Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las regulaciones urbanas en América Latina que crean beneficios para los terratenientes en forma de mayores ganancias suelen ser bien recibidas, especialmente por los que tienen tierras donde se han concentrado más beneficios; por ejemplo, cuando los planes de zonificación autorizan la urbanización en un área pero la limitan en otra, o cuando los códigos de construcción estimulan un tipo de vivienda y perdonan la provisión de infraestructura. No obstante, las regulaciones urbanas que imponen cargas en la urbanización, como la provisión de carreteras principales, la dedicación de tierras para fines medioambientales, la inclusión de vivienda social, el reajuste de tierras con vecinos o el pago de cargas especiales, genera una fuerte resistencia.

CONFRONTANDO LA SABIDURÍA CONVENCIONAL

Uno de los argumentos más frecuentes contra la imposición de cargas en la urbanización de tierras es que dichos cargas se transferirán al consumidor mediante precios más altos. No obstante, la teoría económica de las tierras nos indica que los cargos se capitalizarán en el precio de las tierras, y que por lo tanto serán absorbidos por el terrateniente. Esto se debe a la falta de elasticidad relativa de la oferta de tierras bien localizadas, que tengan infraestructura y que estén disponibles para su urbanización. La escasez relativa de dichas tierras permite al terrateniente cobrar el precio de licitación más alto, tomando normalmente toda la capacidad de pago del lado de la demanda, ya sea del urbanizador o del usuario final de las tierras.

En América Latina, las partes interesadas involucradas expresan escepticismo acerca de estas teorías, especialmente cuando se discuten las regulaciones urbanas. Son escépticos (casi cínicos) en lo que respecta a cualquier política de suelo que imponga nuevos cargas, incluidas nuevas leyes y la implementación de otras existentes. Este tema genera un intenso debate en toda la región por tres razones :

1) ignorancia: los arquitectos, que en gran medida son responsables de la planificación urbana de la región, generalmente tienen poco o ningún conocimiento de economía, e incluso es posible que los economistas que trabajen en política fiscal no diferencien el comportamiento económico de tributos al suelo comparados con otros tipos de tributos;

2) ideología: los políticos de derecha prefieren mercados liberalizados, incluidos los mercados de suelo, pero, paradójicamente, los políticos de izquierda también favorecen la liberalización en la producción de vivienda social por razones diferentes, pero con efectos similares; e

3) interés: los terratenientes y los urbanizadores en posesión de tierras que busquen ganancias más altas a corto plazo en vez de beneficios menores pero más estables y sostenibles se resisten a los costos adicionales, asustando a los consumidores con un aumento de los precios y amenazando a los políticos con un colapso eventual del negocio.

CASO DE ESTUDIO EN BOGOTÁ

Se han hecho pocos estudios en América Latina sobre la forma en que las regulaciones ejercen un impacto en los precios del suelo, en parte porque es difícil obtener información y porque hay muchos problemas metodológicos cuando se trata de aislar los efectos sobre los precios que dependen de muchas variables. Un estudio reciente en Bogotá, Colombia, patrocinado por el Instituto lincoln, está produciendo ciertos resultados interesantes aunque preliminares. Una de las finalidades clave del estudio era medir la forma en que los beneficios y cargas reguladores establecidos recientemente están ejerciendo un impacto en los precios de las tierras sin urbanizar.

Colombia introdujo una nueva ley urbana general hace diez años, la Ley 388 de 1997. Uno de sus principios fundamentales es la “distribución equitativa de costos y beneficios de la urbanización”. Es decir, si un terrateniente desea recoger los beneficios de la tierra que se está desarrollando para fines urbanos, debe correr con parte de los costos para hacerlo.

El gobierno local de Bogotá está muy avanzado en la puesta en práctica de muchos aspectos de la ley. Entre las iniciativas de la ciudad se encuentran: un plan urbano (Plan de Ordenamiento Territorial, POT) con muchas regulaciones de zonificación específicas; un nuevo tributo sobre el aumento de la plusvalía de la tierra debido a inversiones públicas o cambios en el uso del suelo; dos regulaciones específicas que permiten una densidad adicional para parcelas sin urbanizar que paguen por carreteras principales e incluyan viviendas sociales y espacios verdes adicionales; y dos planes zonales importantes en las áreas de expansión que regularán la forma en que los terratenientes reúnen sus tierras en proyectos grandes, y cómo deben compartir costos y beneficios según un Plan Parcial con múltiples usos del suelo. La Tabla 7.4.1.1 (en archivo anexo) organiza y resume las regulaciones para cuatro grupos de parcelas en Bogotá.

El equipo de investigación definió una muestra de 30 propiedades que comprendían 335 hectáreas, o aproximadamente un 13.6 por ciento del área urbana de Bogotá. Esta área representa un 45.4 por ciento de las 737 hectáreas de suelo no urbanizado ofrecidas en el mercado desde junio de 2005 hasta marzo de 2007, y el 6.2 por ciento de las 5408 hectáreas de suelo no urbanizado regulado por los cuatro tipos de regulaciones.

Por cada parcela, el equipo de investigación hizo lo siguiente:

• estudió el precio de oferta original antes de que las regulaciones fuesen impuestas o antes de que los terratenientes se percataran de ellas;
• calculó el valor potencial de cada parcela con los beneficios adicionales de regulación derivados de nuevas densidades o asignaciones de uso de suelo;
• calculó el costo de las cargas de regulación, deducidas del valor potencial (efectivamente calculando el valor residual del suelo), y confirmó con los urbanizadores si este era el valor máximo que considerarían como aceptable; y
• negoció el precio con los propietarios de las tierras para ver cuánto reducirían (o aumentarían) su valor original después de argumentar que habría nuevas cargas y beneficios regulatorios involucrados.

Se usaron los precios finales reales cuando estaban disponibles en vez de los precios negociados (hipotéticamente aceptables).

Por cada parcela, el equipo de investigación hizo lo siguiente:

• estudió el precio de oferta original antes de que las regulaciones fuesen impuestas o antes de que los terratenientes se percataran de ellas;
• calculó el valor potencial de cada parcela con los beneficios adicionales de regulación derivados de nuevas densidades o asignaciones de uso de suelo;
• calculó el costo de las cargas de regulación, deducidas del valor potencial (efectivamente calculando el valor residual del suelo), y confirmó con los urbanizadores si este era el valor máximo que considerarían como aceptable; y
• negoció el precio con los propietarios de las tierras para ver cuánto reducirían (o aumentarían) su valor original después de argumentar que habría nuevas cargas y beneficios regulatorios involucrados.

