Repensando las políticas de captura de plusvalías para América Latina

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Estudiosos y funcionarios públicos preocupados por la justicia social consideran que la redistribución de los valores de la tierra es un objetivo especialmente importante de política urbana en los países latinoamericanos, donde las enormes diferencias de acceso a los escasos servicios e infraestructura urbana llevan a una injusta distribución de los valores del suelo. Sin embargo, las políticas e instrumentos de captura de plusvalías, utilizados en principio para "redistribuir la valorización del suelo" o para "promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra", son rechazados por algunos sectores progresistas que argumentan que, en la práctica, dichos instrumentos no están realmente destinados para la redistribución.1 Este artículo explora un número de interrogantes que deben analizarse a fin de mejorar el entendimiento del concepto de captura de plusvalías y de su potencial para desempeñar un papel verdaderamente redistributivo en América Latina.

El principio distributivo y la meta redistributiva

El principio básico de la captura de plusvalías2 es devolver a la comunidad los incrementos de valor de la tierra que resultan de la acción comunitaria. La manera más común de definir tales incrementos es enfocándose en aquellos aumentos particulares resultantes de acciones públicas específicas y fechadas. Así, los correspondientes instrumentos de captura de plusvalías podrían ser definidos como herramientas para recuperar para la población el incremento en el valor de la tierra asociado con acciones públicas, aumento que de otra manera sería capturado por entidades privadas. El objetivo de esta política distributiva es restablecer un estado previo de distribución que, en esencia, se considera como propio o como dado.

Una interpretación alterna se basa en el principio establecido por Henry George, de que todo valor de la tierra, sin importar su origen, es producto del esfuerzo de la comunidad. Bajo este punto de vista, la idea de la captura de plusvalías puede adquirir una perspectiva verdaderamente redistributiva únicamente si se considera todo el valor de la tierra, y si se introduce la meta de alterar el estado presente de la distribución de dicho valor.

La redistribución de los valores de la tierra es apenas una de varias metas posibles de la política de suelo urbano. Otras son el aumento de los ingresos públicos para financiar servicios urbanos, la regulación y el manejo de los usos del suelo urbano, y el control de manifestaciones indeseables que resulten del funcionamiento de los mercados de suelo urbano. Es decir, la redistribución puede ser una guía para políticas distributivas más progresivas, pero no es necesariamente el principio básico de la captura de plusvalías.

De esta manera, podemos distinguir entre el principio distributivo de las políticas de captura de plusvalías -para restablecer un cierto grado de distribución- y una meta redistributiva de políticas de suelo urbano -para alterar un cierto estado de distribución. Esta distinción nos permite aclarar la confusión existente entre la distribución y la redistribución, cuando aplicadas a los valores del suelo y a la idea de la captura de plusvalías.

La práctica de la captura de plusvalías en América Latina

En un sentido genérico, la idea de la captura de plusvalías se aplica a cualquier imposición o herramienta de planificación que tenga como finalidad distribuir los aumentos del valor del suelo. Casi todos los países latinoamericanos han experimentado con el impuesto predial, y muchos emplean otras herramientas de planificación tales como la donación obligatoria de tierras para propósitos públicos en proyectos de parcelación o subdivisión de terrenos. Históricamente el desarrollo de la idea de la captura de plusvalías ha estado asociado con un instrumento específico conocido como Contribución de Valorización/Contribución de Mejoras. Este mecanismo especial de tasación o valorización, incorporado en la legislación de la mayoría de los países latinoamericanos, tiene el objetivo de capturar una porción de los beneficios especiales (valorización del suelo) que resulten de las inversiones públicas en infraestructura y servicios públicos, para financiar tales inversiones.

Incluso bajo esta estrecha definición, la aplicación de la captura de plusvalías ha estado plagada por limitaciones y polémicas. Tanto la influencia política de los propietarios como las deficiencias técnicas -y a menudo también legales- para poder hacer avalúos adecuados de los valores del suelo, han sido identificadas por estudiosos y funcionarios públicos como entorpecedoras de su aplicación en muchos países. Colombia es quizás el único país que se destaca por su tradición establecida de uso del instrumento, pero incluso allí su aplicación ha tropezado con serias limitaciones. Algunos observadores defienden el argumento de la incapacidad del instrumento para la redistribución, mientras que otros señalan que frecuentemente pierde su vínculo con el principio distributivo, convirtiéndose simplemente en una forma práctica de pagar a la comunidad para subsanar los costos de una acción pública que genera beneficios sólo para ciertos individuos.

