Recalculando

A veces, los traumas de las comunidades tienen sus orígenes en desastres naturales u otros eventos inesperados. Pero, en las ciudades de los Estados Unidos, gran parte del dolor del último siglo surgió de decisiones planificadas con minuciosidad que se mapearon de forma meticulosa y con antelación.

Avenidas nuevas que dividieron o destrozaron los barrios de comunidades negras y mestizas. Reglas de zonificación racistas que privaron intencionalmente a las personas de color de la propiedad de las viviendas. Una tendencia a considerar que barrios de comunidades negras e inmigrantes, incluso los prósperos, estaban “arruinados” y necesitaban una revitalización mediante demoliciones. Con estas y otras acciones, la profesión de planeamiento urbano contribuyó al racismo sistémico y a la segregación que plaga nuestras ciudades. Pero los planificadores de hoy en día están intentando resarcir tal legado.

Decenas de urbanistas de todo el país firmaron una declaración de “Compromiso con el cambio” que surgió de conversaciones en el Instituto de Directores de Planificación de Grandes Ciudades de 2020, una conferencia anual que organiza el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y que reúne a los mejores planificadores de las 30 ciudades más grandes de los Estados Unidos. “Después del asesinato de George Floyd, realmente se cristalizó que, como personas que tienen un efecto sobre las vidas de la gente, tanto de forma visible como invisible, los planificadores debían estar del lado correcto de la historia”, dice Eleanor Sharpe, vicedirectora de planificación y desarrollo de Filadelfia, sobre todo, dados los “antecedentes de fraude de nuestra profesión”.

La promesa resultante, elaborada por el personal de muchas ciudades y presentada por la ciudad de Filadelfia, tiene dos partes (ver la página 21). “Una es reconocer el daño que nuestra profesión causó, y sigue causando”, dice Sharpe. En Filadelfia, por ejemplo, la construcción de avenidas arrasó o bifurcó vecindarios de comunidades de color como el Barrio Chino o Nicetown, y las prácticas discriminatorias, en las que las entidades crediticias y otros negaron de forma sistemática hipotecas basándose en la raza, dejaron cicatrices al restringir el acceso a una fuente clave de riqueza intergeneracional. “Al mapear los análisis sobre dónde surgen problemas sociales vertiginosamente en nuestra ciudad, la mayoría de estos coincidían con mapas de prácticas discriminatorias de años anteriores”, explica Sharpe. “Décadas más tarde, las prácticas discriminatorias siguen dominando por completo nuestra ciudad”.

La segunda parte de la declaración se centra en el futuro, y compromete a los signatarios a que inviertan en vivienda, espacios abiertos, transporte, justicia medioambiental y servicios públicos, entre otras acciones, “con el objetivo de crear comunidades inclusivas y equitativas”. La promesa también prioriza la preservación y el fortalecimiento de la cultura, los negocios y las instituciones de comunidades de color, y la prevención de desplazamientos causados por inversiones nuevas.

Si bien la promesa pública ha puesto el foco de los planificadores en la equidad racial, las ciudades de todas partes siguen luchando por equiparar el acceso a oportunidades, y los avances en el desmantelamiento de sistemas de inequidad arraigados suelen ser lentos y graduales. Las semillas del racismo sistémico y las inequidades de hoy en día se sembraron décadas atrás, dice Jessie Grogan, directora asociada del sector Menos Pobreza y Desigualdad Espacial del Instituto Lincoln, “y las herramientas que los planificadores tienen en sus manos también demoran décadas . . . no es una profesión que pueda recurrir a parches rápidos”.

Pero, así como el mejor momento para plantar un árbol fue hace 20 años, y el segundo mejor momento es ahora, lo mismo sucede con la planificación de un futuro más justo. Con tal espíritu, aquí se presentan algunos de los caminos en los que los urbanistas están trabajando para restaurar la confianza, corregir equivocaciones históricas y avanzar en la equidad racial en sus ciudades.

Zonificación para la equidad

La crisis de vivienda del país castiga con más fuerza a las personas de bajos ingresos y comunidades de color, que son más propensas a experimentar situaciones de sinhogarismo debido a la escasez de viviendas asequibles. Con relación a esto, la presidenta de la Asociación de Planificación Estadounidense, Angela D. Brooks, dice que las reformas que conducen a más vivienda son cruciales para mejorar la equidad, en parte porque ningún debate sobre equidad tiene sentido para alguien que no tiene dónde vivir. “Es algo que podríamos solucionar con facilidad”, explica, “y el primer paso es decidir crear más unidades de todos los niveles de vivienda, para que las personas tengan un lugar asequible, seguro y decente donde vivir”.