Se usaron los precios finales reales cuando estaban disponibles en vez de los precios negociados (hipotéticamente aceptables).

La Figura 7.4.1.1 (en archivo anexo) muestra el comportamiento esperado en diferentes condiciones usando el valor promedio de los 30 casos estudiados, ponderado por la superficie de cada terreno. Los resultados muestran que los beneficios de regulación aumentan el valor potencial un 23.2 por ciento más que el precio original. Pero estos beneficios sólo son posibles cuando se usan teniendo en cuenta los cargos de regulación, que reducen a su vez el valor potencial en casi un 47.7 por ciento (o en un 35.6 por ciento si se comparan con el precio original). Cuando los propietarios conocen las cargas y beneficios de regulación y negocian un precio nuevo, están aceptando una reducción de sólo un 23.7 por ciento con respecto a su precio original.

Se trata de promedios ponderados, pero muestran una tendencia: en general, los precios no están subiendo como normalmente esperan los interesados escépticos en América Latina, sino que de hecho están bajando. Se puede entender muy bien que si las regulaciones sobre la tierra sólo aumentaran los beneficios, entonces los precios subirían en esas áreas que han resultado afectadas. Pero si los beneficios regulatorios se combinan con cargas adicionales, entonces el aumento podría ser anulado. Si estas cargas superan a los beneficios, entonces es probable que los precios bajen. Esto parece cierto en la mayoría de los casos estudiados, pero las excepciones también son de interés.

UNA MIRADA MÁS DETALLADA A LAS PROPIEDADES AFECTADAS

Los propietarios de 18 de las 30 propiedades del estudio aceptaron reducciones de sus precios de oferta originales a un nivel que permitiría al urbanizador absorber todas las cargas estatutarias, sin transferirlos así al consumidor. En siete casos, los propietarios acordaron reducir los precios, aunque no lo suficiente para incorporar todos las cargas; dos de estos propietarios se aproximaron a menos del 5 y 7 por ciento de cubrir todos los cargos, respectivamente. En cinco casos, los propietarios solicitaron de hecho mayores precios que originalmente, argumentando que sus expectativas eran ahora mayores, ya fuera debido a una mejor zonificación urbana o a diversas condiciones del mercado que redundarían en un cambio de las regulaciones. Por otra parte, los urbanizadores no estaban dispuestos a pagar mayores precios que los calculados por el equipo de investigación, incluso en casos en que consideraban que el terreno en cuestión fuese considerado como bien localizado.

La diferencia en los precios originales y los negociados varía de un grupo a otro; aparentemente esto depende del equilibrio entre beneficios y cargas regulatorios (vea resultados del estudio en las tablas 7.4.1.2 y 7.4.1.3 (en archivo anexo) y promedios ponderados en cada grupo).

En el Grupo A, donde las regulaciones permiten un FAR adicional, los beneficios pueden aumentar el valor a un promedio ponderado del 18.1 por ciento por encima del precio de salida original. No obstante, las cargas regulatorias como viviendas sociales y pagos para carreteras principales representan el 25.2 por ciento del valor potencial de los terrenos una vez que se hayan incorporado los nuevos beneficios regulatorios. Como los cargos son mayores que los beneficios, el resultado final es que los precios originales bajan en un 12,5 por ciento como promedio.

En el Grupo B, con beneficios de regulación similares, los valores potenciales efectivamente disminuyeron un 15.2 por ciento cuando se comparan con los precios de oferta originales, aparentemente porque las regulaciones anteriores permitían mayores densidades y casi cualquier uso del suelo, y por lo tanto las expectativas eran altas; la nueva zonificación urbana ha reducido esta intensidad de urbanización debido a limitaciones de infraestructura. Las cargas regulatorias en este grupo incluyen las del grupo anterior más espacios verdes adicionales y reajuste de las tierras con sus vecinos, representando el 28.5 por cierto del precio de oferta original. Cinco de los nueve propietarios de este grupo resistieron las reducciones de precios y de hecho aumentaron su precio original. Ésta es una posible explicación de una reducción del 14.3 por ciento del promedio ponderado del grupo, similar al primer grupo en que los cargos no eran tan altos pero los beneficios eran similares.

La Tabla 7.4.1.3 muestra que para el Grupo C en el norte de Bogotá, los beneficios regulatorios aumentarán el valor de los terrenos en un promedio del 25.9 por ciento por encima del valor original, pero las cargas regulatorias serán del 49.2 por ciento. Los precios originales ya contenían algunas expectativas elevadas porque los terrenos están ubicados en la tendencia de urbanización más destacada de Bogotá y en las áreas comerciales y de alto ingreso. No obstante, en cuatro casos en que efectivamente se han cerrado las transacciones se han aceptado completamente las cargas, y en otros dos se aceptaron reducciones sustanciales, aunque no lo suficiente como para cubrir todas las cargas. La reducción ponderada promedio de los precios de oferta originales fue del 38.6 por ciento para este grupo.

El Grupo D, en el área de Nuevo Usme, al sur de Bogotá, representa una situación interesante donde el gobierno está tratando de ganar la batalla contra loteadores ilegales que suministran terrenos sin servicios a los pobres a precios comparativamente altos (Maldonado y Smolka 2003). Las intenciones del gobierno son proporcionar suelo servido alternativo a precios razonables haciendo participar a los propietarios y urbanizadores en programas de reajuste de tierras prácticamente autofinanciados. La ciudad está usando la mayoría de las herramientas de gestión de tierras proporcionadas por la nueva ley, aunque los loteadores están resistiendo las nuevas regulaciones tanto como pueden.

Para entender la forma en que la regulación afecta los precios de las tierras, el equipo de investigación pudo documentar dos casos del Grupo D: un propietario cerró el trato aceptando una reducción del precio e incorporando el costo completo de las cargas adicionales; el otro —el terreno más grande del estudio y del área— no lo había cerrado en el momento del estudio, pero había reducido sustancialmente sus expectativas. El aumento promedio de valor de estos terrenos procedente de los beneficios adicionales de usos mixtos del suelo y de una mayor densidad representa un 142.7 por ciento con respecto al valor de oferta original; así el valor potencial representa el 242.7 por ciento del precio original.

