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The sound of electricity hums deep inside the Tate Modern, the power plant turned art sanctuary on the south bank of London’s River Thames. Despite the 4 million visitors per year now streaming inside since the galleries opened in 2000, the switching plant is still generating 2 megawatts of power for its neighborhood, making the Tate one of the most unusual mixed-use urban redevelopments ever concocted.
But an even more far-reaching hum is reverberating all around the Tate—that of regeneration. Connected to central London by the arching spine of Lord Norman Foster’s Millennium Bridge and further magnetized by the whirling mega-folly of the London Eye Ferris wheel nearby, the Tate has catalyzed well over $200 million worth of other redevelopments to the area. Yet, even as it joins other high-end arts institutions in the “Bilbao effect” of high art sparking higher-end gentrification, the Tate is working hard to nurture an economically and ethnically diverse live/work/play urban neighborhood.
“We’ve had impacts,” says Donald Hyslop, head of education for the Tate and coordinator of its community initiatives. “We attract 4 million visitors a year, and 12 million now move between the Tate and the London Eye. The question for us became, ‘How do we spread that wealth?’”
Such models of urban regeneration lured the 2006 Loeb Fellows from Harvard University’s Graduate School of Design to London for their annual study trip abroad, cosponsored by the Lincoln Institute. Aided by Jody Tableporter’s connections as the former director of regeneration for London Mayor Ken Livingston, the group gained a first-hand look at the leaps, stumbles, and lessons to be learned from one of the world’s most rapidly redeveloping cities.
“London has proven the relationship between transportation planning and economic growth,” observed Luis Siqueiros, a planner who has worked in Juarez/El Paso, Guadalajara, and other Mexican cities. “They are mixing all kinds of activities together in their buildings. In North America, we talk about these things a lot, but they are showing us how to do it and why.”
The Beginnings of London’s Regeneration
The story of London’s regeneration is long and complicated. It begins in the Thatcher years with a bold refocusing of government aid to cities that created urban redevelopment agencies and enterprise zones to assemble land and better focus new development and transportation infrastructure projects. The most conspicuous early success was Canary Wharf, the sleek, steel-and-glass commercial new town that became the first major project in the Royal Docklands, and in the Thatcher government’s vision for a larger, regional corridor of redevelopment, dubbed the Thames Gateway, stretching all the way to the North Sea.
Despite the misfortunes of Canary Wharf’s original developer, Olympia & York, the larger Docklands redevelopment agency and enterprise zone resulted in the Jubilee Line tube extension and the first phase of the Docklands light rail line. Today, with more than 100,000 workers, Canary Wharf is competing with downtown London to be the center of the financial services sector, decidedly shifting the momentum of the city’s growth to the east.
While Margaret Thatcher’s free-market programs—particularly the release of huge tracts of government-owned land for redevelopment—broke a long freeze on urban redevelopment, subsequent Labor Party policies have guided recent successes. In the 1980s, forecasts of 4 million new households by 2020 led John Major’s government to create the Urban Task Force overseen by architect Richard Rogers. The resulting 2000 Urban White Paper made urban renaissance official national policy.
The reverberations have been widespread, stretching from Leeds to Norwich, but the epicenter is London. Projects like Canary Wharf and the Tate established momentum that gained further steam with the city’s election of its first mayor, Ken Livingston, to set policy for the metropolitan region’s 24 boroughs. Livingston has unleashed a panoply of internationally attention-getting initiatives, from the much-lauded “congestion pricing” of automobiles traveling into the core to a series of bold, new buildings and public spaces by top-rung architects like Rogers and Norman Foster. Now, with the Olympics scheduled for 2012, London has succeeded Barcelona as the “It girl” of European cities, while luring other English cities onto the dance floor.
“Having an architect like Richard Rogers involved in the destiny of cities was a major force,” Tableporter says. “His work with the Urban White Paper spawned a whole batch of English cities that all of a sudden are attuned to design standards and urban principles via master planning.”
But for all the excitement and the dozens of major projects underway, the Loeb Fellows agreed that London’s growth will live or die in the details. As Jair Lynch, a developer from Washington, DC, put it, “The question is, can they give these new places soul.”
Guiding Land Use Principles
While far more modest than some of the huge redevelopments that have been and are being completed, the Tate Modern offered the kind of careful instrumentality that attracted the Loeb Fellows, by both seeding major new development in the long-dormant south bank and spreading the benefits to the existing community.
Under Hyslop’s guidance, the Tate joined a national pilot program to create one of England’s first Business Improvement Districts (BIDs). This initiative developed an employment training program called START, helping to bring more than 40 percent of the museum’s employees from the nearby, and historically downtrodden, South London districts. It started a new community group now boasting 450 members who wanted more open space, meeting places, and a movie theater. Their efforts moved the Tate to open up rooms for public use, develop a community garden, and host a new neighborhood film club.
“The Tate is trying to create a dual function for an arts institution,” noted Lisa Richmond. A long-time arts administrator and activist who has worked on community development projects for the Atlanta Olympics and the Seattle Arts Commission, Richmond says most major U.S. cultural institutions focus solely on audience development. “On the one hand, the Tate has a major global impact, representing the U.K. to the world, but it is also taking responsibility for its immediate community,” she observed. “I don’t know of any U.S. arts institution trying anything like it.”
By combining a major attraction, top-notch architecture, public space, and transportation infrastructure, the Tate became an early standard setter. But, it is rapidly gaining many potential equals, from the centrally located King’s Cross, where a new Channel Tunnel station designed by Norman Foster is triggering a 50-acre redevelopment with 1,800 new homes plus retail and commercial uses, to the outlying Wembly Stadium, the building and master plan designed by Rogers, including a plaza and grand boulevard lined with shops, bars, and restaurants, as well as 4,200 homes.
The primacy of the pedestrian is another common denominator. With Michael Jones, a director at Foster and Partners, the Loeb Fellows toured the newly renovated British Museum. There, the breathtaking glass roof—gently domed in a Fibonacci sequence of diamond-patterned steel structure—covering the 2½-acre Queen Elizabeth II courtyard has garnered all the headlines. But the restoration of the museum’s forecourt—ripped out in the 1960s for a road—has transformed the area into a new magnet for lunching, lounging, and strolling tourists and locals alike.
Nearby, Jones pointed out the similarly transformed Trafalgar Square. This traffic-choked cameo player has set the scene of “busy London” in so many movies. But it is now costarring in Livingston’s remake of the city through a “World Squares for All” campaign that will link Trafalgar with Westminster Abbey and Parliament Square as a major pedestrian corridor.
“For too long London’s public realm has been neglected and ignored,” Livingston said in a 2005 speech, as he unveiled plans to build 100 new public spaces for the Olympics. “Now we have an opportunity to get things right by rebalancing the spaces of the city for people and cars. I believe that the street is the lifeblood of city life.”
The Loeb Fellows also saw some of the method behind Livingston’s Midas touch in the work of Space Syntax, a dynamic new studio pioneering techniques of measuring and shaping traffic—both on wheels and on foot. Growing out of research at University College London by Professor Bill Hillier in the 1970s, and now a four-year-old company with offices in Sydney, Tokyo, Brussels, and South Africa, Space Syntax has developed new software to algorithmically model impacts on congestion and movement. It is based on a simple principle: people’s urge to take the shortest route.
In early studies of the potential impact of the Millennium Bridge, for instance, the city’s planners guessed it would be crossed by 2 million pedestrians annually. Space Syntax’s formulas predicted at least 4.4 million, but already more than 9 million are crossing the bridge each year. Jones added that similar studies eased planners’ minds about the benefits and impacts of removing streets at the British Museum and Tralfalgar Square.
“Space Syntax is using the traffic engineer’s language for the urban designer’s goals,” noted Etty Padmodipoetro, a Boston urban designer who designed several key open spaces for the Big Dig highway project. “In the United States, we could learn a lot from how they have harvested academic research for use in the profession.”
Challenges to Redevelopment Goals
Such innovations, however, only mitigate some of the risks in London’s bold experiments in regeneration. So far, London’s greatest successes have been catalytic projects within the existing city fabric that humanize the public realm while generating new developments that attract new residents and jobs. On the horizon are dozens of larger-scale projects that will determine whether London’s mastery of regeneration is a moment or an era. Some are widely considered to be mirages, like the Battersea Power Station, where an all-star cast of designers—Cecil Balmond, Nicholas Grimshaw, Ron Arad, and Kathryn Gustafson among them—has teamed up for a Tate-like power station to arts remodel as part of a proposed $1.5 billion transformation of 40 acres into hotels, offices, retail spaces, and flats. But other projects, like the soon-to-break-ground Silvertown Quays, teeter precariously in the gusts of London’s transformation.
Land Ownership
As the Loeb Fellows learned from Timothy Brittain-Catlin, a historian and lecturer at the Architectural Association, enormous swaths of London’s land base are owned by a small number of families who first gained control when King Henry VIII abolished church land ownership, handing the land over to his cronies whose descendants, like the Duke of Marlborough, still control it. In short, most of central London’s land is leased rather than sold. Most of these areas are also protected under the city’s strict historic preservation policies. With Livingston’s hopes of building 120,000 new units of housing in the next 10 years, the success of projects like Silvertown Quays—outside the core, on government-owned land less bound by historic codes and neighborhood NIMBYs—is essential.
Partnering with the Government
But “developing in London is not for the faint-hearted,” even in partnership with the government, according to James Alexander of KUD International, the company codeveloping Silvertown Quays. Borrowing a page from its successful playbook in the United States, in which it has partnered with local governments to build aquariums and stadiums, KUD is working with the Docklands Redevelopment Agency to transform the now largely empty 60-acre Quays site. At the center will be the Terry Farrell-designed Biota!, Europe’s largest aquarium, along with 5,000 units of housing, 420,000 square meters of commercial space, and 73,000 square meters of retail and leisure facilities.
Mixed-use development is new to KUD, better known as a horizontal developer that leverages land values with large-scale infrastructure. But KUD’s techniques are new to London: sharing equity with the redevelopment agency and offering a guaranteed delivery price for infrastructure and the aquarium. Even in partnership with the agency, according to Alexander, getting to a final deal has taken four years—tracing deeds, completing archeological surveys, dealing with watchdog groups, and hopping other regulatory hurdles, not to mention negotiating against Livingston’s demand for 50-percent social housing (talked down to 30 percent).
KUD’s Alexander was candid about the firm’s worries. It will be betting $250 million up front on reclaiming the land and building the aquarium with no profit projected for seven years. The affordable housing goals remain aggressive, particularly with no guarantee that government grants, estimated at $20,000 per unit in the development agreement, will come through. Project delivery also will converge with the Olympics, which is guaranteed to trigger construction inflation and capacity issues. And, with many developers following the current boom and the government’s housing goals, Alexander adds, “an equal challenge will be to maintain value over time as the market inevitably drops off.”
Volatile Housing Markets
Indeed, with more than 90 percent of new housing permits in London’s pipeline designated for flats, a recent study, “New London,” by Knight Frank estate agency predicted a softening market for flats, signs of which are already appearing. More critical, the study suggested, is an already failing market for flats in other, less robust English housing markets that have followed the London model.
Citing a range of studies showing the dramatic tilt nationwide to brownfield/flat development over greenfield/single-family houses, historian Peter Hall also expressed concern in a recent paper presented at a Lincoln Institute conference that government and private developers are failing to meet a critical market for workforce housing, particularly single-family houses for young families. Several Loeb Fellows worried about the continued focus on large-scale, Bilbao-style attractors like Biota!. “The Tate’s BID model seemed potentially ground-breaking,” Lisa Richmond reflected, “while the aquarium (at Silvertown Quays) felt like a disaster in the making.”
Ambitious Plans for Olympic Village
On the 23rd floor of Barclay’s building overlooking the sleek Canary Wharf development and the future Olympic Village beyond, Tim Daniels of the London Olympic Delivery Authority offered the Loeb Fellows an overview of what will be London’s most ambitious attempt at regeneration. The Olympic Village dates to the Thatcher government’s launch of the Thames Gateway corridor, but it is finally sprouting under Livingston’s mix of go-go capitalism with a larger social agenda.
Livingston cannily separated the usual single Olympic authority into two separate agencies—one for building facilities, the other for marketing. Consequently, London is keeping one eye on the long game of what Daniels calls the “regeneration dividend.” In the short term, a new velodrome, stadium, tennis center, and the much-anticipated aquatics center by architect Zaha Hadid, along with a major new Euroline transit hub ushering in visitors from all over Europe, will anchor what will be the first village to fully integrate athletes’ housing with sports facilities. The goal, Daniels says, is to have more than 50 percent of the participants within walking distance. But long after the Olympic Games close, those facilities will anchor a mixed-use neighborhood in which the bedrooms originally built for 23,000 athletes and support staff will become 4,300 units of family housing.
Numerous speed bumps lie ahead, however, ranging from the tough deals still being negotiated for land assembly with owners looking to cash in, to finding new homes for “travelers”—gypsies who under British law have the right to squat on unused land. More than 6 kilometers of rivers and canals need to be dredged and remodeled, and 40 bridges either refurbished or built anew. Since the village site is cut off from any existing neighborhood by a major freeway and rail line, at least two major 50-meter “land bridges” are being proposed to make the awkward link to nearby Stratford.
But challenges aside, “it’s a great way to look at the Olympics,” noted Jair Lynch, a developer and former Olympic medalist who now sits on the U.S. Olympic Committee. “The whole thing can be taken over by the marketing people, but by splitting the authority, they can keep a strong focus beyond the event.” He and other Loeb Fellows concluded that the key for the village, along with all of London’s increasingly larger, bolder efforts at regeneration, will be keeping—and, in many cases, creating—a sense of local connection. As Lynch put it, “How do you create a real sense of neighborhood at those scales?”
Closing Observations
At the end of our study tour, most Loeb Fellows felt that Donald Hyslop of the Tate Modern offered the clearest, most hopeful, and most far-reaching aspirations for London’s bold, new brand of large-scale urban neighborhood building. With architects Herzog & de Meuron adding on to their celebrated first phase with an eye-catching, high-rise annex, the Tate will move out the electrical switching station and reclaim the huge, decommissioned fuel tanks beneath the building for a new 400-seat theater, more restaurants and shops, and more spaces for flexible programming.
Hyslop says the goal will be to develop a “life-long learning center” spawning a “16-hour-a-day” corridor along the 15-minute walk between the Tate and the rapidly regenerating Elephant & Castle neighborhood. Rather than being merely a catalyst for development, the Tate hopes to be an active agent in creating a neighborhood—a transformer, if you will, rechanneling financial and social wealth throughout the community.
Randy Gragg is the architecture and urban design critic for The Oregonian in Portland.
Loeb Fellows, 2005–2006
Teresa Brice-Hearnes, Program Director, LISC Phoenix (Local Initiatives Support Corporation), Phoenix, Arizona
Barbara Deutsch, Urban Greening and Green Roof Consultant, Washington, DC
Randy Gragg, Architecture and Urban Design Critic, The Oregonian, Portland, Oregon
Jair Lynch, CEO, Jair Lynch Companies, Washington, DC
Etty Padmodipoetro, Urban Design and Transportation Planning Consultant, Boston, Massachusetts
John Peterson, Architect, Peterson Architects, San Francisco, California
Lisa Richmond, Community Cultural Planning Consultant, Seattle, Washington
Luis Siqueiros, International Planning Consultant, Mexico City, Mexico
Kennedy Smith, Principal, The Community Land Use and Economics Group, LLC, Arlington, Virginia
Jody Tableporter, Chief Executive, Peterborough Urban Regeneration Company, Peterborough, United Kingdom
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La rápida e intensa urbanización que se produjo en América Latina en los últimos 50 años se contrasta frecuentemente en la literatura con un sistema de planeamiento urbanístico inadecuado para explicar los múltiples problemas sociales resultantes: alto precio del suelo y especulación en propiedades, informalidad rampante, segregación socioespacial extrema, infraestructura y servicios urbanos inadecuados, degradación ambiental, etc. Sin embargo, la literatura omite, en gran medida, el rol de los sistemas legales nacionales, que han contribuido a esta situación a la vez que también han reaccionado en su contra. El rol central cumplido por el régimen legal no se puede subestimar.
Los sistemas legales también han contribuido al desarrollo informal por dos mecanismos principales: disposiciones legales de exclusión del suelo, derechos de propiedad y normas de registro; y los sistemas de planeamiento deficientes adoptados en muchas grandes ciudades. Tanto la falta de regulación del suelo como la aprobación de leyes de planeamiento elitistas que se niegan a reflejar las realidades socioeconómicas, que limitan el acceso al suelo y viviendas a los pobres, han jugado un rol perverso, agravando, y a veces hasta determinando, la segregación socioespacial. Las disputas institucionales entre gobiernos locales y nacionales sobre el poder para regular el desarrollo urbano también han producido problemas legales adicionales.
La jurisprudencia progresiva, las demandas de varios movimientos sociales y un creciente debate legislativo desatado por los intereses divergentes de las diversas partes interesadas han dado lugar a perspectivas legales en conflicto. Como consecuencia, los debates legales en América Latina oscilan entre las interpretaciones anacrónicas de las cláusulas legales existentes y un llamado a la construcción de un sistema legal más legitimado y socialmente receptivo. Este artículo intenta exponer estas tensiones y ofrecer algunas nuevas direcciones de debate.
La búsqueda de un paradigma legal coherente
En muchas ciudades, los sistemas legales que regulan el desarrollo urbano son significativamente obsoletos e incoherentes, generando un incumplimiento generalizado y una creciente desconexión entre la ciudad legal y la ciudad real. Importantes avances en la gestión urbana, promovidos por administraciones locales progresivas, han sido socavados frecuentemente por los obstáculos creados por regímenes legal-urbanísticos nacionales caducos. En el contexto más amplio de los procesos volátiles de democratización en la región, se ha puesto un énfasis más grande en la posibilidad de que un ordenamiento legal-urbanístico renovado podría avanzar la reforma urbana. Muchos académicos, políticos, funcionarios públicos y organizaciones comunitarias comprenden que la promoción de mercados de suelo eficientes, inclusión socioespacial y sustentabilidad ambiental sólo será posible por medio de la adopción de nuevo paradigmas legales claramente definidos y coherentes.
Los principios legales en general, y en particular los que regulan los derechos de desarrollo del suelo y las relaciones inmobiliarias, se determinan políticamente y se asimilan culturalmente. Los sistemas legales tienden a ser complejos, ya que incluyen disposiciones distintas, contradictorias y hasta en conflicto, adoptadas en el transcurso del tiempo como consecuencia de procesos sociopolíticos en evolución. El mantenimiento de un sistema legal que no exprese de manera fundamental las realidades de los procesos socioeconómicos y político-institucionales que se propone regular genera distorsiones de todo tipo.
La racionalización de un sistema legal es una tarea exigente pero crucial, que requiere la aprobación de nuevas leyes y también un esfuerzo continuo para (re)interpretar los principios y cláusulas en vigencia. No obstante, dicha interpretación puede variar significativamente según el paradigma legal adoptado por el intérprete. Distintos paradigmas pueden coexistir en la misma cultura legal, causando ambigüedades legales y conflictos judiciales potenciales, sobre todo en países donde la división tradicional entre el derecho público y el derecho privado todavía no está claramente delineada.
En América Latina existen tres paradigmas legales en competencia: el derecho civil, el derecho administrativo y el derecho urbanístico. Históricamente, el paradigma civilista hegemónico, que se basa en lecturas altamente parciales de los códigos civiles y expresa los valores del legalismo liberal clásico, ha sido reformado gradualmente por el paradigma más intervencionista provisto por el derecho administrativo. Un movimiento incipiente reciente ha avanzado un paso más, reclamando que sólo el marco más progresivo del derecho urbanístico podría proporcionar un paradigma legal comprensivo para la era contemporánea.
Los códigos civiles y el laissez faire en el desarrollo urbano
La interpretación dominante de los códigos civiles, provista por la doctrina y la jurisprudencia, y arraigada en la imaginación popular a lo largo del siglo veinte, sigue tendiendo a realzar los derechos de los propietarios en detrimento de sus responsabilidades, y no considera otros intereses sociales, ambientales y culturales que derivan de la tenencia de la propiedad. Esta interpretación brinda poca consideración a los valores de uso, ya que la tenencia del suelo y la propiedad se concibe mayormente como una mercancía cuyo valor económico queda determinado principalmente por los intereses del dueño. Los principios tradicionales del derecho privado, como la condena de toda forma de abuso de poder y el requisito de justa causa para justificar el enriquecimiento legítimo, han sido poco menos que ignorados en esta definición poco equilibrada de los derechos de propiedad.
