The lack of affordable serviced land for the urban poor is one of the most important issues on the Latin American land policy agenda.1 This shortage of serviced land and the subsequent illegal occupation of unserviced land are characteristic features of Latin American cities, especially in the urban peripheries and in areas unsuited to or restricted from the formal property market by topographic and environmental conditions.

An immediate consequence of this shortage is the overvaluation of land that is serviced. In effect, the provision of services usually increases the price of land by more than the cost of the services. Typically, raw land at the fringe, when designated as urban, is valued at US$5-10 per square meter. The provision of all services costs about US$20-30 per square meter, but the market price may be as much as US$50-100 per square meter. At this price, a 150-square-meter lot of serviced land is equivalent to at least three times the annual income of the majority of poor urban families. In most Latin American cities at least 25 percent of the population falling below the poverty line can barely survive, let alone pay for overpriced land.

Poor people in illegal settlements thus pay a higher price for land than residents in other parts of the city, and they pay more for services such as water, which they have to acquire from private vendors, as well as food, building materials and other consumer goods. Furthermore, their risk for disease is higher due to poor sanitation and limited access to medical facilities.

The Problem of Irregular Occupancy

It should be no surprise that 60 to 70 percent of land in Latin American cities is occupied irregularly, illegally or even clandestinely, with most housing stock being self-built incrementally over decades. In Mexico, the phenomenon of irregularity in land tenure can be seen as a way of life, given its important political and even cultural context. Low-income families find that the only way they can settle in the cities is by acquiring or invading illegal or irregular land.

The message transmitted to younger generations and others who seek housing has been clear: settle wherever you can, and don’t worry because some day the state will regularize your lot.2 This cultural attitude reinforces the perversity of the vicious cycle: the higher the expectation regarding the eventual regularization of irregular settlements, the higher the price that land sub-dividers may charge to sell unserviced or partially serviced land. The mere act of parceling the land raises the price two or three times, so again the poor pay more for land than buyers in the formal market.

Two important policy corollaries relate to this anticipation of land appreciation resulting from future regularization. First, public actions to regularize land have not solved the problem of access to land for the urban poor; rather, regularization is part of the problem because it feeds into the “industry of irregularization.” We must consider a serious restructuring or even the termination of this perverse policy and create other ways to offer serviced land to those who need it.

Second, this process also exposes a fallacy regarding the (in)capacity of the poor to pay for some urban services. They are already paying for at least part of their services, albeit to the landowner/sub-divider as a private “land tax” that could otherwise be collected publicly. The focus of the discussion is therefore misplaced. The issue is not so much whether the poor should pay or not, but rather how they should pay and the limits of such payments. For example, should low-income families benefiting from regularization programs pay for services directly, or should the land value increment generated by the improvements be captured from the landowners through taxation and other fiscal policies? The latter point sheds new light on the problems with some conventional subsidy schemes.

Challenging Current Regularization Programs

The traditional frameworks for studying the phenomenon of irregularity-regularization of land tenure in low-income urban colonies in Mexico (as for the rest of Latin America) need to be reevaluated. This was the motivation behind the March 1999 Lincoln Institute seminar cosponsored with the Colegio Mexiquense AC in Toluca, State of Mexico. Although the seminar could not resolve the conundrum indicated above, or even provide the means to break the vicious cycle, it generated some important conclusions.

First, it is important to recognize that the problem of how to supply land to the poor in Latin American countries cannot be resolved within the prevailing regularization programs. Besides the perverse feedback effects of these programs, there are serious questions regarding their financial sustainability. Regularization programs tend to be more curative than preventive, and they often depend on extra-budgetary government allocations unless the funds are provided by multilateral agencies, NGOs or other organizations.

In Mexico, CORETT, a federal commission for land tenure regularization of “ejidal” land, and CRESEM, a state commission for land tenure regulation and regularization of private land, have worked mainly on the legal side of the problem. Neither commission has achieved its program objectives of providing serviced land for the poor or creating land reserves. They have not focused on the basic problem of land irregularity but rather on one of its manifestations or consequences: illegal tenure.

Second, the problem with current regularization programs exposes the weakness of dissociating such programs from a broad-based fiscal policy, particularly property taxation, with its obvious implications for a healthier land market. As noted in the seminar, successful urban land management cannot be achieved solely through regulatory means. Greater fiscal discipline of land markets is needed, principally at the local level. This should be a pre-condition for an effective mobilization of land value increments to generate urbanized land, rather than a surrogate for the absence of a more comprehensive tax on land values. The same difficulties in obtaining adequate land value assessments, updated land records and other information usually attributed to the implementation of land value taxes also apply, sometimes even more dramatically, to most value capture instruments.

Third, existing fiscal instruments governing land in Mexico, although quite diverse and rigorous, are quite sensitive politically and thus, in reality, very weak. For example, land property taxes (mainly “impuesto predial”) face serious practical limitations in being able to capture land value increments because they were not designed for that purpose. However, fiscal reform may not be as insurmountable an obstacle as once thought when one considers that changes in other sensitive areas, such as privatization of state-owned assets or of ejido lands, have been accomplished.

Over and above these technical and political constraints, one should not neglect the importance of cultural and managerial obstacles. Planners must work with the fiscal administrators to overcome the lack of communication that has long characterized these two groups. Some promising steps have already been taken, and many public employees are aware of the urgent need to integrate fiscal policies and urban planning within the framework of a global strategy.

Finally, there is the broader context in which the issue must be placed. The government and the private sector have to understand that land has become the strategic issue in the dynamic process of urbanization. The main concern is the need to regulate land markets to meet the huge demand for serviced land in new ways and to make significant changes in the priority of this issue within Mexican politics and urban policy.

In sum, the seminar exposed the multifaceted need for a more effective policy to provide serviced land for the poor, including better coordination of existing policies relating to finance, territorial reserves, regularization and land market dynamics. We have also learned that many fiscal and regulatory instruments are sufficient in theory but not in practice. The problem is not so much a lack of resources as the capacity to mobilize the resources that do exist into a comprehensive program that links regularization with fiscal policy, including the exploration of value capture mechanisms.

While we studied various proposals and offered alternatives for future working agendas on the topic, several issues must be addressed before we can begin to understand the phenomenon in a different way. One key question is, If servicing the land adds so much value, why is it so hard to find private agents or developers in the formal market who are willing to invest in the informal market? Why is it deemed unprofitable in spite of such handsome mark-ups?

There is no easy answer, other than imprecise indications regarding risks due to complicated judicial and legal problems, unclear rules of the game, the high cost of approval licenses, lack of information about procedures, and concerns about low profitability over time. Because of the complex institutional issues involved in this dilemma, it will continue to be the focus of attention in collaborative efforts by the Lincoln Institute and its cosponsors in Mexico and other countries of Latin America.

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Latin American Program at the Lincoln Institute.

Alfonso Iracheta Cenecorta is president of El Colegio Mexiquense AC, an institution of research and postgraduate education in social sciences and the humanities, in the State of Mexico.

Notes

1. Serviced land is land designated for urban use and provided with basic public services (water, sewerage, paved roads, electric and telephone utilities, and the like), and with access to municipal functions such as employment, education and public transport.

2. Regularization means not only the provision of legal title but, more importantly, the provision of the urban infrastructure, services and other changes needed to integrate the “informal/illegal yet real” settlement into the fabric of the “legal” city.