No obstante, los cargos adicionales en el Grupo D son también altos al 75 por ciento del valor potencial, o un 39.3 por ciento por debajo del valor original. El promedio ponderado muestra que los propietarios están aceptando una reducción del 10.2 por ciento comparado con su precio de oferta original. (Justo al finalizar este artículo, el propietario grande estaba negociando una reducción adicional de este precio de oferta, que convertiría el promedio ponderado al 39.3 por ciento en vez de al 10.2 por ciento reportado en el estudio, aceptando de hecho todos las cargas regulatorias).

ALGUNAS OBSERVACIONES

Uno de los resultados más importantes de estos datos, aunque sean preliminares, es que los precios del suelo individuales tienden a bajar cuando se imponen cargas regulatorias. Estas cargas claramente no se transfieren a los precios como afirmaron erróneamente algunos interesados. Se espera que otros resultados del estudio de Bogotá contribuyan a este debate, junto con otros estudios que está haciendo el Instituto lincoln en América Latina. Al mismo tiempo, es necesario hacer más preguntas.

Por ejemplo, el equipo de investigación de Bogotá encontró diversos niveles de conocimiento de la ley de 1997 y otras regulaciones entre los terratenientes, e incluso entre algunos de los corredores que actuaban en su nombre. Los avaluadores de propiedades y los urbanizadores parece que han asumido mejor las implicaciones de las regulaciones. Las autoridades locales y los gestores de política parecen tener sentimientos encontrados, aunque lentamente están poniendo en práctica la nueva ley. Los expertos de las universidades en Bogotá han desempeñado una función importante en la explicación de estas cuestiones a las partes interesadas involucradas.

Los mercados tardan en ajustarse a las nuevas regulaciones. Así, algunos casos del estudio que han mostrado poca reducción o ninguna reducción de los precios podrían tardar más en adaptarse. No sorprende que los terratenientes sean lentos en asimilar las nuevas regulaciones, porque para muchos de ellos esta transacción de tierras será una experiencia que se dará una vez en la vida. Otros interesados que representan el lado de la demanda tendrán muchas oportunidades de este tipo y tenderán a ser más conscientes del impacto de las regulaciones. Esta diferencia estimula aún una mayor información asimétrica de los lados de oferta y demanda, que es característico de los mercados de suelo latinoamericanos.

Otro punto interesante es que, excepto en lo que se refiere a la participación en plusvalía, las regulaciones detalladas que afectan los terrenos en los grupos C y D no habían entrado completamente en vigor en el momento del estudio. No obstante, los beneficios y cargos ya estaban ejerciendo un impacto en los precios. Dos de las posibles razones son que algunos de los terratenientes han estado participando en el debate sobre las nuevas regulaciones y por lo tanto son más conscientes de las futuras implicaciones, y que ha habido un mayor compromiso del gobierno local para sí implementar las regulaciones en estas áreas.

Un asunto relacionado tiene que ver con la estabilidad de las regulaciones, o al menos de la política pública, y el compromiso de los políticos y funcionarios municipales. Algunos terratenientes del estudio pidieron mayores precios originalmente, apostando a que las regulaciones cambiarían a su favor —es decir, que se eliminarían o subsidiarían los cambios de regulación— y que los beneficios se quedarían o aumentarían para reflejar usos más lucrativos de las tierras, incluso cuando la demanda no pagaría por ellos a largo plazo.

En algunos casos el precio negociado fue incluso menor que el valor potencial que ya habían sido disminuido por las cargas regulatorias. Sugerimos dos posibles explicaciones. Una es una manifestación de información asimétrica, es decir, que los propietarios podrían ser conscientes de las nuevas regulaciones, pero no pueden calcular los impactos tan bien como los urbanizadores. Otra explicación es que estos terrenos no han estado en el mercado lo suficiente para que más de un urbanizador licite la tierra y empuje el precio en un valor residual más realista. Aún se está en el proceso de hacer cumplir las regulaciones por lo que los urbanizadores se han venido comportando de modo muy precavido. Además, muchos de los precios negociados no son aún los precios finales. Aun cuando parece que hay cantidades sustanciales de tierras en el mercado, en las pocas transacciones que efectivamente se han completado, no parece que los terratenientes estén en la posición de retener sus tierras hasta que tengan una idea más clara del futuro.

Los propietarios que retienen tierras beneficiadas por regulaciones en anticipación de una ganancia mayor podrían imponer una carga a las ciudades que en consecuencia tendrían que ampliar la urbanización futura en áreas desfavorables a mayores costos. Un reparto de costos y beneficios entre la oferta y la demanda en el negocio de la tierra, un principio fundamental de la ley colombiana, parecer ser una alternativa constructiva. Uno de los beneficios para el terrateniente al retener las tierras es ejercer presión en el mercado para conseguir precios más altos.

Cuando se introdujo en Bogotá, la participación en plusvalías (un tributo sobre el incremento de calor del suelo) incluía una tasa que aumentó durante los tres primeros años, del 30 por ciento en 2004 al 50 por ciento a partir de 2006. Por ello, los terratenientes estaban deseosos de vender tan rápido como les fuera posible durante los dos primeros años para impedir que disminuyeran más sus ganancias. Una tasa del 50 por ciento en incremento neto del precio del suelo reduce el premio por la retención a la mitad, aunque no lo suficiente para evitar la retención, y es ciertamente un factor atenuador.

Los gestores de políticas de toda América Latina que están considerando opciones similares están siguiendo este caso colombiano cada vez más de cerca. Estos resultados preliminares sobre los impactos de los beneficios y cargas regulatorios en los precios del suelo ayudarán a arrojar cierta luz, sino es que en la gestión misma de política, al menos invitarán a que se hagan más investigaciones sobre terrenos y condiciones adicionales.