Desde esta perspectiva, el accionar del Estado en la gestión del suelo y políticas urbanísticas está seriamente restringido, y las iniciativas significativas de planeamiento urbano han generado frecuentes conflictos judiciales. Los grandes proyectos públicos generalmente requieren expropiaciones onerosas de suelo, y el pago de compensación se calcula sobre los valores plenos de mercado. Las obligaciones de los emprendedores son pocas y la carga de la construcción de infraestructura y provisión de servicios recae mayormente sobre el Estado. Si bien los derechos de desarrollo y construcción se suponen expresiones intrínsecas de los derechos individuales de propiedad del suelo, no hay un ámbito establecido para la noción de que la administración pública debería recuperar el valor incremental del suelo generado por las obras y servicios públicos. Esta tradición legal ha sido agravada más aún por la burocratización de las transacciones contractuales y comerciales, y también por las exigencias excesivas del registro de propiedades y el acceso al crédito.
Dentro de esta tradición legal individualista, el derecho a usar y disponer de la propiedad se malinterpreta frecuentemente como el derecho a no usar o disponer de la propiedad. Casi no hay obligaciones legales ni órdenes compulsivas más sustanciales. La preponderancia de este paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado que mientras el déficit de viviendas se ha estimado en 7,9 millones de unidades y el pueblo vive en 12 millones de construcciones precarias, otras 5,5 millones de unidades están vacías o subutilizadas. En algunas ciudades se estima que del 20 al 25 por ciento del suelo con acceso a servicios se encuentra vacante.
También es típico de este paradigma del derecho civil el absolutismo de la libertad individual en detrimento de las formas colectivas o restrictivas de los derechos de propiedad, como los derechos de arrendamiento o comunales, de área y posesión. Muchos códigos civiles contienen estos derechos, pero en general se los ignora o subestima. Si bien los derechos de adquisición por prescripción exigen períodos prolongados de ocupación del suelo, hay un arsenal de instrumentos legales disponibles para desalojar a sus ocupantes e inquilinos.
Como resultado de este enfoque laissez faire en el desarrollo del suelo, el ordenamiento urbanístico-legal en las ciudades de América Latina no se puede considerar como plenamente democrático. El proceso de desarrollo informal refleja la realidad de que cada vez más personas han tenido que violar la ley para obtener acceso al suelo y la vivienda urbana.
Derecho administrativo e intervención del Estado
El planeamiento urbano en algunas grandes ciudades ha sido respaldado por los principios legales del derecho administrativo. Este paradigma de derecho público ha intentado reformar la tradición del derecho privado, pero ha limitado el alcance de la noción de la “función social de la propiedad”. Este concepto ha existido en la mayoría de las constituciones nacionales como principio nominal desde la década de 1930. Este paradigma más intervencionista reconoce el “poder de policía” del Estado para imponer restricciones y limitaciones externas sobre los derechos de propiedad individual en el nombre del interés público, respaldando así formas tradicionales de planeamiento regulador.
Éstos han sido intentos tímidos, sin embargo, porque la imposición de obligaciones legales, órdenes compulsivas y requisitos de reservación del suelo siguen encontrando fuerte resistencia popular y judicial. En la mayoría de los países, los tribunales han dictaminado que el Estado puede imponer ciertas limitaciones sobre los derechos de propiedad, pero la imposición de obligaciones sobre los terratenientes y emprendedores ha sido más difícil. Esto es particularmente cierto con las leyes locales que han intentando imponer la obligación de asignar suelos o unidades para vivienda social como condición previa para la aprobación de un proyecto inmobiliario, pero han sido declaradas inconstitucionales.
Muchas ciudades siguen aprobando nuevas subdivisiones del suelo, si bien ya existe un inventario considerable de lotes vacantes. El problema es que no cuentan con instrumentos legales para imponer un uso acorde con la función social. Si bien los emprendedores han sido obligados a asumir una creciente responsabilidad por la construcción de infraestructura, algunos desarrollos significativos, incluyendo comunidades cerradas de altos ingresos, han sido aprobados sin condiciones de reserva del suelo o unidades de viviendas para trabajadores domésticos o de servicio. Ello ha causado la aparición de nuevos proyectos inmobiliarios informales y una mayor densidad de edificación en asentamientos existentes para dar cabida al sector de bajos ingresos.
En algunas ciudades que han intentado imponer códigos de zonificación, planes maestros y otras leyes urbanas complejas, ha emergido una tradición de planeamiento burocrático que refleja una incomprensión de cómo las regulaciones urbanas y ambientales afectan la formación y el movimiento de los precios del suelo. Los urbanistas siguen teniendo dificultades para contradecir la noción establecida de que los dueños del suelo y la propiedad tienen el derecho automático a las ganancias resultantes del planeamiento y desarrollo urbano. En la mayoría de los casos, las administraciones públicas no han recuperado el generoso incremento del valor del suelo producido por las obras y los servicios públicos, como también por los cambios en la legislación urbana que gobierna los derechos de uso y desarrollo de los suelos.
La mayoría de los sistemas de planeamiento no han reconocido la capacidad limitada del Estado para garantizar el cumplimiento de la legislación urbana. Como consecuencia, no se han puesto en práctica dichos planes apropiadamente y muchas violaciones del orden legal han sido ignoradas. En algunas ciudades se tarda años en obtener la licencia para ciertos procesos de desarrollo importantes, como la subdivisión del suelo, lo cual afecta también el proceso de desarrollo informal.
Otro problema recurrente es el desarrollo paralelo y a veces antagonista de regímenes legales urbanísticos y ambientales separados. Las cláusulas ambientales se usan frecuentemente para oponerse a las políticas de viviendas con orientación social. En términos sociopolíticos, la mayoría de las leyes de planeamiento no cuentan con una participación popular sustancial, ya sea en su formulación o ejecución.
Al no cambiar la dinámica de los mercados de suelo, las políticas de planeamiento supuestamente contemporáneas frecuentemente terminan reforzando los procesos tradicionales de especulación del suelo y la propiedad, y la segregación socioespacial. A menudo El planeamiento urbano ha sido ineficiente para promover un desarrollo equilibrado del suelo, y en cambio ha beneficiado a los emprendedores del suelo, inversores en propiedad y especuladores. Estas ganancias se han potenciado por el crecimiento significativo de precios causado por las regulaciones que establecen los límites del desarrollo urbano. Las áreas que han quedado para los sectores urbanos pobres, como los suelos públicos y las áreas ecológicamente sensibles, no son reguladas por el mercado.
Esta tensión entre la interpretación de los códigos civiles y las leyes de planeamiento burocrático ha promovido en la práctica el desarrollo informal y la segregación socioespacial: la ley ha sido uno de los factores determinantes de la ilegalidad urbana. En los casos en que se hicieron intentos significativos para promover la inclusión socioespacial y la sustentación ambiental, el régimen urbanístico-legal sigue sin respaldar por completo la práctica preponderante de gestión urbana.
Por ejemplo, unos aspectos de las sociedades público-privadas y la participación de ONGs en la provisión de servicios públicos han sido cuestionados debido a la confusión entre los valores privados y públicos. Los derechos sociales reconocidos nominalmente, como el derecho a la vivienda, no se han hecho cumplir plenamente debido a la carencia de procesos, mecanismos e instrumentos necesarios.
Derecho urbanístico y principios de la reforma legal
A partir de la década de 1980, un importante movimiento de reforma legal comenzó a cuestionar este ordenamiento legal exclusionista, y un nuevo paradigma ha emergido en algunos países. Los proponentes del derecho urbanístico han argumentado que es posible, y de hecho necesario, analizar los códigos civiles para encontrar principios legales que respalden una intervención decidida por parte del Estado en la regulación y el control social de los procesos relacionados con el suelo y la propiedad. La reinterpretación de principios legales tradicionales, como también el énfasis en principios ignorados previamente (como la noción de que ningún enriquecimiento es legítimo sin una justa causa) pueden coadyuvar a un progreso significativo en la formulación de la política urbanística de suelos.
Este esfuerzo exige conocimientos legales complejos, ya que potencialmente involucra debates legales y disputas judiciales cuyos resultados no son para nada ciertos. Desde el punto de vista de las comunidades urbanas y las administraciones públicas comprometidas a promover políticas de inclusión, este enfoque trata de organizar el marco regulador general, en parte por medio de la promulgación de nuevas leyes que expresen más claramente los principios del derecho urbanístico.
Si bien este proceso está más avanzado en Brasil (principalmente a través de la Constitución Federal de 1988 y la ley municipal de 2001) y Colombia (principalmente a través de la Constitución de 1991 y la Ley 388/1997), se ha incorporado una serie de principios comunes en los ordenamientos legales de otros países de América Latina (Fernandes 2007a; 2007b; Maldonado Copello 2003; 2007).
El principio estructural más importante es la noción de la función social de la propiedad, incluyendo la propiedad pública y el registro de la propiedad. Las ciudades son el producto de un proceso colectivo, y la promoción de un régimen territorial equilibrado es al mismo tiempo un derecho colectivo y una obligación del Estado. El ordenamiento urbanístico no se puede determinar exclusivamente por los derechos individuales y los intereses de los propietarios del suelo, ni tampoco por los derechos del estado únicamente. Se debería promover la intervención pública imponiendo limitaciones administrativas sobre los derechos de propiedad, responsabilidades legales y requisitos de desarrollo.
Otros principios legales similares se pueden usar para establecer una distribución justa de los costos y oportunidades del desarrollo urbano entre dueños, emprendedores, el Estado y la sociedad; afirmar el rol central del Estado para establecer un ordenamiento territorial adecuado por medio de un sistema de planeamiento y gestión; establecer una clara separación entre los derechos de propiedad y de desarrollo/construcción; establecer criterios distintos para calcular la compensación de expropiaciones y otros contextos; reducir el plazo requerido para legalizar la posesión de hecho con el fin de materializar viviendas sociales; y reconocer más firmemente los derechos de los ocupantes e inquilinos.
El uso y desarrollo del suelo es guiado por una amplia gama de derechos colectivos, como el derecho al planeamiento urbano, una vivienda adecuada y un medio ambiente equilibrado; el derecho de la comunidad y la obligación del Estado de recuperar el incremento en el valor del suelo generado por la acción del Estado y la legislación urbanística; y el derecho a la regularización de asentamientos informales consolidados.
Algunas ciudades colombianas han amasado recursos financieros significativos por medio de mecanismos de recuperación de plusvalías del suelo, haciendo posible (si bien no siembre practicable) formular un proceso más sustentable de acceso legal al suelo con acceso a servicios por parte de los sectores urbanos pobres. En Brasil, algunas municipalidades también han podido generar recursos financieros significativos como resultado de sus “operaciones urbanísticas”, donde se negocian derechos de desarrollo y construcción dentro del marco de un plan maestro. También se han promovido en varios países programas de regularización para modernizar y legalizar asentamientos consolidados.
No obstante, la disputa entre estos paradigmas legales continúa, y todos estos nuevos principios y derechos siguen siendo objeto de un debate feroz. La Corte Constitucional de Colombia ha adoptado en forma consistente una interpretación progresiva, respaldando la noción de la función social de la propiedad y el derecho social a la vivienda. Un estudio reciente de decisiones judiciales dictadas por las cortes superiores de varios estados brasileños demuestra que el nuevo paradigma legal ha sido asimilado en aproximadamente el 50 por ciento de sus decisiones, mientras que las restantes siguen siendo orientadas por el paradigma conservador del Código Civil (Mattos 2006).
En muchos países, la jurisprudencia progresiva ha sido restringida por la fuerte tradición del positivismo y legalismo formal, que sigue viendo el derecho meramente como una herramienta técnica para resolver conflictos, como si estuviera completamente divorciado de los procesos sociopolíticos y económicos. La mayoría de los jueces observa el paradigma civilista que se enseña en los programas de estudio anacrónicos de las facultades de derecho. Las decisiones progresivas de jueces locales son revocadas con frecuencia por las cortes superiores más tradicionales.
El segundo principio estructural importante de este régimen urbanístico-legal emergente es la integración del derecho y la gestión en el marco de tres cambios legales-políticos interrelacionados:
Independientemente de las deficiencias que existen en este proceso, el enorme desafío que tienen los países y ciudades al promover la reforma del derecho urbanístico es garantizar el pleno cumplimiento de las nuevas leyes aprobadas.
El derecho a la ciudad
Además de reinterpretar y reformar sus sistemas legales nacionales, los juristas, políticos y activistas sociales de América Latina han promovido un debate internacional sobre un Estatuto del Derecho a la Ciudad, que reconozca plenamente los derechos colectivos. Al mismo tiempo, estos conceptos progresivos acerca de los derechos de propiedad y la naturaleza del accionar del Estado con respecto al uso del suelo y el control del desarrollo han sido enfrentados combativamente por aquéllos que siguen favoreciendo un enfoque incondicional de los derechos de propiedad y la homogenización de los regímenes de suelo y de propiedad.
En este contexto de incertidumbre conceptual, se debe ir construyendo un marco de regulación sobre el desarrollo y la gestión del suelo urbano. El planeamiento espacial es un proceso poderoso; si las leyes urbanísticas han beneficiado por mucho tiempo a ciertos grupos económicos, contribuyendo así al proceso de segregación socioespacial, la promoción de la reforma del derecho urbanístico debería contribuir a crear las condiciones para ciudades más inclusivas y equitativas.
La participación continua de juristas y políticos − como también de agencias nacionales e internacionales, universidades y organizaciones de investigación − es crucial, y puede tomar muchas formas:
La construcción de un nuevo orden urbanístico-legal en América Latina y otras regiones es un debate cambiante, lleno de contradicciones y desafíos, y ninguno de los acontecimientos recientes se puede dar por hecho. Si la mayor politización de la legislación urbanística ha creado un marco más amplio para la participación popular en el proceso de defensa de sus derechos colectivos e intereses sociales, por la misma razón las nuevas leyes han generado una mayor resistencia en los sectores conservadores.
La plena concreción de las posibilidades introducidas por el nuevo ordenamiento urbanístico-legal en Brasil, Colombia y otros países dependerá de varios factores, pero sobre todo de la renovación de los procesos de movilización sociopolítica, el cambio institucional y la reforma legal.
Referencias
Fernandes, Edésio. 2007a. Implementing the urban reform agenda in Brazil. Environment and Urbanization 19(1): 177–189.
———. 2007b. Constructing the “right to the city” in Brazil. Social and Legal Studies 16(2):201–219.
Maldonado Copello, María Mercedes. 2003. Reforma territorial y desarrollo urbano – Experiencias y perspectivas de aplicación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Bogotá: CIDER-Universidad de los Andes/LILP/FEDEVIVIENDA.
———. 2007. El proceso de construcción del sistema urbanístico colombiano: entre reforma urbana y desarrollo territorial. En Fernandes, Edésio y Betânia Alfonsin, Direito Urbanístico: Estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte, Brazil: Del Rey.
Mattos, Liana Portilho. 2006. Função social da propriedade na prática dos tribunais. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
Sobre los autores
Edésio Fernandes es abogado, urbanista y profesor asociado en la Unidad de Planeamiento de Desarrollo de University College, Londres, el Instituto de Estudios de la Vivienda y el Desarrollo Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileñas. Ha sido Visiting Fellow del Instituto Lincoln en el año académico 2008–2009.
María Mercedes Maldonado, abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de dicha universidad. Sus áreas de interés incluyen el significado legal de los derechos urbanos, los derechos de propiedad y la recuperación de plusvalías.
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Según la tradición impuesta por los anteriores coloquios sobre conservación, un grupo de conservacionistas provenientes de diferentes sectores y regiones geográficas se reunieron con el fin de ir un paso más adelante, en sintonía con el informe recientemente emitido por el gobierno del presidente Obama sobre “Grandes paisajes de los Estados Unidos” (Consejo sobre Calidad Ambiental 2011), y con un sinfín de iniciativas a nivel estatal y municipal. El objetivo de la jornada fue lograr avances en la colaboración entre propietarios, administradores de suelos y ciudadanos tanto del sector público como privado, sin fines de lucro y académico, en lo que respecta a la conservación de grandes paisajes, así como comprender y ampliar sus conocimientos teniendo en cuenta el ejemplo dado por las diferentes iniciativas de conservación de grandes paisajes que están logrando resultados de conservación medibles y duraderos, lo que redundará en beneficios para las generaciones futuras.
De la misma manera que ahora podemos apreciar el resurgimiento de las White Mountains en Nueva Hampshire –desde su imagen desértica, similar a un paisaje lunar en 1900 a su condición actual, majestuosa y exuberante– los estadounidenses del siglo XXII deberán ser capaces de apreciar de qué manera nuestra previsión para trabajar más allá de los límites de propiedad, jurisdiccionales e incluso nacionales se convirtió en un factor clave de los esfuerzos realizados en la nación por distintas generaciones con el fin de preservar las fuentes esenciales de agua dulce, los productos del bosque producidos en forma sustentable y amplias oportunidades recreativas.
Comentarios de los ponentes
Los ponentes de la conferencia hicieron hincapié en la importancia de la cooperación constante entre las diferentes organizaciones y los diferentes sectores para poder lograr objetivos duraderos. Susan Collins, senadora republicana por Maine, relató con orgullo de qué manera se conservaron más de 800.000 hectáreas de bosques de Maine en los últimos doce años. La senadora comentó: Bosque Nacional White Mountain cerca del pueblo de Berlin, Nueva Hampshire.
“Lo logramos mediante la constitución de una sociedad entre todos los niveles del gobierno, la industria de productos forestales, grupos ambientales, forestales y recreativos, y propietarios. A través de esta sociedad, hemos podido mantener y aún aumentar los niveles de productividad de madera y cosechas, apoyando así una industria de productos forestales diversa y sólida que emplea a decenas de miles de trabajadores en la producción de papel, otros productos derivados de la madera y energía renovable. Al mismo tiempo, hemos logrado proteger la biodiversidad, los bosques antiguos y maduros y el acceso público a la recreación, además de aumentar las oportunidades para el turismo” (Levitt y Chester 2011, 72).
Peter Welch, representante demócrata por Vermont, y Rush Holt, representante demócrata por Nueva Jersey, destacaron la importancia de ser perseverantes en estos esfuerzos. Welch hizo hincapié en el valor de mantener los presupuestos para la conservación de tierras durante la presente ronda de negociaciones sobre el presupuesto. Recordó a la audiencia que, en 1864, el entonces presidente Abraham Lincoln dejó por un instante de centrar su atención en una crisis de dimensiones monumentales —la guerra civil— con el fin de firmar un proyecto de ley para transferir el área de Yosemite al estado de California para uso público y recreativo. Si Lincoln fue capaz de crear el parque Yosemite en medio de la guerra civil, afirmó Welch, nosotros podemos hacer lo mismo en estos tiempos de presupuestos ajustados y volatilidad económica.
Holt centró sus comentarios en el hecho de poder cumplir la antigua promesa de financiar integralmente las porciones federales y estatales del Fondo para la Conservación de Tierras y Agua (Land and Water Conservation Fund o LWCF), al igual que otras iniciativas legislativas, tales como la Ley para la Conservación de Corredores de Vida Silvestre. Holt fue categórico a la hora de animar a la comunidad conservacionista a responder a la necesidad de tomar medidas urgentes por nuestro propio bien y por el bien de las generaciones futuras. Recordó además a la audiencia la advertencia del expresidente Lyndon Johnson, firmante de las leyes originales relacionadas con el LWCF y de la Ley de V ida Silvestre en el año 1964: “Si queremos que las generaciones futuras nos recuerden con gratitud en vez de con pena, debemos lograr mucho más que los milagros de la tecnología. También es nuestro dejarles vislumbrar el mundo tal como fue creado, y no sólo su imagen después de que nosotros pasáramos por él” (Henry y Armstrong 2004, 123).
Peter Welch, representante demócrata por Vermont, y Rush Holt, representante demócrata por Nueva Jersey, destacaron la importancia de ser perseverantes en estos esfuerzos. Welch hizo hincapié en el valor de mantener los presupuestos para la conservación de tierras durante la presente ronda de negociaciones sobre el presupuesto. Recordó a la audiencia que, en 1864, el entonces presidente Abraham Lincoln dejó por un instante de centrar su atención en una crisis de dimensiones monumentales —la guerra civil— con el fin de firmar un proyecto de ley para transferir el área de Yosemite al estado de California para uso público y recreativo. Si Lincoln fue capaz de crear el parque Yosemite en medio de la guerra civil, afirmó Welch, nosotros podemos hacer lo mismo en estos tiempos de presupuestos ajustados y volatilidad económica.