Some Definitions

Illegal – land occupation that expressly contradicts existing norms, civil codes and public authorization

Informal – economic activity that does not adhere to and is not protected by institutional rules, as opposed to formal activity that operates within established procedures

Irregular – subdivisions that are officially approved but are not executed in accordance with the law

Clandestine – subdivisions that are established without any official recognition

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Bajo condiciones de rápido crecimiento urbano, la concentración de la propiedad de la tierra y las leyes que regulan su uso contribuyen con frecuencia a la escasez de tierras dotadas de servicios públicos. Esta escasez, a su vez, lleva a grandes aumentos de los precios de la tierra e increíbles ganancias especulativas. Cuando los marcos legales y administrativos no se pueden cambiar fácilmente (para permitir que los mercados operen ajustes graduales del precio que puedan ser tasados por medio de los impuestos existentes a la propiedad y las ganacias de capital) la captura de la plusvalía es una intervención apropiada para obtener un desarrollo urbano sostenible, eficiente y equitativo.

A principios de la década de 1990, dos ciudades colombianas, Bogotá y Cali, adoptaron reglamentos del uso de la tierra orientados a la expansión de la oferta de tierras para el uso residencial. Bogotá abrió al mercado el acceso a una zona reservada en el medio de la ciudad, llamada “El Salitre”, con el propósito de proveer servicios urbanos y establecer normas especiales para asegurar el desarrollo de viviendas para la población de bajos y medianos ingresos. Cali extendió su perímetro urbano para incluir un área de tierras pantanosas conocida como la “Ciudadela Desepaz”, la cual necesitaba grandes inversiones en servicios públicos. La ciudad planeaba suministrar los servicios básicos como incentivo para que su propio departamento de vivienda y los promotores privados construyeran viviendas para grupos de bajos ingresos.

El simple anuncio de que los respectivos concejos estaban a punto de promover desarrollos aumentó significativamente los precios de las tierras. En el caso de Cali, las transacciones registradas en la Ciudadela Desepaz reflejaron aumentos de los precios de más del 300 por ciento, aun antes de que el Concejo Municipal tomara una decisión formal. La tierra pasó rápidamente de manos de un grupo disperso de hacendados de ganado relativamente desconocidos (y, según fue documentado posteriormente, algunos traficantes de drogas extranjeros y locales) a manos de especuladores y promotores urbanos. Una serie de decisiones administrativas durante un período de 30 meses impulsó el valor prácticamente nulo en el mercado de ciertas tierras a precios de más de 14.000 pesos colombianos por metro cuadrado (aproximadamente 18 dólares estadounidenses en 1995). Tales decisiones dieron como resultado ganancias generales de más de 1.000 veces el precio original de la tierra, una vez considerada la inflación.

El Salitre, en Bogotá, siguió un proceso similar de toma de decisiones por parte de la administración urbana que aumentó sustancialmente el precio de la tierra. No es sorprendente que los proyectos de vivienda en ambos casos se encuentren ocupados por grupos de medianos y altos ingresos, en lugar de los sectores de bajos ingresos anticipados originalmente.

Puesto que casos como los de Desepaz y El Salitre ocurren regularmente en las principales ciudades colombianas, el gobierno nacional preparó una propuesta de ley para permitir que las ciudades capturen la mayor parte de los aumentos en el precio de la tierra que puedan atribuirse primordialmente a cambios de uso autorizados. Tales cambios incluyen zonificación, variaciones de densidad o conversión del uso de la tierra de agrícola a urbano. La propuesta –inspirada por medidas de las leyes españolas y brasileñas, similares aunque menos estrictas– fue aprobada por el Congreso Colombiano como la Ley No 388 de 1997.

Las leyes colombianas del impuesto sobre la renta –incluyendo la exitosa Contribución de Valorización, una tasa a las mejoras de la propiedad limitada a la recuperación del costo de la inversión pública– no resultan eficaces para capturar el tipo de ganancias de capital extremas registradas en Desepaz o El Salitre. La Ley No 388 de 1997, conocida como la Ley de Desarrollo Territorial, ofrece varias opciones para que las autoridades locales puedan “participar de las plusvalías” a través de la recaudación de una nueva “contribución al desarrollo territorial”. Las ciudades y los propietarios pueden negociar pagos en efectivo, en especie (por medio de la transferencia de parte de las tierras), o a través de la combinación de pagos en especie (tierras) y la formación de una sociedad de desarrollo urbano entre los propietarios, la ciudad y los promotores, por ejemplo.

La implementación de este nuevo instrumento de captura de la plusvalía constituye un desafío formidable para los administradores urbanos colombianos, quienes se ven obligados a identificar los aumentos del valor que se deben primordialmente a decisiones administrativas. Entre las dificultades a superar se incluyen la medida del aumento relevante del valor de la tierra, la negociación de las formas de pago y el establecimiento de sociedades de desarrollo urbano.

Como parte de su programa de investigación y educación en Latinoamérica, el Instituto Lincoln ha estado colaborando con representantes oficiales colombianos desde 1994 a fin de suministrar el entrenamiento y apoyo técnico durante etapas sucesivas de preparación e implementación de la Ley No 388 de 1997. El Instituto contempla trabajar con otros países que experimenten problemas con los precios de la tierra y deseen considerar medidas de captura de la plus-valía similares a la ley colombiana.

Fernando Rojas, abogado de Colombia, fue visitante asociado del Instituto Lincoln en 1997-1998. Junto con Víctor M. Moncayo, actual Presidente de la Universidad Nacional de Colombia, preparó la propuesta que posteriormente se convirtió en la Ley No 338. También participó en ella Carolina Barco de Botero, miembra de la Directiva del Instituto Lincoln, quien en ese entonces se encontraba dirigiendo el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, entidad que supervisó la preparación de la propuesta de ley para el gobierno colombiano. Martim O. Smolka es Senior Fellow y director de programas Latinoamericanos y del Caribe del Instituto Lincoln.

* La captura de la plusvalía se refiere a medidas fiscales o de otro tipo utilizadas por los gobiernos para identificar y asignar la parte de los aumentos del valor de la tierra atribuíble al esfuerzo comunitario más que a las acciones de los propietarios. En Latinoamérica, estos aumentos en el valor de la tierra se denominan con frecuencia plusvalías.

Lavea Brachman is a lawyer and a city planner who has worked and taught in the area of community involvement in brownfields redevelopment projects for the last decade. She is currently director of the Ohio office and associate director of the Chicago-based nonprofit, the Delta Institute, which engages in the policy and practice of improving environmental quality and promoting community and economic development in the Great Lakes region. She is also an adjunct professor at The Ohio State University in the City and Regional Planning Department. Last year, pursuant to passage of legislation and approval of a statewide bond bill, Ohio Governor Bob Taft appointed Brachman to serve on the Clean Ohio Council, which is charged by the legislature with selecting and disbursing $200 million for brownfield projects throughout the state.

Brachman developed and taught a new course at the Lincoln Institute last spring, called “Reusing Brownfields and Other Underutilized Land: A Seminar for Senior Staff of Community-Based and Non-profit Development Agencies,” and she will teach a similar course in 2003. She also wrote an article on “Key Success Factors in Brownfield Property Redevelopment” for a forthcoming Lincoln publication on redevelopment of vacant land.

Land Lines: How did you become involved in and concerned about brownfield redevelopment?

