios países han propuesto la total —y frecuentemente incondicional— legalización de los negocios informales y el reconocimiento incondicional de títulos de propiedad absoluta para los habitantes urbanos de algunos asentamientos informales como método “radical” para transformar las economías urbanas.

Contrario a estos enfoques conservadores, varios estudios recientes han señalado que, en ausencia de planes urbanos bien estructurados, coherentes y progresistas, el enfoque del (neo)liberalismo jurídico no hará más que agravar el ya serio problema de la exclusión socioespacial. Tanto legisladores como organismos públicos deben tomar conciencia de las muchas y a veces malignas repercusiones de sus propuestas, especialmente las relativas a la legalización de los asentamientos informales. El tan esperado reconocimiento de la responsabilidad del Estado por suministrar derechos de vivienda social no puede reducirse al reconocimiento de los derechos de propiedad. La legalización de actividades informales, particularmente a través del reconocimiento de los títulos individuales de propiedad, no garantiza automáticamente la integración socioespacial.

Y si no se formulan dentro del ámbito de políticas socioeconómicas comprensivas y no se asimilan a una estrategia ampliada de gestión urbana, las políticas de legalización de la tenencia podrían tener efectos indeseados (Alfonsin 2001), entre ellos: nuevas cargas financieras no intencionales a los pobres urbanos, poco efecto en la reducción de la pobreza urbana, y, lo más importante, el refuerzo directo de los poderes económicos y políticos que han sido los causantes tradicionales de la exclusión socioespacial. Las nuevas políticas deben integrar cuatro factores principales:

• instrumentos jurídicos adecuados que creen derechos eficaces;
• leyes de planificación urbana con sesgo social;
• organismos político-institucionales de gestión urbana democrática; y
• políticas socioeconómicas dirigidas a crear oportunidades de empleo y aumentar los niveles de ingreso.

La búsqueda de soluciones jurídico-políticas novedosas de tenencia para los pobres urbanos debe integrar la promoción de la tenencia individual con el reconocimiento de los derechos sociales de vivienda, incorporar esa dimensión siempre olvidada del papel de la mujer e intentar reducir los impactos de tales soluciones en el mercado del suelo, para que los beneficios de las inversiones públicas estén a disposición de los pobres urbanos y no de los promotores inmobiliarios privados. Perseguir esos objetivos es de fundamental importancia dentro del contexto de la promoción de una estrategia de reforma urbana más amplia y de carácter inclusivo (Payne). Varias ciudades, como Porto Alegre, Ciudad de México y Caracas, han tratado de materializar planes urbanos progresistas con la reforma de sus sistemas jurídicos tradicionales. Entre las medidas significantes que se han tomado para democratizar el acceso al suelo y a la propiedad, figuran normas y regulaciones de naturaleza menos elitista, zonificación residencial especial para los pobres urbanos y cambios en los mecanismos fiscales de captura de plusvalías del suelo, para tornarlos menos regresivos.

Para ampliar el debate

Dentro del contexto de estos acalorados debates sobre Derecho Urbanístico, el Instituto Lincoln prestó su apoyo a tres conferencias internacionales recientes:

• Séptima Conferencia de Ley y Espacio Urbano sobre Ley y Gobernabilidad Urbana, presentada por IRGLUS, Cairo, Egipto, junio de 2000;
• Conferencia Preparatoria Regional de América Latina y el Caribe, del CNUAH/iu, en Santiago, Chile, octubre de 2000;
• Primera Conferencia de Derecho Urbanístico de Brasil, en Belo Horizonte, Brasil, diciembre de 2000.

Ley y gobernabilidad urbana

En vista del énfasis relativamente nuevo en establecer vínculos entre los estudios urbanos y los estudios jurídicos, es necesario que la dimensión jurídica del proceso de desarrollo urbano se convierta en el centro de la investigación de una forma más explícita. Para ello se requiere un abordaje más coherente al lenguaje, de manera que conceptos claves, como los derechos de propiedad, puedan discutirse adecuadamente tanto en términos políticos como jurídicos. La mayoría de los artículos presentados en esta conferencia de IRGLUS se centraron en la regularización del suelo. La regularización se ha convertido en la respuesta política más frecuente al problema general de los asentamientos ilegales, pero el término es usado de muchas maneras y con diferentes significados por diferentes organismos e investigadores. Para implementar la dimensión física de las políticas de regularización se impone actualizar infraestructuras e introducir servicios, como también destacar puntos de sensibilidad cultural. Por ejemplo, para que las políticas de regularización aporten seguridad de tenencia, se deberá prestar más atención al impacto del proceso sobre la mujer.