Holt centró sus comentarios en el hecho de poder cumplir la antigua promesa de financiar integralmente las porciones federales y estatales del Fondo para la Conservación de Tierras y Agua (Land and Water Conservation Fund o LWCF), al igual que otras iniciativas legislativas, tales como la Ley para la Conservación de Corredores de Vida Silvestre. Holt fue categórico a la hora de animar a la comunidad conservacionista a responder a la necesidad de tomar medidas urgentes por nuestro propio bien y por el bien de las generaciones futuras. Recordó además a la audiencia la advertencia del expresidente Lyndon Johnson, firmante de las leyes originales relacionadas con el LWCF y de la Ley de V ida Silvestre en el año 1964: “Si queremos que las generaciones futuras nos recuerden con gratitud en vez de con pena, debemos lograr mucho más que los milagros de la tecnología. También es nuestro dejarles vislumbrar el mundo tal como fue creado, y no sólo su imagen después de que nosotros pasáramos por él” (Henry y Armstrong 2004, 123).
De estos debates se desprende claramente que los líderes de todos los sectores se encuentran listos para ayudar a implementar las aspiraciones conservacionistas de cooperación mencionadas por Collins, Welch y Holt. Bob Bendick, director de relaciones gubernamentales de los Estados Unidos en The Nature Conservancy, indicó que “el objetivo general de AGO [America’s Great Outdoors] debería ser el de crear y mantener una red nacional de grandes áreas de tierras, agua y costas restauradas y conservadas, alrededor de las cuales los estadounidenses puedan llevar a cabo vidas productivas y saludables” (Levitt y Chester 2011, 74). En la misma línea, Bendick compartió con el grupo su sueño personal de que, algún día, sus pequeñas nietas pudieran, cuando fueran adultas, mirar desde el arco de la entrada el Parque Nacional Y ellowstone y ver que “en todos los Estados Unidos, 400 millones de personas han logrado organizar sus vidas y actividades en toda la extensión de este país extraordinario de tal manera que han podido reconciliar sus vidas con el poder, la gracia, la belleza y la productividad de la tierra y el agua que, al fin y al cabo, nos sustentan a todos” (Levitt y Chester 2011, 75).
Will Shafroth, secretario adjunto de Piscicultura, Vida Silvestre y Parques del Departamento del Interior de los Estados Unidos, y Harris Sherman, subsecretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, compartieron con franqueza sus evaluaciones acerca de la situación actual. Shafroth describió el arduo trabajo y la gran cantidad de comentarios que ayudaron a elaborar el informe de America’s Great Outdoors. Shafroth, por su parte, resaltó que, aunque dicho trabajo sirve como buen fundamento para los esfuerzos que se realicen en el futuro, sostener el impulso conservacionista en estos tiempos de rígidas limitaciones presupuestarias exige una gran cuota de creatividad y pensamiento proactivo.
Sherman agregó que la idea integral de conservación de paisajes implica que debemos pasar de llevar a cabo únicamente actos de conservación al azar a fomentar iniciativas a gran escala más integrales y colaborativas, en las que se pueda involucrar a muchas agencias y tipos de propietarios. Resaltó además la importancia especial que tendrán los resultados del debate sobre el proyecto de Ley de Granjas de 2012, ya que las disposiciones conservacionistas que incluye dicho proyecto tendrán una importancia crucial para el éxito de las medidas tendientes a la conservación de paisajes.
El entusiasmo por la conservación de grandes paisajes demostrado por los ponentes provenientes del público en general y de las organizaciones sin fines de lucro se vio apoyado aún más por Jim Stone, propietario particular y administrador de un rancho en el Valle Blackfoot de Montana. Stone fue uno de los fundadores del Desafío Blackfoot, una organización popular que, mediante un enfoque centrado en la conservación de paisajes, ha logrado impresionantes resultados medibles en los últimos 30 años.
Jamie Williams, colega de Stone y miembro de The Nature Conservancy, explicó que el Desafío Blackfoot ha logrado un éxito extraordinario en todos estos años debido a que se tomaron el tiempo necesario para involucrar a gran cantidad de propietarios y socios mediante un enfoque basado en el consenso sobre la conservación. Los pequeños éxitos iniciales fueron de suma importancia a la hora de generar confianza para lograr los exitosos resultados posteriores (Williams 2011). En lo que respecta a la recuperación de arroyos solamente, el Desafío Blackfoot logró involucrar a más de 200 propietarios en unos 680 proyectos sobre 42 arroyos y 960 kilómetros de arroyos, lo que ha dado como resultado directo un aumento del 800 por ciento en las poblaciones de peces en el valle de más de 607.000 hectáreas. Stone es categórico al afirmar que, con la gente correcta en los lugares correctos, lo que se logró en la región de Blackfoot podría también lograrse en toda la nación.
El programa se completó con un panel de investigadores y funcionarios académicos que representaban a distintas universidades, facultades e instituciones de investigación dedicados a la tarea de catalizar las iniciativas de conservación de grandes paisajes. Matthew McKinney, de la Universidad de Montana, moderó un debate junto con David Foster, de Harvard Forest y la Universidad de Harvard, Perry Brown, de la Universidad de Montana, y Karl Flessa, de la Universidad de Arizona. Los panelistas analizaron de qué manera las instituciones, tanto en sus actividades internas como de extensión, pueden utilizar sus capacidades analíticas y su poder de convocatoria con el fin de fomentar las iniciativas para obtener un amplio impacto.
Perry Brown señaló que las universidades que van a representar un papel en las iniciativas de conservación en el mundo real no serán aquellas que permanezcan aisladas sino, por el contrario, las que mantengan relaciones con socios no académicos, tales como tribus indígenas, agencias gubernamentales federales y estatales y organizaciones sin fines de lucro, ya sean de gran envergadura a nivel nacional como de menor escala a nivel municipal. David Foster reforzó esta idea describiendo las actividades de extensión llevadas a cabo por Harvard Forest con el fin de elaborar y divulgar su reciente informe sobre Tierras V írgenes y Bosques en Nueva I nglaterra (Foster y otros 2009).
Casos de conservación de grandes paisajes
En todo el país, existen casos ejemplares de conservación de grandes paisajes que han experimentado progresos in situ, desde M aine hasta M ontana y desde el sur de Arizona hasta el norte de Florida. Uno de los casos más importantes que ha estado en funcionamiento por más tiempo se encuentra en la cuenca ACE, en las famosas tierras bajas de Carolina del Sur. La cuenca ACE, formada por más de 140.000 hectáreas que desembocan en los ríos Ashepoo, Combahee y Edisto Sur, entre Charleston y Beaufort, es uno de los mayores estuarios sin desarrollar de todo el litoral atlántico de los Estados Unidos (ver figura 1).
A fines de la década de 1980, un grupo de organizaciones públicas, privadas y sin fines de lucro unieron sus esfuerzos con el fin de crear una sociedad que protegiera las excepcionales fuentes de agua, la vida silvestre y los paisajes de la región. Entre los miembros de la Sociedad de la Cuenca ACE se encuentran agencias federales, como el Servicio de Piscicultura y V ida Silvestre y la Administración Nacional de Océanos y Atmósfera; agencias estatales, como el Departamento de Recursos Naturales de Carolina del Sur; organizaciones nacionales sin fines de lucro, como The Nature Conservancy y Ducks Unlimited
Los miembros de esta sociedad han logrado conservar más de 54.225 hectáreas, que constituyen una superficie contigua en el centro mismo de la cuenca ACE que une derechos de servidumbre sobre terrenos privados, un Refugio Nacional de Vida Silvestre, las Áreas de Administración de Vida Silvestre de Carolina del Sur y un centro interpretativo natural e histórico del condado de Charleston, entre otras propiedades. En su calidad de iniciativa de conservación de paisajes de gran envergadura, la cuenca ACE se destaca realmente entre otros proyectos. Mark Robertson, director ejecutivo de The Nature Conservancy en Carolina del Sur, indicó que este esfuerzo “estableció un estándar en cuanto a la forma de implementar proyectos de conservación a gran escala mediante la colaboración de los propietarios particulares, los grupos conservacionistas y las agencias gubernamentales”. Al preguntársele acerca de la importancia de los progresos obtenidos en la cuenca ACE hasta la fecha, Dana Beach, directora de la Liga de Conservación Costera, responde categóricamente: “La importancia central tiene que ver con el hecho de que, por primera vez, estas tareas de conservación les han brindado a muchas personas la esperanza de que un lugar de tanta importancia no caerá inevitablemente en el desarrollo” (Holleman 2008). Próximos pasos El coloquio sobre liderazgo en conservación concluyó con un acuerdo general en cuanto a que todavía queda mucho por hacer y que esta es una oportunidad histórica para extender el progreso logrado inicialmente en el campo de la conservación de grandes paisajes. El debate acerca de los próximos pasos que deben darse se organizó en torno a cuatro tipos de iniciativas. Coloquios sobre políticas de conservación Resulta necesario continuar estos coloquios sobre políticas de conservación, tanto entre los conservacionistas de los sectores público, privado, sin fines de lucro y académico como entre la comunidad conservacionista y los responsables a nivel local, estatal y federal, que deberán centrarse en las oportunidades que actualmente se presentan para llevar a cabo iniciativas de conservación de grandes paisajes en toda la nación. En estos encuentros deberían darse a conocer los casos de éxito que han involucrado propiedades orientadas tanto a la cultura como a la naturaleza (ya que ambos tipos de conservación son muy valorados por el público); tener en cuenta las medidas de conservación que se están tomando a nivel regional; y pensar imaginativamente en otras nuevas. En cuanto a la esfera política, estos coloquios deberían estar conectados con los comités conservacionistas en los diferentes niveles de gobierno (municipal, del condado, estatal, federal e internacional). Dentro de los contextos de organizaciones sin fines de lucro y académico, el diálogo debería producirse entre las diferentes disciplinas y cruzar los límites institucionales. Dichos debates intersectoriales e interdisciplinarios probablemente den como resultado soluciones creativas e ideas novedosas. Aunque en estos debates se aproveche la naturaleza socialmente neutra de las universidades en su calidad de coordinadoras, no por ello deben dejar de dar respuesta a los problemas prácticos y reales que sean causas significativas de preocupación para los profesionales del campo y los propietarios. Investigación Otra necesidad inmediata es la de actualizar los mapas e inventarios existentes (como por ejemplo, la base de datos de la Sociedad de Paisajes del Noreste de la Asociación para el Plan Regional) con el fin de ofrecer una visión más completa de las iniciativas que se encuentran en marcha, ya sean públicas, privadas o sin fines de lucro. Por otro lado, un panorama general más amplio acerca de los esfuerzos realizados a nivel nacional resultaría muy útil para los grupos y redes que trabajan con el fin de fomentar la práctica de la conservación de grandes paisajes. Entre estos grupos se cuentan la Red de Profesionales para la Conservación de Grandes Paisajes, un programa del I nstituto Lincoln, y las Cooperativas para la Conservación de Paisajes (Landscape Conservation Cooperatives o LCC) del Servicio de Piscicultura y Vida Silvestre de los Estados Unidos. Todos estos esfuerzos de investigación podrían resultar mucho más pertinentes y rentables si implicaran la cooperación entre una amplia gama de organizaciones públicas y privadas. Y podrían, además, fomentar el aumento de las iniciativas de educación medioambiental, que ya se cuentan con cuentagotas. También se precisa una mayor investigación para medir el impacto, el rendimiento a lo largo del tiempo y los resultados de las iniciativas de conservación de grandes paisajes, así como también para identificar los factores claves de éxito de aquellas iniciativas que sean capaces de demostrar resultados significativos medibles. Una investigación particularmente importante sería aquella capaz de identificar dónde, cuándo y cómo ciertos esfuerzos logran prestar servicios mejorados y medibles para el ecosistema, tales como una mejor calidad del agua, un mayor crecimiento en las poblaciones de vida silvestre y una mayor producción sustentable de productos derivados de los bosques. Redes Recientemente se han creado, o están emergiendo, una importante cantidad de redes dedicadas a los grandes paisajes, tales como la Red de Profesionales para la Conservación de Grandes Paisajes y las LCC mencionadas anteriormente. A medida que estas redes evolucionen, es muy probable que vayan apoyándose unas en otras a escalas geográficas cada vez mayores, aunque también deberán centrar sus esfuerzos en compartir sus conocimientos y desarrollar capacidades a nivel local con el fin de obtener resultados duraderos. Sin perjuicio de la necesidad de tener los pies en la tierra, estas redes tienen la oportunidad de conseguir socios internacionales que tengan algo que enseñar. Dentro de sus propios territorios, las redes de conservación de grandes paisajes deben conectarse con distintos electorados, como filántropos interesados en la conservación de grandes paisajes, cuerpos docentes y estudiantes universitarios, agencias públicas y, lo que es más importante, propietarios particulares y administradores de terrenos. Demostración e implementación Dadas las fuertes restricciones que se esperan en los nuevos programas de conservación a nivel federal, estatal y local para los próximos años, los participantes centraron gran parte de su atención en la utilización creativa de los presupuestos existentes para la conservación de paisajes. Uno de los participantes destacó el papel significativo que ya está representando el Departamento de Defensa al conservar y limitar el desarrollo en los terrenos adyacentes a las reservas militares activas. Dichos programas se utilizan en la actualidad para proteger de forma efectiva los distintos hábitats y tierras de trabajo del desarrollo, y para limitar la fragmentación de los paisajes. Asimismo, estos programas podrán utilizarse en el futuro para tratar los problemas relacionados con la protección de las fuentes de agua. Otro de los participantes mencionó la importancia que podrían tener los presupuestos estatales y federales para el transporte, los cuales podrían utilizarse con el fin de mitigar el impacto negativo que generan las nuevas carreteras y autopistas. Particular entusiasmo mostraron varios participantes de sociedades formadas por organizaciones públicas, privadas y sin fines de lucro que poseen una reconocida trayectoria en la protección y mejoramiento de recursos naturales y culturales de gran valor local para constituir la médula de una infraestructura ecológica regional. A modo de ejemplo, podemos mencionar Santa Fe, Nuevo México; la cuenca Chattahoochee/Apalachicola en Georgia, Mississippi y Florida; la Corona del Continente, en Montana, Alberta y la Columbia Británica; y las tierras altas de Nueva Jersey. Otras oportunidades de financiamiento para las iniciativas de conservación de grandes paisajes incluyen incentivos estatales para la protección de terrenos privados que pueden utilizarse como fondos de contrapartida en relación con ciertos programas federales (como por ejemplo, los fondos de contrapartida necesarios para el financiamiento establecido por la Ley de Conservación de Pantanos de Norteamérica); programas comunitarios de protección de bosques que, en la actualidad, están adquiriendo impulso en toda la nación; oportunidades especiales de Inversiones Relacionadas con el Programa (Program-Related Investmentso PRI) para fundaciones; y mercados emergentes dedicados a los servicios de protección de ecosistemas que reciben apoyo de las políticas federales y de las sociedades formadas por organizaciones públicas y privadas, entre los que se incluyen los mercados bancarios estatales de mitigación para los créditos destinados al carbón, tales como los de California. Conclusión A pesar de las evidentes restricciones presupuestarias a nivel federal, se encuentran disponibles incontables oportunidades para llevar a cabo proyectos de conservación a escala expansiva, con un enfoque de extensión, capaces de lograr resultados de conservación medibles y duraderos. Los propios participantes de la conferencia ofrecieron claras muestras de que el concepto de conservación de grandes paisajes se ha extendido y ahora pueden observarse iniciativas en todo el continente. Estos participantes y sus colegas, tanto aquí como en el exterior, se encuentran hoy a la vanguardia — y lo seguirán estando— en las iniciativas para la protección de la naturaleza dentro del contexto de los valores humanos, en proporción a los desafíos conservacionistas a los que se enfrentan. Coloquio sobre Liderazgo en Conservación El primero de marzo de 2011, el Lincoln Institute of Land Policy celebró su décimo Coloquio sobre Liderazgo en Conservación anual, centrado en “El futuro de la conservación de grandes paisajes en los Estados Unidos”. La sesión fue organizada por James N. Levitt, fellow del Instituto Lincoln, con la colaboración de Armando Carbonell, senior fellow y director del Departamento de Planificación y Forma Urbana. La jornada tuvo lugar en el Salón de miembros del Congreso de la Biblioteca del Congreso, justo enfrente del Capitolio de los EE.UU. en Washington, DC, coincidiendo con el centésimo aniversario de la fecha en que el expresidente William Howard Taft suscribió la ley que permitió la creación de bosques nacionales en la región este del país, lo que marcó un hito en la legislación. La Ley Weeks de 1911, así llamada en honor al congresista (y más tarde senador) de Massachusetts John Wingate Weeks modificó la esencia del conservacionismo en cooperación, al permitir la participación de ciudadanos activos en los sectores público, privado, sin fines de lucro, académico y de investigación de los Estados Unidos. Sobre el Autor James N. Levitt es fellow del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Lincoln Institute of Land Policy y director del Programa de Innovaciones sobre la Conservación de Harvard Forest, Universidad de Harvard. Referencias Consejo sobre Calidad Ambiental. 2011. “America’s great outdoors: A promise to future generations”. Washington, DC: Imprenta gubernamental. http://americasgreatoutdoors. gov/report Foster, D., D. Kittredge, B. Donahue, K. Fallon Lambert, M. Hunter, L. Irland, B. Hall, D. Orwig, A. Ellison, E. Colburn, A. D’Amato y C. Cogbill. 2009. “Wildlands and woodlands: A vision for New England”. En Harvard Forest Paper 32. Petersham, MA: Harvard Forest. Henry, Mark y Leslie Armstrong. 2004. “Mapping the future of America’s national parks: Stewardship through geographic information Systems”. Redlands, CA: ESRI. Holleman, Joey. 2008. “Ace Basin: Protected forever”. En The State, Local/Metro Section, 10 de noviembre. http://www.thestate.com/2008/11/10/584599/ace-basin-protected-forever.html#ixzz1W3yQd7KP. Levitt, James N. y Charles N. Chester. 2011. “The future of large landscape conservation in America”. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. http://www.lincolninst.edu/pubs/1916_The-Future-of-Large-Landscape-Conservation-in-America. Williams, Jamie. 2011. “Scaling up conservation for large landscapes”. En Land Lines 23(3): 8–13. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1923_1246_LLA_071103.pdf. Otros Recursos Levitt, James N., ed. 2005. “From Walden to Wall Street: Frontiers of conservation finance”. Washington, DC: Island Press y Lincoln Institute of Land Policy. ———. 2010. “Conservation Capital in the Americas: Exemplary Conservation Finance Initiatives”. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, en colaboración con Island Press, el Instituto Ash para el Gobierno y la Innovación Democrática de la Facultad Kennedy de Harvard y el Centro de Estudios Latinoamericanos David Rockefeller de la Universidad de Harvard. McKinney Matthew J. y Shawn Johnson. 2009. “Working across boundaries: People, nature, and regions”. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. McKinney, Matthew J., Lynn Scarlett y Daniel Kemmis. 2010. “Large landscape conservation: A strategic framework for policy and action”. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
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Los fideicomisos de suelo en los Estados Unidos difieren entre sí en gran manera, ya sea en términos de antigüedad, tamaño de la superficie protegida, misión, estrategia, presupuesto y contexto. Audrey Rust, una reconocida líder conservacionista y beneficiaria de la beca Kingsbury Browne 2012 del Instituto Lincoln, es la indicada a la hora de analizar las diferencias entre dos medidas de conservación totalmente diferentes pero igualmente exitosas que se dieron en la región oeste de los Estados Unidos. Rust se desempeñó como presidente y gerente general del Fideicomiso del Espacio Abierto de la Península (Peninsula Open Space Trust o POST) en Palo Alto, California, durante 24 años hasta julio de 2011. En la actualidad es miembro del directorio de la Reserva American Prairie (American Prairie Reserve o APR) en Bozeman, Montana.
La APR es uno de los nuevos proyectos de conservación más ambiciosos del país, cuyo objetivo es lograr reunir 1,42 millones de hectáreas y crear el complejo más grande de vida silvestre de los 48 estados continentales del país en Montana, el cuarto estado más grande de los Estados Unidos, cuya población es la séptima de menores dimensiones (solamente un millón de habitantes en 2012). Por otro lado, el POST comprende sólo el 2 por ciento de la superficie proyectada de la APR, aunque se considera un proyecto con mucho éxito, ya que reúne unas 28.300 hectáreas de espacios abiertos, granjas y parques de altísimo valor económico en una región que presenta una gran densidad y que va de San Francisco al Valle Silicon, con más de 7 millones de habitantes.