Referencias

Borrero, Óscar. 2007. The effects of land policies on urban land prices in Bogotá. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Maldonado Copello, María Mercedes. 2007. Inclusión y derecho a la ciudad: línea de gestión del ordenamiento territorial. Secretaría de Hábitat de Bogotá, Misión Hábitat Bogotá. http://www.habitatbogota.gov.co/

Maldonado Copello, María Mercedes y Martim O. Smolka. 2003. Uso de captura de plusvalías para beneficiar a los pobres: proyecto USME de Colombia. Land Lines 15(3) de julio.

The betterment levy or special assessment (as it is known in the United States) is a “compulsory charge imposed by a government on the owners of a selected group of properties to defray, in whole or in part, the cost of a specific improvement or services that is presumed to be of general benefit to the public and of special benefit to the owners of such properties” (IAAO 1997, 10–11). In Colombia this levy, called Contribución de Valorización (CV), has been collected since 1921.

The betterment levy is addressed in the legislation of most Latin American countries, although its implementation often meets resistance. The main arguments against it claim it is impractical, technically cumbersome, beyond local capacity to implement, and unpopular. Colombia’s experience, however, seems to contradict these allegations, suggesting that the resistance is grounded more on prejudice, ideology, or lack of information. This instrument not only has a long history of continued (albeit irregular) application, but also a record of raising substantive revenues to fund public works.

Bogotá currently has about $1 billion worth of investment in public works from this levy, and eight other smaller cities combined have another $1 billion. More importantly, based on recent levies on 1.5 million properties in Bogotá, its collection has been generally accepted by taxpayers with relatively low default rates—in fact lower than for the property tax. Although its legitimacy is not questioned, even among the business community, controversies continue over how the charge is assessed and distributed among properties. This raises an interesting question: Why, in spite of its technical shortcomings, is the betterment levy well-accepted by society at large?

In spite of its relevance, there is very little literature available about this instrument in Colombia and in the rest of Latin America (Fernandes 1981; Bustamante 1996; Manon and Macon 1977). To fill this gap, my colleagues and I carried out a study of the methods used to assess the levy in Bogotá and Manizales—two cities that exemplify different assessment models used in Colombia (Borrero et al. 2011). This article summarizes the main findings of the study and, we hope, may be useful to other cities interested in applying betterment levies to finance urban development.

In Colombia the betterment levy has played a significant role in financing public works and has been a major contributor to municipal revenues, although collections have fluctuated over time. In the late 1960s, they accounted for 16 percent of total revenues in Bogotá and 45 percent of revenues in Medellín. In the beginning of the 1980s, the levy accounted for 30 percent of revenues in Cali, and in 1993 it represented 24 percent of revenues in Bogotá. Since 2000, the levy has been used more intensively in Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, Bucaramanga, Barranquilla, and most other cities with a population of 300,000 or more.

We chose to study Bogotá and Manizales because these cities have used this instrument during the past 20 years to finance many roads and urban services. Each city developed its own distinct methodology, and has had ample experience advising other cities. For instance, Cali and Barranquilla have started collecting the levy for road construction using the Bogotá model, while Bucaramanga and Pereira have followed the Manizales model (also known as the Medellín model). Both approaches are legal in Colombia, but the methodology and focus used to allocate the levy are very different.

Colombian law stipulates three parameters used to calculate the betterment levy: (1) the cost of the construction project; (2) the value added to properties that can be attributed to the project; and (3) the affordability of the levy (i.e., the capacity of the property owners to pay). Law Decree 1604 of 1966 states that the upper bound of the levy is the lowest value among these parameters. For example, in Manizales one of the projects had small values added that were considerably less than the project cost; yet the levy was assessed based on the value added. The only city that does not comply with this norm is Bogotá, where the levy equals the cost of the project.

The Bogotá model uses a series of factors to represent the local benefit of the project in order to assess the levy, taking into account the payment capacity of the property owners and the different benefit levels. These factors include considerations such as improved mobility and welfare, but do not quantify the specific value added to the property by the project.

On the other hand, the Medellín model applied in Manizales calculates the value added to the property by the project using a dual appraisal method, and then distributes the levy among the property owners by taking into account their capacity to pay. Thus, the Bogotá model is similar to a general tax to finance public works, while the Medellin model is closer to the concept of value capture contribution to fund public works (Act 388 of 1997, Article 87; Doebele 1998).

The Experience of Bogotá

Bogotá, the capital of Colombia, is a city of 7.5 million people with an area of 1,587 square kilometers (613 square miles) on a flat savannah of the Andes mountain range. The administration of the betterment levy is the responsibility of the Urban Development Institute (Instituto de Desarrollo Urbano, or IDU), which is also in charge of identifying the main road construction projects to be financed by the levy. The levy is assessed on all properties affected by a given project (or set of projects) and is calculated by multiplying different benefit factors. Examples of recent projects with revenues from the levy are shown in table 1.

Area of Influence

In order to collect a betterment levy, the IDU defines the area of influence, that is, the area where the road construction project will provide benefits. The criteria used to establish the areas of influence and the level of benefit include proximity and accessibility to the project—which affords greater use of the road and thus increases property values—as measured by the project impact on the assessed value and the economic conditions of the real estate properties in the area.

To reduce the average amount of the levy, an effort is made to include the largest possible number of lots within the area of influence. When the levy finances multiple projects, the boundaries of the entire area of influence are defined by superimposing the individual areas of each project and adjusting them to account for the complementary effects of the benefits from the combined set of projects (Borrero et al. 2011, 22).

Measuring Project Benefits

The benefits resulting from the project or set of projects are calculated by city zone, taking into account benefit factors defined for each project. Using the example of a recent road project, the benefit factors are: (1) greater mobility, which translates into greater transit speeds, lower transit time, lower operating costs, and higher quality of life; (2) general urban planning benefits as the project normalizes the road network and rationalizes the use of public space; (3) changes generated in land use and stimulation of productive and commercial activities; (4) greater market value of nearby real estate properties; (5) integration of the project into the urban structure of the city; (6) optimization of circulation and mobility; and (7) recovery of deteriorated or depressed areas (Borrero et al. 2011, 84).

Once the benefits of the project are defined and its cost estimated, the distribution of the levy takes into account additional factors: the type of land use, density, degree of benefit allocated to each lot, and the payment capacity of the property owners as measured by household quality of life surveys. The Bogotá model is criticized primarily because the calculation of the project benefit does not measure the value added to the properties directly, but instead relies mostly on these indirect indicators.