Los participantes también señalaron los efectos de las políticas de regularización en los mercados de suelo formales e informales. Algunos perciben la regularización como un “mercadeo” de los procesos operativos de los antiguos asentamientos ilegales. Un punto de preocupación fue la posibilidad de “elitización” (gentrification) la cual en este caso no se refiere a restaurar y cambiar el uso de las edificaciones, sino más bien al proceso mediante el cual grupos de medianos ingresos “invaden” asentamientos recientemente regularizados para fines residenciales u otros, hasta desalojar a los inquilinos originales. No hay duda de que al definir las políticas de regularización, es importante considerar una amplia gama de aspectos económicos y políticos. En particular, hay que incluir a los habitantes de los asentamientos ilegales en la vida económica y política de la ciudad, para así evitar mayor segregación socioeconómica y sus peligros asociados.

Dar respuestas adecuadas a los problemas complejos de los asentamientos ilegales es difícil, aparte de que las soluciones particulares no siempre funcionan en todos los casos. A la hora de la verdad, el éxito de un programa de regularización depende de acciones gubernamentales y de costosos programas y reformas jurídicas. Sin embargo, hay una brecha significativa entre las preguntas planteadas y la práctica real. Debido a la urgencia de adelantarse a los procesos de los asentamientos ilegales, los organismos públicos se están concentrando en la cura, y no en la prevención.

¿Cómo pueden los gobiernos municipales detener el proceso de los asentamientos ilegales? Aportando soluciones más eficaces de suelo y vivienda. Los participantes de la conferencia defendieron la legitimidad de los programas de tenencia, pragmáticamente en algunos casos, como un derecho fundamental en otros. Dado el enfoque de direccionamiento “desde arriba” que suele aplicarse a este asunto, se debe ampliar el círculo de participantes con capacidad decisoria para que incluya la voz de los pobres urbanos.

Conferencia del CNUAH/CEPAL

América Latina fue la única región que elaboró un plan de acción para el programa Hábitat II, señal de que, a pesar de las diferencias fundamentales de tipo lingüístico, histórico y cultural de la región, existe un plan común que debería facilitar la colaboración. La estructura urbana de la región está pasando por cambios profundos como resultado de varios procesos combinados, entre ellos:

• nuevas fronteras económicas;
• pobreza social y segregación espacial crecientes;
• degradación del medio ambiente;
• el impacto de desastres naturales en la precaria infraestructura urbana;
• cambios en el número de integrantes de las familias y en las relaciones familiares;
• desempleo generalizado e incremento de los empleos informales; y
• aumento vertiginoso de la violencia urbana, frecuentemente relacionado con el tráfico de drogas.

Todos estos problemas han empeorado debido a la expansión de la globalización económica, las políticas de liberalización inapropiadas y los esquemas de privatización carentes de regulación. Pese a su rápida integración al creciente mercado global, América Latina ha experimentado una explosión de pobreza social en la última década. Las proyecciones del Banco Mundial sugieren que, de no confrontarse este problema, 55 millones de latinoamericanos podrían estar viviendo con menos de US$1 al día en la próxima década.

La Declaración de Santiago producto de esta conferencia estableció la meta de un plan ambiental urbano para poner en marcha diálogos político-institucionales y gestiones conjuntas. El objetivo es crear las condiciones necesarias para salvar los obstáculos de gobernabilidad política que siguen oponiéndose a los esfuerzos de las dos décadas pasadas para promover reformas económicas y democratización en la región. A fin de desarrollar una estructura urbana más competitiva y eficiente, tal plan de acción regional debe:

• requerir reformas políticas amplias que faciliten adoptar políticas de descentralización que favorezcan la acción de los gobiernos municipales;
• redefinir las relaciones intergubernamentales y la cooperación financiera en los ámbitos nacional, regional e internacional;
• modernizar el sistema institucional;
• combatir la corrupción endémica y generalizada; y
• crear mecanismos de participación democrática efectiva en la gobernabilidad urbana.