A pesar de sus perfiles tan disímiles, estas organizaciones comparten una sorprendente cantidad de similitudes. En esta entrevista con el Instituto Lincoln, Rust compara las historias y características particulares del POST y de la APR en base a su experiencia de primera mano con cada organización, y ofrece además algunas lecciones universales para todos aquellos involucrados en la difícil y desafiante tarea de preservar los espacios abiertos.
Instituto Lincoln: ¿Cómo se originó el Fideicomiso del Espacio Abierto de la Península y cuál es su misión?
Audrey Rust: El POST es un fideicomiso de suelo tradicional de 35 años de antigüedad, ubicado en una densa región metropolitana y que ha crecido en forma significativa desde su fundación en el año 1977. En sus orígenes, esta organización fue una socia de conservación privada del Distrito Regional del Espacio Abierto del Centro de la Península, una agencia pública de la península de San Francisco financiada mediante impuestos (ver figura 1). El POST, trabajando en la periferia urbana, recaudaba fondos privados en nombre del Distrito y, en ocasiones, llevaba a cabo un proyecto de donación de tierras. En la actualidad, todo el territorio protegido por el POST se encuentra dentro de un área metropolitana importante.
Debido a que el POST se encuentra ubicado en un lugar de gran densidad poblacional, resultó indispensable desde el principio incluir de inmediato oportunidades de recreación pública de baja intensidad, así como también brindar la posibilidad de exposición a la biodiversidad de la península, donde, dentro de un tramo transversal de 20 kilómetros, podemos pasar a través de al menos nueve ecosistemas diferentes. La tarea del POST tiene como objetivo garantizar un sistema de terrenos abiertos interconectados en corredores a lo largo de la bahía de San Francisco, las montañas de Santa Cruz y la costa del Pacífico. No se contempla ninguna cantidad total específica de hectáreas, a menos que se esté llevando a cabo una campaña en particular; sin embargo, el hecho de brindarle a la gente un lugar donde experimentar la naturaleza es sin duda una fuerza impulsora.
Instituto Lincoln: ¿Y cuáles son la génesis y misión de la reserva American Prairie?
Audrey Rust: Desde su fundación en el año 2002, la APR ha logrado reunir 110.883 hectáreas, aunque continuamente intenta proteger otras 1,42 millones de hectáreas contiguas de praderas de hierba corta en calidad de reserva de vida silvestre en la región noreste de Montana, uno de los únicos cuatro lugares en todo el mundo donde tal medida de conservación es posible (ver figura 2). La idea 1se originó en las investigaciones realizadas por un grupo de organizaciones conservacionistas sin fines de lucro que trabajaban en la región norte de las Montañas Rocosas, quienes, en sus comienzos, obtuvieron el asesoramiento científico del Fondo Mundial para la Vida Silvestre.
La APR está introduciendo bisontes de las llanuras sin introgresión genética del ganado, y es su intención desarrollar una manada sustentable de 10.000 cabezas, a la vez que se encuentra restaurando otras especies nativas, tales como perros de la pradera, hurones de pies negros y lechuzas vizcacheras. La APR adquirió rápidamente una gran cantidad de tierras, pero le llevará décadas reintroducir la fauna silvestre e impulsar un crecimiento significativo de poblaciones de estas especies.
Los terrenos federales representan un gran porcentaje del hábitat de vida silvestre que está reuniendo la APR. Los terrenos de la reserva limitan al sur con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Charles M. Russell y al oeste con el Monumento Nacional de la Quebrada del Río Missouri Superior, el cual figura destacadamente en nuestra historia nacional como parte de la expedición de Lewis y Clark.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los desafíos clave que deben enfrentar el POST y la APR?
Audrey Rust: El mayor desafío que enfrenta cualquier proyecto de conservación es siempre el financiamiento. El primer obstáculo es identificar a los posibles donantes y captar su atención. Para ello, se necesita una visión claramente articulada, así como también la habilidad de hacer que el proyecto sea interesante para el posible donante. La validación de la misión por parte de un tercero respetado es clave en esta cuestión. También se necesitan ciertos medios para que el donante experimente el proyecto de interés y se sienta adecuadamente incluido, además de desarrollar una relación sólida que dé como resultado la posibilidad de solicitar su apoyo en forma apropiada y en el momento justo.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los desafíos de financiamiento del POST en particular?
Audrey Rust: En el área de la bahía de San Francisco, millones de personas ven y aprecian el hecho de que la proximidad con la naturaleza mejora su calidad de vida, pero la mayoría no conoce el papel que desempeña el POST en esta tarea o, si lo saben, no necesariamente se sienten movilizados para apoyar económicamente el trabajo del POST. La competencia por obtener financiamiento filantrópico dentro de la pequeña área geográfica del Valle Silicon es intensa. Todas las principales organizaciones conservacionistas, además de la poderosa maquinaria de recaudación de fondos de la Universidad de Stanford, funcionan dentro de esta área.
En el POST, la recaudación de fondos se realiza de manera tradicional. Existe un programa anual de donación muy bien desarrollado que mueve a muchos donantes en los niveles de donación de capital más altos. Muchos de ellos están dispuestos a prestar sus redes de contactos para la causa y, debido al éxito que siempre tiene la organización y a su listado de donantes actuales, las personas se sienten cómodas y apoyadas por su comunidad cuando realizan una donación. El modelo del POST también ha dependido de conseguir y crear fondos públicos y, posteriormente, vender terrenos o derechos de servidumbre a una entidad pública, ya sea al mismo precio pagado por el POST o a un precio menor, lo que permite que la organización obtenga un rendimiento de los fondos del donante para que estos sean utilizados nuevamente en el futuro.
El POST también enfrenta el desafío del éxito. Con frecuencia, los donantes a nivel de liderazgo sienten que ya están listos para pasar a enfocarse en nuevas ideas y nuevas cuestiones medioambientales, ya que ven que su impacto personal no es tan visible como lo sería si comenzaran su propia organización nueva. Algunos donantes sienten que ya han hecho su parte y que ahora es el turno de que otros ocupen su lugar. Nunca ha sido tan difícil atraer a nuevos donantes de los niveles más altos de liderazgo.
Instituto Lincoln: ¿De qué manera la misión y los objetivos de la APR afectan su estrategia de recaudación de fondos?
Audrey Rust: La APR enfrenta lo que comúnmente se denomina un problema de “pipeline” debido a que la APR es una organización relativamente nueva, y en la que la población de posibles donantes se encuentra muy dispersa y a gran distancia de la reserva, encontrar a las personas correctas ha conllevado varios falsos comienzos y reuniones improductivas. Ha sido difícil exponer el proyecto ante los posibles donantes de manera que se pueda desarrollar una relación filantrópica. Aunque los miembros del directorio están dispuestos, solamente unos pocos poseen redes de contactos que hayan sido productivas para la APR. Resulta difícil y costoso evaluar el interés real de un posible donante, estimar su probable nivel de donación y desarrollar una relación perdurable con una persona que se encuentra lejos geográficamente. Por ahora, el estatus no está asociado con el hecho de apoyar la causa. Además, la enorme meta de la campaña (de 300 millones a 500 millones de dólares) hace que una donación de un millón de dólares parezca insignificante. Toda campaña práctica debería atraer una donación de entre 80 millones y 100 millones de dólares en la cima de la pirámide de la recaudación de fondos.
Desarrollar un listado productivo de posibles donantes a nivel de liderazgo sólo vale la pena si realmente podemos reunirnos y desarrollar relaciones con ellos. La geografía genera dificultades cuando no hay suficientes personas en un área en particular y no se pueden aprovechar los esfuerzos realizados. El tiempo es un elemento clave para desarrollar las relaciones necesarias.
No obstante, debido al tamaño y alcances poco comunes de la APR, esta organización puede tener un atractivo singular para personas con un alto nivel económico que, tal como ocurrió con los Rockefeller hace unas décadas, podrían crear esta Reserva solamente en base a sus obras filantrópicas. Y este es el sueño sin cumplir de todo director ejecutivo. Las probabilidades son pocas, pero la historia nos demuestra que es posible. El modelo de la APR nunca recurrió a los fondos públicos como manera de aprovechar el dinero privado, ya que los terrenos públicos arrendados están, en cierta medida, logrando justamente esto.
Otro desafío muy importante para la APR en cuanto al financiamiento es la escala del proyecto. El impacto se da en aumentos de 20.250 o 40.500 hectáreas en un paisaje en el que los biólogos conservacionistas han determinado que, para que una llanura de hierba mixta sea un ecosistema sano y funcional y pueda sostener el complemento total de la biodiversidad de praderas nativas, el terreno debería ser de aproximadamente 13.000 kilómetros cuadrados (cerca de 1,3 millones de hectáreas).
Instituto Lincoln: ¿Cómo han enfrentado los desafíos de financiamiento los líderes de ambas organizaciones?
Audrey Rust: Tanto en la APR como en el POST, el primer presidente y director ejecutivo, que también cumplía las funciones de miembro del directorio, tenía una sólida formación en negocios pero ninguna experiencia en la recaudación de fondos o en cómo llevar adelante una organización sin fines de lucro. El vicepresidente del directorio de ambas organizaciones era un exitoso inversor de capital de riesgo y se lo consideraba como fundador. Todos estos líderes eran carismáticos y poseían buenos contactos. Por último, pero no por ello menos importante, ambos directores ejecutivos fundadores debieron aportar o prestar grandes cantidades de fondos a la organización para mantenerla a flote.
El presidente fundador de la APR, Sean Gerrity, continúa al timón de la organización después de 10 años, sin que se haya reducido su pasión por el conservacionismo. Sin embargo, el tiempo necesario para realizar tantos viajes y suplir las necesidades económicas de la organización superaba el de un trabajo de tiempo completo y ninguno de los profesionales de desarrollo que contrató logró aliviarle la carga. Bajo la premisa de que los posibles donantes desean encontrarse con alguien que posea un título, hace dos años Gerrity realizó un cambio radical en cuanto al funcionamiento de la organización y contrató dos directores gerentes que son capaces de soportar una significativa carga en cuanto a la recaudación de fondos y los contenidos. Esta estrategia requiere de reuniones o llamadas telefónicas constantes a fin de mantenerse alineados en todos los aspectos de la organización, pero está funcionando. La organización de la APR en base al modelo de directores gerentes ha permitido al personal viajar más y desarrollar mejores relaciones con los donantes. El personal actual ha sido contratado hace menos de dos años, pero está logrando avances.
Instituto Lincoln: ¿Cómo ha superado usted el desafío de recaudar fondos en el POST?
Audrey Rust: Cuando el POST me contrató en 1986 para reemplazar a Robert Augsburger, director ejecutivo fundador, mi primera misión fue recaudar 2 millones de dólares en unos pocos meses para ejercer una opción de compra sobre una finca costera muy importante, que representó el primer proyecto realmente independiente del POST.
Yo entendía a la comunidad local de donantes y tenía bastante experiencia en recaudación de fondos y gestión de organizaciones sin fines de lucro. Estaba completamente abocada al trabajo y a la necesidad de cumplir con nuestras obligaciones financieras. Aunque generalmente no era necesario viajar para recaudar fondos, la proximidad de los posibles donantes convertía cada fin de semana, cada mercado de agricultores y cada evento a nivel local en una oportunidad para entablar contactos. Llevamos a cabo un proyecto importante tras otro, mientras realizábamos un buen trabajo conservacionista e íbamos tomando impulso, pero yo estaba exhausta.
A fin de resolver este problema, conseguí un personal muy bueno. No obstante, mi enfoque fue tradicional: tener la suficiente cantidad de dinero en el banco para contratar al personal adecuado y asegurarme de que uno de los empleados fuera un joven abogado con el potencial necesario para asumir mayores responsabilidades y tareas de liderazgo. Continué encargándome de la recaudación de fondos de grandes donantes, así como también supervisando la estrategia y negociación de adquisición de terrenos clave, mientras que otros empleados se encargaban de realizar las tareas y la administración diarias de la organización. La capacidad de aumentar la cantidad de empleados y delegar algunas tareas significó un gran avance, tanto para mí como para la organización.
Instituto Lincoln: ¿Cuál ha sido el enfoque básico del POST en cuanto a la adquisición de tierras y de qué manera esto ha afectado su estrategia financiera?
Audrey Rust: Tanto el POST como la APR tienen como objetivo conectar terrenos públicos existentes mediante la adquisición de propiedades privadas adyacentes, y ambas organizaciones consideran a los entes conservacionistas locales como sus aliados clave en la tarea de preservar la biodiversidad, brindar acceso público y generar una mayor visión del paisaje protegido. Sin embargo, debido a que tienen diferentes estrategias básicas de conservación del suelo, esto da como resultado patrones de financiamiento e impactos financieros a largo plazo muy diferentes.
La intención del POST es transferir todos los terrenos que protege, y la mayor parte de estas tierras se convertirá en propiedad pública en forma de parques federales, estatales o de condados, o se entregará a los distritos regionales de espacios abiertos para que se encarguen de su administración y protección de forma permanente. Las tierras aptas para la agricultura, que se encuentran protegidas por estrictos derechos de servidumbre con fines conservacionistas, se venden a los agricultores locales. El POST retiene los derechos de servidumbre junto con un fondo dotal que vela por los derechos de servidumbre a fin de garantizar el monitoreo y el cumplimiento de las normas.
El primer proyecto que emprendió el POST a fines de la década de 1970 dio como resultado la donación y posterior venta (a la mitad del valor tasado) de una propiedad altamente visible que era adyacente a la ciudad donde vivía un gran porcentaje de los posibles donantes. Gracias a los fondos que surgieron de esta venta, el POST logró salvar otras tierras. Sin embargo, la organización progresó lentamente durante aproximadamente una década, sin tener una verdadera estrategia de protección de suelos que fuera financieramente sustentable.
En 1986, a raíz de una oportunidad para comprar una finca costera de 485 hectáreas, el POST presentó una oferta de compra de la propiedad, que requería el financiamiento por parte del propietario, una importante recaudación de fondos y la posterior acción política en todo el estado. El éxito en este caso se tradujo en la creación de un fondo de capital de trabajo que le permitió al POST repetir una estrategia similar en varias oportunidades, enfocándose en proyectos de conservación importantes y ambiciosos. Debido a que se ganó la reputación de cumplir con sus promesas, el POST pasó luego a recaudar fondos en una campaña de capitales respecto de un inventario mucho mayor de propiedades. El hecho de poseer un capital de trabajo le permitió al POST estar libre para enfocarse en lo que debía hacerse en lugar de lo que podría hacerse.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles han sido los logros y los fracasos más importantes de la estrategia del POST?
Audrey Rust: El POST logró generar un capital de trabajo y así demostrar a los donantes una rentabilidad apalancada. El éxito generó más éxito y, en la actualidad, el POST funciona con una cuenta de capital de trabajo de más de 125 millones de dólares. Las tierras protegidas nunca estuvieron en riesgo de perderse debido a problemas financieros. El tipo de fondos públicos que se utiliza, sumado a las donaciones de origen privado, brindan aún mayores garantías.
Cada uno de estos logros ha generado en el POST la confianza de pasar a otro nivel respecto de las tareas de protección, restauración y colaboración en forma directa. En la actualidad, el arsenal conservacionista de la organización comprende además la ingeniería forestal sustentable, los derechos de servidumbre activa en las tierras de cultivo, el pastoreo de conservación y la remoción de especies exóticas.
Por otro lado, nunca se articuló bien una visión amplia de lo que podría traer aparejado el futuro, ya que el POST siempre trabajó de manera gradual. Despertar la imaginación de los donantes empresariales en niveles del liderazgo (que representan la principal fuente de riqueza en el valle) se volvió cada vez más difícil a medida que transcurrió el tiempo. También resultó difícil para la organización abocarse a la tarea de restaurar y administrar las tierras que poseía para su posterior transferencia.
A medida que los fondos públicos se van agotando, resulta mucho menos probable que las agencias públicas acepten la responsabilidad que conlleva poseer terrenos adicionales. El POST está experimentando en la actualidad tanto los gastos derivados de poseer propiedades en forma indefinida como la incapacidad de vender las tierras para obtener un rendimiento de capital que vaya nuevamente a sus cuentas.
Instituto Lincoln: ¿Cuál ha sido el enfoque básico de la APR?
Audrey Rust: La APR enfrenta una situación diferente en Montana, donde las fincas privadas son mucho más grandes que cualquier parcela de las montañas de Santa Cruz, y sus propietarios controlan otros tramos de grandes dimensiones de terrenos de propiedad federal arrendados. Es intención de la APR mantener a perpetuidad estas tierras y arrendamientos privados. A fin de garantizar la gestión de estas tierras, se necesitará realizar una recaudación de fondos dotales en forma privada.
La APR quiso demostrar desde el principio que podía lograr progresos reales respecto de su gran visión conservacionista, a pesar de la falta de fondos. La APR se movió rápidamente para adquirir tierras y sus arrendamientos correspondientes mediante el financiamiento por parte de los propietarios. El liderazgo de la organización consideró que establecer firmemente nuestra posición en este asunto era la única manera de comenzar a atraer el dinero que necesitábamos para adquirir las propiedades que conformarían la reserva. Sin la suficiente experiencia en recaudación de fondos o sin un listado de posibles donantes, la lucha era enorme. Hasta hace poco, sólo teníamos unos fondos mínimos en nuestras reservas, lo que volvía extremadamente difícil cumplir con nuestras obligaciones financieras, en particular las deudas.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los logros más importantes y los desafíos actuales de la APR?
Audrey Rust: La persistencia y el buen trabajo están dando sus frutos. Entre los avances más importantes se cuentan la oportunidad de adquirir cuotas y sus arrendamientos respectivos en una finca de 60.700 hectáreas y, en el año 2012, una donación muy importante de parte de uno de los mayores benefactores de la organización. La APR también comenzó a construir un lujoso “campamento safari” que abrirá sus puertas en 2013 y que permitirá atraer a la pradera a donantes del nivel de liderazgo, desarrollar relaciones y profundizar su conexión con la tierra.
La organización posee un buen historial y ha demostrado su capacidad de hacer que las cosas funcionen, por lo que puede comenzar a poner en práctica principios de gestión a fin de pronosticar las futuras actividades. Uno de los ejemplos más carismáticos es la reintroducción de bisontes genéticamente puros. En la actualidad existen extraordinarias oportunidades para adquirir importantes lotes de terrenos. Sin embargo, sin reservas de capital de trabajo significativas, el personal y el liderazgo de la APR enfrentan grandes dificultades a la hora de cumplir con sus obligaciones financieras. Esto genera un clima en el que se busca obtener un rápido rendimiento de las donaciones en lugar de desarrollar el tipo de donaciones provenientes de los niveles de liderazgo que la organización más necesita a largo plazo. Por ahora, los planes se encuentran incompletos para garantizar una protección privada permanente de los terrenos adquiridos. La organización puede comprar los terrenos bajo financiamiento de los propietarios o que estén especialmente a un muy buen precio, aun cuando no exista una gran prioridad para su adquisición. La recaudación de los fondos dotales necesarios para la administración continua de los terrenos ha sido un proceso muy lento.
Instituto Lincoln: En conclusión, ¿cuáles son los principales aspectos que estas dos organizaciones tan diferentes tienen en común?
Audrey Rust: El POST y la APR se encuentran en diferentes etapas de su crecimiento organizacional, y el futuro de cada una depende de sus diferencias más evidentes y sus historiales respectivos. No obstante, es posible identificar ciertos elementos clave que ambas tienen en común y que pueden llevarlas al éxito:
Ambas organizaciones continúan enfrentando importantes desafíos para financiar sus objetivos. El POST ha realizado con éxito la transición hacia un nuevo liderazgo y se encuentra abocado a iniciativas conservacionistas mucho mayores y complejas. El éxito ha dominado a esta organización por tanto tiempo que resulta difícil para los nuevos filántropos encontrar algo que “inventar” o apoyar. El POST es una organización muy bien administrada, que deja pocas oportunidades para que la nueva elite del Valle Silicon participe con su consabida frase “podemos hacerlo mejor”. El POST debe dedicarse más a identificar y atraer a aquellos pocos donantes de la cima de la pirámide. Este desafío resulta especialmente difícil debido a que la participación del gobierno prácticamente se ha detenido y a que los tres mayores donantes del POST ya no están brindando subvenciones para este tipo de tareas conservacionistas dentro del rango de entre los 20 millones y los 50 millones de dólares. Además, es difícil apuntar a una fase final y, sin ello, la organización perderá el sentido de urgencia y el apoyo de las donaciones.