Esa es una razón en la que Emily Liu, directora de la Oficina de Planificación de Louisville Metro, se ha centrado al actualizar las reglas de zonificación de la ciudad. En 2020, Liu y un equipo de planificadores voluntarios y miembros de la comunidad pensaron 46 formas en las que podrían mejorar la equidad en su ciudad; seis de las políticas sobresalieron como “cosas en las que podríamos avanzar rápido”, dice Liu.

Algunos de los esfuerzos iniciales, como permitir la agricultura urbana en cualquier parcela, casi no tuvieron oposición. Pero una propuesta —permitir que los propietarios de viviendas de Louisville construyan departamentos anexos para familiares (in-law) o unidades de vivienda accesorias (ADU, por su sigla en inglés), por derecho— generó algunas resistencias. Organizaciones como la Asociación Estadounidense de Personas Jubiladas (AARP, por su sigla en inglés), la Coalición Metropolitana de Vivienda de los Estados Unidos y la United Way colaboraron para elaborar materiales educativos y artículos de opinión para contrarrestar parte de la información errónea que circulaba en la comunidad, relata Liu, lo que ayudó a que se logre el cambio. “Esto fue, sin duda, algo que no podíamos hacer solos. Hubo mucho apoyo de organizaciones y ciudadanos de afuera”.

En el pasado, para agregar una ADU hubiese sido necesario contar con un permiso de uso condicional; ahora, las unidades accesorias están permitidas por derecho en Louisville, siempre que cumplan con los estándares básicos, y que puedan alquilarse si el propietario vive en el lugar. “La gran mayoría de ellas son aprobadas en la oficina por nuestro personal, y solo toma un día o dos, es muy fácil”, dice Liu, destacando que la ciudad vio un aumento en las solicitudes de ADU en el primer año después de que entrara en vigor el cambio de zonificación.

Liu también logró que los requisitos de retranqueo frontal se reduzcan de entre 8 y 9 metros a 4,5 metros, lo que liberó más espacio para potenciales ADU. Además, presionó para lograr un cambio pequeño pero significativo que permitirá más de un dúplex en parcelas inferiores a 1.500 metros cuadrados, si se zonificaron para uso multifamiliar. Apenas un 6 por ciento de la ciudad está zonificada para viviendas multifamiliares, dice Liu, y entre aquellas parcelas, “10.000 estaban zonificadas para multifamilias en el pasado, pero no se podía construir ni siquiera un dúplex”, porque la parcela no cumplía con los requisitos mínimos.

Esos son solo algunos ejemplos de lo pequeños pero cruciales que pueden ser los cambios de zonificación para abordar la inequidad. La nueva Equity in Zoning Policy Guide (Guía de Equidad en Políticas de Zonificación) de la APA es un recurso fácil de usar que expone decenas de recomendaciones específicas para ayudar a erradicar las inequidades sistemáticas a través de tres aspectos de zonificación: las reglas mismas, las personas involucradas en redactarlas y las formas en que se aplican y se vela su cumplimiento (APA 2023).

“Realmente, se centra en las formas en que el sesgo y los patrones históricos de segregación se refuerzan por medio de la zonificación”, dice Brooks. “Pero también ofrece formas específicas de cambiar el trazado y el compromiso público, el mapeo, e incluso el cumplimiento de las regulaciones de zonificación, para desmantelar las barreras y expandir las oportunidades”.

Otras ciudades, como Mineápolis, Portland y Arlington, Virginia, e incluso algunos estados, como California, Oregón y Maine, lograron aprobar medidas de mejora de la zonificación de gran alcance que permiten ADU o viviendas multifamiliares pequeñas en casi cualquier parcela residencial. Atlanta y Denver, entre otras, también están en proceso de hacer reformas de zonificación de gran envergadura.

El departamento de Liu ahora está trabajando para involucrar y educar a la comunidad en torno a las viviendas intermedias faltantes. Para esto, realiza excursiones a pie, por ejemplo, por los barrios más antiguos de Louisville, y les muestra a los residentes cómo los dúplex y tríplex abundaban en la ciudad antes de que se los erradicara casi por completo después de la Segunda Guerra Mundial. “El objetivo es ver dónde podemos permitir esto por derecho”, dice Liu, y destaca que estas viviendas más pequeñas y con mayor densidad “están dando lugar a viviendas asequibles”.