Lavea Brachman: Brownfield redevelopment was just emerging as a special focus of urban planning in the late 1980s and early 1990s, when I was working on my master’s degree in city planning at Massachusetts Institute of Technology (MIT). As a student, I joined a student-professor team on an early brownfields project for the Massachusetts Water Resources Authority (MWRA) to determine what it could do with some previously utilized property it owned in Quincy, Massachusetts, just south of Boston. We assessed three primary aspects (social, legal and physical) to determine the site’s redevelopment potential.

That experience and the challenge of dealing with multiple parties and multiple issues that brownfield redevelopment entails peaked my interest intellectually, and I recognized that changing land uses could have profound and positive implications for social change. Previously, as an attorney with a Washington, DC, law firm, I had practiced in the environmental and land use areas, so the interdisciplinary nature of brownfields redevelopment seemed to bring together my legal and planning training with my professional skills and areas of knowledge and expertise.

LL: What are the primary obstacles to brownfield redevelopment and how have these changed over time?

LB: Contrary to general public misperceptions, the primary obstacle to brownfield redevelopment today is not environmental contamination per se, even though the prior use and associated environmental conditions of these properties distinguish them from other underutilized properties. The primary obstacle to redevelopment remains the threat of liability that by statute arises from acts that cause or contribute to contamination and/or to those with an ownership interest in the property. A second major obstacle is financing, since brownfields are many times more expensive to redevelop than regular real estate projects. The liability threat also has dampened interest from investors or banks that might be perceived as being in the chain of title.

A third obstacle can be lack of local support. The need for public involvement in brownfield redevelopment, from financing, to regulatory oversight, to local zoning and planning, means that community support is instrumental to making brownfield redevelopment work. The potential fear and lack of understanding about the impact of contamination on a community can also interfere with local support. A fourth obstacle is obtaining site control or clear title to the property. Many brownfield properties are tax delinquent or burdened with liens, and the title may remain in the name of a defunct company. Of all the obstacles, the solutions to title problems vary most widely from state to state.

A final obstacle is location, because many of these properties are found in areas that are littered with multiple vacant properties or they are not readily accessible to all-important interstate highways or rail networks. Sometimes brownfield sites with a long history of use were at one time accessible to key transportation lines, but those roads or rails have been superseded by new highways located several miles or more away, leaving the abandoned sites isolated from current development activity.

LL: How has the brownfield redevelopment practice evolved over the last decade?

LB: A decade ago, brownfields were not identified or defined as such. They were the legacy of a manufacturing and industrial economy that left behind vacant properties and blighted urban areas and the remnants of laws that, through the nature of the liability schemes, provided disincentives for cleanup. The federal government had not formally recognized the value of redeveloping these properties, and those of us who were involved in the field early on worked with regulators to convince them to pay more attention. Also, the fear of another Love Canal (that is, illness among residents arising from property contamination) was still fresh, so there was little flexibility in cleanup standards. Brownfields were redeveloped, if at all, outside the regular, legal constructs or under special agreements between owner and regulator, or by using special contracts such as prospective purchaser agreements, which prevented a future buyer from being held liable for previous contamination.

Now brownfield redevelopment has been increasingly streamlined, approached by developers as a real estate deal with a twist—the environmental cleanup. Many of the primary obstacles mentioned above remain, although they have been somewhat diminished over time, as new state and federal policies, laws and regulations have been passed and implemented to address the specific issues with brownfields liability, provide new funding sources, alter title processes for expunging tax delinquent and other liens, and even require community involvement. Last December, for example, Congress passed the “Brownfields Revitalization and Environmental Restoration Act of 2001,” which provides for additional grants and loans for certain activities as well as clarifications on liability.

Brownfields offer an interesting case study of how informal processes that originally emerged out of necessity outside the legal, policy and financing mainstream have been increasingly institutionalized. For instance, where once a property would remain unremediated and fenced off because the cleanup was too burdensome and expensive, or the cleanup would be the subject of years of litigation, now a property that is marketable can act as an incentive for all parties to proceed rapidly.

In the strong market of the 1990s, the real estate pressures allowed even some hard-to-develop properties, like long-abandoned brownfields, to be redeveloped, although it was primarily the “low hanging fruit” or the brownfields that were already either well-located, had minimal contamination, or were not complicated by multiple parties contributing to past contamination. The liability on these properties could be capped and financial institutions thus could reduce their risk. Also the regulatory climate has become less aggressive with the passage of “voluntary cleanup statutes,” which allow cleanups to be accomplished without regulatory oversight in many states. The ultimate carrot is a government agreement not to hold future owners liable (that is, a covenant not to sue) if they meet certain standards. To date, fewer cleanups that predicted have actually been accomplished under these new state laws, but they create a climate ultimately more conducive to redevelopment. Nevertheless, in the weaker economic market of 2002, with greater risk, more uncertainty and less development generally, there will be less brownfield redevelopment, particularly of those sites that do not have the easily marketable attributes.

LL: Who are some of the key players involved in successful brownfield redevelopment projects?

LB: Like most real estate deals, brownfield redevelopment inherently involves multiple parties. Public-private partnerships are particularly crucial to the success of brownfield redevelopment projects, because of the quasi-regulated nature of the cleanup and the complicated financing arrangements. The list of potential key players is a long one. It includes state and or federal regulators, elected community officials and other community leaders, private developers (both for-profit and not-for-profit), past and future property owners, private financial institutions or investors and public funding sources. Often those essential parties are traditional adversaries. For instance, designating the future use of a brownfield property must involve a state (and sometimes federal) regulatory agency, which can approve the cleanup standard for the particular use (normally higher for residential and lower for industrial) and plan to remove the contamination, as well as previous and/or future owners who under previous legal standards would have been held liable by the regulatory agency.

Funding for the cleanup and redevelopment inevitably comes from a variety of sources. Notably, up to 70 to 80 percent of funding for brownfield projects can be from public funding sources, but usually those public monies are predicated on private (often local) institutional financing as well, making the public-private nexus very important.

LL: What is the role of community-based organizations in brownfield redevelopment and to what extent is this type of redevelopment an extension of broader community planning efforts facing many urban neighborhoods?

LB: Community support and leadership from the local government are essential to the successful redevelopment of a brownfield property. For instance, localities often must be the applicant for the essential public (state or federal) funds needed to accomplish the project. If zoning or subdivision changes must be made through local boards, local support and leadership is crucial. Community-based organizations such as community development corporations should play an active role in brownfield redevelopment as well, particularly in areas that are not as naturally attractive to private market actors, either due to location and limited access of the properties or to general neighborhood blight and lack of economic activity. In these areas, broader community planning efforts undertaken by community groups, such as community-wide master plans, are often productive starting points if multiple brownfield and other underutilized properties need to be addressed. Master plans encompassing these properties should take into account neighborhood and community needs, such as local stores, recreational areas, and other facilities. The biggest barrier to brownfield redevelopment in these areas is the market and the physical and economic condition of the surrounding area.

Nevertheless, to many community groups these sites remain intimidating for several reasons: the technical aspects of the contamination; the stigma attached to the properties by their condition; their negative impacts on surrounding properties; and, as mentioned, their location in generally blighted and hard-to-market areas. Furthermore, brownfield sites present more upfront barriers not present in the kinds of housing development projects traditionally undertaken by community-based organizations, such as site remediation, title issues, the assembly of multiple parcels, and the complex financing that is necessary from multiple sources. Getting community organizations past these threshold issues through capacity building and training in technical skills will position them to address more strategic brownfield redevelopment challenges.