La APR es una organización nueva y fascinante y ha logrado asociarse en forma creativa con National Geographic, que produjo un video de una hora de duración titulado “The American Serengeti”, con el cual se logró realzar la misión de la APR y, como consecuencia, darle a la organización la importancia nacional que necesita a fin de poder recaudar mayores donaciones a nivel nacional. Es justamente en estos tiempos que los donantes clave del nivel de liderazgo deben involucrarse en la causa. En toda organización sin fines de lucro, las pirámides de financiamiento se están volviendo cada vez más verticales. Las campañas de este tipo con frecuencia dependen de que uno o dos donantes provean fondos que igualen la mitad o hasta dos tercios del objetivo total. Sin estos donantes, el personal de la organización se desgasta tratando de recaudar fondos y los costos de estas actividades aumentan rápidamente.
Estoy convencida de que el tamaño, los alcances y la habilidad para medir la visión que tiene una organización son factores determinantes para el éxito. Los donantes y el público en general se sienten impulsados por la idea de que podemos cambiar nuestro mundo. Articular claramente esa visión y promoverla es una tarea esencial. El POST debe trabajar en los mensajes que envía para poder articular mejor su visión actual. La APR debe encontrar otras formas de comunicar su visión de forma más efectiva y desarrollar una importante masa crítica de partidarios.
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Excess development entitlements and distressed subdivisions are impairing the quality of life, skewing development patterns and real estate markets, damaging ecosystems, and diminishing fiscal health in communities throughout the U.S. Intermountain West. Since the post-2007 real estate bust, which hit many parts of the region severely, eroding subdivision roads now carve up agricultural lands, and lonely “spec” houses continue to dot many rural and suburban landscapes. Some are vacant, but others are partially occupied and require the delivery of public services to remote neighborhoods that generate very little tax revenue. In jurisdictions where lots could be sold before infrastructure was completed, many people now find themselves owning a parcel in what was supposed to be a high-amenity development but is in fact little more than a paper plat.
These arrested developments—known colloquially as “zombie” subdivisions—are the living dead of the real estate market. Beset by financial or legal challenges, once-promising projects are now afflicting their environs with health and safety hazards, blight, decreased property values, threats to municipal finance, overcommitted natural resources, fragmented development patterns, and other distortions in local real estate markets.
This article presents an overview of the economic context that fostered so many excess entitlements in the West and of the local planning and development controls that influence how those market forces play out in a given community. It also describes how three communities in the Intermountain West have redesigned distressed subdivisions in their jurisdictions and how those efforts are facilitating recovery, creating more sustainable growth scenarios, improving property values, and conserving land and wildlife habitat.
The Economic Background that Fostered Excess Development in the West
In the Intermountain West, where land is abundant, and rapid growth is common, it’s not unusual for local governments to grant development entitlements well in advance of market demand for housing. Boom and bust cycles aren’t rare in the region either. The magnitude of the Great Recession, however, amplified the frequency of excess entitlements and exacerbated their harmfulness to surrounding communities. In the Intermountain West alone, millions of vacant lots are entitled. Across a large number of the region’s counties, the rate of vacant subdivision parcels ranges from around 15 percent to two-thirds of all lots (tables 1 and 2).
As the economy continues to recover, will the market correct this surplus of development rights, incentivizing developers to build out distressed subdivisions or to redesign those that do not reflect current market demand? In some locations, yes; in others, it is unlikely. Subdivisions are designed to be near-permanent divisions of land. Although many areas throughout the Intermountain West are rebounding robustly, many subdivisions remain distressed, with expired development assurances, few if any residents, fragmented ownership, partially completed or deteriorating infrastructure improvements, and weak or nonexistent mechanisms to maintain new services. Uncorrected, these arrested developments will continue to debilitate the fiscal health and quality of life in affected areas.
The Complexity of Revising Development Entitlements
Local jurisdictions shape the future of their communities through the entitlement of land, the approval of subdivisions, and the granting of subsequent development permits. These actions result in land use commitments that prove difficult to change in the future, establish development standards, and often commit the community to significant, long-term service costs.
Figure 1 demonstrates that excess entitlements are easiest to address when they’re purely paper subdivisions—with one owner, no improvements, no lots sold, and no houses built. As the status of a subdivision progresses from a paper plat to a partially built development—and more than a few landowners are involved, or the subdivider has begun to install improvements, or more than a few owners have built homes—the challenges grow more complex, and the options for resolving them more constrained.
The revision or revocation of a paper plat requires the agreement of only a single property owner who hasn’t made any major investments that might constrain the ability to alter design plans, allowing for the simplest resolutions (though the situation becomes more complicated if a lender must also approve any changes). The sale of even one lot to an individual landowner makes entitlement issues in the subdivision harder to resolve for three major legal reasons: (1) the need to protect the property rights of lot owners, (2) the need to preserve access to sold lots, and (3) pressure for equal treatment between current and potential future homeowners. Some of these issues can give rise to lawsuits, creating potential liability for the town or county. The revision or revocation of a plat with sold lots will require the agreement of multiple owners—each of whom may decide to file a lawsuit on one or more of these grounds.
Once the developer makes significant investments for infrastructure and other improvements, complications escalate. Although the purchase of land does not in itself create a “vested right” to complete the development, once an owner invests in improvements to serve anticipated houses, it is difficult to stop construction of those homes without reimbursing the developer for the cost of infrastructure.
Completed homes—particularly if a number of them are already occupied—further compound the complexity of resolving distressed subdivisions. Access roads will need to be retained and maintained, even if the homes are widely scattered in inefficient patterns. If the developer committed to building a golf course, park, or other community facilities, individual lot owners could claim a right to those amenities—whether or not they have been built, and whether or not the associations slated to upkeep them exist or have enough members to perform the maintenance. Even if the developer was clearly responsible for constructing the amenities, the local government could become liable for them if it has prevented the developer from building the amenities by vacating parts of the plat where those amenities were to be built.
Larger subdivisions split into several phases at various stages of completion pose the most intricate and extensive challenges. The first phases of construction may be mostly sold lots with most infrastructure in place, but later phases may be mere paper plats—unbuilt, with no lots sold and no improvements in place. Thus, a single distressed subdivision may pose several types of legal entitlement issues, with varying levels of risk and potential liability, in different corners of the development.
How Three Communities Successfully Redesigned Excess Entitlements
Local governments seeking to remedy the potential negative impacts of excess development entitlements and distressed subdivisions have many different land use and zoning measures at their disposal. We identified 48 tools and 12 best practices as a result of our research, which draws on case studies, lessons shared by experts during several workshops, data analysis, and a survey of planners, developers, and landowners in the Intermountain West. (For the scope of preventive and treatment strategies, consult the full Policy Focus Report, Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements). Generally, they fall into four categories: economic incentives, purchase of land or development rights, growth management programs, and development regulations:
1. Economic incentives—such as targeted infrastructure investments, fee waivers, and regulatory streamlining—avoid controversial regulations.
2. Purchase of land or development rights is the most direct way to eliminate unwanted development entitlements, but it may be too costly for some communities.
3. Growth management approaches include relying on urban service area boundaries or adequate public facility requirements to limit new development entitlements.
4. Development regulations include rezoning, changes in subdivision ordinances and development assurances, initiation of plat vacating processes, and revised development agreement templates.
The following three case study communities primarily utilized development regulations. Mesa County in Colorado and Teton County in Idaho revised their development agreements to redesign local distressed subdivisions. All three jurisdictions, including the City of Maricopa in Arizona, facilitated voluntary replatting efforts as well.
How Mesa County, Colorado, Revised Its Development Approval Process and Abandoned Paper Plats
During the oil shale boom and bust of the 1980s, Mesa County, Colorado, was one of the regions hit hardest. When ExxonMobil ceased operations in the area, the population of Grand Junction, the county seat, plummeted by 15,000 people overnight. All development halted. In the bust’s wake, more than 400 subdivisions, encompassing about 4,000 lots throughout the county, were abandoned. Nearly 20 percent of Mesa County’s subdivisions were left with unfulfilled development improvement agreements.
When the county’s bond rating dropped in 1988, it put several measures in place to clean up the excess entitlements. It negotiated with local banks and the development community to establish a development improvements agreement form and procedure. It also established a new financial guarantee called the “Subdivision Disbursement Agreement” between construction lenders and the county. The agreement puts the county in a direct partnership with financial institutions to ensure, 1) an agreed-upon construction budget, 2) an established timeline for construction of the improvements, 3) an agreed-upon process, involving field inspections during construction, for releasing loan funds to developers, and 4) the county’s commitment to accept a developer’s improvements, after certain conditions have been met, and to release the developer from the financial security.
It took Mesa County 15 years to fully address the excess entitlements stemming from the 1980s bust, but the work paid off: During the Great Recession, the county had the lowest ratio of vacant subdivision parcels to total subdivision lots among approximately 50 counties examined in the Intermountain West. Not a single developer backed out of a development agreement when only partial improvements were made. While some subdivisions remain vacant, all improvements have been completed to the point that the parcels will be ready for construction once they are sold.
River Canyon (figure 2), for example, was planned as a 38-lot subdivision on 192 acres. When the real estate bubble burst in 2008, the entire site had been lightly graded with roads cut, but no other improvements were complete, and no parcels had been sold. Realizing the lots would not be viable in the near-term, the developer worked with the county to replat the subdivision into one parent lot until the owner is ready to apply for subdivision review again.
The resolution is a win-win: The county escapes a contract with a developer in default and avoids the sale of lots to multiple owners with whom it would be difficult to coordinate construction of subdivision improvements. The developer avoids the cost of installing services and paying taxes on vacant property zoned for residential development.
Now, lenders in Mesa County often encourage the consolidation of platted lots, because many banks will not lend money or extend the time on construction loans without a certain percentage of presales validating the asset as a solid investment. The landowner generally complies as well, to avoid paying taxes on vacant residential property, which carries the second highest tax rate in Colorado. If market demand picks up, property owners may submit the same subdivision plans to the county for review, to ensure compliance with current regulations. If the plans still comply, the developer can proceed from that point in the subdivision process. Mesa County consolidated parcels this way a total of seven times from 2008 to 2012, to eliminate lots where no residential construction is anticipated in the near future.
How Maricopa, Arizona, Partnered to Convert Distressed Parcels to Nonresidential Uses
Maricopa—incorporated in 2003, in the early years of Arizona’s real estate boom—is typical of many new exurban communities within growing metropolitan regions. Faced with an influx of new residents “driving until they qualified,” the community quickly committed the majority of available land to residential subdivision entitlements. At the height of the boom, the small city—37 miles from downtown Phoenix and 20 miles from the urbanizing edge of the Phoenix metro area—was issuing roughly 600 residential building permits per month.
Pinal County had approved many of Maricopa’s residential subdivisions before the city was incorporated, in accordance with the county’s 1967 zoning code. In fact, following standard practice for newly incorporated communities, the city initially adopted the Pinal County Zoning Ordinance. For a time, the county planning and zoning commission also continued to serve as the city’s planning oversight body. But this older rural county code did not consider or create incentives for mixed-use development, areas with a downtown character, a balance between jobs and housing, institutional uses, or social services. The lack of diversity resulted in a shortage of retail and service use areas and a scarcity of designated areas for nonprofits such as churches, private schools, daycare, counseling, and health services. As new residents looked for public services and local jobs, this dearth of land for employment and public facilities became increasingly problematic.
When the Great Recession hit and the housing bust occurred, supply overran demand for residential lots, and many became distressed. Maricopa faced this challenge and seized the opportunity to reexamine its growth patterns and address the multiple distressed subdivisions plaguing the community.
The city chose to partner with the private sector—including developers, banks, bonding agencies, and other government agencies—to address distressed subdivisions and the lack of institutional and public land uses. The first test of this new approach began when a Catholic congregation was looking for a church site in an urban location with existing sewage, water, and other necessary infrastructure. The City of Maricopa served as a facilitator to connect the church with the developers of Glennwilde, a partially built, distressed development. The church chose a site in a late phase of the subdivision—at that point still a paper plat. The city vacated the plat for that site and returned it to one large parcel, which the Glennwilde developer then sold to the church.
Construction has not yet begun, but the project has served as a model for other arrested developments. The collaborative effort among the city, owners of currently distressed subdivisions, and other interested parties has also inspired approved proposals for a Church of Latter Day Saints stake center, a civic center, a regional park, and a multigenerational facility throughout the city.
How Teton County, Idaho, Demanded Plat Redesign, Vacation, or Replatting
Rural, unincorporated Teton County, Idaho—with an estimated year-round population of 10,170—has a total of 9,031 platted lots, and 6,778 are vacant. Even if the county’s annual growth rate returned to 6 percent, where it hovered between 2000 and 2008, this inventory of lots reflects a stockpile adequate to accommodate growth for approximately the next 70 years. This extreme surplus of entitlements —with three vacant entitled lots for every developed lot in the county—stems from three poor decisions the board of commissioners made from 2003 to 2005.
First, the county adopted a quick and easy process for landowners to request the right to up-zone their properties from 20-acre lots to 2.5-acre lots. None of these zone changes were granted in tandem with a concurrent development proposal; virtually all were granted for future speculative development. It was not uncommon for the county to up-zone hundreds of acres in a single night of public hearings; the agenda for one meeting could include up to ten subdivision applications.
Second, the county’s Guide for Development 2004–2010 called for aggressive growth, with a focus on residential construction to drive economic development. The goals and objectives, however, were vague, and the plan failed to specify the type and location of projects. Discredited by the community, the document was ultimately ignored during the approvals process and fostered explosive, random development, resulting in six years of land use decisions made without any coherent strategy.
Third, the Board of County Commissioners adopted a Planned United Development (PUD) ordinance with density bonuses in 2005. Under the PUD cluster development provisions, developers could exceed the underlying zoning entitlements by as much as 1,900 percent. Typical PUD density bonuses for good design range between 10 and 20 percent. Now areas with a central water system that were zoned for 20-acre zoning—with 5 units per 100 acres—could be entitled with up to 100 units. In addition, Teton County’s PUD and subdivision regulations allowed the sale of lots before infrastructure installment, which provided a huge incentive for speculative development.
After the 2008 market crash, some owners of incomplete developments began looking for ways to restructure their distressed subdivisions. In 2010, Targhee Hill Estates approached the county with a proposal to replat their partially built resort (figure 3). At the time, however, there was no local ordinance, state statute, or legal process that would permit the replatting of an expired development.
The Teton County Valley Advocates for Responsible Development (VARD) stepped in and petitioned the county to create a process to encourage the redesign of distressed subdivisions and facilitate replatting. VARD realized that a plat redesign could reduce intrusion into sensitive natural areas of the county, reduce governmental costs associated with scattered development, and potentially reduce the number of vacant lots by working with landowners and developers to expedite changes to recorded plats.
On November 22, 2010, the Board of County Commissioners unanimously adopted a replatting ordinance that would allow the inexpensive and quick replatting of subdivisions, PUDs, and recorded development agreements. The ordinance created a solution-oriented process that allows Teton County to work with developers, landowners, lenders, and other stakeholders to untangle complicated projects with multiple ownership interests and oftentimes millions of dollars in infrastructure.
The ordinance first classifies the extent of any changes proposed by a replat into four categories: 1) major increase in scale and impact, 2) minor increase in scale and impact, 3) major decrease in scale and impact, 4) minor decrease in scale and impact. Any increases in impact may require additional public hearings and studies, whereas these requirements and agency review are waived (where possible) for decreases in impact. In addition, the ordinance waives the unnecessary duplication of studies and analyses that may have been required as part of the initial plat application and approval. Teton County also waived its fees for processing replat applications.
The first success story was the replatting of Canyon Creek Ranch Planned Unit Development, finalized in June 2013. More than 23 miles from city services, Canyon Creek Ranch was originally approved in 2009 as a 350-lot ranch-style resort on roughly 2,700 acres including approximately 25 commercial lots, a horse arena, and a lodge. After extensive negotiations between the Canyon Creek development team and the Teton County Planning Commission staff, the developer proposed a replat that dramatically scaled back the footprint and impact of this project to include only 21 lots over the 2,700 acre property. For the developer, this new design reduces the price tag for infrastructure by 97 percent, from $24 million to roughly $800,000, enabling the property to remain in the conservation reserve program and creating a source of revenue on it while reducing the property tax liability. The reduced scale and impact of this new design will help preserve this critical habitat and maintain the rural landscape, which is a public benefit to the general community.
Conclusion
While recovery from the most recent boom and bust cycle is nearly complete in some areas of the country, other communities will be impacted by vacant lots and distressed subdivisions well into the future. Future real estate booms will also inevitably result in new busts, and vulnerable communities can build a solid foundation of policies, laws, and programs now to minimize new problems stemming from the excess entitlement of land. Communities and others involved in real estate development would be well-served by ensuring they have mechanisms in place to adapt and adjust to evolving market conditions. For jurisdictions already struggling with distressed subdivisions, a willingness to reconsider past approvals and projects and to acknowledge problems is an essential ingredient to success. Communities that are able to serve as effective facilitators as well as regulators, as demonstrated in the case studies presented here, will be best prepared to prevent and then respond and treat distressed subdivisions and any problems that may arise from excess development entitlements.
For More Tools and Recommendations
This article was adapted from a new Policy Focus Report from the Lincoln Institute, Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements, by Jim Holway with Don Elliott and Anna Trentadue. For more detailed information—including best practices, policy recommendations, and a how-to guide for communities dealing with excess entitlements—download the full Policy Focus Report or order a print copy. Additional information is available on the companion website (www.ReshapingDevelopment.org).
About the Authors
Jim Holway, Ph.D., FAICP, directs Western Lands and Communities at the Sonoran Institute in Phoenix, Arizona. He also is a local elected official, representing Maricopa County on the Central Arizona Water Conservation District.
Don Elliott, FAICP, is a land use lawyer, city planner, and the director of Clarion Associates in Denver, Colorado.
Anna Trentadue is the staff attorney for Valley Advocates for Responsible Development in Driggs, Idaho.
Resources
Burger, Bruce and Randy Carpenter. 2010. Rural Real Estate Markets and Conservation Development in the Intermountain West. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Elliott, Don. 2010. Premature Subdivisions and What to Do About Them. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Preston, Gabe. 2010. The Fiscal Impacts of Development on Vacant Rural Subdivision Lots in Teton County, Idaho. Fiscal impact study. Teton County, ID: Sonoran Institute.
Sonoran Institute. Reshaping Development Patterns. PFR companion website www.ReshapingDevelopment.org
Sonoran Institute. Successful Communities On-Line Toolkit information exchange. www.SCOTie.org
Trentadue, Anna. 2012. Addressing Excess Development Entitlements: Lessons Learned In Teton County, ID. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Trentadue, Anna and Chris Lundberg. 2011. Subdivision in the Intermountain West: A Review and Analysis of State Enabling Authority, Case Law, and Potential Tools for Dealing with Zombie Subdivisions and Obsolete Development Entitlements in Arizona, Colorado, Idaho, Montana, New Mexico, Nevada, Utah, and Wyoming. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Valley Advocates for Responsible Development. www.tetonvalleyadvocates.org
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A medida que crece el interés por vivir en las ciudades, el costo de las propiedades residenciales en muchos mercados de moda se ha ido por las nubes. Según el Centro Conjunto para Estudios de la Vivienda (Joint Center for Housing Studies o JCHS, 2015), en 2014 la tasa de viviendas vacantes en el mercado de alquiler alcanzó su mínimo en dos décadas; el precio de alquiler aumentó en 91 de 93 áreas metropolitanas estudiadas, y el índice de precios al consumidor para los contratos de alquiler se incrementó el doble de la tasa de inflación, hasta un 10 por ciento o más en Denver, San José, Honolulu y San Francisco.
A pesar de una interrupción debida a la crisis hipotecaria, los precios de las viviendas a la venta también han seguido aumentando, a menudo más allá del alcance de los compradores potenciales (Olick 2014); en Washington D.C., la mediana del valor de la vivienda casi se triplicó entre 2000 y 2013 (Oh et al. 2015). Cuando los activistas para el derecho a la vivienda comienzan a buscar herramientas efectivas para evitar el desplazamiento de las familias de bajos ingresos fuera de los barrios en proceso de aburguesamiento y crear comunidades inclusivas, muchos recurren a los fideicomisos de suelo comunitario (recuadro 1) como manera de ayudar a construir un inventario de viviendas permanentemente asequibles.