Difusión “incesante”

Los departamentos de planificación también están actuando con mayor determinación para expandir su alcance más allá de los propietarios de viviendas masculinos, blancos, adinerados y de mayor edad que tienden a dominar las sesiones de contribuciones públicas, y ejerciendo una presión coordinada para conectar con residentes que vienen quedando afuera de la conversación.

“Gran parte de esto consiste en ir donde están las personas”, dice la directora de Planificación de Washington, DC, Anita Cozart, y en “insistir” en eso. Esto implica asistir a festivales comunitarios, celebraciones de la cuadra y reuniones de agrupaciones de jóvenes para recopilar información sobre cualquier plan específico en curso o, simplemente, para que las personas sepan cómo involucrarse con el departamento. “Si tenemos una reunión y alguien dice, ‘No sabía que existía este proceso, ¿dónde se divulgó?’”, dice, “llamamos a esa persona y le preguntaremos sobre sus redes”, y sobre la mejor forma de conectarse con él/ella.

Por más de una década, Filadelfia ha ofrecido un Instituto de Planificación Ciudadana, en el que se enseña a los residentes sobre el proceso de planificación urbana y sobre cómo pueden formar parte de él, “y, de alguna manera, se lleva ese conocimiento de regreso a los barrios, y se lo aprovecha de una forma que es útil para la comunidad”, Sharpe dice.

El programa se volvió tan popular que el personal no da abasto con la demanda. En la actualidad, existen dos cohortes por año, una sesión de primavera y otra de otoño con más de 30 personas en cada una, pero suelen postularse más de 200 personas.

“Estamos encaminando a la ciudadanía hacia el éxito, le estamos quitando el velo”, dice Sharpe, “para que las personas puedan entender qué está pasando y cómo suceden las cosas en el gobierno”. Las más de 700 personas que integran el alumnado del programa viven en distintas partes de la ciudad y pueden mejorar la comunicación en las reuniones vecinales. “Pueden actuar como nuestros traductores”, añade. “Hay un factor de confianza que no necesariamente existe” entre los residentes y los funcionarios de planificación.

Mientras tanto, a los inquilinos, que, con mayor frecuencia que los propietarios, son personas de color y tienen ingresos bajos, se los ignoró por mucho tiempo en los debates sobre zonificación o desarrollo. Por lo tanto, en Luisville, cuando un proyecto implica una reunión pública, la ciudad ahora exige que los solicitantes notifiquen a los inquilinos cercanos, no solo a los propietarios colindantes. “El propietario puede vivir en California, pero ellos son quienes viven aquí, quienes se verán afectados por los desarrollos propuestos”, dice Liu.

Como inquilina, Brooks está a favor de dichos esfuerzos y dice que las ciudades deberían perseguir otros canales de comunicación también. “En la era de las redes sociales, existen tantas formas de informar a las personas que es irresponsable, e inexcusable, no estar usando formas más creativas”, afirma. “Incluso si fuera propietaria de mi vivienda y me enviaran una carta, existe una probabilidad alta de que no la vea hasta pasada la reunión”.

Aplicar un lente de equidad

Muchas grandes ciudades, incluidas Nueva York y Washington, ahora requieren que las solicitudes de cambio de uso o de desarrollos de otra índole incluyan algún tipo de informe sobre el impacto en la equidad racial. Tal evaluación inyecta una medida de responsabilidad en el proceso que, muy a menudo, se ha pasado por alto, con base en una simple pregunta: ¿el cambio que se propone generará un avance hacia una mejora en la equidad racial, o empeorará las inequidades existentes?

Evaluar los impactos potenciales sobre la equidad racial de los cambios nuevos en materia de urbanización y zonificación como parte de un proceso de planificación oficial es un paso simple pero importante, expresa Grogan. “Asegurarse de que se piense en los impactos de cada proyecto sobre la equidad es una práctica que no necesariament implica costo alguno, y puede sumar mucho valor al trabajo de planificación diario”, explica.