Como parte de una estrategia de reforma urbana más amplia, debe prestarse atención urgente a la necesidad de suministrar condiciones habitacionales mejores y más accesibles para los pobres urbanos. Dada la reciente disminución de las inversiones públicas habitacionales en la mayor parte de América Latina, es crítico comenzar ya a proporcionar nuevas unidades habitacionales, mejorar las existentes y regularizar los asentamientos informales.

Igualmente, la Declaración de Santiago adelantó una variedad de propuestas, entre ellas nuevos marcos normativos para políticas urbanas y habitacionales; políticas de organización territorial y mecanismos de control del uso del suelo; y políticas públicas para integración social e igualdad de los géneros. Sin embargo, no confrontó el hecho de que muchos de los problemas sociales, urbanos y ambientales de la región son consecuencia de los sistemas jurídicos nacionales de carácter conservador, elitista y mayormente obsoleto que siguen vigentes en muchos países. Cualquier propuesta para un nuevo equilibrio entre estados, mercados y ciudadanos para apoyar el proceso de reforma urbana, requiere no sólo cambios económicos y político-institucionales, sino también una completa reforma jurídica, especialmente la gestión jurídico-política de los derechos de propiedad.

Conferencia de Derecho Urbanístico de Brasil

La constitución brasileña de 1988 introdujo un capítulo pionero sobre política urbana al consolidar la noción de la “función social de la propiedad y de la ciudad” como el principal marco conceptual para el Derecho Urbanístico brasileño. Si bien es cierto que las constituciones brasileñas desde 1934 establecían nominalmente que el reconocimiento del derecho individual de propiedad estaba condicionado a la realización de una “función social”, hasta 1988 no se había definido claramente este principio ni se había podido ejecutar con los mecanismos de observancia en vigor. La Constitución de 1988 reconoce el derecho individual de propiedad en áreas urbanas únicamente si el uso y desarrollo del suelo y de la propiedad satisfacen las estipulaciones con sesgo social y ambiental del Derecho Urbanístico, especialmente de los planes maestros formulados en los ámbitos municipales. Como resultado, se ha decretado un sinnúmero de leyes municipales urbanas y ambientales para apoyar una amplia variedad de políticas y estrategias de gestión urbana progresista.

Algunas de las experiencias internacionales más innovadoras de gestión urbana están teniendo lugar en Brasil, como el proceso del presupuesto participativo adoptado en varias ciudades (Goldsmith y Vainer, 2001). La inminente aprobación de la Ley Nacional de Desarrollo Urbano (el llamado “Estatuto de la ciudad”) debe contribuir a consolidar el nuevo paradigma constitucional de planificación y gestión urbana, especialmente por el hecho de reglamentar instrumentos de observanción constitucional tales como edificación obligatoria, transferencia del derecho de construir, expropiación mediante tributación progresista y derechos de prescripción adquisitiva.

Proceder a ese cambio en el paradigma jurídico es de importancia fundamental. La tradición incipiente de estudios jurídicos urbanísticos en Brasil tiende a ser esencialmente legalista, pero refuerza las nociones tradicionales del derecho individual de propiedad especificadas en el Código Civil de 1916. Este Código obsoleto considera el suelo y los derechos de propiedad casi exclusivamente en función de las posibilidades económicas ofrecidas a los propietarios individuales, sin dejar mucho campo para una intervención estatal con sesgo social, dirigida a conciliar los diferentes intereses existentes sobre el uso del suelo y de la propiedad. Tan importante es decretar nuevas leyes como lo es consolidar el marco conceptual propuesto por la Constitución de 1988, y de esa manera sustituir las estipulaciones individualistas del Código Civil, las cuales todavía sientan las bases para una interpretación judicial conservadora sobre el desarrollo del suelo. Gran parte de la resistencia ideológica a las políticas urbanas progresistas que sostienen grandes grupos conservadores de la sociedad brasileña tiene su origen en el Código, que no considera el papel de la ley y la ilegalidad en el proceso de desarrollo urbano y de gestión urbana.