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Recuadro 1: El modelo de fideicomiso de suelo comunitario
Bajo el modelo de fideicomiso de suelo comunitario (CLT, por su sigla en inglés), una organización controlada por la comunidad retiene la propiedad de una parcela de suelo, y vende o alquila viviendas en dicho suelo a familias de bajos ingresos. En contrapartida a precios inferiores a los del mercado, los compradores aceptan restricciones de reventa, de modo que las viviendas sigan siendo económicas para los compradores subsiguientes, permitiendo al mismo tiempo a los dueños acumular algo de patrimonio neto. El fideicomiso de suelo comunitario también prepara a los compradores para adquirir la propiedad, les ofrece apoyo en sus problemas de financiamiento, y gestiona las reventas y las viviendas de alquiler.
De esta manera, el fideicomiso permite a más familias ser propietarias de una casa y apoya a los residentes que quieren comprometerse con sus barrios a largo plazo. En las áreas que se están aburguesando, ofrecen una manera efectiva para que las familias de bajos ingresos mantengan una participación en el barrio, porque aceptan un subsidio único inicial (que puede provenir de diversas fuentes, frecuentemente incluyendo programas públicos como el Programa de Sociedades de Inversión HOME o los Subsidios en Bloque para Desarrollo Comunitario) que queda ligado al edificio, manteniendo el bajo precio de las unidades a lo largo del tiempo sin necesidad de aportaciones adicionales de dinero público. En los mercados de vivienda débiles, también son beneficiosos (Shelterforce 2012), al proporcionar educación en materia financiera para reducir la cantidad de ejecuciones hipotecarias, mejorar el mantenimiento del barrio y mantener una tasa de ocupación estable. En 2009, en el auge de la crisis de ejecuciones hipotecarias, la probabilidad de que los préstamos de la Asociación de Banqueros Hipotecarios (MBA, por su sigla en inglés) se encontraran en el proceso de ejecución hipotecaria era 8,2 veces mayor que para los préstamos de fideicomisos de suelos comunitarios (CLT), a pesar de que los préstamos de los CLT se habían efectuado de manera uniforme a hogares de bajos ingresos (Thaden, Rosenberg 2010) mientras que los préstamos MBA incluían todos los segmentos de ingresos. De las poquísimas casas de un CLT que completaron el proceso de ejecución hipotecaria, la cartera del CLT no perdió ninguna.
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De forma similar a las corporaciones de desarrollo comunitario (community development corporations o CDC), muchos CLT surgieron de organizaciones vecinales de base. La organización comunitaria tradicional (a diferencia del concepto más amplio de “sensibilización comunitaria”) crea una base empoderada de residentes para determinar por si mismos lo que necesitan y se movilizan para lograrlo; como frente común, estos individuos están en mejores condiciones para contrarrestar a los opositores corporativos o gubernamentales y otras formas de poder institucional. La colaboración estratégica y la fortaleza numérica son esenciales para la formación exitosa de un CLT. Pero las destrezas requeridas para organizarse políticamente alrededor de problemas locales son muy distintas a las requeridas para administrar propiedades inmobiliarias. Si bien hacen falta ambas destrezas para implementar y sustentar un CLT, la adquisición de estas competencias centrales bajo un mismo techo puede obstaculizar la capacidad de una organización vecinal para dedicarse a su misión fundamental o alcanzarla.
¿Cómo han pilotado las organizaciones comunitarias que crearon un CLT el desafío de adquirir dos juegos de destrezas aparentemente incompatibles? Examinamos aquí la experiencia de cinco CLT consolidados de distintas regiones del país para ver cómo superaron este desafío y fueron modificando su enfoque a consecuencia de ello. Desde Boston a Los Ángeles, los organizadores comunitarios enfrentaron una amplia gama de problemas, desde barrios con altas tasas de suelo vacante y casi sin mercados de vivienda, a áreas de gran movimiento donde la preocupación principal era el desplazamiento de familias de bajos ingresos. Sin embargo, estas cinco organizaciones tuvieron razones notablemente similares para iniciar un fideicomiso de suelo comunitario: cada uno de los directores de estos CLT señaló que la comunidad quería controlar el suelo para impedir no sólo que los residentes perdieran una casa sino también que no pudieran comprar una por falta de recursos. Incluso los CLT que comenzaron en mercados de vivienda débiles estaban ubicados cerca del centro o cerca de distritos universitarios u otras áreas populares, y reconocieron la posibilidad de desplazamientos a medida que las condiciones de sus barrios mejoraran. Todos señalaron que era esencial contar con una visión comunitaria clara para que un CLT tenga éxito, aunque algunos grupos asumen la responsabilidad directa de crear e implementar dicha visión, mientras que otros se dedican a realizar trabajos por una vivienda en nombre de una organización matriz encargada de orientar la visión más amplia. Las formas de organizar y desarrollar las viviendas también variaron, pero todos estuvieron de acuerdo en que estas dos actividades pueden ser difíciles de combinar.
Dudley Neighbors Inc., Boston, Massachusetts
La organización más antigua en nuestro estudio, Dudley Street Neighborhood Initiative (DSNI) o Iniciativa del Barrio de Dudley Street, se formó en un mal momento para el mercado en la década de 1980 para combatir el desecho ilegal de residuos en grandes extensiones de suelos que quedaron vacantes a consecuencia de una ola de incendios intencionados. La ciudad estaba proponiendo un plan de ordenamiento territorial para la zona sin tener en cuenta la opinión de los residentes, y los miembros de la comunidad respondieron creando DSNI para reclamar el derecho de la comunidad a participar de las decisiones sobre el uso del suelo en su zona. Conquistaron este derecho y, por medio de DSNI, decidieron que un CLT era la mejor herramienta para ayudar a implementar la visión de la comunidad. “Muchas veces, los grupos quieren formar un CLT creyendo que resolverá mágicamente los problemas de un barrio”, dice Harry Smith, director del CLT de DSNI, Dudley Neighbors Inc. (DNI) u Organizaciön de Vecinos de Dudley. “Pero primero decimos: ‘¿Han plasmado una visión de cómo se debería desarrollar su comunidad, y pueden explicar cómo encaja un CLT en dicha visión?’”
DNI, fundado en 1984, es una organización independiente, pero mantiene estrechos vínculos con su organización matriz. Los dos grupos comparten personal, y DSNI nombra a la mayoría de los integrantes de la Junta Directiva del CLT. El CLT es responsable solamente de proporcionar viviendas asequibles y del control comunitario del suelo, y deja a DSNI la tarea prioritaria de organización y planificación comunitaria. Ni DSNI ni DNI llevan a cabo el desarrollo inmobiliario directamente, sino que se asocian con emprendedores locales de viviendas sociales para ello.
Debido a su larga historia y relaciones ya establecidas, DSNI se dedica menos a actividades de lucha política que en sus días iniciales. Pero no renuncia a ello, de ser necesario. De hecho, Smith señala que mantener un CLT puede ser una fortaleza política única. Cuando DSNI se organiza para determinar el destino de una parcela particular de terreno, “el hecho de tener un fideicomiso de suelo nos da un nivel de impacto adicional”, dice.
Fideicomiso de suelo comunitario Sawmill, Albuquerque, Nuevo México
El CLT Sawmill, ubicado en Albuquerque, Nuevo México, se inició en 1996 cuando, después de una década de realizar actividades de organización comunitaria, los residentes de bajos ingresos se unieron para luchar contra una fábrica vecina que contaminaba el aire y amenazaba su salud. Querían ejercer control sobre el uso futuro del espacio. Después de que los líderes asistieron a una conferencia para aprender más sobre los fideicomisos de suelo comunitario, mantuvieron una serie de reuniones sobre este tema. Aunque algunos residentes mostraron preocupación por no poseer el suelo en el modelo del CLT, un veterano de la comunidad les recordó que de todas maneras no eran dueños de su propiedad ahora, ya fuera porque estaban de alquiler o porque no tenían los recursos para controlar lo que ocurría en su propio suelo. El exdirector ejecutivo Wade Patterson dice: “El hecho de que el objetivo específico estuviera orientado a controlar los costos de la vivienda calmó las inquietudes sobre el aburguesamiento de la comunidad y el desplazamiento de los residentes. El hecho de conseguir viviendas, y no otra fábrica, fue algo indiscutible”.
El CLT Sawmill fue creado como una organización independiente dedicada al desarrollo inmobiliario, a la administración y a la gestión de propiedades. Es uno de los mayores CLT del país, con 17 hectáreas, e incluye viviendas en propiedad, en alquiler y para personas de la tercera edad. Recientemente ganó una licitación de la ciudad de Albuquerque para revitalizar un viejo motel en un nuevo barrio de la ciudad, y el CLT está tratando de resolver cómo introducirse en esa comunidad de manera respetuosa.
Las asociaciones de vecinos de Albuquerque que se encuentran en el área de influencia de Sawmill, incluyendo el Consejo Asesor de Sawmill, que lanzó el CLT, se enfocan en la “construcción de la comunidad” por medio de eventos culturales, según Patterson. El CLT respalda la organización vecinal ofreciendo espacio para reunirse en uno de sus edificios, además de otros tipos de apoyo. “Nuestro objetivo no es liderar sino ofrecer apoyo manteniéndonos detrás”, dice Patterson.
Fideicomiso de suelo comunitario de San Francisco, California
El fideicomiso de suelo comunitario de San Francisco (SFCLT) fue creado en 2003, en un momento en que el mercado inmobiliario de la ciudad era uno de los más activos del país, y los residentes de bajos ingresos estaban preocupados por los altísimos alquileres y desalojos ilegales para convertir las propiedades en condominios. Los organizadores vecinales estaban buscando un modelo que pudiera prevenir los desalojos y dar a los residentes de menores ingresos un mayor control sobre su situación de vivienda.
El CLT es una entidad independiente, pero mantiene una relación estrecha con los organizadores vecinales que lo fundaron. Cuando sus grupos asociados se organizan para impedir desalojos o conversiones a condominios de un edificio en riesgo de ello (generalmente edificios de departamentos pequeños), SFCLT hace de comprador para preservar el edificio y después lo convierte en una cooperativa en suelo propiedad del CLT. SFCLT cuenta con personal que tiene experiencia inmobiliaria, pero no construye edificios nuevos; todas las obras de rehabilitación se contratan por fuera. Gestiona los aspectos financieros de la adquisición y la conversión, la administración del suelo y la capacitación y respaldo para ayudar a los residentes a formar una junta directiva y administrar el gobierno de la cooperativa. “Los grupos vecinales interesados en temas de vivienda nos remiten a todos los residentes necesitados; nosotros somos la única organización en temas de vivienda que puede ayudar a estabilizar un edificio de departamentos de varias unidades comprándolo”, dice la directora Tracy Parent. SFCLT organiza a sus miembros para apoyar los temas más amplios promovidos por sus socios de la coalición, pero no “inicia las actividades organizativas” sobre estos temas, según Parent.
T.R.U.S.T. South LA, Los Ángeles, California
Cuando se formó T.R.U.S.T. South LA en 2005, los barrios objetivos estaban llenos de lotes vacantes y viviendas deterioradas, mientras que las áreas circundantes estaban amenazadas por la presión del desarrollo inmobiliario. Si bien los fundadores —Esperanza Community Housing Corporation, Strategic Actions of a Just Economy y Abode Communities— pensaron inicialmente en crear un CLT principalmente como una herramienta de vivienda, han asumido un papel más amplio en la implementación de una visión comunitaria. “Originalmente, nos constituimos como un grupo de adquisición de suelos. Después, nuestros miembros quisieron organizarse”, dice la directora ejecutiva Sandra McNeill. El CLT se ha organizado, por ejemplo, contra el propietario malintencionado que estaba tratando de desalojar a los residentes de un edificio que había dejado deteriorar a propósito para aprovecharse del vencimiento de las restricciones en el monto del alquiler de las viviendas de Sección 8. También se ha organizado para recaudar fondos para llevar a cabo mejoras en el transporte y en los espacios verdes en su barrio, y ha participado en coaliciones para el apoyo de políticas municipales más amplias, como, por ejemplo, el aumento de financiamiento para viviendas sociales.
El grupo se describe ahora como “una iniciativa comunitaria para estabilizar los barrios situados al sur del centro de Los Ángeles”. T.R.U.S.T. South LA es una organización independiente que se considera parte del equipo de desarrollo de proyectos de vivienda, y se asocia con otros para comprar, financiar y construir o rehabilitar viviendas.
Aun cuando T.R.U.S.T. South LA realiza muchas tareas de organización, casi todo su trabajo de política se realiza en colaboración con otros grupos, incluyendo sus socios fundadores. A los emprendedores que se dedican a viviendas sociales, en general no les gusta correr riesgos”, dice McNeill. “Pueden involucrarse en actividades políticas para garantizar que se proporcione financiamiento para viviendas sociales, pero no más que eso”.
Fideicomiso de suelo Community Justice, Filadelfia, Pensilvania
El Fideicomiso de Suelo Community Justice (Justicia Comunitaria) de Filadelfia se constituyó en el noreste de Filadelfia en 2010, cuando el mercado inmobiliario estaba atravesando fuertes altibajos. Aunque el barrio estaba plagado de propiedades vacantes y abandonadas, estaba rodeado por todos lados de florecientes mercados inmobiliarios, y parecía probable que estos crecientes precios y presiones inmobiliarias se propagaran. El Proyecto de Revitalización Comunitaria de Mujeres (Women’s Community Revitalization Project o WCRP), junto con una coalición de organizaciones cívicas locales, realizaron docenas de reuniones públicas para ayudar a los miembros de la comunidad a comprender qué significaba la formación de un fideicomiso de suelo comunitario y explorar sus inquietudes sobre las restricciones a la reventa. Los asistentes votaron a favor de formar un CLT.
El CLT Community Justice se constituyó como un programa del WCRP, que cuenta con conocimientos propios de desarrollo inmobiliario y organización comunitaria, incluido un departamento completo dedicado a estas actividades.
Pero la directora ejecutiva del WCRP, Nora Lichtash, advierte: “A veces pierdes algunas relaciones, cuando realizas actividades de organización comunitaria… A ciertas personas no le gusta que les presionen para que haga lo correcto”. En efecto, el WCRP aparentemente presionó tanto a una concejala local sobre ciertos temas que ella se negó a dar al CLT el suelo vacante que este fideicomiso esperaba conseguir para su primer proyecto inmobiliario. Al final, sin embargo, la concejala ayudó al grupo a establecer un banco de suelo para toda la ciudad (Feldstein 2013–14), que promueve algunos de los mismos principios que el fideicomiso de suelo.
A pesar de tensiones potenciales como estas, Lichtash cree que las funciones del CLT y de la organización comunitaria están muy interrelacionadas. Es importante recordar que la organización comunitaria y la construcción de viviendas sociales van unidas”, dice. Las personas que aportan fondos creen que hay que hacer una cosa o la otra, pero no es bueno separar el CLT de las actividades de organización comunitaria. Uno está construyendo capacidad para los trabajos presentes pero también para los trabajos futuros. Cuando uno se organiza, se hace respetar, porque tiene el poder del pueblo”.
Desarrollar o no desarrollar: Una decisión importante
El desarrollo de viviendas sociales es un asunto complicado y caro que ninguna organización comunitaria debería tomarse a la ligera si está pensando en iniciar un fideicomiso de suelo comunitario. “Si te dedicas al desarrollo inmobiliario, tendrás menos tiempo para las actividades de organización comunitaria, que son acumulativas. Para formar una organización vecinal realmente representativa, hace falta mucho tiempo y una gran dosis de sacrificio. Si tomas el camino más fácil, corres el riesgo de poner en peligro gran parte del poder que has construido a través de los años”.
La experiencia de Boston, por ejemplo, comienza con una moraleja. DSNI intervino cuando el emprendedor original del primer proyecto del CLT se echó atrás. Fue “traumático” para el personal y la junta, dice Smith. Nos tomó muchísimo tiempo y It distracted DSNI from its core functions.” distrajo a DSNI de sus funciones principales”.
La idea de controlar los recursos de desarrollo y tener acceso a las cuotas del emprendedor inmobiliario puede seducir a los grupos de base, dice Lichtash, de WCRP. Pero se debe proceder con extremo cuidado. Convertirse en un emprendedor inmobiliario puede enturbiar las aguas”, dice. En estos negocios millonarios, tienes que poner atención en todos los detalles. Y eso te aleja del trabajo educativo”.
El trabajo inmobiliario es muy duro y especulativo”, continúa Lichtash. Crees que estás consiguiendo una cosa y en realidad consigues otra. Yo le digo a la gente que las primeras asociaciones deben durar bastante tiempo. Es difícil mantener contentos tanto a los inquilinos como a las fuentes de financiamiento”.
Patterson del CLT Sawmill está de acuerdo con esta opinión, y agrega que es particularmente difícil “cumplir con todas las fechas de vencimiento y la presentación de informes sobre las necesidades de financiamiento [del desarrollo inmobiliario]. Siempre me sorprendo de la sobrecarga de tareas administrativas que esto requiere”. También aconseja que si no cuadran los números, “lo importante es saber que puedes retirarte de un proyecto si fuera necesario”.
McNeill de T.R.U.S.T. South LA dice: “Sin duda, el desarrollo inmobiliario tiene su propio lenguaje. Es complejo. Las organizaciones sin fines de lucro que se dedican a esto tienen grandes presupuestos y en general también una cantidad considerable de personal. Tengo mucho respeto por las destrezas que hacen falta para sacar adelante estos negocios. Se requieren unas destrezas muy distintas de lo que hacemos nosotros”.
Otra consideración es que no es fácil actualmente participar en una industria como la de las viviendas sociales. En el entorno de financiamiento actual, muchos de los subsidios que los CLT han utilizado tradicionalmente para desarrollar y administrar sus unidades se han reducido mucho, y es difícil encontrar hipotecas para los compradores potenciales de viviendas. Dice McNeill: “La industria de la vivienda ha sufrido enormes cambios. La realidad es que no hay una oportunidad en la actualidad para que una nueva organización se dedique a este negocio. No cabe duda de que este no es el momento”.
Incluso la administración continua de un CLT requiere un tipo de relación con los residentes distinta de la que tendría un organizador comunitario. El cobro de las cuotas del emprendedor y de los alquileres puede afectar la relación con los residentes y la dinámica de poder”, dice Smith de DNI. Uno es responsable tanto ante los inquilinos como ante los propietarios de tu comunidad, así que se producen tensiones”, según Lichtash de WCRP. Como comenta Parent de SFCLT: “Los organizadores comunitarios con frecuencia pintan los problemas como claras opciones morales”, pero cuando administras una propiedad, “hay matices”.
Con la mirada en la meta
Una vez que un grupo comunitario ha determinado que un CLT es la herramienta apropiada para mantener viviendas asequibles para los residentes locales, deberían hacerse las siguientes preguntas: ¿Quién ejercerá el liderazgo para implementar la visión más amplia? ¿Existe ya una organización que esté comprometida y sea capaz de hacerlo, o hay que crear una? ¿Hay grupos comunitarios que ya tengan experiencia en desarrollo inmobiliario y acceso a financiamiento, y que puedan asociarse con un CLT o incluso integrarlo en sus actividades? ¿Cómo puede el nuevo CLT asociarse y apoyar el trabajo de la organización comunitaria, en vez de distraer su labor?
Muchos CLT nuevos están siguiendo el camino de grupos como DSNI y T.R.U.S.T. South LA, estableciendo organizaciones separadas para gestionar las funciones de administración y la propiedad de suelo, y utilizando después la capacidad de emprendedores de viviendas sociales ya existentes por medio de alianzas. Si bien es cierto que cada localidad es distinta, este método parece ser un buen punto de partida para estos grupos, sobre todo si quieren conservar su energía para realizar la importante tarea que originalmente se propusieron: luchar por formar comunidades dinámicas y equitativas.
Miriam Axel-Lute es editora de Shelterforce, una revista dedicada al campo de desarrollo comunitario. Ha escrito extensamente sobre temas de organización comunitaria y fideicomisos de suelo comunitario.
Dana Hawkins-Simons es una galardonada periodista que ha publicado innovadoras investigaciones en U.S. News & World Report. También fue directora de Iniciativa de Oportunidades de Vivienda en el Instituto Nacional de la Vivienda.