El Departamento de Planificación Urbana de la ciudad de Nueva York se asoció con el Departamento de Desarrollo y Preservación de la Vivienda para crear un Explorador de Datos de Desarrollo Equitativo interactivo que mapea el riesgo de desplazamiento en los barrios y datos desglosados en base a la raza, la seguridad económica, las presiones del mercado de viviendas, las consecuencias sanitarias y otros indicadores clave (Ciudad de Nueva York 2022). Los solicitantes que envían un informe de equidad racial, como se empezó a exigir recientemente, como parte de su revisión de uso del suelo deben citar datos relevantes de la herramienta e incluir una declaración en la que se explique cómo su proyecto y su contexto barrial “se relacionan con el compromiso de la ciudad de favorecer la vivienda justa y fomentar el acceso equitativo a las oportunidades”.

En Filadelfia, donde el alcalde Jim Kenney encargó a todos los departamentos de la ciudad que crearan planes de acción de equidad racial, Sharpe dice que la ciudad está intentando incorporar el análisis de la equidad dentro del ciclo presupuestario de los programas de capital, pidiéndoles a las agencias que reciben fondos de capital que expliquen cómo cada dólar contribuirá al racismo sistémico o lo desmantelará. “Estamos intentando incorporarlo con determinación en la cultura y la filosofía de cómo se aborda el trabajo” dice, pero destaca que aún es un trabajo en proceso.

Y en Washignton, DC, los planificadores usan los datos desglosados para evaluar “los beneficios y cargas que podría conllevar un cambio en la zonificación”, explica Cozart, incluido el potencial de desplazamiento. Los planes de áreas barriales pequeñas del Distrito ahora presentan un análisis de “Equity in Place” (Equidad en vigor), que puede informar diferentes prioridades en diferentes barrios (Ciudad de Washington, DC). Por ejemplo, en Chevy Chase, un barrio adinerado y poblado en su mayoría por personas blancas, el plan de áreas pequeñas busca sumar viviendas asequibles especiales y remediar la larga historia de uso discriminatorio del suelo de la zona. En Congress Heights, un barrio con predominio de personas negras que experimenta un aumento del redesarrollo, el foco está en las medidas de resiliencia comunitaria y antidesplazamiento.

“Presentamos preguntas agrupadas, pero se trata de un sector demográfico diferente, así que acabas obteniendo recomendaciones diferentes, sentidos diferentes del esfuerzo de planificación, incluso si estás haciendo las mismas cosas, como desglosar los datos por raza e involucrar a las comunidades que se han marginalizado del proceso”, dice Cozart.

Preguntar por qué

Cuando la directora de Planificación de San Diego, Heidi Vonblum, estaba trabajando en la Iniciativa “Build Better SD” (Construir Mejor San Diego), un trabajo para apoyar el desarrollo sostenible y equitativo en toda la ciudad que asumió el concejo municipal en 2022, cuestionó políticas de larga trayectoria a fin de encontrar una razón válida para su existencia. Ella y su personal preguntaban por qué se hacía algo de la forma en que se hacía, y por qué esto y por qué lo otro, y así, hasta que llegaron a la causa fundamental. Espóiler: las historias sobre cómo se originaron algunas políticas, vistas de cerca, se parecían más a la historia de vida de un villano ambicioso que a la de un superhéroe.

“En algunos casos, había sido una buena idea en ese momento, a veces tenía sentido en función de la información que los planificadores tenían a disposición”, dice Vonblum. “Y, en otros, estaba muy mal, y no había ninguna necesidad de perpetuarla”.

Dicha filosofía ayudó al departamento de Vonblum a realizar una serie de cambios, aprobados por el concejo municipal en etapas durante los últimos dos años.

Comenzó con la reescritura de un plan de ordenamiento territorial de parques de casi 70 años de antigüedad, y desafiando lo métodos de participación comunitaria tradicionales que estaban generando opiniones públicas del tipo “lo amamos, no lo cambien, todo está bien”, relata Vonblum. “Lo que fue interesante de la contribución Phase One (Fase uno) es que no todo está bien”.

Así que, además de buscar opiniones de voces no representadas, Vonblum y un puñado de miembros del personal condujeron por San Diego durante la pandemia y documentaron las condiciones profundamente contrastantes de los espacios recreativos de la ciudad en un StoryMap llamado “Una ciudad, dos realidades”, para educar mejor a los grupos vecinales y otras partes interesadas (Ciudad de San Diego 2021). “Algunas partes de nuestra ciudad tienen parques bellos, relucientes y radiantes, y, después, hay otras partes con mucha más gente y más niños y personas ancianas, que tienen un parque, pero muy diferente, o con los juegos del área recreativa rotos, y eso no está bien”.