Given recent state and federal statutory changes and multiple sources of public funding, the redevelopment of single brownfield properties in stable or improving markets now involves fewer legal and financial barriers. It also requires a very different strategy from developing properties in declining markets where there are other non-brownfield barriers to be overcome. The challenge for addressing brownfield properties in these latter areas remains to be solved, but community involvement is certainly a key aspect to its resolution.

Gerrit-Jan Knaap is an economist, professor of urban studies and planning, and executive director of the National Center for Smart Growth Research and Education at the University of Maryland, in College Park. His research interests include the economics and politics of land use planning, the efficacy of economic development instruments, and the impacts of environmental policy. His research in Oregon, Maryland and elsewhere has made him a recognized expert on land use policy and planning. He is the coauthor or editor of several books, including two published by the Lincoln Institute: The Regulated Landscape: Lessons on State Land Use Planning from Oregon (1992); and Land Market Monitoring for Smart Urban Growth (2001).

Land Lines: As director of the National Center for Smart Growth Research and Education, what land policy issues are you addressing now?

Gerrit-Jan Knaap: This Center has been in existence for only three years, but this year it is finally getting established and recognized. In the past year we have been able to pull together a core group of national and international researchers who are now working in three key areas: land use and environment; transportation and public health; and international urban development. The Center is also recruiting a faculty researcher to concentrate on housing and community development.

LL: What are the Center’s most difficult challenges?

GK: Ironically, the Center’s name is a problem. While the phrase “smart growth” is helpful shorthand for describing an approach to land use planning and management, some people identify the term with liberal causes or with former Maryland Governor Parris Glendening or the Clinton-Gore administration. As a result, the phrase has been politicized in a way that causes confusion and polarized reactions. The Center does not support or oppose smart growth; it is just an adjective modifying what we do: research and education.

We have found, however, that it is more difficult to obtain funding for objective research on growth management and planning issues than it is to obtain funding for activities that advocate either for or against smart growth. The Lincoln Institute’s willingness to fund independent, objective, high-quality research in this field fills an important niche.

LL: What are some of the Center’s most significant projects?

GK: We are doing a lot of work to develop quantitative measures of urban form. We are not alone in this enterprise, but we think we’re still a step ahead of other research centers in applying such measures to policy issues. Reid Ewing, a nationally recognized expert on growth management, community development and traffic management, recently joined the staff. He and others, for example, have developed a sprawl index that they use to explore the relationship between sprawl and obesity, which is part of our public health focus.

Yan Song, a former post-doctoral fellow in the Center and now an assistant professor at the University of North Carolina, developed quantitative measures of urban form and used them to explore whether Portland, Oregon, was winning the battle against urban sprawl. She also used them to determine whether characteristics like street network connectivity, residential density, land use mix and pedestrian accessibility to commercial uses were capitalized into property values. Most recently, she has used the measures to classify neighborhoods into clusters with similar design characteristics as a means of classifying the types of neighborhood that are currently being built.

Another major focus of our work is land policy and growth management in the People’s Republic of China. As a result of recent economic growth and reforms, China’s 1.3 billion people are urbanizing at an astonishing rate, creating an unprecedented growth management challenge. The Chinese are struggling to find a way to accommodate urban growth and, at the same time, preserve their ability to feed their people. Though we certainly do not have all the answers, Chinese scholars and public officials are interested in learning from our experiences in confronting and balancing these challenges. Chengri Ding, another member of the Center’s faculty, is leading this work with support from the Lincoln Institute. He and Yan Song are editing a book on the evolution of land and housing markets in China that will be published by the Institute later this year.

Our third major focus area is land market monitoring, which grew out of my work in Oregon. Land market monitoring is based on the idea that urban growth management is partly an inventory problem: too much land can lead to urban sprawl, but too little land may create land and housing price inflation. Maintaining balance requires accurate and timely information about land supplies, development capacity, land and housing prices, natural resource constraints and urban development demands. We have conducted several workshops around the country on land market monitoring, and now we are working with the U.S. Department of Housing and Urban Development (HUD) and the Lincoln Institute to establish a national demonstration project.

LL: How did you develop this concept of land market monitoring?

GK: It started with my dissertation work on the price effects of the urban growth boundary (UGB) in Portland, Oregon. Later, at the University of Illinois, Lew Hopkins and I worked on a project we called, “Does Planning Matter?” We sought to develop planning support systems that not only helped to improve land use decision making, but also helped identify the effects of land use plans and regulations on urban development patterns (Ding, Hopkins and Knaap 1997). Building on this work, I organized a conference at the Lincoln Institute in Cambridge in 2000 and invited a group of leading scholars to present papers on this issue. These papers were published by the Institute in the book Land Market Monitoring for Smart Urban Growth, which was recently translated into Chinese. The idea of measuring development capacity and the need for housing is actually as old as planning itself, but recent advances in GIS technology and digital data bases makes it possible to monitor development capacity on a nearly continuous basis.

LL: How are these ideas being used by planners in the U.S.?

GK: Well, to a large extent, they are not. Typical planning practice in the U.S. still involves the formulation of a comprehensive plan—usually for a 10- to 20-year period—then implementing the plan, and then, after 5 to 10 years, formulating a new plan. With a land market monitoring system it is possible to shorten this cycle considerably. In the extreme, it is conceptually possible to monitor development capacity and urban development trends on a continuous basis and make adjustments as needed. Most planners, however, are not trained to think about growth management issues in this way.

LL: What are the obstacles to using land market monitoring in different locales?

GK: The major obstacles are: (1) the lack of quality data; (2) the lack of intergovernmental cooperation; and (3) the lack of political will to place this issue high on the agenda. The primary problem is not money. To do land market monitoring correctly requires a certain level of resource commitment, but since virtually every local government is developing GIS data and has the necessary technical capacity, it is not difficult to develop an operational monitoring system.

There are some positive examples, however. Monitoring of some kind has been required in Oregon for many years; for this reason, Metro, the regional government for the Portland metropolitan area, has developed an extensive monitoring system (Knaap, Bolen and Seltzer 2003). In its Growing Smart Guidebook, the American Planning Association recommends that any local government that adopts an urban growth boundary also should develop a land monitoring system. Most recently, Maryland Governor Robert L. Ehrlich Jr. signed an executive order that will initiate a pilot program of land market monitoring in five cities and five counties, and I will serve on the task force that oversees that demonstration project.

LL: What are your plans for the future?

GK: We have two demonstration projects under way. In the first, we are working with the Maryland Department of Planning to develop a series of indicators to assess the progress of the state’s Smart Growth program. These indicators will measure development capacity as well as housing starts and prices, acres of land protected from development, vehicle miles traveled, transit ridership and other trends that will help state officials and the public judge the effectiveness of smart growth policies.

Second, we have just completed phase one of a national demonstration project that was jointly funded by HUD, the Federal Highway Administration and the Lincoln Institute. We identified a generic protocol for conducting a development capacity analysis, applied this protocol to 15 counties in Maryland, and held workshops on monitoring in several metropolitan areas around the country. With Zorica Nedovic-Budic, we also conducted an assessment of the capacity of regional governments to use GIS for land use and transportation planning (see http://www.urban.uiuc.edu/faculty/budic/W-metroGIS.htm). We hope to begin the second phase of that project early in 2004 in five selected sites around the country. Phase two will focus first on residential development capacity, then on employment development capacity, then on how to tie together land use forecasting with transportation planning.

We’re also exploring the possibility of setting up a land market monitoring demonstration project in China, in conjunction with the Lincoln Institute’s new China program.

LL: So where does smart growth go next?