Una mirada más cercana a la experiencia latinoamericana en la aplicación de instrumentos de captura de plusvalías lleva a una conclusión inquietante: en vez de desarrollarse a partir del principio ético de justicia, según el cual el incremento del valor del suelo resultante de acciones comunitarias debe retornar a la comunidad, pareciera que la idea de captura de plusvalías ha sido adoptada en América Latina como un mecanismo pragmático de recuperación de costos para resolver la escasez crónica de ingresos públicos y poder financiar proyectos de infraestructura urbana. A la larga, la meta principal de tales instrumentos ha sido aumentar las rentas públicas, sin importar si se basan o no en un principio distributivo.

Vinculación entre la captura de plusvalías y la redistribución

Incluso si el principio distributivo está asegurado, la meta de aumentar los ingresos públicos puede diferir de, o incluso contradecir, otras metas de la política de suelo urbano, incluyendo la importante meta redistributiva. Por ejemplo, cuando aumenta el valor del suelo de una región muy valorizada debido a una inversión pública en infraestructura urbana, y entonces el ingreso derivado de la captura de plusvalía se reinvierte en la misma región, el resultado no sólo no es redistributivo, sino que puede llegar a ser regresivo.

A fin de poder entender las contradicciones que surgen entre el uso tradicional de los instrumentos de captura de plusvalía para aumentar los ingresos fiscales, y la necesidad de incorporar las metas de redistribución en tales políticas, debemos contemplar el concepto de la captura de plusvalía con una visión mucho más amplia. Aun limitándonos a su usual definición centrada en incrementos específicos del valor del suelo, es preciso que al menos tres acciones o decisiones públicas no autónomas estén asociadas con el principio distributivo de captura de plusvalía:

  1. una acción pública original (regulación, inversión, etc.) que genere incrementos en el valor del suelo;
  2. una segunda acción para capturar (parcialmente) este valor; y
  3. una tercera acción relacionada con el destino o uso de los recursos recolectados.

Si bien la segunda acción implica el uso de un instrumento general o específico de captura de plusvalía, la primera y la tercera, aunque están relacionadas a decisiones específicas, están inexorablemente ligadas a dos preguntas básicas referentes a las decisiones públicas como un todo: ¿Cómo se asignan obras públicas en el espacio? y ¿Cómo se distribuyen los ingresos fiscales generales?

Asignación de las obras públicas

Cuando el sistema tiene las metas concurrentes de aumentar los ingresos y fomentar la redistribución, la segunda no sigue necesariamente a la primera. De hecho, en Latinoamérica estas metas son frecuentemente contradictorias. Dadas las enormes diferencias en la distribución de la riqueza y la escasez de fondos para financiar las obras públicas, habitualmente es más fácil garantizar el aumento de los ingresos si los recursos para obras públicas se asignan (acción original) a regiones en donde se puedan recaudar más entradas absolutas. Incluso con el uso de un instrumento de captura de plusvalía, cuando la decisión subsiguiente (destino de los recursos) mantiene el mismo estado de distribución de la riqueza, la acción pública entera se vuelve más regresiva.

Por otra parte, el rechazo de los instrumentos de captura de plusvalía tampoco combate la asignación inadecuada de las obras públicas, y de hecho sólo contribuye a mantener el status quo. Por ejemplo, los trabajos de renovación de Copacabana en Rio de Janeiro, con plantación de árboles nuevos y modernización de aceras, fueron financiados por el presupuesto general y no por un dispositivo específico de captura de plusvalías. Sin embargo, muchas de las zonas pobres de la ciudad carecen de aceras y no tienen un solo árbol en sus calles. Esta ironía impone la necesidad de establecer una nueva estructura de análisis para las políticas de captura de plusvalía, de manera que pueda hacerse una asignación más equitativa de las obras públicas.

Distribución del ingreso general

América Latina presenta diferencias extremas relativas y absolutas en la provisión de infraestructura pública, por lo cual se exigen criterios de equidad para evaluar las políticas distributivas. Pero los criterios de equidad son subjetivos y existen diversos criterios sobre lo que es o no justo. En vista de las disparidades en riqueza y acceso a suelos urbanizados, es importante considerar no sólo las diferencias relativas sino también las diferencias absolutas entre los niveles más altos y los más bajos.

Para ilustrar este punto podemos aplicar el clásico argumento redistributivo a la distribución de valores del suelo en una sociedad que tiene 10 unidades de riqueza (es decir, valor del suelo) distribuidas entre dos grupos: el grupo más alto posee 8 unidades u 80 por ciento de la riqueza, mientras que el más bajo posee 2 unidades (véase la tabla 1). Este ejemplo puede representar las típicas diferencias entre las áreas urbanizadas ocupadas por unos pocos ricos y las cuantiosas áreas desprovistas de servicios ocupadas por los pobres en las ciudades latinoamericanas. Un aumento del 50 por ciento en esta riqueza (5 unidades en total), si se distribuye en la misma relación, no cambiaría las diferencias relativas, pero la diferencia absoluta entre los dos grupos aumentaría en un 50 por ciento, de 6 a 9 unidades.