The Experience of Manizales

Manizales is a city of 400,000 people located west of Bogotá, at the center of the coffee producing region. Its topography is mountainous, which implies high engineering costs. The city has extensive experience with road development and urban renewal financed with betterment levies, but it uses a different methodology from that in Bogotá and it requires a more detailed description. The institution that administers the levy with full authority delegated by the city legislature is the Instituto de Valorización de Manizales (INVAMA).

Over the past three years, Manizales has financed four major road and urban development projects with the levy: renewal of the Alfonso López Plaza; paving of Alférez Real road; renovation of Paseo de los Estudiantes; and development of the Eastern Area road network. All of the projects were funded by a single levy assessed on 80 percent of these properties, and collections amounted to US$24.6 million (table 2).

Measuring Project Benefits

Manizales applies the dual appraisal method to measure benefits—a methodology used for many years in Medellín, Bucaramanga, and other cities. This method identifies cadastre valuations for real estate properties in a second area comparable in its characteristics to the area affected by the designated projects. The assumption is that land values will behave similarly in both areas. Experts make an initial appraisal of a sample of properties in the area of influence of the proposed project to determine the present market values. To estimate the land values after the project is finished, they appraise the market values in the comparison area.

This method is based on information about the increase in value or benefit generated by previous infrastructure projects, referred to as ex-post evaluation. The City of Manizales initiated an ex-post analysis of the projects executed in past years to examine the value added to the land, but few other cities that collect betterment levies have done so.

The initial appraisal is intended to create a map of land prices (isoprices map) before construction, and the second appraisal determines the added value hypothetically generated by the new infrastructure project in the area. The lot or area where the “maximum added value” occurs (known as the “focal point”) is analyzed in detail to calculate the maximum percentage increase in value.

Critical Steps in the Dual Appraisal Method

1. Define the area of influence.This area is based on the improved mobility enabled by the road or infrastructure project, and its definition is similar to that used in Bogotá.

2. Calculate the benefit and generate an isoprices map based on a sample of properties. The criteria to measure distances and road networks are established within an initial zone defined as broadly as possible. A sample of lots is taken, representing the predominant, nonspecific features of the properties in the zone. Information collected on this sample is used to generate a map of land values before the project is constructed. The sample size is calculated statistically. For medium-size cities experts appraise between 100 and 200 properties, depending on the size of the area of influence and its heterogeneity. A second map of isoprices is then developed with the new expected property values, and a third map plots the differences in isoprices between the first and second map. This third map is used to distribute the betterment levy.

3. Estimate the benefit. To determine the added value or benefit accruing to a lot, an interdisciplinary team of experienced professionals carries out several studies: an economic study to define the mathematical formulas that qualify the parameters for the value-added criteria; a road network study to qualify and quantify the benefit, measured as a reduction in travel distance for the population in the affected neighborhoods; an urban study to measure the potential for different land uses in the area; and a real estate study to compare and quantify the level of benefit in specific areas.

4. Allocate the benefit. Each of the following factors is given a weight (shown in parenthesis): potential change of use, which generates the most added value even though it affects a small number of lots (40 percent); improved access to higher value areas or commercial areas (20 percent); (savings in commuting time is measured by reduction of travel time in the city, clearly determining times and distances (20 percent); and reduction in pollution or traffic congestion at specific areas where these problems occur (20 percent).

5. Establish the level of benefit (focal point). As mentioned above, the area of highest betterment in the entire area of influence, known as the focal point, is the lot or area that benefits most from the project, because of the confluence of the most important value-added factors. The expected added value is then calculated for this lot and the corresponding percentage is multiplied by the initial market value of lot. With these values, one builds the added value or isopricing map for the entire area expected to benefit from the project once it is finished. Ex-post studies performed in several cities found that road projects generate on average an actual added land value of 10 to 15 percent within three years following project completion. Assuming 15 percent incremental value for the lot with the highest benefit, it follows that a lot with 70 percent benefit has an expected added value of 10.5 percent.

6. Distribute the levy. Once the cost of the project has been defined and its value-added impact has been calculated, INVAMA proceeds to distribute the levy within the area of influence using models appropriate to the project. Manizales uses benefit factors to distribute the levy, as do most cities in Colombia. The method is based on defining a “virtual area” obtained by multiplying weighted factors given to property characteristics by the level of benefit and the physical area of the lot. Criteria to define benefit factors for distribution purposes may vary, but the point of reference is the total value of the property based on area of the lot plus construction (Borrero et al. 2011, annex 2).

7. Determine affordability. The levy is assessed by taking into account the capacity to pay of the contributors, and therefore it may be allocated differently depending on their socioeconomic level. Affordability is based on data from household income and expenditure surveys. Sometimes a comparative analysis is made between the betterment levy and other charges, e.g. the relationship between the levy and the utilities paid by the property owner, or the relation between the levy and the property tax.

8. Set the collection period. In Manizales, Medellín and Bucaramanga, the collection period generally coincides with project execution. Other cities have tried different approaches. In Cali, the most recent betterment levy collection started before construction, but will extend for a long time following project completion. Cities normally collect one betterment levy in each mayoral term (4 years), but recent projects in Bogotá and Cali have longer collection periods, extending over several terms.

9. The legal maximum collection term is five years following project completion, but the most successful experiences are completed in two years. Longer-term collections are more difficult and pose the risk of the municipality running into cash flow problems to finish the project. The betterment levy can be collected as early as two years before the initiation of construction, but that requires very efficient cost estimates and expedient project execution. In Bogotá, a recent experience in collecting the levy two years in advance of the construction start date generated controversy because the project started late and has progressed slowly. To avoid this problem, the proposed new Bogotá Betterment Statute stipulates that the levy shall be collected concomitantly with project execution.