GK: What will happen to the expression “smart growth” is difficult to say. Governor Ehrlich has started calling his version of Maryland’s land use program “Priority Places,” but all of the newspapers still refer to his effort as smart growth. So, it remains to be seen whether the phrase becomes part of the national lexicon or fades like the Macarena. There is no doubt, however, that the issues associated with the term “smart growth” will not go away, in Maryland, around the country, or even overseas. We think this Center is now well-positioned to become an important and objective source of information and education on these issues well into the future.

References

Ding, Chengri, Lewis Hopkins and Gerrit Knaap. 1997. Does Planning Matter? Visual Examination of Urban Development Events. Land Lines 9(1): 4-5.

Knaap, Gerrit, Richard Bolen, and Ethan Seltzer. 2003. Metro’s Regional Land Information System: The Virtual Key to Portland’s Growth Management Success. Lincoln Institute Working Paper.

El exceso de derechos de desarrollo y las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria actualmente reducen la calidad de vida, sesgan los patrones de desarrollo y los mercados inmobiliarios, dañan los ecosistemas y reducen la salud fiscal en muchas comunidades de la región intermontañosa del oeste de los Estados Unidos. Con posterioridad a la caída inmobiliaria de 2007, que golpeó fuertemente en muchos lugares de la región, los caminos erosionados presentes en las subdivisiones atraviesan actualmente las tierras de cultivo y muchos paisajes rurales y suburbanos continúan viéndose salpicados por solitarias viviendas “modelo”. Algunas de estas subdivisiones están desocupadas, pero otras se encuentran parcialmente ocupadas y requieren la prestación de servicios públicos a vecindarios lejanos que generan muy pocos ingresos fiscales. En aquellas jurisdicciones en donde podían venderse lotes antes de que se completara la infraestructura, muchas personas terminaron siendo propietarias de una parcela en la que se suponía que existiría un desarrollo de alto nivel y actualmente sólo existe poco más que un plano catastral.

Estos desarrollos interrumpidos, conocidos coloquialmente como subdivisiones “zombies”, son los muertos vivientes del mercado inmobiliario. Acorralados por problemas financieros o legales, los proyectos que una vez fueran muy prometedores actualmente están afectando a sus entornos con riesgos para la salud y seguridad de los habitantes, deterioro, disminución del valor de las propiedades, amenazas a las finanzas municipales, recursos naturales sobreexplotados, patrones de desarrollo fragmentados y otras distorsiones en los mercados inmobiliarios municipales.

Este artículo presenta un panorama general del contexto económico que promovió tal exceso de derechos en la región oeste, y de las medidas de planificación y control del desarrollo a nivel municipal que influyen en la forma en que dichas fuerzas del mercado actúan en una comunidad determinada. Además se describe de qué manera tres comunidades de la región intermontañosa del oeste rediseñaron las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria que existían en sus jurisdicciones, y la forma en que dichas medidas están facilitando la recuperación, generando entornos de crecimiento más sustentables, mejorando el valor de las propiedades, y conservando el suelo y el hábitat de vida silvestre.

El trasfondo económico que fomentó el desarrollo excesivo en la región oeste

En la región intermontañosa del oeste, donde abundan los terrenos y el crecimiento rápido es algo común, no es raro que los gobiernos municipales otorguen derechos de desarrollo con una gran anticipación a la demanda de viviendas por parte del mercado. Los ciclos de auge y caída tampoco son una rareza en esta región. Sin embargo, la magnitud de la Gran Recesión amplificó la frecuencia del exceso de derechos y exacerbó el daño que provocaban en las comunidades adyacentes. Sólo en la región intermontañosa del oeste, existen millones de lotes vacantes con derechos de desarrollo. A lo largo de muchos condados en esta región, el índice de parcelas desocupadas en las subdivisiones representa aproximadamente del 15 por ciento a dos tercios de la totalidad de los lotes (ver tablas 1 y 2).

A medida que la economía se va recuperando, ¿corregirá el mercado este exceso de derechos de desarrollo, incentivando así a los promotores inmobiliarios a construir en subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria o a rediseñar aquellas que no reflejan la demanda del mercado? En algunos lugares, sí; en otros, no es muy probable. Las subdivisiones están diseñadas para ser divisiones semipermanentes del suelo. Aunque muchas áreas en la región intermontañosa del oeste están recuperándose con vigor, muchas subdivisiones todavía permanecen sujetas a ejecución hipotecaria, con derechos de desarrollo vencidos, con pocos o ningún residente, derechos de propiedad fragmentados, mejoras en la infraestructura realizadas en forma parcial o deterioradas, y mecanismos débiles o inexistentes para mantener los nuevos servicios. Si no se hace algo al respecto, estos desarrollos interrumpidos continuarán debilitando la salud fiscal y la calidad de vida de las áreas afectadas.

La complejidad de revisar los derechos de desarrollo

Las jurisdicciones municipales forjan el futuro de sus comunidades mediante el otorgamiento de derechos sobre el suelo, la aprobación de subdivisiones y la concesión de subsecuentes permisos de desarrollo. Estas medidas dan como resultado compromisos del uso del suelo que resultan difíciles de cambiar en el futuro, establecen estándares de desarrollo y, por lo general, comprometen a la comunidad a soportar importantes costos a largo plazo en los servicios.

La figura 1 demuestra que resulta mucho más fácil abordar el tema del exceso de derechos cuando se trata simplemente de subdivisiones catastrales sobre papel, con un solo propietario, sin mejoras, sin lotes vendidos y sin viviendas construidas. A medida que el estado de la subdivisión va avanzando desde un plano catastral a un desarrollo parcialmente construido, al tiempo que se involucran en el proyecto varios propietarios, o el encargado de la subdivisión ya ha comenzado a instalar mejoras, o varios propietarios han construido viviendas, los problemas se van haciendo cada vez más complejos y las opciones para resolverlos son cada vez más reducidas.

La revisión o revocación de un plano catastral requiere la aceptación de sólo un propietario que no haya realizado ninguna inversión importante que pudiera limitar la posibilidad de modificar los planes de diseño, permitiendo así las resoluciones más simples (aunque la situación se complica más si una entidad crediticia también debe aprobar los cambios). La venta de un simple lote a un propietario en particular genera más dificultades a la hora de resolver cualquier problema de derechos que tenga la subdivisión, debido a tres cuestiones legales importantes: (1) la necesidad de proteger los derechos de propiedad de los propietarios de lotes; (2) la necesidad de preservar el acceso a los lotes vendidos; y (3) la presión para que se trate de igual manera tanto a los propietarios actuales como a los posibles propietarios en el futuro. Algunos de estos problemas pueden dar lugar a demandas legales, lo que, a su vez, puede generar un posible pasivo para la ciudad o el condado. La revisión o revocación de un plano catastral con lotes vendidos requiere que muchos propietarios se pongan de acuerdo, con la consecuente posibilidad de que cada uno de ellos decida iniciar una demanda con base en uno o varios de los mencionados fundamentos legales.

Una vez que el promotor realiza inversiones significativas en infraestructura y otras mejoras, las complicaciones se multiplican. Aunque la compra de terrenos no crea en sí misma un “derecho adquirido” para completar el desarrollo, una vez que el propietario invierte en mejoras para las futuras viviendas, resulta difícil detener la construcción de dichas viviendas sin tener que reembolsar al promotor los costos de dicha infraestructura.