Un aspecto clave de Construir Mejor SD fue cambiar el sistema de recaudación y gasto de las tasas de impactos de desarrollo específicas de cada barrio. Estos impuestos únicos, que los desarrolladores pagan para solventar el costo de la infraestructura municipal y los servicios asociados con el nuevo desarrollo, variaban drásticamente a lo largo de la ciudad, y tenían que gastarse en el barrio donde se habían recaudado. Las tasas de impactos por unidad eran hasta 50 veces más altas en los distritos adinerados, lo que desmotivaba el crecimiento más denso en las áreas pudientes a la vez que concentraba la reinversión en esos mismos lugares. Ahora, la ciudad pasó a tener a una estructura de tasas que abarca a toda la ciudad, en la que las tasas de impactos son las mismas en todos los barrios y las inversiones en infraestructura pueden priorizarse según las áreas con mayor necesidad.

Al principio, algunos cambios no fueron bien recibidos, lo que demandó un par de intentos para ingresar al consejo de la ciudad. Pero sentaron las bases para otras iniciativas impulsadas por la equidad. “El progreso puede ser lento y doloroso, pero avanzamos mucho en tan solo un par de años”, dice Vonblum. “Pasamos de tener conversaciones controversiales y muy difíciles a bum, bum, bum: las acciones están sucediendo ahora mismo”, agrega. “Nos estamos centrando en aumentar el acceso a nuestros recursos costeros y aumentar las conexiones entre las comunidades por medio de un plan de ordenamiento territorial de caminos en toda la ciudad”, así como en desarrollar un plan de ordenamiento territorial para un nuevo parque regional en un barrio desatendido cuyos pedidos de espacios verdes se han cajoneado por 20 años.

Como planificadores, dice Vonblum, “tenemos que aprovechar una oportunidad de decir, ‘Bien, ¿por qué planificamos los parques de esta forma? ¿Por qué recaudamos tasas de impactos de desarrollo de esta forma? ¿Por qué priorizamos las inversiones en infraestructura de esta forma?’ Mientras no lo hagamos, no vamos a ser capaces de realizar ningún progreso para lograr avances en la equidad, avances en las políticas antirracistas y para invertir de forma equitativa en nuestras comunidades”.

Alimentar el suministro de planificadores

En el Instituto de Directores de Planificación de Grandes Ciudades en octubre de 2022, Liu compartió cómo la inspiró la cantidad de diversas mujeres y personas de color en la sala, lo que marcó un gran cambio desde su primer conferencia 10 años atrás, recordó.

Pero, a pesar de ese cambio motivador en la representación en los niveles más altos, la profesión sigue teniendo una mayoría blanca. Con la mirada puesta en la construcción de una profesión que refleje mejor a la población a la que brinda servicios, Sharpe y otros planificadores aprovechan cada oportunidad para estimular la planificación en las personas jóvenes de color.

“Nuestro personal está siempre entusiasmado y haciendo trabajo voluntario en los colegios primarios y secundarios, porque muchos de los planificadores se enteraron de esto tarde en la vida, y queremos decir, ‘Ey, aquí hay una profesión legítima que pueden realizar, sobre todo, si quieren ayudar a su barrio’”, dice Sharpe. “Está abasteciendo la cadena de suministro, así que, con suerte, en 10 años, si más personas escuchan hablar de esto, entonces el proceso dejará de generar una mayoría de personas blancas”.

Cozart y su equipo realizan trabajos similares en los alrededores de Washington. “Hemos estado visitando a los estudiantes de las escuelas secundarias simplemente para hablar sobre la planificación e involucrarlos en el mapeo, para involucrarlos en el análisis de datos que los planificadores usan, y para realmente pensar sobre el diseño, el diseño de comunidades y qué espacios los favorecerán”, explica.

Después de todo, Cozart agrega, dadas las líneas de tiempo de 10 y 20 años de la mayoría de los barrios y los planes integrales, esos estudiantes de secundario pueden ser quienes conviertan las recomendaciones de hoy en día en una realidad más equitativa mañana.

Jon Gorey es escritor de planta del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Imagen principal: Miembros y simpatizantes del piquete de la Asociación Nacional para el Progreso de las Personas de Color (NAACP, por sus siglas en inglés) contra la discriminación en la vivienda en Detroit en 1963. Crédito: Fotografía del personal de Detroit News/Biblioteca Walter P. Reuther, Archivos de asuntos urbanos y laborales, Universidad Estatal de Wayne.

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