Perceived Legitimacy

The betterment levy has a lot of support among city residents and property owners in Manizales, as shown by high levels of satisfaction in a recent survey (table 3). The levy was collected before the projects began and 80 percent of the payments were made in the first year of collections. This survey, taken after project completion, captures the perceptions of citizens regarding the way INVAMA managed two recent projects. Specifically, the results demonstrate a clear link between the benefit and the willingness to pay the levy—a higher compliance level than that of the property tax, even though the levy is higher than the tax. This finding contradicts the common believe that Latin American taxpayers have a culture of nonpayment. It also attests to the high level of legitimacy among the citizens and the good governance of the municipality’s management of the betterment levy

Concluding Remarks

Colombia’s experience with the betterment levy during the past 70 years demonstrates that it is a viable instrument to finance urban development and is capable of raising substantial revenues, even though the methodology to assess and distribute the levy is complex and can be perfected. Among the lessons to draw from that experience, the most important is the clear link between the provision of public benefits and the property owners’ willingness to pay the levy. Success depends on the legitimacy of the project and the institutional capacity and ethical standards of the agency administering the levy. To generate trust among citizens, success is also predicated on ensuring affordability, applying a fair distribution model, publicizing the social value of the project, and promoting participation during implementation.

About the Author

Oscar Borrero Ochoa is an economist, a certified appraiser, and a private consultant on property markets, real estate development projects, and management. He has been president of Camacol, the Colombian organization of the building industry, and Fedelonjas, the Colombian organization of property appraisers. He isa lecturer on urban economics at the University of Los Andes and the National University of Colombia, Bogotá, and is a frequent speaker in Lincoln Institute courses.

Acknowledgments

The author thanks his colleagues Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña who were key contributors to the Lincoln Institute working paper and related research on which this article is based.

References

Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Bustamante Ledesma, Francisco Dario. 1996. Manual de contribución de valorización. Medellín: Ed. Teoría del Color Litografía.

Doebele, William A. 1998. The recovery of ‘socially created’ land values in Colombia. Land Lines 10(4).

Fernández Cadavid, Alberto. 1981. La contribución de valorización en Colombia, 2nd edition. Bogotá: Editorial Temis.

IAAO (International Association of Assessing Officers). 1997. Glossary for property appraisal and assessment. Chicago, IL: IAAO.

Manon, Jorge, and Jose Merino Macon. 1977. Financing urban and rural development through betterment levies: The Latin America experience. Westport, CT: Praeger Publishers, Inc.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En los últimos cinco años el Instituto Lincoln ha respaldado el estudio de las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en muchos países latinoamericanos. Pese a la diversidad de enfoques y la variedad de casos específicos, hemos podido identificar siete lecciones preponderantes que pueden ayudar a aclarar parte de la confusión y los conceptos errados que se asocian con la implementación de los principios de recuperación de plusvalías. Cada lección resumida más adelante presenta uno o dos ejemplos tomados de libro Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.

La recuperación de plusvalías se refiere al proceso por el cual el sector público recupera la totalidad o una porción de los incrementos en el valor del suelo atribuibles a los “esfuerzos comunitarios” más que a las acciones de los propietarios. La recuperación de estos “incrementos inmerecidos” puede hacerse indirectamente mediante su conversión en ingresos públicos en forma de impuestos, contribuciones, exacciones y otros mecanismos fiscales, o directamente mediante mejoras locales para beneficio de la comunidad por entero.

1. El concepto de recuperación de plusvalías no es nuevo en América Latina. La experiencia latinoamericana en este campo tiene largos años de precedentes históricos. En varios países los debates públicos sobre el uso de la recuperación de plusvalías e instrumentos asociados comenzaron a principios del siglo XX. En los años de 1920, el debate surgió por acontecimientos concretos, como el problema de la pavimentación de las calles en São Paulo, Brasil y la falta de financiamiento externo para obras públicas necesarias en Colombia. En otros casos, los factores políticos e ideológicos han motivado discusiones de alcance nacional. Los representantes del Partido Radical en Chile intentaron introducir la idea en varias ocasiones y en los años 1930 el Presidente Aguirre Cerda propuso una ley para crear un impuesto nacional sobre las plusvalías (incrementos en el valor del suelo) con fundamento en las ideas de Henry George.

2. No obstante, sigue siendo limitada su aplicación en los planes de política urbana. A pesar de los numerosos informes sobre experiencias pertinentes que integran los principios de la recuperación de plusvalías, el tema no están bien representado ni ha ganado suficiente reconocimiento dentro de la esfera de las políticas urbanas. En algunos casos, han surgido valiosas iniciativas para la recuperación de plusvalías que han cobrado notoriedad en su momento, sólo para quedar olvidadas más tarde. Un ejemplo destacado es el conocido Informe Lander en Venezuela durante los años 1960, en el cual se proponía que el suelo y los incrementos de su valor debían ser la fuente principal de financiamiento para los proyectos de desarrollo urbano. Sentaba las bases para recomendaciones sobre las finanzas del desarrollo urbano incluidas en las deliberaciones de la cumbre Habitat I (1976).

En otros casos, se están perdiendo o desestimando oportunidades interesantes para usar la recuperación de plusvalías como una herramienta de las políticas urbanas. Actualmente algunos países de América Latina no están aprovechando los posibles incrementos del valor del suelo generados por grandes proyectos de renovación en los cascos urbanos. Aunque está generalmente aceptada la noción de recuperación de plusvalías, en realidad es poco lo que efectivamente se ha recuperado y redistribuido de los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones urbanísticas.

3. A menudo existe la legislación, sólo que no se aplica. Como en muchos otros países de la región, la variedad de los instrumentos de recuperación de plusvalías existentes en México –desde la contribución por mejoras (una tasación especial o gravamen por mejora dirigido a recuperar los costos de las obras públicas), hasta los impuestos sobre las plusvalías– ilustra la discrepancia entre lo que es legalmente posible y lo que verdaderamente se implementa. Contrario a lo que suele aducirse, el problema general no radica en que los planificadores o funcionarios públicos carezcan de acceso legal o práctico a estos instrumentos, sino que tienden a prevalecer las siguientes condiciones:

• Con frecuencia se concibe y diseña la legislación y los instrumentos –algunas veces adrede– de una manera tan confusa y contradictoria que prácticamente paralizan toda iniciativa de política operativa. Por ejemplo, la ley nacional de expropiaciones de 1947 estipula un impuesto del 75% de los incrementos del valor del suelo resultantes de obras públicas, mientras que la constitución municipal general (Ley Orgánica de Régimen Municipal) limita el impuesto al 5% del valor total de la propiedad en cuestión. En realidad, ni siquiera se recauda este pequeño gravamen.
• Incluso cuando la ley hace posible la recuperación de plusvalías, puede ser difícil de interpretar. Por ejemplo, el debate entre juristas eminentes en los años 1970 en Brasil con respecto a la constitucionalidad de la legislación de “Solo Criado” (un instrumento basado en la separación del suelo y los derechos de construcción) reflejó una falta fundamental de comprensión de los antecedentes legales de la recuperación de plusvalías y sus correspondientes instrumentos.
• No siempre se conocen bien las posibilidades que ofrece la ley, ni siquiera en sus respectivos países. Este parece ser el caso en México, donde el impuesto tradicional a la propiedad en la ciudad de Mexicali, basado en el valor combinado del suelo y las construcciones, fue reemplazado con éxito por un impuesto basado exclusivamente en el valor del suelo (Perló 1999). Otras ciudades mexicanas no parecen estar enteradas de disposiciones similares en la legislación de sus estados o no las han aprovechado.