Los artículos presentados en esta conferencia exploran las posibilidades jurídicas, políticas e institucionales creadas por el nuevo marco constitucional para ejecutar acciones estatales y sociales en el proceso de desarrollo urbano y control de uso del suelo. Los participantes recalcaron que la discusión de leyes, instituciones jurídicas y decisiones judiciales debe estar respaldada por un entendimiento de la naturaleza del proceso legislativo, las condiciones de cumplimiento de la ley, y la dinámica del proceso de producción social de ilegalidad urbana.

Los participantes también advirtieron que si el tratamiento jurídico del derecho de propiedad se saca del ámbito restrictivo del Derecho Civil, de forma que pueda ser interpretado a partir de los criterios más progresistas del redefinido Derecho Urbanístico público redefinido, entonces las posibilidades ofrecidas por el Derecho Administrativo brasileño tampoco son satisfactorias. Las estipulaciones existentes y en vigor, limitadas y formalistas, carecen de suficiente flexibilidad y competencia para manejar y garantizar la seguridad jurídica y las relaciones político-institucionales que están transformándose rápidamente en varios niveles: dentro del entorno estatal, entre niveles gubernamentales, entre Estado y sociedad, y dentro de ésta. Las nuevas estrategias de gestión urbana se basan en ideas tales como plusvalías, asociaciones público-privadas, operaciones “urbanas” e “interligadas”, privatización y terciarización de la prestación de servicios públicos y presupuesto participativo; el problema es que dichas estrategias carecen de un soporte pleno del sistema jurídico. Además, la nueva base constitucional del Derecho Urbanístico brasileño todavía requiere consolidarse como el primer marco jurídico para la gestión urbana.

Conclusión

Todavía quedan sin contestar muchas preguntas importantes sobre ley e ilegalidad urbana, y antes de que puedan contestarse adecuadamente, se necesitarán muchos más trabajos, investigaciones y debates. Sin embargo, formular las preguntas correctas es a veces tan importante como dar las respuestas acertadas. Por esa razón, el debate de la dimensión jurídica del proceso de desarrollo urbano y de gestión urbana continuará explorando las interrogantes para América Latina y el resto del mundo.

Notas

1) Programa Hábitat: Plan de acción global adoptado por la comunidad internacional en la Conferencia Hábitat II en Estambul, Turquía, en junio de 1996

2) CNUAH: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). Consulte los sitios www.unchs.org/govern y www.unchs.org/tenure para obtener información sobre la Campaña Mundial de Gobernabilidad Urbana y la Campaña Mundial de Tenencia Segura del CNUAH.

Referencias

Alfonsin, Betania de Moraes. 2001. “Politicas de regularizacao fundiaria: justificacao, impactos e sustentabilidade”, in Fernándes, Edésio (org) Direito Urbanistico e Politica Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey.

de Soto, Hernando. 2000. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.

1989. The Other Path. London: I.B.Tauris & Co.

Fernandes, Edésio. 1999. “Redefinición de los derechos de propiedad en la era de la liberalización y la privatización”, Land Lines (noviembre) 11(6):4-5.

Goldsmith, William W., and Carlos B. Vainer. 2001. “Participatory budgeting and power politics in Porto Alegre”. Land Lines (January) 13(1):7-9.

Hobsbawn, Eric. 2000. The New Century. London: Abacus.

McAuslan, Patrick. 2000. “From Greenland’s icy mountains, from India’s coral strand: the globalisation of land markets and its impact on national land law”. Trabajo presentado en la Conferencia de Derecho Urbanístico de Brasil.

Payne, Geoffrey. “Innovative approaches to tenure for the urban poor”. United Kingdom Department for International Development.

Sobre el autor

Edésio Fernandes, abogado brasileño, es profesor de la Unidad de Planificación para el Desarrollo del University College de Londres. También se desempeña como coordinador de IRGLUS (Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano). Fernándes desea expresar su agradecimiento a los participantes del taller de trabajo del IRGLUS en Cairo quienes compartieron sus notas, especialmente Ann Varley, Gareth A. Jones y Peter Marcuse.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El precio excesivamente alto de la tierra urbanizada en América Latina es una de varias explicaciones del grado y la persistencia de los mercados informales de tierra. Contrario a las creencias populares, la informalidad es costosa y por lo tanto no es lo mejor y ni siquiera es una alternativa ventajosa para combatir la pobreza, pero por lo general es la única salida para las familias urbanas pobres. Una política más consistente para reducir la informalidad, y así reducir la pobreza, debería ser al menos neutra o aportar a la reducción de los altos precios de la tierra.