Referencias
Beckwith, Dave, con Cristina Lopez. 1997. “Community Organizing: People Power from the Grassroots.” http://comm-org.wisc.edu/papers97/beckwith.htm
Feldstein, Jill. 2013/14. “Winning a Land Bank We Can Trust.” Shelterforce. Otoño/Invierno 2013/14. www.shelterforce.org/article/3910/winning_a_land_bank_we_can_trust2/
Horwitz, Staci. 2011. “It’s All About Choice.” Shelterforce. www.shelterforce.org/article/2313/its_all_about_choice/
Joint Center for Housing Studies. 2015. State of the Nation’s Housing 2015. Harvard University. www.jchs.harvard.edu/research/state_nations_housing
Oh, Seunghoon, Josh Silver, Annelise Osterberg, y Jaclyn Tules. 2015. Does Nonprofit Housing Development Preserve Neighborhood Diversity? An Investigation into the Interaction Between Affordable Housing Development and Neighborhood Change. Manna, Inc. www.mannadc.org/wp-content/uploads/2015/07/Final_Neighborhood_Impact_Analysis_7_1.pdf
Olick, Diana. 2014. “Housing Still Too Expensive Despite Positive Signs.” CNBC.com, 10 de julio. www.cnbc.com/2014/07/10/housing-still-too-expensive-despite-positive-signs.html
Shelterforce. 2012. “What’s the Point of Shared-Equity Homeownership in Weak Market Areas?” Shelterforce. www.shelterforce.org/images/uploads/theanswer171-2.pdf
Schutz, Aaron y Marie G. Sandy. 2011. “What Isn’t Community Organizing.” En Collective Action for Social Change: An Introduction to Community Organizing, London: Palgrave McMillan. pp. 31–44.
Thaden, Emily y Greg Rosenberg. 2010. “Outperforming the Market: Delinquency and Foreclosure Rates in Community Land Trusts.” Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/dl/1846_1154_LLA10102%20Foreclosure%20Rates.pdf
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In a report titled A Rise in Downtown Living, the Brookings Institution and the Fannie Mae Foundation (1998) highlighted an emerging land use movement in 24 U.S. cities. The release of the 2000 U.S. Census data verified the progress in those cities in another brief, Downtown Rebound (Sohmer and Lang 2001). While these publications alerted the nation to a possible trend, they did have some limitations, which inspired Eugenie Birch’s follow-up study, A Rise in Downtown Living: A Deeper Look, funded by Lincoln Institute, the University of Pennsylvania and the Fannie Mae Foundation.
This study, initiated in summer 1999, employs census data analysis, survey research, personal interviews and field visits to the sample cities. Birch draws on a larger and more representative sample of 45 cities, including 37 percent of the nation’s 100 most populous cities selected for balanced regional distribution, and of these 100 percent of the top 10 and 62 percent of the top 50. The sample includes 19 percent of the 243 cities having a population of 100,000 or more. Birch defined each city’s downtown by census tracts to create a baseline for mapping and collected data on nine population and housing factors for the downtowns and their cities and Metropolitan Statistical Areas (MSAs) over three decades. Birch administered two mail surveys, in 1999 and 2001, of city officials and business improvement district leaders to identify their respective roles in encouraging downtown housing, and she is currently making site visits to all 45 cities to verify the census data and survey results.
In this article, Birch summarizes seven key findings of her research, which were also presented at a Lincoln Institute lecture in March 2002 and reported in the APA Journal (Birch 2002).
The Definition of Downtown
Although most people think they understand what downtown is, there is no single socioeconomic meaning or geographical definition for the term. While U.S. downtowns share several common characteristics (a central business district at the core, access to substantial transportation networks, a supply of high-density buildings, expensive land), they differ dramatically in their age, size, functions, contents and character. Furthermore, downtowns are in a state of flux as their boundaries and contents are changing. Tracking downtown boundaries over time reveals that in almost all the cities in the sample, the downtowns of today are remarkably different in size (measured in the number of census tracts included) than they were 20 years ago. Downtowns that are incorporating residences are also attracting more community-serving facilities, such as supermarkets or cineplexes that used to be in neighborhoods. Maps of the several downtowns, created as part of this study, illustrate the size variations.
Residential Populations by the Numbers
The rates of increase in downtown residential populations vary enormously among cities. While downtown growth rates are impressive, numerical counts for MSAs still overshadow those of downtowns. Measuring the growth against basic benchmarks (1970 population levels for the defined downtowns and comparative growth rates with city and MSA) reveals just how fragile this movement is. For example, only 38 percent of the sample cities had more downtown residents in 2000 than in 1970. Only one-third had a downtown population growth rate between 1970 and 2000 that was greater than that of their cities. For the same period, 42 percent of the sample showed a negative downtown growth rate even when their cities had positive numbers. Finally, only seven cities (Chicago, Cleveland, Los Angeles, New York, Norfolk, San Francisco and Seattle) had downtown growth rates that exceeded those of their MSAs in the entire 30-year period.
Looking at the data decade-by-decade tells a different story. Not surprisingly, downtown population declined most severely in the 1970s, when 89 percent of the sample showed losses that ranged from 2.4 percent (Des Moines) to 60 percent (Orlando). In contrast, by the 1990s more than three-quarters (78 percent) of the sample posted increases. However, only four cities (Los Angeles, New York, San Diego and Seattle) had gains in all three decades. Comparing city and MSA data shows similar nuances.
Downtowns also vary in the amount and level of residential development. In 2000 for example, 24 percent of the sample cities had 20,000 or more downtown residents, while 20 percent had fewer than 5,000, and a great deal of diversity exists within the categories. Denver’s downtowners number just over 4,200, but most observers perceive the city’s record in attracting residents as a stand-out success, while Cincinnati, with about 3,200 downtown residents, is struggling to maintain a critical mass. At the other end of the scale, Chicago’s 73,000 and Philadelphia’s 78,000 downtowners are integrated into their larger metropolises.
Differences in the proportion of a city’s population that lives downtown are also striking. For example, Boston and Philadelphia have roughly equal downtown populations, but Boston’s comprises 14 percent of the total while Philadelphia’s is only 5 percent. Finally, a simple numerical listing of the sample downtowns is misleading. Downtown population growth has occurred at varying rates with some cities experiencing the phenomenon for a longer time than others. This may account for the greater success of some cities. Also, given the varying geographical size of the different downtowns, density measures as well as demographic analysis should be added to any assessment in order to gauge the potential impact (economic, political, social) of new residents.
Approaches to Creating Downtown Housing
Over the past decade, policy makers and investors have relied on six types of approaches to create downtown housing, and they often blend more than one of these:
To accomplish these ends, cities have engaged in creative financing, leveraging public funds, tax credits, gap financing pools and other tools at their disposal. Philadelphia, Boston and Lower Manhattan present examples of the office conversion trend, while Atlanta, Minneapolis, Cincinnati and Cleveland have employed warehouse store adaptive reuse. Charlotte represents a combination of HOPE VI, new construction and historic preservation. The found-land approach is seen in Milwaukee with its riverfront redevelopment (including brownfields remediation), Cincinnati with its expressway diversion/riverfront development, Des Moines with its construction of a new downtown neighborhood, and New York at Battery Park City. Chicago is the king of mixed-use new construction. Columbus (Georgia), Lexington and Chattanooga have fostered historic districting as a means to protect older, downtown residential neighborhoods.
Deep Roots of Success
Today’s growth in downtown living is the fruit of more than five decades of sustained attention to downtown revitalization. It has come about because cities have steadily improved their environments through downtown planning and additions of new elements to reinvent their old central business districts. In so doing, they have transformed their downtowns into new, hip places, thus making them competitive and attractive for housing. Although specific municipal policies such as favorable tax treatment, zoning amendments and infrastructure investments have, without doubt, flamed the private market activities in downtown housing, public investment in large-scale projects dating from the mid-1950s to the present have helped create a sympathetic climate for this investment. Preliminary evidence shows a strong relationship between investor choices and the presence of new downtown amenities. For example, developers in Los Angeles, Denver, Baltimore, Detroit and Memphis cite the presence of stadiums or sports arenas as important factors in their location decisions.
Demographic Characteristics of Downtowners
Downtowners are more affluent, more highly educated and more white than the city dwellers overall, but more diverse than those in the MSA. Singles, empty-nesters, gays, and childless or small households are more highly represented in downtowns than in MSAs. Families with children are present but not dominant. Other submarkets are students and the elderly. In some cities where the housing market is tight, notably Boston, New York, Chicago and San Francisco, low- and moderate-income groups are reporting difficulty in finding space for affordable housing. In other cities like Charlotte that have an excess of downtown land, much of it devoted to parking lots, the issue is not space but cost. In these contexts, questions arise as to what resources should be devoted to high-rent downtown units.
Private Development Efforts
Promoting downtown housing has emerged as a central strategy of private downtown groups, mainly business improvement district (BIDs), working with municipal government, often city planning and/or economic development departments. In 59 percent of the sample, BIDS or other privately sponsored organizations have engaged in pro-housing campaigns. As membership organizations their internal needs drive the agenda, so the amount and nature of their efforts vary widely.
Contribution to Citywide Growth
Downtown growth has contributed to the numeric changes in citywide populations in many cities. While the percentage contribution to overall municipal growth is often quite small, in 53 percent of the sample cities the downtown numerical contribution is a significant portion of the total, and in another 22 percent of the sample cities the downtown portion has offset losses in other parts of the city. In other words, without the downtown population growth, 60 percent of the sample would be worse off. In Boston, for example, downtowners constituted 25 percent of the increased number of people living in the city, while in Pittsburgh the additional downtowners reduced the city’s population loss by only one percentage point.
Conclusions
Reviewing these seven findings reveals a few themes. Downtowns are ever-changing places. Their functions, their boundaries and their very characters have been evolving in the postwar period. They are like complicated jigsaw puzzles with players (urban leaders) fitting the pieces together slowly. Just as assemblers first frame a puzzle and then fill in the center, city leaders have provided infrastructure outlines—streets or street improvements, schools, redeveloped river edges, improved open space—and now are adding other parts. Downtown living is one of these. In many places it has fit very well, especially in the past ten years. In a few cases, new downtown residents contribute significantly to the numerical growth of their city’s population. Just as certainly, many downtowns have not really kept up with their MSAs, and a majority of cities have yet to recover their 1970 populations. Nonetheless, having formerly vacant and/or abandoned buildings occupied (and eventually paying taxes) and having more (and more diverse) people on the streets night and day, weekday and weekend, are positive factors for urban life.
Making sense of this housing phenomenon requires not only placing it in the context of contemporary metropolitan development but also making it part of an evaluation of past urban redevelopment programs. Downtown living is not a silver bullet for curing urban ills but one element of an ongoing planning and investment effort for a part of the city.
Public/private partnerships have been essential in achieving changes in downtown living. The existence of productive interplay between focused interest groups, especially the growing number of business improvement district leaders, and public planning and economic development units has resulted in bold, imaginative, creative and thoughtful approaches to creating housing opportunities.
The findings and themes in this research give rise to other questions related to individual downtowns. These include an evaluation of the costs and benefits of attracting different types of downtowners and an assessment of the reasons why some places have been more successful than others in gaining the populations. This information that would be useful, for example, for policy makers in cities having less developed downtowns who first must decide whether a downtown living approach is appropriate for their cities and, second, must determine whether supportive incentives or complementary activities are needed. Other questions revolve around how to spread downtown progress to nearby neighborhoods without provoking displacement or unwanted gentrification and how to resolve the inevitable political disputes that will arise with the newcomers.
All in all, the rise in downtown living is as complex and layered as any urban issue. While widely reported in the popular press, it deserves a balanced, scholarly appraisal. This study raises important planning and development issues that still need attention: for example, information on the critical mass of residents required to make a difference in downtown life, the relationship between downtown housing units and employment, and the number of households needed to support community-serving functions. All of these issues lead to questions of balancing appropriate density for new development and quantity for adaptive reuse with other downtown functions like office, parking, retail and entertainment. No one really knows the proper composition of a balanced downtown.
Eugenie Ladner Birch is professor and chair of the Department of City and Regional Planning at the University of Pennsylvania.
References
Birch, Eugenie Ladner. 2002. Having a Longer View on Downtown Living. Journal of the American Planning Association 68 (1):5-21.
Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy and Fannie Mae Foundation. 1998. A Rise in Downtown Living. Washington, DC.
Sohmer, R.R., and Lang, R.E. 2001. Downtown Rebound (FMF Census Note 03, May). Washington, DC: Fannie Mae Foundation and Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Si bien se le conoce como una región de gran diversidad, América Latina también se caracteriza por una serie de herencias comunes que afectan la tierra de manera directa o indirecta. Entre dichas herencias figuran el proverbial patrimonialismo, basado en una estructura de propiedad del suelo que otorga inversiones y servicios públicos según las influencias políticas que haya detrás; asimismo, administraciones centrales fuertes con una débil responsabilidad fiscal en el ámbito local; y una tradición de códigos elitistas y reglamentos rígidos ¾incluso anacrónicos¾ referentes a los temas vinculados al uso del suelo. La planificación urbana, sesgada hacia el diseño físico, ha tendido a concentrarse en la ciudad “legal” al mismo tiempo que ha descuidado a la “real”. Las inversiones en el ambiente construido, en un proceso de rápida expansión, gozan de relativa autonomía del proceso de industrialización. En un ambiente caracterizado por mercados de capital débiles y por una alta (y a menudo crónica) inflación, la tierra frecuentemente asume el papel de un mecanismo de capitalización o de un sustituto de la falta de seguridad social.
Tendencias regionales
En América Latina, los mercados de suelos urbanos se destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas principalmente de la escasez de tierras urbanizadas costeables. Esta escasez desempeña un papel importante en la cultura social latinoamericana, dado que el acceso al suelo es frecuentemente una condición tácita para obtener sentido de ciudadanía y movilidad social.
Quizás más importantes son una serie de tendencias multifacéticas que están diseminándose a paso firme por todo el continente y abriendo nuevas oportunidades a la política de tierras urbanas. Podemos comenzar citando la redemocratización de muchos países latinoamericanos tras largos períodos de regímenes autoritarios o militares, con numerosas implicaciones en la política del suelo. Hoy en día existe una intensificada conciencia general sobre la responsabilidad de los funcionarios por el manejo del suelo urbano u otros aspectos de la administración pública, así como también se observa el reconocimiento público de nuevos agentes sociales como lo son las organizaciones no gubernamentales (NGO). Nuevas formas de participación comunitaria y acción civil han surgido en respuesta a la necesidad de legitimar alternativas al acceso a la tierra para la población urbana de bajos recursos, alternativas que incluyen innovadores abordajes de propiedades en cooperativa, y atención a asuntos de género en la regularización de tierras de ocupación ilegal.
Una segunda y relacionada tendencia refleja la necesidad de poner en práctica reformas institucionales y constitucionales acompañadas de nuevas definiciones del papel del Estado. Este proceso ha tenido una gran variedad de manifestaciones, a saber:
La tercera tendencia importante de las décadas recientes ha sido una reestructuración macroeconómica que ha llevado a estabilizar los tradicionales ¾y frecuentemente crónicos¾ problemas de inflación y que ha influido en la evolución de los precios de la tierra. América Latina también ha experimentado tendencias más acentuadas hacia la globalización, la apertura de economías nacionales y los cambios tecnológicos. Entre otros efectos, estas tendencias han generado una mayor competencia entre las ciudades para atraer inversiones privadas, mediante mecanismos que van desde el uso de planificación estratégica como un dispositivo de mercadeo de la ciudad, hasta el ofrecimiento de incentivos locales a través de las denominadas “guerras fiscales”. Todo este movimiento ha afectado profundamente la base económica de las ciudades y la naturaleza y escala de la pobreza urbana. Igualmente afectados se encuentran los tipos de intervenciones urbanas (que abarcan desde proyectos de rehabilitación a gran escala de áreas abandonadas o en malas condiciones, hasta los nuevos proyectos inmobiliarios de uso mixto en las áreas de bordes urbanos) que están redefiniendo la forma urbana, la dinámica de las ciudades, y los patrones de segregación espacial y social.
Establecimiento de una presencia
Desde 1993, el Instituto Lincoln ha hecho un esfuerzo coordinado para participar activamente en el debate sobre las políticas del suelo y de tributación en América Latina. Adoptamos un abordaje multinacional para trabajar dondequiera que existan asuntos contemplados en las áreas de estudio de nuestros programas, buscar oportunidades para el fortalecimiento de recursos en el ámbito local, o desarrollar iniciativas con potencial de diseminación o replicación en otros países. Esta estrategia nos permite estar presentes en regiones donde se vislumbren cambios significativos en la política o donde se estén discutiendo asuntos importantes relacionados con el tema del suelo.
El Instituto Lincoln ha demostrado inequívocamente su capacidad para desempeñar tres funciones importantes conducentes a su mandato educativo: promover la fertilización cruzada de ideas; convocar y moderar debates entre diferentes grupos de interés; y ofrecer liderazgo intelectual. En todos nuestros programas enfatizamos la diseminación de informaciones valiosas basadas principalmente en estudios de caso que puedan utilizarse para nutrir intercambios intrarregionales y para resolver problemas. Este énfasis en la fertilización cruzada de ideas mediante un diálogo horizontal es particularmente importante dado el centralismo de la administración pública en América Latina y la predominancia de canales de comunicación verticales.
El reconocimiento y la credibilidad internacional que goza el Instituto Lincoln como una respetada institución no partidista que se dedica al estudio de la política del suelo y la tributación a la propiedad, nos coloca en una posición única para facilitar discusiones complejas y políticamente delicadas entre diversos grupos de interés, particularmente funcionarios de diferentes niveles administrativos y representantes del sector comercial, de organizaciones no gubernamentales y de la comunidad política en general.
Igualmente importante es el papel del Instituto en ofrecer un liderazgo intelectual para llenar el vacío existente entre los conocimientos teóricos más avanzados y las necesidades más prácticas e inmediatas de los funcionarios que tratan directamente con la puesta en práctica y la administración del uso de la tierra y de las políticas de tributación. A menudo, esta función involucra “traducir” ideas y argumentos académicos al lenguaje de los profesionales comunes, lo cual se hace mediante materiales impresos, cursos y seminarios. Al apoyar proyectos de desarrollo curricular y de investigación, también ponemos de manifiesto esas dimensiones críticas y a veces “invisibles” de asuntos complejos tales como los efectos económicos de la informalidad en el acceso a la tierra. Como proveedor de recursos a nuestros socios internacionales, ayudamos a localizar expertos y facilitar casos de estudios y otros materiales de diferentes países y contextos.
Redes y áreas temáticas
Desde 1995 el Programa Latinoamericano del Instituto ha ido desarrollando una red central de representantes de doce países con quienes se han realizado trabajos conjuntos en programas educativos y de desarrollo curricular. Nuestra estrategia ha evolucionado conforme hemos adquirido un entendimiento más profundo de los asuntos que atañen a los programas internacionales del Instituto. Actualmente trabajamos con varias redes de funcionarios, profesionales y expertos que están organizadas por áreas temáticas en vez de por regiones geográficas. Estas cinco redes transnacionales, cuyos temas de interés a menudo se traslapan y se refuerzan mutuamente, están vinculadas a las tres áreas programáticas principales del Instituto:
En el Programa de Tributación de Tierras y Edificios, la captura de plusvalías es el tema primario para el cual el Instituto tiene claras ventajas comparativas definidas en el continente latinoamericano. Nos hemos dedicado al estudio de las condiciones técnicas y de gestión para poner en práctica instrumentos que puedan promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra, sea directa o indirectamente (a través de impuestos, tarifas, exacciones y otros instrumentos legislativos), a fin de impulsar el desarrollo urbano y beneficiar a la comunidad como un todo.
Además de utilizar los mecanismos de captura de plusvalías para controlar el crecimiento urbano y la expansión territorial, así como también para reducir los negativos efectos de la especulación de la tierra, nos interesa su aplicabilidad a circunstancias derivadas de la proverbial informalidad de los mercados de suelo en América Latina. Éstas incluyen situaciones caracterizadas por una relación confusa en la tenencia de la tierra, donde las ocupaciones de la tierra son mayoritariamente irregulares o ilegales, y donde los incrementos significativos en el valor de la tierra son generados por la comunidad, en vez de por acción estatal. Esta red explora si los incrementos en el valor del suelo (resultantes directa o indirectamente de intervenciones públicas) pueden promoverse para mitigar la pobreza urbana en general y mejorar el acceso al suelo urbanizado, particularmente para las familias de las bajos ingresos.