4. La resistencia obedece más a la ideología que a la lógica. Incluso cuando se entienden la legislación y los instrumentos para la recuperación de plusvalías –o en algunos casos justamente porque se entienden–, es posible que no puedan implementarse a cabalidad debido a la manifiesta “falta de voluntad política”. Esta resistencia puede tomar la forma de interpretaciones engañosas, racionalizaciones estereotipadas y hasta “prédicas” puramente ideológicas.

Resulta sencillo encontrar justificación pública de que la aplicación de tales instrumentos es inoportuna o inapropiada, especialmente si la justificación se basa en interpretaciones engañosas. Algunos de estos argumentos sostienen que las imposiciones sobre el valor del suelo son inflacionarias y alteran el buen funcionamiento de los mercados, o que provocan una doble tributación inaceptable de la misma base. Estos conceptos erróneos parecen hallarse detrás de la renuencia que muestra el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile para promover la revisión y reintroducción ante el Congreso de algunas disposiciones sobre la recuperación de plusvalías en el nuevo marco legal de urbanismo del país.

Las objeciones basadas en racionalizaciones estereotipadas pueden recurrir a los siguientes argumentos:

• los ingresos correspondientes no son significativos o no están justificados al compararlos con los costos administrativos causados;
• las administraciones públicas no serían competentes en términos de recursos técnicos y humanos; o
• la aplicación de los instrumentos de recuperación de plusvalías sería antisocial y regresiva, ya que la población pobre, que tiene la mayor necesidad de nuevas obras de infraestructura urbana, posee la menor capacidad de pago.

No obstante, en oposición a estos argumentos, están los programas participativos de mejoras que se han llevado a cabo con éxito en áreas pobres de muchas ciudades (por ejemplo, en Chile, Brasil y Perú). Estos programas han sido eficaces técnica y económicamente y por lo general han contado con un apoyo sólido de la población de bajos ingresos afectada.

Finalmente, algunas objeciones son de índole netamente ideológica. Por ejemplo, la resistencia a la implementación de la participación en plusvalías en Colombia se basa en la aseveración de que este mecanismo, si bien se reconoce que tiene una buena formulación técnica, representa una forma más de “interferencia” pública indeseable en el negocio inmobiliario urbano, como lo son una mayor carga fiscal, limitaciones de los derechos de propiedad o más regulación (Barco de Botero y Smolka, 2000). Esta posición ha quedado sustituida recientemente por un amplio consenso entre los políticos, líderes empresariales y el público general de que la aceptación de este instrumento es una mejor opción que la exigencia de otros impuestos a la propiedad.

5. La recuperación de plusvalías se va haciendo cada vez más popular. A pesar de los obstáculos y la resistencia política, la experiencia reciente en América Latina con la recuperación de plusvalías muestra un creciente interés en el tema y en las condiciones que justificarían su utilización. Atrae la atención de planificadores municipales en toda la región y comienza a percibirse como una iniciativa importante de las políticas urbanas. Esta popularidad creciente está vinculada a varios factores que se presentan en la región.

En primer lugar, una mayor descentralización administrativa y fiscal exige más autonomía para redefinir y obtener fuentes alternativas de fondos públicos para financiar el proceso de urbanización. La necesidad de más recursos locales se ha visto acentuada por las demandas sociales y las presiones políticas asociadas con los actuales procesos de redemocratización y el mayor grado de participación popular. La generación de fondos no presupuestados requeridos para financiar programas sociales especiales está vinculada a casi todas las nuevas iniciativas de recuperación de plusvalías y ha sido una de las razones más poderosas para implementar dichas políticas.

En segundo lugar, la redefinición de las funciones del estado (incluida la privatización), en conjunto con la disminución de la planificación integral, ha dado pie a la materialización de intervenciones públicas más flexibles y negociaciones directas sobre la regulación del uso del suelo y las alianzas entre los sectores público y privado. También cobra significación la apertura de áreas públicas al mercado inmobiliario privado, así como una mejor coordinación entre los intereses de los propietarios privados y el sector público con miras a fomentar nuevas áreas en las ciudades. Cabe destacar que incluso en Cuba encontramos un programa pujante mediante el cual la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, que funciona como una suerte de compañía inmobiliaria, refinancia las operaciones del estado con los incrementos del valor del suelo provenientes de proyectos de rehabilitación urbana en forma de impuestos cobrados a los “socios” privados en las obras de desarrollo (Núñez, Brown y Smolka, 2000).

Otros factores favorables incluyen las condiciones estipuladas por los planes de los organismos multilaterales, que claramente promueven la universalización de los gravámenes al usuario y la recuperación de los costos de las inversiones públicas. La creciente popularidad de los nuevos instrumentos de recuperación de plusvalías también puede atribuirse a cierta frustración causada por los resultados mediocres que se obtuvieron en décadas anteriores con la aplicación de impuestos y otras contribuciones tradicionales relacionadas con el suelo urbano, en cuanto a los ingresos y los objetivos de las políticas urbanas.