La Pobreza Sola no puede Explicar la Informalidad

Aunque el mapa de la ilegalidad urbana se parezca al de la pobreza, la extensión y la persistencia de la informalidad no puede ser explicada solamente por la pobreza. No todos los ocupantes de los asentamientos informales son pobres, tal como muchos estudios empíricos en América Latina lo han demostrado en los últimos años. La tasa de ocupación irregular de la tierra es mucho más alto que el aumento del número de familias nuevas pobres. En Brasil, por ejemplo, el número total de residentes en “favelas” ha aumentado cinco veces más rápido que el de residentes pobres, y una tendencia similar se observa en las más grandes ciudades Latinoamericanas.

Este crecimiento espectacular de los asentamientos informales ha ocurrido en las periferias y por densificación de áreas “consolidadas” irregulares urbanas, pese a que los índices de natalidad y de migrantes campo-ciudad hayan caído sustancialmente y el porcentaje de ciudadanos pobres haya permanecido relativamente estable. Otras explicaciones de este crecimiento informal incluyen la falta de programas de vivienda social, la inversión pública inadecuada en infraestructura urbana y, por último aunque no menos importante, debido a la cruda realidad de que los mecanismos informales son rentables para quienes los promueven.

El Alto Costo de la Tierra Urbanizada

La economía convencional formula que los precios de libre mercado reflejan el nivel en el que la capacidad y la disposición a pagar de un comprador coincide con la capacidad y la disposición a vender de un proveedor, pero esto no garantiza que se suplan las necesidades sociales. Es decir, el mercado para la tierra urbanizada puede estar funcionando bien mientras que muchas familias (incluso no pobres) no pueden acceder a él, y mientras algunos terrenos urbanos son mantenidos vacantes intencionalmente.

En las periferias de muchas ciudades Latinoamericanas, el precio de un metro cuadrado (m2) de tierra urbanizada, desarrollado por agentes privados, puede variar entre US$32 Y US$172. Estos niveles son cercanos en términos absolutos a los encontrados en el mundo desarrollado, donde los ingresos per-cápita son típicamente 7 a 10 veces mayores. Hasta una familia encima de la línea de pobreza que ahorre el 20% de su ingreso mensual (US$200) necesita ahorrar de 12 a 15 años para adquirir un lote urbanizado de 150 m2. Estos indicadores sugieren que la dificultad de acceso a la tierra urbana pueda ser uno de los factores que contribuyen a la pobreza.

El precio de la tierra urbana, como en cualquier mercado, es determinado por la oferta y demanda. El suministro de tierra depende de la cantidad habilitada (producida) por año, la cantidad que es retenida, y la intensidad de uso de la existente. La demanda depende de la tasa anual de formación de nuevos hogares, ajustada por su ingreso y/o poder adquisitivo, sus preferencias y los precios de otros artículos en sus presupuestos. Es difícil realizar una explicación completa de todos los factores que afectan el comportamiento de precios de tierra (Ver Smolka 2002), pero basta mencionar ciertos determinantes emblemáticos para entender algunas aparentes idiosincrasias del funcionamiento de mercados de tierra urbanos en América Latina.

Desde el lado de la oferta, los impuestos prediales, la mayor fuente potencial para financiar la producción de tierra urbana, es ridículamente bajo. Típicamente representan menos que el 0.5 por ciento del PIB, comparado al 3 y 4 por ciento en EE UU y Canadá. En general hay la sensación de que América Latina invierte poco en infraestructura y servicios comparado con su PIB per cápita. Los sustanciales incrementos observados en el valor de tierra, como resultado de inversiones en infraestructura urbana y servicios, generalmente son ignorados como una fuente para financiar tales inversiones, debido a mecanismos débiles de captura de la valorización (Smolka y Furtado 2001).