Las viviendas terminadas (en particular, si varias de ellas ya están ocupadas) suman una dificultad más a la complejidad de resolver las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria. Los caminos de acceso deben conservarse y mantenerse, aun cuando las viviendas estén muy lejos unas de otras, formando patrones ineficientes. Si el promotor se comprometió a construir un campo de golf, un parque u otras atracciones para la comunidad, cada uno de los propietarios de los lotes podría reclamar el derecho a utilizar dichas atracciones, ya sea que se hayan construido o no, e independientemente de que las asociaciones para conservar dichas atracciones existan o posean la suficiente cantidad de miembros como para llevar a cabo dicha conservación. Aun cuando el promotor sea claramente responsable de construir las atracciones, el gobierno municipal podría llegar a ser responsable de las mismas si no le permite al desarrollador construir las atracciones por haber declarado desocupadas ciertas partes del plano catastral en donde se deberían haber construido dichas atracciones.

Las subdivisiones de mayor extensión que se van dividiendo en diferentes fases a lo largo de las distintas etapas de la construcción son las que generan los problemas más intrincados y de mayor alcance. Las primeras fases de la construcción pueden, en su mayoría, consistir en la venta de lotes con la mayor parte de la estructura en pie, pero las fases posteriores tal vez consistan en meros planos catastrales, sin construcciones, sin lotes vendidos y sin mejoras realizadas. De esta manera, una sola subdivisión sujeta a ejecución hipotecaria puede generar distintos tipos de problemas legales en cuanto a los derechos y, en consecuencia, puede presentar distintos niveles de riesgo y de posible responsabilidad, en diferentes zonas del desarrollo.

Cómo tres comunidades rediseñaron con éxito el exceso de derechos

Los gobiernos municipales que desean solucionar los posibles impactos negativos derivados del exceso de derechos de desarrollo y de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria, tienen a su disposición diferentes medidas sobre el uso y la zonificación del suelo. Como resultado de nuestra investigación, hemos identificado 48 herramientas y 12 buenas prácticas, que hemos extraído de casos de estudio, lecciones impartidas por diferentes expertos en varios talleres, análisis de datos y una encuesta realizada a planificadores, promotores y propietarios en la región intermontañosa del oeste (para obtener el listado de las estrategias de prevención y tratamiento, consultar el informe completo sobre enfoque en políticas de suelo titulado Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements). En general, estas estrategias pueden clasificarse en cuatro categorías: incentivos económicos, compra de derechos sobre el suelo o derechos de desarrollo, programas de gestión del crecimiento, y normativas sobre el desarrollo:

1. Los incentivos económicos, tales como inversiones específicas en infraestructura, exención de tarifas y racionalización de las normas, con el fin de evitar las normas regulatorias controvertidas.

2. La compra de derechos sobre el suelo o derechos de desarrollo es la forma más directa de eliminar los derechos de desarrollo indeseados, pero puede resultar muy costosa para algunas comunidades.

3. La gestión del crecimiento implica hacer uso de los límites de las áreas de servicios urbanos o adaptar los requisitos adecuados de servicios públicos con el fin de limitar nuevos derechos de desarrollo.

4. Las normativas de desarrollo, que implican llevar a cabo una rezonificación, realizar cambios en las ordenanzas sobre subdivisiones y garantías de desarrollo, iniciar procesos de desocupación de planos catastrales, y revisar los modelos de acuerdo de desarrollo.

Las tres comunidades siguientes que conforman nuestros casos de estudio utilizaron principalmente normas sobre el desarrollo. El condado de Mesa, en Colorado, y el condado de Teton, en Idaho, revisaron sus acuerdos sobre el desarrollo a fin de rediseñar las subdivisiones municipales sujetas a ejecución hipotecaria. Las tres jurisdicciones, incluyendo a la ciudad de Maricopa, en Arizona, también facilitaron las medidas de realización de nuevos planos catastrales en forma voluntaria.

De qué manera el condado de Mesa, Colorado, revisó su procedimiento para aprobación de desarrollos y abandonó los planos catastrales

Durante el período de auge y caída del petróleo en la década de 1980, el condado de Mesa, Colorado, fue una de las regiones que sufrió los peores efectos. Cuando ExxonMobil abandonó sus operaciones en el área, la población de Grand Junction (la sede del condado) disminuyó bruscamente en unos 15.000 habitantes de la noche a la mañana. Todos los desarrollos se detuvieron. Después de la caída, quedaron abandonadas más de 400 subdivisiones que comprendían cerca de 4.000 lotes en todo el condado. Aproximadamente el 20 por ciento de las subdivisiones en el condado de Mesa quedaron con acuerdos sobre mejoras en el desarrollo sin cumplir.

Cuando la clasificación crediticia de bonos del condado cayó en el año 1988, se tomaron varias medidas a fin de eliminar el exceso de derechos. El condado negoció con bancos locales y con la comunidad dedicada a los desarrollos a fin de establecer formas y procedimientos para celebrar acuerdos sobre mejoras al desarrollo. También se estableció una nueva garantía financiera, denominada “Acuerdo de desembolso para subdivisiones”, entre las entidades crediticias de la construcción y el condado. Este acuerdo permite al condado asociarse directamente con las instituciones financieras para garantizar: (1) un presupuesto para la construcción firmado de mutuo acuerdo; (2) un plazo establecido para la construcción de las mejoras; (3) un procedimiento elaborado de mutuo acuerdo, que implica inspecciones en el lugar durante la construcción, para el otorgamiento de fondos de préstamo a los promotores; y (4) el compromiso del condado de aceptar las mejoras del promotor (una vez reunidas ciertas condiciones) y de liberar al promotor de la garantía financiera.

Al condado de Mesa le llevó 15 años resolver completamente el exceso de derechos derivados de la caída de la década de 1980, pero la tarea dio sus frutos: durante la Gran Recesión, el condado tuvo el menor índice de parcelas desocupadas en las subdivisiones en relación con la totalidad de lotes subdivididos, comparado con cerca de 50 condados examinados en la región intermontañosa del oeste. Ningún promotor se echó atrás en los acuerdos de desarrollo cuando sólo se realizaron mejoras parciales. Aunque algunas subdivisiones permanecen desocupadas, todas las mejoras se han completado hasta el punto de que las parcelas estarán listas para las obras de construcción una vez que sean vendidas.

A modo de ejemplo, River Canyon (figura 2) se planificó como una subdivisión de 38 lotes sobre una superficie de 77 hectáreas. Cuando explotó la burbuja inmobiliaria en el año 2008, todo el sitio había sido ligeramente nivelado con carreteras construidas a través de las montañas, aunque no se habían completado otras mejoras ni se había vendido ninguna parcela. Al caer en cuenta de que los lotes no serían viables a corto plazo, el promotor trabajó junto con el condado para realizar nuevos planos catastrales de la subdivisión con el fin de lograr un solo lote matriz hasta que el propietario estuviera listo para solicitar una nueva revisión de la subdivisión.

Esta solución permitió que todos salieran beneficiados: el condado escapa de un contrato con el desarrollador en mora y evita la venta de lotes a muchos propietarios con los que le resultaría muy difícil coordinar la construcción de mejoras en las subdivisiones. El desarrollador, por su parte, evita el costo de instalar servicios y pagar impuestos en propiedades desocupadas zonificadas para desarrollos residenciales.