TABLA 1: Políticas distributivas de captura de plusvalía Riqueza total Grupo inferior Grupo superior Diferencias relativas Diferencia absoluta

Original: 10 unidades 2 unidades 8 unidades 1:4 6 unidades

Aumentada: 15 unidades 3 unidades

(2+1) 12 unidades

(8+4) 1:4 9 unidades

Otra consideración importante es el nivel del grupo en la posición inferior. Los instrumentos de captura de plusvalía se justifican como herramientas distributivas para devolver a la comunidad los beneficios especiales resultantes de una acción pública que sólo algunos individuos reciben. Pero esta justificación, a su vez, plantea la necesidad de separar claramente los beneficios especiales de las necesidades básicas. Si consideramos el acceso a la infraestructura urbana como una necesidad básica, la sociedad debe decidir sobre el nivel mínimo de acceso para el grupo inferior. Es necesario dar prioridad a las acciones que conduzcan a esos niveles mínimos antes de que el grupo superior acumule otros beneficios. Si esta sociedad decide que el nivel mínimo de riqueza debería ser de 6 unidades para el grupo inferior, entonces el aumento de 5 unidades de valor del suelo sería distribuido de tal manera que disminuya tanto las diferencias relativas como las absolutas (véase la tabla 2).

TABLA 2: Vinculación de la captura de plusvalía y la redistribución

Riqueza total Grupo inferior Grupo superior Diferencias relativas Diferencia absoluta

Original: 10 unidades 2 unidades 8 unidades 1:4 6 unidades

Aumentada: 15 unidades 6 unidades

(2+4) 9 unidades

(8+1) 2:3 3 unidades

Captura de plusvalía y equidad socioespacial

Las decisiones sobre planificación urbana, tales como las normas y los reglamentos sobre el uso del suelo y los derechos de desarrollo, afectan también la distribución de los valores del suelo urbano y deben integrarse a las políticas de captura de plusvalía. En América Latina, donde las diferencias de acceso a la infraestructura pública y servicios urbanos están marcadas por una acentuada segregación social y exclusión, esta integración trae consigo una dimensión socioespacial que puede hacer frente a las disparidades entre los centros urbanizados adinerados (para unos pocos) y las periferias pobres carentes de servicios (para la mayoría). Por tanto, las políticas de redistribución del valor de la tierra adquieren un contexto político particular en el cual la generación de incrementos en el valor del suelo y el destino de los fondos correspondientes se asignan a diferentes áreas socioeconómicas de la ciudad.

Sin embargo, incluso cuando se incorpora esta dimensión socioespacial, la mayoría de los instrumentos redistributivos de captura de plusvalía reúnen condiciones necesarias, pero no suficientes, para una mejor distribución de los valores del suelo. Mientras que la redistribución desde áreas ricas a todas las áreas involucra alterar la distribución del presupuesto general para lograr su objetivo de equidad, la redistribución de todas las áreas hacia las áreas pobres implica alterar la asignación de obras públicas y/o de los derechos de desarrollo del suelo para llegar a una mejor distribución de los valores del suelo.

Debido a que estos enfoques implican mayores cambios institucionales, surge una tercera opción que busca estimular la generación de incrementos en el valor del suelo de los sectores adinerados a fin de generar ingresos que puedan redistribuirse a los sectores pobres. Estas "políticas de Robin Hood" (como algunos las llaman) están siendo contempladas para tratar las necesidades urgentes de zonas necesitadas, en combinación con oportunidades y demandas específicas de las zonas pudientes. Un ejemplo son las "Operaciones Interligadas" recientemente popularizadas en muchas grandes ciudades brasileñas, donde la negociación de excepciones legales para el desarrollo genera pagos que se destinan para la construcción de viviendas de interés social. Sin embargo, un análisis detenido de esta herramienta de transferencia muestra que la estimulación de los incrementos en el valor del suelo de los sectores ricos, en realidad termina aumentando la diferenciación intraurbana y por ende puede ahondar la brecha entre las áreas pobres y ricas.

Éste y otros efectos negativos imprevistos evidencian que el desarrollo de políticas e instrumentos de captura de plusvalía para los países latinoamericanos no puede ser considerado independientemente de una política urbana orientada a reducir las desigualdades socioespaciales. Para lograr esa reducción de la inequidad, es fundamental emprender acciones directas orientadas a alterar la presente distribución de los valores del suelo. Esto significa que, aunque no está necesariamente involucrada en la idea de la captura de plusvalía, la redistribución debe ser incorporada deliberadamente en el desarrollo de políticas distributivas de captura de plusvalías en América Latina.