Nuestra segunda red estudia los temas de recaudación, tasación y tributación inmobiliaria. Mediante comparaciones internacionales se ha demostrado que la recaudación del impuesto a la propiedad en América Latina es generalmente inadecuada para satisfacer las necesidades de la urbanización acelerada. En muchas áreas, los sistemas de tributación inmobiliaria están plagados de problemas tales como fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de recaudación y prácticas de tasación, fuertes influencias de valores históricos, y débiles marcos legales. No obstante, muchos programas nacionales, a veces apoyados por agencias multilaterales, están promoviendo reformas y mejoras en los sistemas de tributación inmobiliaria. Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas autodeclaratorios y complejos sistemas de información, giros creativos a los impuestos sobre el valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario en países donde actualmente no existe. Esta red contempla más iniciativas interconectadas de educación e investigación, que van desde el estudio de las ventajas y las desventajas de aplicar impuestos sobre el valor de la tierra, hasta el papel del impuesto predial para facilitar el acceso al suelo para los pobres urbanos, y el uso de nuevas herramientas operativas para promover las metas de tributación inmobiliaria en general.
La segregación social y espacial son inquietudes que compartimos con el Programa de Mercados de Suelo del Instituto. El paisaje de las ciudades latinoamericanas está frecuentemente marcado por la contradictoria coexistencia de áreas residenciales para la clase adinerada (que se asemejan a los sectores más elegantes de ciudades de cualquier país desarrollado), y aquellos asentamientos precarios o áreas marginales donde está confinada la mayor parte de la población urbana de bajos recursos. La formación de este divisivo patrón social del uso de la tierra puede atribuirse a factores variados, a saber: “expulsiones blancas” a través de mecanismos de mercado; políticas de exclusión más sutiles escondidas dentro de normativas legales y administrativas (p. ej., normas urbanísticas, reglamentos y requisitos de crédito); o los desalojos forzosos de los que han sido víctimas los pobres de prácticamente todas las ciudades latinoamericanas. Si bien mucho se ha escrito acerca de estos procesos, hasta ahora existen pocos estudios que documenten políticas que prevengan dichos problemas o que puedan revertir sus resultados. Esta red se plantea interrogantes tales como: ¿Cuáles son las políticas que se han usado o que pudieron haberse usado? ¿Qué tan eficaces son dichas políticas? ¿Qué deben saber los planificadores urbanos sobre el tema de segregación espacial? ¿por qué?
La cuarta red, también en el área de Mercados de Suelo, reconoce la necesidad de revisar los entornos normativos existentes en el programa de política del suelo latinoamericano, y de diseñar nuevas normas y reglamentos urbanísticos que puedan ser cumplidos de manera más realista y razonable por las familias de escasos recursos. Para ello se requiere conducir una evaluación adecuada de los efectos de reglamentos alternativos en el patrón de usos de la tierra, específicamente en el acceso a la tierra y a los servicios urbanos para el pobre urbano. En la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas se está observando una tendencia a construir nuevos proyectos inmobiliarios para la población adinerada en las tierras de la periferia, aquellas que tradicionalmente habían estado “reservadas para la clase baja”; esto ha provocado el encarecimiento del precio de dichas tierras, con la consecuente imposibilidad del pobre para pagarlas. Los administradores de las ciudades se enfrentan a la tarea de promover la densificación sostenible de barrios y la reutilización de áreas industriales abandonadas, al mismo tiempo que deben tratar de controlar la urbanización desenfrenada en las periferias urbanas.
Entre los puntos de estudio más importantes del Programa de Suelos como Propiedad Común, se encuentra el de seguridad de tenencia, regularización y mejoramiento urbano. Muchos países de todo el continente se están esforzando activamente por establecer programas de regularización legal y urbana; no obstante, la puesta en práctica de estas iniciativas se enfrenta frecuentemente con obstáculos políticos y prácticos. Las señales que dan estos programas esencialmente “curativos” ejercen influencias marcadas en las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas de grupos que buscan el acceso y la ocupación de tierras urbanas. A menudo, la resolución de las disputas derivadas de los programas de regularización y del arbitraje de valores tasados adecuadamente para la adquisición pública de tierras para proyectos de interés social, se enfrenta con un mundo de obstáculos y cuellos de botella legales e institucionales en el ámbito nacional y local. Esta red se propone mejorar el entendimiento del impacto económico que tienen estos programas sobre los mercados de la tierra en general, en particular sobre los asentamientos beneficiados.
Diseminación de la información
Al mismo tiempo que continúa patrocinando programas de investigación y educativos en países latinoamericanos, el Instituto Lincoln está también trabajando para transmitir la información a una audiencia cada vez mayor. En el sitio Web del Instituto hay una sección dedicada a América Latina donde se publica la versión completa de muchos proyectos y artículos de investigación presentados en nuestros seminarios y conferencias, en su idioma original. En este sitio también están publicados una gran variedad de artículos del folleto Land Lines traducidos al español.
El Instituto está trabajando para sistematizar todos los materiales curriculares (artículos de investigación, presentaciones de seminarios, bibliografías, materiales audiovisuales de soporte y otros materiales educativos) y productos (libros, artículos, videos) para facilitar la organización e integración de nuestras actividades académicas presentes y futuras. Un buen número de publicaciones sobre América Latina están ahora disponibles o en etapa de planificación. Por ejemplo, recientemente se publicó una bibliografía sobre documentos que tratan sobre los mercados de suelos urbanos de México. Dicha bibliografía estará pronto disponible en nuestro sitio Web, y la misma debe servir como un modelo para otros miembros de nuestras redes latinoamericanas. Además, para fines de publicación, actualmente se está realizando la revisión de un grupo de artículos presentados como parte de programas educativos presentados en nuestra sede.
Esta edición de Land Lines contiene una lista de proyectos de investigación y desarrollo curricular y becas para la realización de tesis para el año académico actual, en donde se destacan proyectos afiliados con el Programa de Latinoamérica.
Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln. Laura Mullahy es Investigadora Asociada del Programa.
América Latina: Un territorio de gran diversidad
Un vistazo al continente latinoamericano revela una amplia variedad de situaciones referentes al estado de la tierra y de los mercados de suelo, tal como se indica debajo. El Instituto Lincoln ha trabajado con expertos y funcionarios públicos en cada uno de esos países para entender y discutir sus inquietudes relacionadas con la política del suelo.
La liberalización de los mercados de suelo y virtual eliminación de los bordes urbanos en Chile en 1979 (reintegrados sólo parcialmente en 1985) es un contraste marcado con los esfuerzos en Colombia para poner en práctica una fuerte herramienta de planificación de captura de plusvalías, conocida como “participación en plusvalías”. Esta legislación requiere a los gobiernos locales la designación de un 30 a 50 por ciento del incremento en el valor de la tierra resultante de cambios en la designación de la tierra de uso rural a urbano para dotar de infraestructura y viviendas sociales a las vecindades privadas de servicios públicos.
En los países latinoamericanos existen marcadas diferencias en el manejo de los asentamientos informales y las ocupaciones de tierras. En Argentina, por ejemplo, prácticamente no existen restricciones en el uso del suelo, y por tanto no hay un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales. Por su parte en Perú, desde 1961 los gobiernos de han reconocido las tierras ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales), mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos para el manejo de las ocupaciones informales.
También son importantes las marcadas variaciones que hay en las políticas de suelo. Por ejemplo, es poco probable que el gobierno de Cuba renuncie al aproximadamente 70 por ciento de la tierra que está bajo su control, mientras que México aprobó en 1992 una ley nacional que permite la privatización de las tierras mantenidas bajo su sistema de ejido.
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Brasilia, the capital of Brazil, was inaugurated in the early 1960s as a “new city” that was to usher in a new era for Latin American metropolises, demonstrating how the government’s efficient use of land would allow for orderly urban growth. Two basic instruments were provided for this purpose: normative control of the use of land based on a master plan devised by Lucio Costa; and government ownership of land in the federal capital, which would permit the capital to be planned without the kinds of restrictions and conflicts that normally result from private land ownership. However, three and a half decades later, the problems associated with urban development in Brasilia do not differ substantially from those experienced by other large cities in Latin America.
Land Tenure Shortsightedness and Administrative Patronage
Brasilia presents a unique example of urban land management in Latin America because the administration of public land has always been the responsibility of the local government. Nevertheless, the city’s periphery has experienced an explosive rate of growth with its concomitant pattern of irregular land occupation, illegal subdivisions and lack of infrastructure. In Brasilia the possibility of steering the process of urban growth by means of an explicit policy of access to public land has been slowly and irreparably jeopardized by spontaneous (and illegal) land occupation. This shortsighted use of public land is generally dysfunctional for both urban density and public finance, thus hindering the local administration’s efforts to provide infrastructure to these irregular sites.
Furthermore, political influences on the development process have significantly compromised the chances of efficiently managing the supply of public land in Brasilia. In the early 1990s the government distributed about 65,000 lots in areas without any basic infrastructure. Besides reducing the stock of public land, this “land tenure patronage” created the need for new funding sources to finance new infrastructure. Since the main resource available to the Federal District’s Development Agency (Terracap) is the land itself, this patronage policy resulted in the sale of additional public lands to finance infrastructure in irregular settlements. This vicious cycle has caused serious distortions that the present local administration aims to solve by using public land as “capital” to create an effective policy to manage land tenure revenues and urban costs.
The Brasilia experience seems to confirm the arguments of Henry George and others that public land ownership does not per se lead to more balanced and socially egalitarian urban growth. The current local government strategy to define ways to manage revenue from public lands in order to manage the use of urban land indicates a new form of government interaction with the land market. In this sense, the government changes its role from being the principal landowner to becoming the administrator of land benefits.
Public Land as Land Tenure Capital
The core principle of Brasilia’s new strategy of administering land equity is the definition of public land as “land tenure capital.” The use of this land is submitted to a set of strategic actions that transform public land capital into a factor that induces the consolidation of the Federal District’s technological complex. This is the public counterpart in the process of reconverting land use in the city center into an instrument of social promotion in the land tenure regulation program: public lands are used as land assets through sales, leases and partnerships in urban projects.
The use of differentiated land tenure strategies lends more flexibility to the government in coordinating its actions. The search for a balance between initiatives of a social nature and others where the government seeks to maximize its income is now taking on the appearance of an actual policy of public land administration that breaks with former patronage practices.
In this context of exploring new approaches to the use of public land to control urban development in Brasilia, the Lincoln Institute, the Planning Institute of the Federal District and Terracap organized an International Seminar on Management of Land Tenure Revenue and Urban Costs in June 1998.
The program brought together international experts, government secretaries and local administrators with a view to evaluating international experiences in using public lands to finance urban growth in Europe, the United States and Latin America. Martim Smolka of the Lincoln Institute described the relationships between land market operations, land use regulations and the public capture of land value increments. Alfredo Garay, an architect and former planning director for the city of Buenos Aires, reported on experiences in the development of public land around the city’s harbor.
Bernard Frieden of Massachusetts Institute of Technology described how commercial activities on public trust lands in the western United States are used to raise funds for education and other local purposes. Henk Verbrugge, director of Rotterdam’s fiscal agency and The Netherlands’ representative to the International Association of Assessing Officers, described the country’s system of hereditary tenure, a legal regulation by which land can be used for full private use and benefit while remaining under municipal control and economic ownership.
The participants discussed how these experiences compared with the situation in Brasilia and concluded that the success of various strategies for the use of public land depends on the suitability of specific projects to the respective country’s business culture and the institutional practices in effect in the local administration.
Pedro Abramo is a professor at the Institute of Urban and Regional Research and Planning at the Federal University of Rio de Janeiro, Brazil.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Al acentuarse las disparidades socioeconómicas y espaciales en las ciudades de América Latina ha resurgido el interés en políticas gubernamentales orientadas hacia la equidad que buscan reducir dichas disparidades. Sin embargo, las soluciones para los problemas urbanos más graves que aquejan a las ciudades actualmente deben cubrir más que la mera implementación de medidas incongruentes y de escasa definición. Las soluciones deben garantizar la equidad para todos los sectores de la sociedad. Son demasiados los casos en que vecindarios enteros se ven forzados a habitar en condiciones deplorables mientras las dependencias del gobierno buscan desalojar a los residentes en nombre de la protección del medio ambiente. Es evidente que la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas a tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad.
El impacto crítico de la desigualdad en la tenencia de la tierra en el entorno urbano exige que la población urbana pobre tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. En mi investigación exploro el papel de la educación ambiental en las comunidades de pocos ingresos de los países en desarrollo. Adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, mi objetivo es desarrollar programas de capacitación para los dirigentes comunitarios en los niveles más básicos para manejar con más eficacia los conflictos locales sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales.
Repercusiones del acceso desigual a la tierra
Al igual que muchas otras ciudades latinoamericanas, Río de Janeiro está seriamente afectada por la pobreza reinante y la degradación del medio ambiente. Intervienen factores complejos, tales como: Inestabilidad económica, tenencia desigual de la tierra, políticas de desarrollo deficientes y carencia de un sistema democrático que propicie los derechos humanos y las libertades. En mi opinión, los problemas que ha enfrentado Río de Janeiro durante las últimas décadas son el fruto de suposiciones existentes sobre la planificación urbana tipo “apartheid” y la falta de voluntad política para integrar a los sectores populares en el diseño de políticas para el uso del suelo.
En la región de Baixada de Jacarepaguá –en pleno corazón del área de expansión de Río de Janeiro– el extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970 ha provocado cambios drásticos en el paisaje, así como numerosos problemas ambientales. En medio de la espectacular belleza natural de los ecosistemas de lagunas, selvas de manglares y ciénagas, la región sigue albergando una enorme población de habitantes urbanos pobres que viven en favelas –comunidades de chabolas que son el resultado de un descontrolado proceso de urbanización del suelo público–.
Durante los años 1980 y a principios de la década de 1990, el desarrollo en la región tuvo un auge sin precedentes que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso del suelo. La discriminación contra los habitantes pobres y las desigualdades en la tenencia de la tierra permitieron que los propietarios y especuladores se aprovecharan del auge mediante la obtención formal de títulos de propiedad y la subdivisión del suelo. Por otra parte, un grupo selecto de constructores privados se introdujo por sí solo en la escena local gracias a múltiples permisos judiciales para desarrollar en la región condominios residenciales para la clase alta, locales comerciales y empresas industriales.
El aumento de las presiones sobre el suelo se transformó rápidamente en una enorme variedad de protestas entre los sectores populares y los poderosos promotores inmobiliarios, lo que planteaba la amenaza de desalojo forzoso de los habitantes pobres. El descontento acumulado contra el gobierno por su incapacidad para controlar la especulación urbana y garantizar leyes de protección generó una situación sumamente peligrosa. La violencia y la persecución cobraron la vida de 30 dirigentes comunitarios, presidentes de asociaciones locales de vecinos, sus familiares cercanos y otros parientes. Los asesinatos fueron cometidos por escuadrones conocidos en la región como “grupos de exterminio” y no se ha llevado a cabo investigación criminal alguna.
El ciclo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental
Dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, cabe pensar en los problemas ambientales en términos de la justicia social. Mi investigación gira en torno a la problemática de la desigualdad y los riesgos ambientales que enfrentan los residentes de Via Park, un asentamiento informal ubicado en la región de Baixada de Jacarepaguá. Una pregunta básica que surge de esta investigación es en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente para atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Al relacionar los problemas del uso del suelo con el proceso de aprendizaje de la educación ambiental, la investigación demuestra que la degradación del medio ambiente es un fenómeno recurrente que se manifiesta en las maneras desiguales en que se ha usado y distribuido el suelo en la región.
El poblado de Via Park se ha visto atrapado en una lucha acérrima por el uso del suelo desde los años 1970, cuando el desarrollo urbano comenzó a afectar muchas comunidades pesqueras tradicionales en el área. Los constructores estaban deseosos de influir en el gobierno para quebrar el sistema de tenencia de la tierra de los pescadores, que estaba impuesto por la ley, para así entregar el suelo a las fuerzas del mercado. En la década de 1980, el área fue designada como patrimonio nacional para la conservación del medio ambiente, consagrada en el artículo 225 de la Constitución de Brasil (1988). Puesto que el poblado estaba ubicado en suelo protegido, las autoridades de la ciudad a cargo de la planificación arguyeron entonces que los residentes de Via Park no tenían derechos legítimos de propiedad.
En una atmósfera de temor y viéndose a merced de los promotores inmobiliarios y especuladores que seguían proliferando, los residentes de Via Park comenzaron a realizar subdivisiones ilegales y a vender pequeñas parcelas de tierra a los nuevos habitantes. El crecimiento de la población pobre y la concentración de la propiedad del suelo y la especulación contribuyeron a la expansión de los mercados inmobiliarios informales hacia comunidades cercanas de ingresos bajos.
Estas prácticas llevaban implícito un esquema complejo de transacciones comerciales y relaciones civiles que controlaban la invasión de terrenos baldíos, así como la división y venta de parcelas. En todo Río de Janeiro, el desarrollo urbano a través de canales informales es el “pacto territorial” predominante mediante el cual los grupos locales desfavorecidos han podido obtener acceso al suelo y la vivienda. Al mismo tiempo, los agentes del “mundo formal” han concretado acuerdos políticos para respaldar los mercados inmobiliarios informales y sacarles ventaja.
Fue en este contexto que se concibió un programa de mejoramiento ambiental a nivel comunitario, el cual vendría a implementarse en el poblado de Via Park. No obstante, debido a la larga historia de exclusión –que llegaba hasta las amenazas de desalojo forzoso– que habían sufrido, los residentes seguían mostrándose desconfiados. Se hizo claro que el éxito de la implementación del programa dependería de las estrategias de una gestión basada en una visión integrada del ambiente geográfico-ecológico y sociocultural.
Para que de verdad pueda resolverse el dilema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. Este novedoso enfoque de la educación ambiental se diferencia de la metodología tradicional, la cual suele centrarse más en la mera introducción de cambios físicos en el medio ambiente. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad” –una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no sólo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos–.
Lecciones aportadas por el poblado de Via Park
Si bien no existe una solución única para la vulnerabilidad social y ambiental de la población urbana pobre que reside en Via Park, su experiencia sí ofrece cierta perspicacia. Una alternativa propone crear “reservas naturales urbanas” incorporadas en la comunidad donde aquellos amenazados con el desalojo forzoso reciben estímulo para mantener su estilo de vida tradicional. A cambio, todas las instancias de autoridad gubernamental asumirían la obligación de promover la equidad del suelo, garantizando la tenencia y la protección de aquellos que forzados por las circunstancias viven en asentamientos informales.
Los aspectos del programa de educación ambiental iniciado en el poblado de Via Park son aplicables a otras ciudades de América Latina. El principio fundamental se basa en asegurar el respeto por la identidad propia de la comunidad. La experiencia de los residentes de Via Park demuestra que la actuación local puede contribuir con la consolidación de una lucha sociopolítica por la equidad del suelo en conjunción con la protección del ambiente. Esto está en sintonía con la corriente de pensamiento actual acerca del uso del suelo y la gestión ambiental, la cual sugiere un enfoque integrado que reconoce la función de liderazgo de los residentes locales.
El caso de Via Park revela que una excusa usada con frecuencia para justificar los desalojos es la “protección del ambiente”. En otras palabras, los habitantes urbanos pobres a menudo acusados de ser los principales protagonistas de la degradación del medio ambiente son en realidad las mayores víctimas. Para los 450 residentes del poblado de Via Park, el trauma de ser desalojados por la fuerza de sus hogares nunca será superado. Cinco personas, entre ellas dos niños y una mujer, perdieron la vida en la confrontación. La aldea de Via Park, que fuera destruida por excavadoras, sigue siendo un recordatorio de que la esperanza por la equidad del suelo radica en la solidaridad comunitaria, la administración pública eficaz y la democracia.
Sonia Pereira es docente invitada del Lincoln Institute. También está preparando su tesis doctoral del Instituto de Ciencias de la Tierra de la Universidad Federal de Río de Janeiro, con el apoyo de una beca Fulbright. Como abogada ambientalista, bióloga, psicóloga social y activista por los derechos humanos, ha recibido amplio reconocimiento por su labor en el campo de la protección ambiental para comunidades de escasos recursos en Brasil. Ha sido galardonada con el premio “Citizen of the World” (otorgado por Universidad para la Paz Mundial, 1992) y el premio “Global 500” (otorgado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).