Ahora, las entidades crediticias en el condado de Mesa por lo general alientan la consolidación de lotes registrados en el catastro, ya que muchos bancos no otorgan créditos ni prorrogan el plazo de los préstamos para construcción sin un porcentaje cierto de preventas que validen la propiedad como una inversión sólida. Por lo general, el propietario también cumple, a fin de evitar el pago de impuestos sobre propiedades residenciales desocupadas, que representan la segunda tasa de impuesto más alta en Colorado. Si la demanda de mercado repunta, el propietario puede entonces presentar los mismos planos de subdivisión para que los revise el condado, para cumplir con las normas vigentes. Si los planos todavía cumplen con las normas, el promotor puede entonces iniciar allí el proceso de subdivisión. El condado de Mesa consolidó parcelas de esta forma unas siete veces en total desde 2008 hasta 2012 para eliminar lotes en los que no se preveía ninguna construcción residencial en un futuro cercano.

De qué manera la ciudad de Maricopa, Arizona, se asoció con el sector privado para convertir parcelas sujetas a ejecución hipotecaria en lotes con fines no residenciales

Maricopa fue declarada municipio en 2003, en los primeros años del auge inmobiliario de Arizona. Esta ciudad es una más de las típicas entre muchas comunidades exurbanas nuevas dentro de las regiones metropolitanas en crecimiento. Al enfrentar una afluencia de nuevos residentes (que debían viajar a sus empleos hasta que pudieran comprar una vivienda cerca de su trabajo), la comunidad destinó rápidamente la mayor parte del suelo disponible a derechos de subdivisión residencial. En el punto álgido del auge inmobiliario, esta pequeña ciudad, ubicada a 60 km del centro de Phoenix y a 32 km del límite urbanizado del área metropolitana de Phoenix, emitía unos 600 permisos de construcción residencial por mes.

El condado de Pinal había aprobado muchas de las subdivisiones residenciales de Maricopa antes de que la ciudad se convirtiera en un municipio, de acuerdo con el código de zonificación de 1967 del condado. De hecho, cumpliendo con la práctica estándar relativa a las nuevas ciudades convertidas en municipios, la ciudad, al principio, adoptó la ordenanza de zonificación del condado de Pinal. Durante un tiempo, la comisión de planificación y zonificación del condado siguió funcionando como el organismo de supervisión de planificación de la ciudad. Sin embargo, este antiguo código de condado rural no tenía en cuenta ni posibilitaba la creación de incentivos para los desarrollos de uso mixto, áreas con un carácter de centro de ciudad, un equilibrio entre empleos y viviendas, usos institucionales o servicios sociales. Esta falta de diversidad dio como resultado una escasez de áreas destinadas a servicios y comercios minoristas, así como también una falta de áreas destinadas a organizaciones sin fines de lucro, tales como iglesias, escuelas privadas, guarderías de niños, centros terapéuticos y servicios de salud. A medida que los nuevos residentes buscaban servicios públicos y empleos locales, esta carencia de terrenos para empleos y servicios públicos se volvió cada vez más problemática.

Cuando la Gran Recesión golpeó al país y ocurrió la caída del mercado inmobiliario, la oferta de lotes residenciales superó ampliamente la demanda, por lo que muchos de estos lotes quedaron sujetos a ejecución hipotecaria. Maricopa enfrentó este desafío y aprovechó la oportunidad para reexaminar sus patrones de crecimiento y, así, abordar el problema de la gran cantidad de subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria que plagaban la comunidad.

La ciudad decidió asociarse con el sector privado (promotores, bancos, agencias afianzadoras y otras agencias gubernamentales) a fin de solucionar el problema de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria y la falta de uso del suelo a los fines institucionales y públicos. La primera prueba a este nuevo enfoque se dio cuando una congregación católica estaba buscando un sitio donde construir su iglesia en una zona urbana que ya tuviera la infraestructura para los servicios de agua potable, alcantarillado, etc. La ciudad de Maricopa actuó como facilitadora para poner en contacto a la iglesia con los promotores de Glennwilde, un desarrollo sujeto a ejecución hipotecaria parcialmente construido. La iglesia escogió un lugar que se encontraba en la última fase de la subdivisión y que, en ese momento, era todavía un mero plano catastral. La ciudad desocupó el plano catastral para dicho sitio y luego lo devolvió a una gran parcela que el desarrollador de Glennwilde, a su vez, vendió a la iglesia.

La construcción aún no ha comenzado, pero el proyecto ha servido como modelo para otros desarrollos interrumpidos. Las medidas tomadas en colaboración entre la ciudad, los propietarios de subdivisiones actualmente sujetas a ejecución hipotecaria y otras partes interesadas también ha inspirado la aprobación de propuestas para un centro de la Iglesia de los Santos de los Últimos Días, un centro cívico, un parque regional y una instalación multigeneracional en toda la ciudad.

De qué manera el condado de Teton, Idaho, demandó el rediseño de planos catastrales, la desocupación de lotes o la realización de nuevos catastros

El condado de Teton en Idaho, un condado rural no municipal con una población anual estimada de 10.170 habitantes, tiene un total de 9.031 lotes registrados, de los cuales 6.778 están vacantes. Aunque el índice de crecimiento anual del condado volviera al 6 por ciento al que había llegado entre los años 2000 y 2008, este inventario de lotes refleja una acumulación tal que podría adaptarse al crecimiento en los próximos 70 años. Este exceso extremo de derechos, a razón de tres lotes vacantes con derechos por cada lote desarrollado en el condado, es el resultado de tres malas decisiones tomadas por el consejo de administración entre 2003 y 2005.

En primer lugar, el condado adoptó un procedimiento fácil y rápido para que los propietarios solicitaran el derecho de modificar la categoría zonal de sus propiedades de lotes de 8 hectáreas a lotes de 1 hectárea. Ninguna de estas modificaciones zonales se otorgó junto con una propuesta de desarrollo concurrente: prácticamente todas las modificaciones se otorgaron con el fin de un desarrollo especulativo en el futuro. Era práctica normal del condado modificar las categorías zonales de cientos de hectáreas en una sola noche de audiencias públicas, ya que el orden del día de una de estas audiencias podía incluir hasta diez solicitudes de subdivisión.

En segundo lugar, la Guía de Desarrollo 2004–2010 del condado establecía un crecimiento dinámico enfocado a la construcción residencial a fin de impulsar el desarrollo económico. Sin embargo, las metas y objetivos eran vagos y el plan no especificaba el tipo y ubicación de los proyectos. Debido al rechazo de la comunidad, el documento finalmente se ignoró durante el proceso de aprobaciones y fomentó un desarrollo explosivo y sin patrones, lo que dio como resultado que, durante seis años, se tomaran decisiones sobre el uso del suelo sin ninguna estrategia coherente.

En tercer lugar, el consejo de administración del condado adoptó, en el año 2005, una ordenanza sobre Desarrollo Planificado de Unidades (PUD, por sus siglas en inglés) que establecía bonificaciones por densidad. Según las disposiciones sobre desarrollos en conjunto del PUD, los desarrolladores podían exceder los derechos zonales subyacentes hasta un 1.900 por ciento. Las típicas bonificaciones por densidad para el buen diseño establecidas en el PUD oscilan entre el 10 por ciento y el 20 por ciento. Ahora, aquellas áreas con un sistema central de agua potable clasificadas en una zonificación de 8 hectáreas (con 5 unidades cada 83 hectáreas) podían tener derecho a recibir hasta 100 unidades. Además, las normas sobre subdivisión y PUD del condado de Teton permitieron la venta de lotes antes de la instalación de la infraestructura, lo que proporcionó un gran incentivo para el desarrollo especulativo.