Además, la disposición de considerables áreas de tierra es controlada por agentes que no siguen la racionalidad económica (por ejemplo, las fuerzas armadas, la iglesia o entidades estatales como los ferrocarriles). De otro lado, la limitada disponibilidad de tierra habilitada es a menudo sometida a normas urbanísticas elitistas, diseñadas para “proteger” esos vecindarios haciéndolos inaccesibles para familias de bajos ingresos.

En el lado de la demanda, muchas familias, incluso con buenos ingresos, trabajan informalmente y son excluidos del mercado por no tener las credenciales requeridas por los bancos para otorgar créditos. La necesidad de auto-financiar la producción de la vivienda alarga el tiempo entre la adquisición y la ocupación del lote, aumentando tanto el costo de la financiación como la demanda global por tierra. Además, la herencia de alta inflación, mercados de capital subdesarrollados o inaccesibles, y la limitada cobertura del sistema de seguridad social, son responsables de alimentar una cultura establecida entre sectores de bajos ingresos de usar terrenos como reserva de valor y como un mecanismo popular de capitalización, lo cual también presiona la demanda de tierra. En otras palabras, retener terrenos rústicos y especular con tierra no es una conducta exclusiva de los sectores altos ingresos.

Los precios de los Lotes Informales

Más allá de estos argumentos convencionales acerca de la oferta y demanda, hay que tener en cuenta la interdependencia de los mercados formales e informales de tierra, como factores que contribuyen a su alto precio. Específicamente, el alto precio de la tierra urbanizada en el mercado formal, parece afectar los relativamente altos precios de los loteos informales, y viceversa.

Los precios de tierra revelan la diferencia que un comprador tiene que pagar para evitar caer en una situación peor (esto significa más lejos del trabajo, menos o peores servicios públicos, menos calidad ambiental, y otros). Entonces, si la “mejor” alternativa es un lote en un asentamiento informal, cabe esperar un precio mayor en los terrenos que si tienen servicios, lo cual también refleja el valor de los títulos legales que ostentan estos terrenos. De otra parte, si el precio mínimo de la tierra urbanizada (la tierra bruta más el costo de urbanización) sigue siendo inaccesible, entonces cualquier tipo de tierra que la familia pueda conseguir le representa una mejor alternativa. Esta alternativa puede variar desde el loteo más alejado, la invasión con la mediación de un urbanizador pirata o de movimientos organizados (ambos envuelven comisiones y otro tipo de pagos), hasta el más predominante mercado de tierra, consistente en subdivisiones irregulares de grandes parcelas en pequeños lotes con servicios precarios.

El precio de la tierra en los mercados informales es, por consiguiente, más alto que el precio de tierra bruta, pero normalmente menor que la suma de la tierra bruta más el costo de habilitarla. Al mismo tiempo, el precio tiende a ser menor (aunque no necesariamente por metro cuadrado) que el precio mínimo de la tierra completamente habilitada y comercializada en los mercados formales. En efecto, el mercado aprecia las formas más “flexibles” para acceder a la tierra, como por ejemplo tamaños de lote más pequeños que el mínimo legal, o la construcción sin respetar los códigos de construcción, o incluso la posibilidad de vender la azotea de una casa como espacio construible.

La mayoría de las familias de más bajos ingresos no escogen un asentamiento informal porque les brinde el mejor precio, sino simplemente porque con frecuencia solo tienen esa alternativa. “La decisión” de adquirir un lote informal es de todas maneras costosa. Estimativos conservadores obtenidos de una encuesta informal en diez grandes ciudades de Latinoamérica, muestran que el precio promedio de la tierra en loteos comercializados ilegalmente es de US$27 por metro cuadrado (Ver Tabla 1).