6. El pragmatismo prevalece sobre las justificaciones éticas o teóricas. Como corolario al punto anterior tenemos que la creciente popularidad de la recuperación de plusvalías parece inspirarse más en razones fundamentalmente pragmáticas que en criterios éticos, nociones de igualdad o justificaciones teóricas o políticas. Algunas reformas tal vez se han introducido sin plena conciencia política del proceso, o de su importancia teórica, como se ilustró anteriormente en el caso de Mexicali. Los indicios históricos muestran que en su mayoría las iniciativas de recuperación de plusvalías han respondido más que todo a la necesidad de enfrentar las crisis fiscales y otros problemas locales en el financiamiento del desarrollo urbano. Es el mismo caso que ocurre en Argentina, donde la necesidad de ingresos predominó sobre los principios establecidos que se oponían a nuevos impuestos cuando se recurrió a un aumento provisional del 5% en el impuesto a la propiedad como una de las iniciativas para financiar las inversiones en el nuevo sistema de subterráneo de Buenos Aires.

No obstante, no debería darse por sentado a partir de los ejemplos anteriores que la acumulación de experiencia no es importante para el perfeccionamiento de instrumentos y la evolución de las políticas de recuperación de plusvalías. Un caso pertinente es la experiencia colombiana con la contribución de valorización desde los años 1920 y los innumerables intentos para resolver algunas de sus limitaciones, especialmente en los últimos 40 años. La participación en plusvalías promulgada recientemente es una versión de mayor logro técnico y políticamente aceptable de un instrumento dirigido a recuperar los incrementos –en ocasiones enormes– del valor del suelo asociados con las decisiones administrativas con respecto a la zonificación, niveles de densidad y otras normas y regulaciones urbanísticas.

7. La recuperación de plusvalías no es necesariamente progresiva o redistributiva. Es necesario señalar que de ninguna manera la referencia a las plusvalías es un monopolio de la izquierda política. Las experiencias recientes de Argentina y Chile indican claramente la disposición hacia el tema en contextos neoliberales. Además, las operacões interligadas (operaciones interligadas), desarrolladas en São Paulo y aplicadas con efectividad por administradores con tendencias políticas e ideológicas opuestas, fungieron como argumento convincente de la imposibilidad de etiquetar estos instrumentos a priori.

Los gobiernos locales progresistas, por otra parte, a veces son renuentes a utilizar estos instrumentos, y hasta pueden rechazar de un todo la noción, por tres razones: Primero, es posible que crean que tales contribuciones serían un mero mecanismo para imponer nuevos gravámenes fiscales sin ningún efecto redistributivo. Segundo, incluso cuando los ingresos generados se destinen a la población de bajos ingresos, pueden resultar insuficientes para reducir las diferencias entre ricos y pobres en lo concerniente al acceso al suelo urbanizado (Furtado 2000). Tercero, el argumento intergeneracional de que tales gravámenes se imponen a los residentes más nuevos –generalmente pobres– que necesitan servicios, mientras que las generaciones anteriores no pagaron por servicios de infraestructura o instalaciones recreativas.

De tal modo, la naturaleza progresista de dichas políticas no se resuelve “creando impuestos” sobre los incrementos del valor del suelo ni tampoco apuntando hacia los contribuyentes de altos ingresos. La imagen de Robin Hood de tales políticas se diluye en cuanto queda claro que la parte del valor realmente recuperada de esta manera tiende a ser sólo una fracción –a menudo pequeña– de lo que el propietario recibe en realidad en beneficios. Este punto parece haber sido bien entendido por muchas poblaciones de bajos ingresos, como las de Lima, donde un programa exitoso que comprendía unos 30 proyectos se valió de la contribución de mejoras para financiar obras públicas a principios de la década de 1990.

Este ejemplo y otros indicios fuertes confirman la necesidad de reconsiderar las nociones convencionales sobre la tensión que existe entre los principios de beneficio y la capacidad de pago. En la práctica, la estrategia de atraer cierta intervención pública hacia nuestro vecindario (incluso si ello implica pagar su costo) es más ventajosa que la alternativa de quedar relegado. Sin embargo, este punto debería tratarse con cautela, a la luz de ciertas experiencias en las que se ha aplicado la contribución de mejoras en áreas de bajos ingresos con fines distintos al beneficio de los ocupantes; por ejemplo, para justificar el desalojo o provocar la partida de aquellos residentes que no pueden pagar las mejoras (Everett 1999).

Consideraciones finales

A pesar de las dificultades de interpretación y resistencia a la implementación descrita más arriba, las políticas de recuperación de plusvalías sin duda están despertando nuevo interés y logrando mayor aceptación. Los esfuerzos para utilizar la recuperación de plusvalías se han multiplicado en número y creatividad y sus virtudes, aparte de ser una fuente alternativa de financiamiento público, se entienden cada vez más. Los funcionarios de la administración pública se están dando cuenta del “valor de mercado” de su competencia privativa para controlar los derechos de uso del suelo, así como para definir la ubicación y fecha adecuada de las obras públicas. Asimismo ven que la negociación transparente del uso del suelo y las relaciones de densidad reducen el margen de transacciones que solían realizarse “por debajo de la mesa”. Como el vínculo entre la intervención pública y el incremento del valor del suelo se hace cada vez más notorio, las actitudes están cambiando para hacerse más favorables a la creación de una cultura fiscal que fortalezca los impuestos a la propiedad y los ingresos locales en general.

Sin embargo, todavía queda mucho por hacer en ambas esferas: investigar la naturaleza compleja de las políticas de recuperación de plusvalías y promover un mayor entendimiento por parte de los funcionarios públicos de la manera en que pueden usarse para beneficiar a sus respectivas comunidades. Es indispensable conocer mejor ciertas idiosincrasias latinoamericanas, como cuando los incrementos significativos del valor del suelo se generan bajo regímenes alternativos de tenencia de la tierra que no gozan de la protección del estado, y en casos en que el suelo representa un importante mecanismo de capitalización para los pobres.

Más allá de las limitaciones tradicionales estructurales de patrimonialismo, corrupción, intereses velados, insensibilidad ideológica y demás, una parte considerable de la “variación inexplicable” en las diferentes experiencias con la recuperación de plusvalías en América Latina puede atribuirse a la falta de información. Con el fin de mejorar la comprensión de los principios e implementación de la recuperación de plusvalías, quedan muchas oportunidades para documentar y analizar las experiencias actuales con valoración alternativa del suelo y los instrumentos impositivos.

Martim Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln, y Fernanda Furtado es miembro del Instituto y profesora del Programa de Posgrado en Urbanismo de la Universidad Federal de Río de Janeiro.