Con posterioridad a la caída del mercado en 2008, algunos propietarios de desarrollos incompletos comenzaron a buscar maneras de reestructurar sus subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria. En 2010, Targhee Hill Estates presentó ante el condado una propuesta para realizar un nuevo plano catastral del centro de recreación que se había construido parcialmente (ver figura 3). No obstante, en ese momento no existía ninguna ordenanza municipal, ley estatal o procedimiento legal que permitiera la realización de un nuevo plano catastral para un desarrollo ya vencido.

La Asociación de Defensores del Desarrollo Responsable del Valle del Condado de Teton (VARD, por sus siglas en inglés) intervino solicitando al condado la creación de un procedimiento que fomentara el rediseño de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria y facilitara la realización de nuevos planos catastrales. La VARD comprendió que un rediseño del plano catastral podría reducir la intrusión en áreas naturales delicadas del condado, reducir los costos gubernamentales asociados con el desarrollo disperso y, posiblemente, reducir la cantidad de lotes vacantes mediante la colaboración con los propietarios y los promotores, a fin de agilizar los cambios en los planos catastrales existentes.

El 22 de noviembre de 2010, el consejo de administradores del condado adoptó por unanimidad una ordenanza sobre nuevos planos catastrales, que permitiría realizar de forma rápida y sin grandes costos nuevos planos catastrales de las subdivisiones, los PUD y los acuerdos de desarrollo existentes. Mediante esta ordenanza se creó un procedimiento orientado a las soluciones que permite al condado de Teton trabajar junto con los promotores, los propietarios, las entidades crediticias y otras partes interesadas a fin de resolver los proyectos complicados en los que intervienen muchos intereses de propiedad y, por lo general, implican millones de dólares en infraestructura.

La ordenanza, en primer lugar, establece cuatro categorías de cambios que puede proponer toda solicitud de nuevo plano catastral: (1) un aumento de grandes proporciones en cuanto a la escala y el impacto; (2) un aumento de menor envergadura en cuanto a la escala y el impacto; (3) una reducción de grandes proporciones en cuanto a la escala y el impacto; y (4) una reducción de menor envergadura en cuanto a la escala y el impacto. Todo aumento en el impacto podría requerir audiencias públicas y estudios adicionales, mientras que para las reducciones en el impacto, no son necesarios (en la medida de lo posible) dichos requisitos ni la revisión por parte de la agencia. Además, la ordenanza elimina la innecesaria duplicación de estudios y análisis que hubieran sido requeridos como parte de la solicitud y aprobación inicial del plano catastral. El condado de Teton también eliminó las tarifas que debían pagarse para procesar las solicitudes de nuevos planos catastrales.

El primer caso que obtuvo resultados positivos fue la realización de los nuevos planos catastrales del PUD de Canyon Creek Ranch, completado en junio de 2013. Ubicado a más de 37 km de los servicios urbanos, el proyecto Canyon Creek Ranch se aprobó originalmente en el año 2009 como un centro recreativo de estilo estancia de 350 lotes sobre aproximadamente 1.100 hectáreas, que incluía aproximadamente 25 lotes comerciales, un hipódromo y una cabaña. Después de largas negociaciones entre el equipo de promotores de Canyon Creek y el personal de la comisión de planificación del condado de Teton, el promotor propuso un nuevo plano catastral que reducía drásticamente el impacto y los efectos de este proyecto, ya que sólo incluía 21 lotes sobre la propiedad de 1.100 hectáreas. Para el promotor, este nuevo diseño reduce el precio de la infraestructura en un 97 por ciento: de US$24 millones a aproximadamente US$800.000, lo que permite que la propiedad permanezca dentro del programa de reservas de conservación y genere una fuente de ingresos, a la vez que se reducen las deudas por el impuesto sobre la propiedad. La reducción en la escala y el impacto de este nuevo diseño permitirá preservar este hábitat tan importante y mantener el paisaje rural, lo que representa un beneficio público para toda la comunidad.

Conclusión

Mientras que la recuperación del último ciclo de auge y caída es casi total en algunas áreas del país, otras comunidades seguirán sufriendo el impacto de los lotes vacantes y las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria por un largo tiempo. Los auges inmobiliarios que se den en el futuro también darán como resultado, inevitablemente, nuevas caídas, por lo que las comunidades vulnerables pueden ahora construir fundamentos sólidos con políticas, leyes y programas para minimizar los nuevos problemas que surjan del exceso de derechos sobre los terrenos. Las comunidades y otras partes interesadas involucradas en el desarrollo inmobiliario harían bien en asegurarse de tener mecanismos que sirvan para adaptarse y ajustarse a las condiciones de mercado en constante evolución. En cuanto a las jurisdicciones que ya están teniendo problemas con las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria, un ingrediente esencial para lograr el éxito será la disposición a reconsiderar las aprobaciones y proyectos pasados y reconocer los problemas derivados de los mismos. Aquellas comunidades que sean capaces de actuar eficazmente como facilitadoras además de entes reguladores, según lo demostrado en los casos de estudio presentados en este artículo, estarán mejor preparadas para prevenir, responder y solucionar los problemas que pudieran surgir como resultado del exceso de derechos de desarrollo.

Herramientas y recomendaciones adicionales

El presente artículo es una adaptación de un nuevo informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln, titulado Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements, de Jim Holway con Don Elliott y Anna Trentadue. Para mayor información (incluidas buenas prácticas, recomendaciones sobre políticas, y una guía paso a paso destinada a las comunidades que enfrentan un exceso de derechos), puede descargar este informe sobre enfoque en políticas de suelo completo o solicitar una copia impresa del mismo (www.lincolninst.edu/pubs). También se encuentra disponible información adicional en el sitio web que acompaña el informe (www.ReshapingDevelopment.org).

Sobre los autores

Jim Holway, Ph.D., FAICP, dirige el proyecto Western Lands and Communities en el Sonoran Institute de Phoenix, Arizona. Holway se desempeña además como funcionario municipal electo en representación del condado de Maricopa en el Distrito de Conservación del Agua de Arizona Central.

Don Elliott, FAICP, es abogado especializado en el uso del suelo, planificador de ciudades y director de Clarion Associates en Denver, Colorado.

Anna Trentadue es abogada de planta de Valley Advocates for Responsible Development en Driggs, Idaho.

Recursos

Burger, Bruce y Randy Carpenter. 2010. Rural Real Estate Markets and Conservation Development in the Intermountain West. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Elliott, Don. 2010. Premature Subdivisions and What to Do About Them. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Preston, Gabe. 2010. The Fiscal Impacts of Development on Vacant Rural Subdivision Lots in Teton County, Idaho. Fiscal impact study. Teton County, ID: Sonoran Institute.

Sonoran Institute. Reshaping Development Patterns. PFR companion website www.ReshapingDevelopment.org.

Sonoran Institute. Successful Communities On-Line Toolkit information exchange. www.SCOTie.org.

Trentadue, Anna. 2012. Addressing Excess Development Entitlements: Lessons Learned In Teton County, ID. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Trentadue, Anna y Chris Lundberg. 2011. Subdivision in the Intermountain West: A Review and Analysis of State Enabling Authority, Case Law, and Potential Tools for Dealing with Zombie Subdivisions and Obsolete Development Entitlements in Arizona, Colorado, Idaho, Montana, New Mexico, Nevada, Utah, and Wyoming. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Valley Advocates for Responsible Development. www.tetonvalleyadvocates.org.