Tabla 1. Precios y rentabilidad en mercados formales e informales de tierra (US$)

Mercado Formal Mercado Informal

1. Tierra rural asignada para uso urbano $4 $4

2. Costo de urbanización Mínima = $5 Máximo = $25

3. Precio final en el mercado $27 $70

4. Beneficio sobre capital avanzado= (3-1-2)/(1+2) 200% 141%

El renglón de las utilidades (4) explica al menos en parte la cuestión (paradójica en apariencia): ¿Por qué, a pesar de los significativos márgenes de ganancia del mercado informal, uno encuentra tan poco interés en desarrollar tierra por parte del sector privado? Como lo indica la Tabla 1, la producción de tierra informal es más rentable que la producción formal. Incluso el resultado para el mercado formal está bastante subestimado, puesto que hay altos riesgos asociados con costos financieros, de seguridad y mercadeo, y otros costos incurrido por el desarrollador que no afectan al urbanizador informal. Estos datos también ayudan a explicar por qué la formalidad genera informalidad, y desnudan el hecho de que las ventajas de los arreglos informales no son necesariamente percibidas por los ocupantes de bajos ingresos, sino por los urbanizadores informales.

Efectos Inesperados de la Normalización

Miremos ahora la cuestión de las políticas utilizadas en esta materia. Dada la aparente imposibilidad o impracticabilidad de adoptar alguna otra política, la noción prevaleciente ha sido tolerar las “soluciones” informales para posibilitar el acceso a la tierra y después normalizar o “desmarginalizar” los asentamientos, como algo más barato en el largo plazo para los fondos públicos, y mejor para los ocupantes de bajos ingresos (Lincoln Institute 2002).

El argumento de las finanzas públicas consiste en que el arreglo existente es más barato porque se apoya en inversiones privadas, relevando las agencias públicas de responsabilidades y gastos que, en caso contrario, se entenderían como parte del “derecho a la ciudad”. Esta visión es cuestionable por dos razones. Primero, las condiciones físicas de las habitaciones son a menudo inaceptables como asentamiento humano, pese a lo imaginativas que resultan las soluciones informales bajo condiciones extremas. Los bajos estándares de utilización de la tierra y la alta densidad en estos asentamientos son tolerados solamente porque el daño ya ha sido hecho. Segundo, en relación con la infraestructura, algunas de alternativas promisorias han mostrado recientemente un pobre comportamiento y demandan gastos excesivos de mantenimiento.

Los impactos sobre las familias de bajos ingresos son también peores de lo esperado. No sólo los precios de la tierra son bastante altos sino que conllevan costos adicionales: aquellos sin una dirección de residencia (por vivir en un asentamiento irregular) a menudo son discriminados cuando buscan un trabajo o servicios; los alquileres como porcentaje del valor de las propiedades son más altos que los cánones observados en los mercados formales; el acceso al agua en camiones u otra fuente temporal resulta más costoso que por acueducto; y el costo de la inseguridad es mayor por vivir en un ambiente más violento.

Las políticas de normalización, evaluadas en un contexto amplio, pueden estar contribuyendo a agravar el problema que buscan remediar. En otras palabras, el enfoque curativo de estas políticas puede tener, al contrario, efectos perversos y contraproducentes , como se anotó antes.

Señales de Precios

La expectativa de que un área va a ser normalizada le permite al urbanizador subir el precio de los lotes. A menudo el comprador obtiene un terreno con evidencia escrita de que el desarrollador no tiene todavía los servicios requeridos por las normas de urbanísticas. Al mismo tiempo el desarrollador le promete que tan pronto como se vendan suficientes terrenos, los servicios y la infraestructura serán instalados, incluso a pesar de que esas promesas poco se cumplen. En el mejor de los casos una relación de complicidad se establece entre el comprador y el vendedor. En el peor, que es por desgracia el más común, el comprador es engañado en cuanto a la existencia de servicios, como por ejemplo tubos en el terreno que el urbanizador señala como parte de la infraestructura. Otros problemas en estos arreglos que pueden lesionar a los residentes pobres son títulos dudosos, formas de pago que esconden los intereses a pagar y detalles contractuales imprecisos y confusos.

Como en cualquier otro segmento del mercado de tierras, el precio refleja o absorbe las expectativas del uso futuro del terreno. El sector informal no es la excepción. Entre mayor sea la expectativa de que un terreno sin servicios los va a tener luego, tanto viniendo del urbanizador o, como es más frecuente, del gobierno a través de algún programa de normalización, más alto será el precio al cual se transa el terreno.

Normalización como una Atracción para Más Subnormalidad

Las investigaciones sobre las fechas de llegada de los habitantes de los asentamientos informales, sugieren que en muchos casos la mayoría de las personas se mudaron justo cuando se anunció o implementó un programa de normalización (Menna Barreto 2000).