Pautas para la implementación de políticas de captura de plusvalías

Esta discusión refuerza el argumento de que, en América Latina, las políticas de captura de plusvalía deben estar precedidas por cambios en el proceso de distribución de los valores del suelo en el más amplio sentido, especialmente cuando se busca la redistribución como una meta prioritaria de la política urbana. Esta perspectiva ayudaría a considerar de manera integrada, en cada decisión pública asociada a la distribución de valor del suelo, las varias otras formas mediante las cuales el sector público contribuye a esa distribución, incluyendo:

  • El diseño y la recaudación de los impuestos sobre la tierra;
  • La asignación de los ingresos públicos para las obras públicas;
  • La aplicación (o no) de instrumentos específicos de captura de plusvalía;
  • La repartición de los recursos recaudados; y
  • La definición de los usos y los derechos de desarrollo del suelo.

El potencial y los límites de instrumentos específicos de captura de plusvalía están condicionados por dichas acciones y decisiones públicas de distribución. Cuando los instrumentos de captura de plusvalía específicos se utilizan sin tomar en cuenta estas consideraciones, se puede arruinar el proceso entero debido a que: 1) usualmente se descuida la recaudación de los impuestos tributarios; 2) se hacen asignaciones injustas de las inversiones públicas; 3) abundan los impedimentos políticos para el uso de los instrumentos de captura de plusvalía; 4) los ingresos no se distribuyen de una manera socialmente equitativa; 5) los derechos de desarrollo se incorporan en los derechos de propiedad, etc. En consecuencia, no se puede conseguir la redistribución y se compromete el principio distributivo.

El desafío latinoamericano, por lo tanto, consiste en analizar las precondiciones para el uso mejorado de la idea de la captura de plusvalía, en vez de simplemente concentrarse en vencer las dificultades operacionales para la aplicación de los instrumentos existentes, o de rechazar aquellos instrumentos en favor de nuevas herramientas usualmente sujetas a problemas similares. Para que se pueda hablar de una verdadera redistribución, estas decisiones distributivas deben considerar todos los componentes del valor del suelo, incluyendo los incrementos acumulados, potenciales y específicos, y no sólo los incrementos de valor en el sentido más estricto. Los esfuerzos que se hagan en esta área contribuirá a una perspectiva redistributiva de las políticas de captura de plusvalía.

¿Cuánta captura de plusvalía es "suficiente"? La respuesta a esa pregunta puede variar según el país, pero desde un punto de vista general, las políticas deberían basarse en las siguientes directrices básicas:

  • El mejoramiento y fortalecimiento del impuesto predial, especialmente de su componente "suelo", basado en el valor total de la tierra (en vez de basarse en incrementos específicos de dicho valor);
  • La universalización de la provisión de infraestructura pública y servicios urbanos (es decir, necesidades básicas en contraposición a beneficios especiales); y
  • Las respuestas socialmente responsables a la definición y la reglamentación de los derechos de propiedad y desarrollo del suelo.

Estas directrices tienen una sólida asociación a los incrementos en el valor de la tierra urbana en el sentido más amplio, y pueden utilizarse para reducir las diferencias socioespaciales absolutas y relativas. Si continuamos descuidando estas diferencias y seguimos confinando la captura de plusvalía a los incrementos específicos en el valor de la tierra, fracasarán los intentos de redistribución en los países latinoamericanos. Además, la aplicación de los instrumentos de captura de plusvalía continuará sirviendo como un mecanismo antisocial que sólo exacerba el abismo ya existente entre ricos y pobres.

Fernanda Furtado, fellow del Instituto Lincoln, recibió una beca del Instituto para finalizar su tesis doctoral "La recuperación de plusvalías urbanas en América Latina", en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil.

Notas

1 Ver Donald Shoup, "Is under-investment in public infrastructure an anomaly?", en: Gareth A. Jones y Peter Ward, editores, Methodology for Land and Housing Market Analysis. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy (1994). El artículo de Shoup contiene un análisis del debate efectuado en el "Fitzwilliam Workshop on Land Values and Land Valorization in Developing Countries" realizado en la Universidad de Cambridge en 1991. Allí se debatió sobre si los instrumentos de captura de plusvalías están destinados a redistribuir la valorización del suelo, o si son un simple mecanismo para fortalecer las finanzas gubernamentales.

2 Un término más preciso sería recuperación de plusvalías, porque además de representar mejor las intervenciones públicas a fin de devolver a la comunidad la plusvalía del suelo capturada inmerecidamente por entidades privadas, el término se refiere a la redistribución como una manera específica de desarrollar tales políticas. Sin embargo, en este artículo se utiliza el término más genérico captura de plusvalías.

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