La idea de que las expectativas de normalización tienen un efecto en la informalidad, es también corroborada por el gran número de invasiones y ocupaciones que ocurren en los períodos electorales, cuando los candidatos prometen nuevos programas de normalización. La historia latinoamericana de los efectos de las expectativas creadas por promesas populistas, es rica en ejemplos. Varios de los asentamientos existentes que necesitan ser normalizados hoy, deben su origen a la complacencia irresponsable de políticos que cerraron los ojos o, lo que es peor, que cedieron terrenos públicos por propósitos electorales.

Los Costos de Oportunidad de la Normalización

Los programas de normalización, que son de naturaleza remedial o curativa, tienen un costo de oportunidad alto comparado con el de proporcionar la tierra urbanizada en una manera preventiva. El costo por familia de un programa de normalización ha estado en la gama de US$3,000 a US$4,000. Tomando el tamaño de un lote alrededor 50 m2 y agregando el 20 por ciento para calles y otros servicios públicos, el costo se mueve de US$50 A US$70 por m2. Esto es mucho más alto que producir tierra nueva, que es inferior a US$25 por m2, y es similar al precio cargado por urbanizadores privados, incluso con un buen margen de ganancia. ECIA, un urbanizador de Río de Janeiro, vendió lotes completamente urbanizados desde US$70 a US$143 por m2 en precios 1999 (Oliveira 1999). En el mismo sentido, Aristizabal y Ortíz (2001) en Bogotá, estiman que el costo de corrección (“la reparación”) de un asentamiento irregular es 2.7 veces el costo de áreas planeadas.

Estas cifras sugieren las limitaciones de programas curativos a favor de los preventivos. Es también relevante que el permiso de desarrollar una subdivisión, formal puede tomar de tres a cinco años, mientras que la decisión de regularizar un establecimiento informal a menudo toma menos de seis meses.

” El Día Después ” de La Normalización

Un programa de regularización bien ejecutado (es decir el que integra con eficacia al área informal con la malla urbana) generalmente eleva la calidad de vida para todos los ocupantes y fortalece las comunidades. También trae valorización de la propiedad, causando alguna movilidad residencial de familias con ingresos debajo del promedio, que son presionadas a mudarse. Sin embargo, cuando el programa es mal ejecutado, el área puede consolidarse como un asentamiento irregular de bajos ingresos.

El Programa “Favela – Bairro” de Río de Janeiro es a menudo puesto de ejemplo como la experiencia más amplia y exitosa en su clase. Abramo (2002) estudió el impacto del programa y encontró valorizaciones relativamente pequeñas (28%). Aplicando este promedio a una vivienda típica o modesta con precios previos de US$12,000, el valor ganado es cercano a US$3,400, un número parecido al costo medio por familia en programas de regularización. Este resultado contrasta con en incremento de más del 100% obtenido en el proceso de urbanizar tierra rústica por agentes privados. Esta intrigante información parece mostrar que el “mercado” se entera poco del incremento en valor de los asentamientos mejorados. La inserción completa en los tejidos urbanos resulta ser menos frecuente de lo esperado. Muchas “favelas” que recibieron importantes inversiones de mejoramiento, permanecen estigmatizadas como “favelas” 15 años más tarde.

Conclusiones

La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la pobreza. El diagnóstico de agencias como Hábitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de cualquier política para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo, debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay ninguna garantía de que la normalización de asentamientos sola contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no sólo mantienen intactas y refuerzan las “reglas del juego” del mercado que contribuyen a la informalidad, sino que además generan efectos perversos. Esta situación plantea un dilema y un desafío. El dilema es que no regularizar simplemente no es una opción política (ni humanitaria). El desafío es cómo interrumpir el ciclo vicioso de pobreza e informalidad a través de intervenciones en el mercado de tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en América Latina donde los gobiernos locales están comenzando a poner nuevas reglas de juego.

Martim O. Smolka es “Senior Fellow” y director del Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Andrés Escobar es Gerente de MetroVivienda, Empresa del Distrito de Bogotá, generadora de nuevo suelo urbano.